FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
LAILA MEDINA
föredraget den 15 september 2022 (1)
Mål C‑343/21
PV
mot
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie”
(begäran om förhandsavgörande från Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien))
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam jordbrukspolitik – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Stödåtgärder för landsbygdsutveckling – Stöd för miljövänligt jordbruk – Förordning nr 1974/2006 – Artikel 45.4 – Omarrondering och arronderingsåtgärder – Stödmottagarens oförmåga att fullgöra gjorda åtaganden – Avsaknad av nödvändiga åtgärder för att kunna anpassa åtagandena till den nya situationen för jordbruksföretaget”
Inledning
1. Denna begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006.(2) Innan den upphävdes(3) angav denna bestämmelse de ekonomiska följderna för en mottagare av stöd för miljövänligt jordbruk när en omarrondering eller arronderingsåtgärder ägt rum avseende hans eller hennes jordbruksföretag under tiden för ett åtagande gentemot Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).(4)
2. Begäran har framställts i ett förfarande mellan en bulgarisk jordbrukare och Zamestnik Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” (biträdande verkställande direktören för statens jordbruksfond, nedan kallad den svarande myndigheten). Detta förfarande rör ett överklagande av ett förvaltningsbeslut om återbetalning av en del av det stöd som denna jordbrukare mottagit på grund av dennes bristande uppfyllelse av det åtagande som gjorts gentemot Ejflu att säkerställa bruk av hela det markområde som ursprungligen angetts för fem på varandra följande år.
3. Förevarande mål kräver tolkning av begreppen ”omarrondering” och ”arronderingsåtgärder” i den mening som avses i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 för att fastställa huruvida en situation som den som föreligger i det nationella målet omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Om detta besvaras jakande ska det avgöras huruvida, i avsaknad av nödvändiga åtgärder vidtagna av medlemsstaten, stödmottagarens oförmåga att fortsätta att uppfylla åtaganden som gjorts för stöd för miljövänligt jordbruk utgör en omständighet som motiverar att återbetalning inte ska ske av de tidigare erhållna medlen.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1698/2005
4. Artikel 4 i förordning nr 1698/2005, med rubriken ”Mål”, föreskriver följande:
”1. Stöden för landsbygdsutveckling skall bidra till att
a) genom stöd för omstrukturering, utveckling och innovation stärka jord- och skogsbrukets konkurrenskraft,
b) genom stöd för markförvaltning förbättra miljön och landsbygden,
c) höja livskvaliteten på landsbygden och att uppmuntra till diversifiering av näringsverksamheten.
…”
5. Artikel 36 i förordning nr 1698/2005, med rubriken ”Åtgärder” föreskriver följande:
”Stöd enligt det här avsnittet skall avse
a) åtgärder för ett hållbart utnyttjande av jordbruksmark, via
…
iv) stöd för miljövänligt jordbruk,
…”
6. Artikel 39 i förordning nr 1698/2005, med rubriken ”Stöd för miljövänligt jordbruk”, anger följande:
”1. Medlemsstaterna skall se till att det i alla delar av deras territorier, och utifrån de specifika behoven, blir möjligt att lämna in ansökningar om de stöd som anges i artikel 36 a iv.
2. Stöd för miljövänligt jordbruk skall beviljas jordbrukare som frivilligt gör åtaganden på detta område. Om det är vederbörligen motiverat för att uppnå vissa mål på miljöområdet får dessa stöd även beviljas andra markförvaltare.
3. Stöd för miljövänligt jordbruk får endast avse sådana åtaganden som går längre än tillämpliga bindande normer i enlighet med artiklarna 4 och 5 i förordning (EG) nr 1782/2003 och i bilagorna III och IV till den förordningen, samt minimikraven för användning av gödningsmedel och växtskyddsprodukter och andra tillämpliga bindande krav i den nationella lagstiftningen och i programmet.
Åtagandena skall som allmän regel fullgöras under en period på fem till sju år. Om det är nödvändigt och motiverat skall en längre period fastställas för vissa typer av åtaganden i enlighet med förfarandet i artikel 90.2.
…”
Förordning nr 1974/2006
7. Skälen 23 och 37 i förordning nr 1974/2006 anger följande:
”(23) När det gäller stöd för miljövänligt jordbruk …, bör de minimikrav som stödmottagarna måste uppfylla när det gäller olika åtaganden i fråga om miljö … ge garantier för en balanserad tillämpning av stödet, med beaktande av dess syften, och därigenom bidra till en hållbar utveckling på landsbygden. …
…
(37) Det bör fastställas gemensamma regler för ett större antal åtgärder, särskilt i fråga om genomförandet av integrerade insatser, investeringsåtgärder, överlåtelse av jordbruksföretag under den period för vilket ett åtagande har gjorts som ett villkor för beviljande av stöd, utvidgning av jordbruksföretagets areal och en definition av olika kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter.”
8. Artikel 44 i denna förordning föreskriver följande:
”1. När hela eller delar av stödmottagarens jordbruksföretag överförs till en annan person under giltighetstiden för ett åtagande som har lämnats som villkor för beviljande av stöd får denna person överta åtagandet för resten av perioden. Om åtagandet inte övertas skall mottagaren betala tillbaka det stöd som betalats ut.
2. Medlemsstaterna kan välja att inte kräva återbetalning enligt punkt 1 i följande fall:
…
3. Om det rör sig om mindre ändringar av förhållandena på jordbruksföretaget kan medlemsstaterna vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att tillämpningen av punkt 1 inte leder till olämpliga resultat när det gäller det gjorda åtagandet.
Vid tillämpning av första stycket ska en minskning av jordbruksföretagets areal som motsvarar upp till 10 % av den areal som är föremål för ett åtagande anses utgöra en mindre ändring.”
9. Artikel 45 i förordning nr 1974/2006 föreskriver följande:
”1. När en mottagare utökar jordbruksföretagets areal under den tid som ett åtagande som lämnats som villkor för beviljande av stöd gäller, får medlemsstaterna bestämma att åtagandet skall utvidgas till att omfatta det område som lagts till under återstoden av åtagandeperioden enligt punkt 2 eller att det ursprungliga åtagandet skall ersättas av ett nytt åtagande i enlighet med punkt 3.
Ett åtagande kan också ersättas med ett nytt åtagande om en areal som omfattas av ett åtagande i ett jordbruksföretag utvidgas.
2. Utvidgning enligt punkt 1 får endast beviljas på följande villkor:
…
3. Det nya åtagandet enligt punkt 1 skall omfatta den berörda arealen i sin helhet och vara förenat med minst lika stränga villkor som det ursprungliga åtagandet.
4. Om en mottagare inte kan fortsätta att fullgöra gjorda åtaganden eftersom jordbruksföretaget omarrenderats eller genomgår offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att åtagandena skall kunna anpassas till företagets nya situation. Om en sådan anpassning visar sig vara omöjlig skall åtagandet upphöra att gälla och återbetalning skall inte utkrävas för den period för vilken åtagandet gällde.”
Förordning nr 65/2011
10. Artikel 18 i förordning nr 65/2011, med rubriken ”Minskningar och uteslutningar i de fall övriga stödkriterier, åtaganden och därtill kopplade skyldigheter inte uppfyllts”, föreskriver följande:
”1. Det begärda stödet ska minskas eller avslås om följande skyldigheter eller kriterier inte uppfylls:
…
(b) urvalskriterier som inte hör till arealens storlek eller antalet deklarerade djur.
När det gäller fleråriga åtaganden, ska stödminskningar, uteslutningar och återbetalningar även gälla stöd som under tidigare år betalats ut för det åtagandet.
2. Medlemsstaterna ska återkräva och/eller vägra bevilja stöd eller fastställa med vilket belopp stödet ska minskas, framför allt på grundval av överträdelsens allvar, omfattning och varaktighet.
Överträdelsens allvar ska i första hand bedömas utifrån omfattningen av de konsekvenser som den lett till, med hänsyn tagen till de mål i kriterierna som inte uppfyllts.
Överträdelsens omfattning ska i första hand bedömas utifrån vilka effekter den fått på insatsen i dess helhet.
Överträdelsens varaktighet ska bland annat bedömas med hänsyn till hur länge följderna varar eller vilka möjligheter som finns för att åtgärda följderna på ett rimligt sätt.
3. Om överträdelsen är ett resultat av avsiktliga oegentligheter ska stödmottagaren uteslutas från åtgärden i fråga under det kalenderår då oegentligheten upptäcktes och under det följande kalenderåret.”
Bulgarisk rätt
11. Artikel 37c i Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskit zemi (lag om äganderätten till och användningen av jordbruksmark)(5) föreskriver följande:
”1. Indelning för bruk av jordbruksmark ska göras genom avtal mellan ägarna och/eller brukarna. Ingåendet av avtalet övervakas av en kommitté för varje del av kommunen som fastställs genom beslut av ledningen för distriktsdirektoratet ”Jordbruk” den 5 augusti det aktuella året. …
2. Avtalet ska ingås enligt formulär som fastställs av jordbruks-, livsmedels- och skogsbruksministern, … Avtalet ska ingås och uppdateras varje år den 30 augusti för det följande räkenskapsåret i den mening som avses i § 2.3 i tilläggsbestämmelserna till Zakon za arendata v zemedelieto [lag om jordbruksarrende]. Det får inte avse egendomar som förklarats utgöra jordbruk inom deras egentliga gränser och egendomar som stadigvarande nyttjas som betesmark och gräs- och ängsmark. Avtalet ska träda i kraft förutsatt att det omfattar åtminstone två tredjedelar av den totala arealen i indelningen för bruk av mark i den aktuella kommundelen.
3. När brukarna inte kan träffa ett avtal under de omständigheter som anges i punkt 1 och inte heller avseende den mark som inte avses med avtalet ska kommittén upprätta ett förslag till fördelning av nyttjandet av den indelade marken den 15 september det aktuella året på följande sätt:
1) rätten att nyttja den indelade marken i fråga ska beviljas den brukare som har den största andelen av den ägda och/eller arrenderade/hyrda indelade jordbruksmarken.
2) arealen av den jordbruksmark beträffande vilken inga avtal har ingåtts och ingen förklaring har avgetts av dess ägare i enlighet med artikel 37b ska fördelas mellan brukarna i förhållande till arealen och i enlighet med det sätt på vilket den ägda och/eller arrenderade/hyrda jordbruksmarken i den aktuella kommundelen stadigvarande används.
4. Kommittén ska utarbeta en rapport till direktören för distriktsdirektoratet ’Jordbruk’, som innehåller det ingångna avtalet, fördelningen av den indelade marken, uppgifter om marken som avses i punkt 3, led 2, med avseende på deras ägare och betalning av förfallna hyror, på grundval av vilken direktören för distriktsdirektoratet ”Jordbruk” före den 1 oktober det aktuella året ska meddela föreläggande om fördelning av den indelade marken i kommunen.
…
14. Avtalet om indelning av markanvändning eller fördelning av användning av indelad mark ska utgöra en rättslig grund vid tillämpningen av Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli [lag om lantbruksstöd], och i den del som rör den mark som avses i punkt 3 utgör det rättslig grund förutsatt att betalning för denna mark har erlagts.
15. Jordbruksmark som ingår i indelning för markanvändning och som godkänts för stöd enligt åtgärden ”Stöd för miljövänligt jordbruk” i utvecklingsprogrammet för landsbygden för perioden 2007–2013 och/eller enligt åtgärden ”Miljövänligt jordbruksklimat” och ”Organiskt jordbruk” i utvecklingsprogrammet för landsbygden 2014–2020 ska fördelas utan förändring av belägenheten för personer som godkänts enligt åtgärden när:
1) de egendomar som gjorts tillgängliga av dem enligt artikel 37b för deltagande i förfarandet har en areal som är större eller lika stor som den areal som godkänts för stöd enligt åtgärden, och
2) ägarna och brukarna vars egendomar har gjorts tillgängliga för de personer som godkänts enligt åtgärden har förklarat sin vilja att delta i förfarandet för indelning av användning av mark enligt denna artikel med avseende på samma egendomar.”
De faktiska omständigheterna, förfarandet och tolkningsfrågorna
12. PV, sökande i det nationella målet, är en jordbrukare som gav in en ansökan enligt ”Åtgärd 214 – Stöd för miljövänligt jordbruk i utvecklingsprogrammet för landsbygden 2007–2013” (nedan kallad åtgärd 214).
13. Ansökan godkändes och PV gjorde ett femårigt miljöåtagande för jordbruk enligt denna åtgärd. Ett av de villkor som PV förband sig till var att bedriva den verksamhet som angavs i ansökan inom samma jordbruksområde under fem på varandra följande år.
14. Detta område bestod av 857 ha jordbruksmark, som nyttjades av PV från 2012 enligt avtal som upprättats enligt artikel 37c i lagen om äganderätten till och användningen av jordbruksmark. I huvudsak tillät denna bestämmelse att avtal ingicks för varje räkenskapsår mellan ägarna och brukarna av närliggande jordbruksmark i syfte att inrätta en markindelning. Enligt bulgarisk rätt ansågs avtalet om fastställandet av indelning av marken eller del därav utgöra en giltig grund för stöd till de jordbrukare som nyttjade den.
15. PV deltog med mark som han arrenderade i den markindelning som fastställts på detta sätt för räkenskapsåren 2012/2013, 2013/2014, 2014/2015 och 2015/2016. Under dessa år genomfördes alla obligatoriska administrativa kontroller och inspektioner på plats på hans jordbruksföretag och belopp om sammanlagt 1 063 317,54 leva (BGN) betalades ut enligt hans ansökningar om stöd enligt åtgärd 214.
16. Beträffande räkenskapsåret 2016/2017 träffades emellertid inte något avtal om nyttjande av den mark som rörde PV. Fastän PV ville ingå ett sådant avtal enligt artikel 37c i lagen om äganderätt och användning av jordbruksmark informerade övriga deltagare i de tidigare avtalen att de önskade bruka jordbruksmarken inom de faktiska gränserna för deras egendomar. I denna situation var PV förhindrad att nyttja den jordbruksmark som nyttjats sedan 2012 och att uppfylla åtagandet som gjorts för att erhålla stöd för miljövänligt jordbruk.(6)
17. Den 29 maj 2017 sa PV upp sitt åtagande avseende miljövänligt jordbruk i ett meddelande till Darzhaven fond ”Zemedelie” (statens jordbruksfond) i Targovishte. Denna uppsägning gjordes nästan tio månader efter det att PV fått kännedom om att han inte under räkenskapsåret 2016/2017 hade rätt att nyttja del av den mark som var grunden för hans åtagande enligt åtgärd 214 och åtta månader efter upphörande av det senaste avtalet.
18. Den 17 augusti 2018 informerades PV om att hans åtagande enligt åtgärd 214 avseende miljövänligt jordbruk hade upphört på grund av hans underlåtenhet att uppfylla tillämpliga villkor. Detta beslut ifrågasattes inte av PV och vann laga kraft.
19. Till följd härav inledde den svarande myndigheten den 14 november 2018 ett förfarande för meddelande av ett förvaltningsbeslut för fastställelse av en skuld till det allmänna (Akt za Ustanovyavane na Publichno Darzhavno Vsemane; nedan kallat det omtvistade beslutet) med krav på återbetalning från PV av 20 procent av det stöd som betalts enligt respektive åtgärd för verksamheten under 2012–2016 jämte lagstadgad ränta.
20. Efter överklagande förklarade förvaltningsdomstolen i första instans att det beviljade stödet hade minskats enligt lag och att det i förevarande mål inte förelåg force majeure i den mening som avses i artikel 31 i förordning nr 73/2009.(7) Den domstolen ogillade därför PV:s överklagande av det omtvistade beslutet.
21. Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien), som prövar kassationsöverklagandet av den dom som meddelats i första instans, har uppfattningen att lösningen av tvisten kräver en tolkning av unionsrätten. Närmare bestämt anför den att artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 innehåller tre specifika fall när en mottagare av stöd för miljövänligt jordbruk inte är skyldig att återbetala stöd som tidigare erhållits. Dessa fall är i) när jordbruksföretaget där dennes jordbruksverksamhet bedrivs har omarronderats, ii) när jordbruksföretaget genomgår offentliga arronderingsåtgärder eller iii) arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter. Den domstolen konstaterar att om förevarande mål skulle inordnas under ett av dessa fall som beskrivs i denna bestämmelse skulle de rättsliga följderna av upphörandet av åtagandet avseende miljövänligt jordbruk inte innefatta en skyldighet att återbetala hela eller del av det mottagna stödet.
22. Det är under dessa omständigheter som Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) har beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta bland annat följande två frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1) Kan artikel 45.4 i förordning (EG) nr 1974/2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 tolkas så, att det i ett fall som det förevarande föreligger en ’omarrondering’ eller ’arronderingsåtgärder’, till följd av vilka stödmottagaren är förhindrad att fullgöra sina gjorda åtaganden?
2) Kan, för det fall att den första frågan ska besvaras jakande, det förhållandet att en medlemsstat inte har vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att stödmottagarens åtaganden ska kunna anpassas till företagets nya situation utgöra grund för att inte kräva återbetalning av anslagen för den faktiska åtagandeperioden?
…”
Bedömning
23. I enlighet med domstolens begäran behandlar förevarande förslag till avgörande de frågor genom vilka den hänskjutande domstolen i huvudsak önskar få klarhet i huruvida en situation som den som föreligger i det nationella målet utgör ”omarrondering” eller en ”arronderingsåtgärd” i den mening som avses i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 (första frågan) och, vid jakande svar, huruvida en medlemsstats underlåtenhet att vidta åtgärder som krävs för att åstadkomma att mottagarens åtaganden anpassas till jordbruksföretagets nya situation ger honom eller henne rätt att vägra återbetalning av de medel som mottagits (andra frågan).
Den första frågan
24. Som en inledande punkt är det viktigt att erinra om att under tiden för de faktiska omständigheterna i det nationella målet var förordning nr 1698/2005 den lagstiftning som var i kraft gällande EU-stöd för landsbygdsutveckling som finansierades av Ejflu.(8) Denna förordning angav de allmänna reglerna för beviljande av stöd för jordbruksmetoder i syfte att förbättra miljön och landsbygden.(9)
25. I synnerhet angav förordning nr 1698/2005 stöd för miljövänligt jordbruk bland de åtgärder som avsågs förbättra hållbart utnyttjande av jordbruksmark.(10) Detta stöd gavs årligen till jordbrukare, utöver annat jordbruksstöd, förutsatt att dessa frivilligt gjorde åtaganden som främjade hållbart utnyttjande av jordbruksmark.(11) Åtagandena skulle gå längre än tillämpliga bindande normer i EU:s jordbrukslagstiftning samt de särskilda krav som fastställts i medlemsstaternas lagstiftning.(12)
26. Såsom Europeiska kommissionen har förklarat var ett väsentligt inslag i stödet för miljövänligt jordbruk att det som en allmän regel innebar att jordbrukarna skulle göra åtaganden för en tid om åtminstone fem år.(13) Med antagande att åtaganden med kort varaktighet minskade den positiva inverkan av detta stöd avsåg kravet på ett flerårigt åtagande uppmuntra jordbrukare att använda sin mark under en tid som bedömdes vara nödvändig för att nå fördelaktig verkan för en hållbar miljö.
27. Detta är skälet till varför förordning nr 1974/2006 när den fastlägger föreskrifter för tillämpning av förordning nr 1698/2005 behandlade bland andra relevanta ämnen de förändringar som kunde inträffa under den femårsperiod för det åtagande som jordbrukare har gjort enligt Ejflu.(14) Förordning nr 1974/2006 definierade närmare bestämt skyldigheterna för medlemsstaterna och mottagarna av stöd för miljövänligt jordbruk vid en förändring av ägandet och/eller utnyttjandet av jordbruksföretaget genom en överlåtelse(15) eller vid förändring av detta företags storlek, antingen genom utvidgning eller genom minskning av det.(16)
28. Jag konstaterar att tvisten i fråga i det nationella målet hör till den andra kategorin därav då en jordbrukare som har gjort åtagandet att utnyttja ett specifikt område av jordbruksmark fann att han under det sista året för åtagandet enligt Ejflu inte kunde utnyttja hela området som ursprungligen uppgetts i hans ansökan enligt åtgärd 214. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat blir artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 således den centrala bestämmelsen vid bestämmandet av de ekonomiska följderna för en jordbrukare under sådana förhållanden.
29. Denna artikel reglerade när den var i kraft(17) situationer i vilka en mottagare av stöd för miljövänligt jordbruk skulle vara förhindrad att fullgöra det åtagande som gjorts för att utnyttja samma markområde under fem på varandra följande år på grund av i) omarrondering av det berörda jordbruksföretaget, ii) vidtagande av offentliga arronderingsåtgärder eller iii) godkännande av arronderingsåtgärder av behöriga offentliga myndigheter avseende samma jordbruksföretag.
30. Om medlemsstaten i dessa tre scenarier inte vidtog åtgärder som var nödvändiga för att möjliggöra att åtagandena anpassades till den nya situationen för jordbruksföretaget var mottagaren av stödet för miljövänligt jordbruk inte skyldig att återbetala det stöd som mottagits med avseende på den period under vilken åtagandet var gällande.
31. Det är viktigt att framhålla att artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 införde ett ovanligt undantag från den allmänna regeln som är tillämplig på situationer när mottagare av stöd för miljövänligt jordbruk inte fullgjorde åtaganden som gjorts enligt Ejflu. Bristande uppfyllelse av kriterier för stödet, åtaganden eller därtill kopplade skyldigheter skulle normalt utlösa minskning, uteslutning och återbetalning av det beviljade stödet.(18) När det gäller fleråriga åtaganden skulle sådan minskning, uteslutning och återbetalning också avse redan utbetalda belopp under tidigare år med avseende på ett visst åtagande.(19)
32. För det fall omöjligheten att uppfylla åtagandet att utnyttja samma markområde under en tid av fem år skulle anses vara den direkta följden av en omarrondering eller en arronderingsåtgärd i den mening som avses i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 skulle i förevarande mål den berörda jordbrukaren i det nationella målet däremot kunna bli befriad från att återbetala del av det stöd som mottagits under tidigare år, förutsatt att de nationella myndigheterna inte hade vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att anpassa jordbrukarens åtagande till den nya situationen.
33. Jag måste i detta sammanhang klarlägga att unionslagstiftningen inte definierar vare sig begreppet ”omarrondering” eller begreppet ”arronderingsåtgärd”. Det är ändå tydligt att båda begreppen avser rättsliga instrument vars definition, typindelning och krav varierar mellan medlemsstaterna.(20)
34. Under dessa förhållanden ska enligt domstolens fasta praxis artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ges en oberoende och enhetlig tolkning i hela Europeiska unionen med beaktande av inte endast lydelsen utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.(21)
35. Beträffande ordalydelsen i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 avser begreppet ”omarrondering” åtgärder bestående i ändring av de vanliga gränserna för markområden, vanligtvis i syfte att skapa större jordbruksföretag. Akademiker definierar det som ett verktyg för markanpassning, ofta använt som en synonym till begreppen omorganisation, omgruppering, omfördelning, omkonfigurering och omdisponering.(22) Då omarrondering medför byte av mark är ett typiskt särdrag i denna åtgärd att den förutsätter omfördelning av ägandet och/eller användningen inte endast i fråga om marken utan även i fråga om rättigheter.(23) Dess mål är att åstadkomma rationellare jordbruksföretag som således kan förvaltas effektivare på grund av den omkonfigurerade markens läge, dess storlek eller utformning.
36. Begreppet ”arronderingsåtgärder” i sin tur är ett vidare begrepp. Samtidigt som detta begrepp tidigare ofta användes som en motsvarighet till begreppet ”omarrondering” definieras det numera som ett mer omfattande förfarande för omfördelning av mark som kombineras med tillhandahållande av offentliga resurser för ett visst område på landsbygden.(24) I detta perspektiv innebär begreppet arronderingsåtgärder inte endast sammanläggning av spridda markområden, huvudsakligen genom omarrondering, utan också en speciell jordbruksplanering som innefattar tillhandahållande av nödvändig infrastruktur såsom vägar, system för bevattning, system för dränering, landskapsplanering, miljöförvaltning, förnyelse av byar et cetera för den berörda markutvecklingen.(25)
37. Det följer av det föregående att bortsett från de specifika särdrag som kännetecknar varje slag av åtgärd avser begreppen ”omarrondering” och ”arronderingsåtgärder” enligt artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 verksamhet som syftar till anpassning och sammanläggning av spridda markområden som vanligtvis sker för att skapa rationellare jordbruksföretag i syfte att förbättra landsbygdens infrastruktur och att genomföra politik för utveckling och miljö.
38. Jag vill framhålla att det av ordalydelsen i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 också framgår att ”omarrondering” och ”arronderingsåtgärder” i den bestämmelsen avsågs vara åtgärder som innebar ett inslag av offentligt ingripande.
39. Detta är uppenbart med avseende på arronderingsåtgärder som enligt artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ska vara offentliga till sin natur – vilket tyder på att behöriga offentliga myndigheter fullt ut ska involveras i utformningen och antagandet av dessa åtgärder – eller ska godkännas av dessa myndigheter.
40. Beträffande ”omarrondering” är den engelska versionen av förordning nr 1974/2006 inte lika uppenbar i detta avseende. Tolkning av andra språkversioner, inbegripet de tyska och spanska versionerna, ger emellertid vid handen att kravet på offentligt ingripande också föreligger vid denna typ av åtgärder.(26) Dessa versioner nämner omarrondering och andra offentliga arronderingsåtgärder,(27) en formulering som enligt vad kommissionen med rätta påpekat även användes i den engelska versionen av den bestämmelse som föregick artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006, det vill säga artikel 38 i förordning nr 817/2004.(28)
41. Nationella myndigheters deltagande i de tre angivna scenarierna bekräftas vidare enligt min uppfattning av en tolkning av artikel 45 i förordning nr 1974/2006 med beaktande av sammanhanget. Såsom jag redan har påpekat reglerade denna bestämmelse inte endast situationer i vilka storleken av jordbruksmarken minskades under femårsperioden för åtagandet. Den rörde också situationer i vilka detta område utvidgades eller till och med när detta område utvidgades inom ett jordbruksföretag. Medan fall rörande utvidgning av arealen som beskrivs i artikel 45.1, 45.2 och 45.3 i förordning nr 1974/2006 är en följd av stödmottagarens egna agerande avser artikel 45.4 i samma förordning dock minskningar av jordbruksmarkens areal som är en följd av åtgärder utanför stödmottagarens kontroll i syfte att i synnerhet främja det allmänna målet att förbättra jordbruksstrukturen.
42. Beaktande därav betyder dock inte att deltagande av en offentlig myndighet ska föreligga i omarronderingens eller arronderingsåtgärdernas samtliga skeden. Artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 rör väsentligen antagande eller godkännande som sedan blir en anvisning om det minsta offentliga deltagande som krävs för att en nationell åtgärd ska anses ligga inom tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Av samma skäl ska artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 tolkas så, att den inte utesluter omarrondering och arronderingsåtgärder som utlöses genom privata initiativ, inte heller genom samordnat förfarande, förutsatt att offentliga myndigheter i vart fall behåller det slutliga godkännandet av dessa typer av åtgärder.(29) När allt kommer omkring motiveras offentligt ingripande i omarrondering eller arronderingsåtgärder i sista hand exempelvis av nödvändigheten att säkerställa respekten för allmänna mål, en riktig omfördelning av rättigheter till följd av markbytet och genomförandet av dessa åtgärder utan att hindras av några ägares eller brukares oenighet.
43. I ett teleologiskt perspektiv anser jag avslutningsvis att det är klart att artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 infördes, som kommissionen har framhållit, för att undvika bestraffning av jordbrukare när en omarrondering av ett jordbruksföretag eller arronderingsåtgärd utanför deras kontroll hindrar dem att fullgöra åtagandet enligt Ejflu att utnyttja samma område av jordbruksmarken under fem på varandra följande år. Annars skulle jordbrukare känna sig avskräckta från att göra åtaganden avseende jordbruksmiljön som, såsom förklarats, är relevanta verktyg i syfte att förbättra strukturen för markinnehav, öka jordbrukssektorns konkurrenskraft och främja markexploatering i enlighet med miljö- och landsbygdspolitiken. Enligt min uppfattning är detta det grundläggande skälet till att artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 kräver att medlemsstaterna ska anpassa åtagandet till jordbruksföretagets nya situation eller, om sådan anpassning inte är möjlig, befria stödmottagaren från skyldigheten att återbetala stödet.
44. Beträffande det nationella målet ankommer det förvisso på den nationella domstolen att bedöma huruvida det förfarande som beskrivs i denna nationella lagstiftning utgör omarrondering eller en arronderingsåtgärd som således omfattas av tillämpningsområdet för artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006.
45. Det framgår dock av uppgifterna i beslutet om hänskjutande för det första att genom förfarandet som fastläggs i denna nationella lagstiftning kan ägare och brukare komma överens om ombildning eller omfördelning av jordbruksmarken. Även om det inte anges uttryckligt är det rimligt att anta att med beaktande av omständigheterna i förevarande mål ingås dessa avtal för att anpassa jordbruksföretagen i syfte att åstadkomma effektiv markanvändning. För det andra ska enligt denna lagstiftning ingåendet av avtalet ske under ledning av en kommitté som finns inom varje kommuns territorium och utses av det behöriga regionala direktoratet. Denna kommitté kan också upprätta ett förslag till ombildning av marken när jordbrukarna inte lyckas nå en överenskommelse. För det tredje utfärdar det regionala jordbruksdirektoratets ledning ett dekret för fördelningen av mark i området i fråga grundat på en rapport som tagits fram och getts in av denna kommitté inbegripet bland annat det avtal som nåtts.
46. Enligt min uppfattning ska sådan nationell lagstiftning, som å ena sidan är avsedd att främja ombildning av mark och å andra sidan föreskriver att för att dessa avtal ska träda i kraft ska de godkännas av de behöriga myndigheterna, anses vara omarrondering, såsom sökanden gjort gällande, i den mening som avses i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006. Såsom redan har förklarats utgör inte den omständigheten att sådan omarrondering grundas på frivilliga avtal, som ingåtts av privata ägare eller brukare och att de avtalen inte innebär en överlåtelse av äganderätten, anledning att ifrågasätta denna slutsats, eftersom inslaget av offentligt ingripande består i den behöriga myndighetens slutliga beslut om godkännande.
47. Republiken Bulgarien har i huvudsak påstått att jordbrukarens jordbruksmark i det nationella målet inte berördes av en omarronderingsåtgärd under det sista året av åtagandet och att omarrondering inte gjordes av den jordbruksmark som ursprungligen varit i fråga, eftersom de övriga ägarnas mark förblev inom sina ursprungliga gränser. Den anser också, i linje med den dom som meddelades av den bulgariska förvaltningsdomstolen i första instans, att denna jordbrukare inte med fog kunde förvänta sig att ägarna till denna jordbruksmark senare skulle förnya de avtal som antagits enligt artikel 37c i lagen om äganderätten till och användningen av jordbruksmark efter utgången av deras ettårsperiod. Republiken Bulgarien anser följaktligen att genom att godta att mottaga stöd för miljövänligt jordbruk grundat på den ordning som fastställts i nationell lagstiftning, tog jordbrukaren risken att inte uppfylla kraven, vilket myndigheten inte ska svara för.
48. För mig är det emellertid för det första uppenbart, beträffande den jordbruksmark som en jordbrukare skulle exploatera under ett räkenskapsår, att en omarrondering kan anses ha skett så snart markens struktur omstruktureras inom ramen för ett förfarande som innebär ett offentligt ingripande. En jordbrukare som deltar i systemet för stöd för miljövänligt jordbruk genom att bruka omarronderad mark och således främjar de mål som fastställts i unionslagstiftningen avseende förbättring av markstrukturen och markexploatering ska vidare inte bestraffas när avsaknaden av ett avtal med ägarna av denna mark hindrar honom från att ackumulera hela markområdet som ursprungligen deklarerades och följaktligen från att fullgöra åtagandet som gjorts enligt Ejflu. De teleologiska överväganden som angetts i punkt 43 i förevarande förslag till avgörande stöder denna inställning.
49. För det andra vill jag understryka att, som den hänskjutande domstolen har påpekat i beslutet om hänskjutande, artikel 45.4 i förordning 1974/2006 inte innehåller några konkreta skäl för en omarrondering av den ursprungligen deklarerade jordbruksmarken, vilket skulle kunna resultera i utebliven återbetalning av de medel som tidigare mottagits inom ramen för Ejflu. Det leder mig till slutsatsen att den bristande efterlevnaden av åtagandet att exploatera hela området av den marken bör bli föremål för en objektiv bedömning, oberoende av den nationella rättsliga grunden på vilken jordbrukaren förbinder sig inom ramen för Ejflu.
50. Vidare erkänner den nationella lagstiftningen i fråga uttryckligt frivillig omarrondering av jordbruksmark som en giltig grund för ansökan om finansiellt stöd enligt Ejflu. Detta betyder att de behöriga myndigheterna genom godkännande av ansökan om stöd för miljövänligt jordbruk godtar det rättsliga instrument genom vilket jordbrukarna definierar sina åtaganden som ersättning för beviljande av detta stöd. Under dessa omständigheter delar jag inte uppfattningen att risken i ett sådant fall som råder i det nationella målet bör bäras av jordbrukaren.
51. Följden är att inte något av de argument som framförts av Republiken Bulgarien är tillräckligt för att motsäga slutsatsen att nationell lagstiftning som den ifrågavarande ska anses utgöra omarrondering i den mening som avses i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006.
52. Mot bakgrund av det föregående och med beaktande av de omständigheter som angetts i begäran om förhandsavgörande är det min slutsats att artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att den är tillämplig i ett sådant fall som föreligger i det nationella målet om jordbrukarens oförmåga att fullgöra sina skyldigheter enligt Ejflu beror på en omarrondering som godkänts av de behöriga myndigheterna och som påverkar jordbruksföretagets struktur, vilket ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Den andra frågan
53. Genom sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida en medlemsstats underlåtenhet att vidta nödvändiga åtgärder för att stödmottagarens åtaganden ska kunna anpassas till företagets nya situation ger honom eller henne rätt att vägra att återbetala mottagna medel.
54. I detta avseende räcker det att konstatera att artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 föreskriver att om en mottagare av stöd för miljövänligt jordbruk inte kan fullgöra åtaganden som gjorts eftersom hans eller hennes jordbruksföretag har omarronderats ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att åtagandena ska kunna anpassas till jordbruksföretagets nya situation. Om sådan anpassning visar sig vara omöjlig ska åtagandet upphöra att gälla och återbetalning ska inte utkrävas för den period för vilken åtagandet faktiskt gällde.
55. Såsom den hänskjutande domstolen har anfört i beslutet om hänskjutande är det nödvändigt att i förevarande mål bedöma huruvida den medlemsstat som berörs av förevarande mål har vidtagit åtgärder för att anpassa stödmottagarens skyldigheter som krävs enligt artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006. Eftersom stödmottagaren emellertid har ålagts att återbetala en viss procentandel av det mottagna stödet för den period under vilken åtagandet gällde, förefaller det som att sådana åtgärder inte har vidtagits.
56. Om medlemsstaten inte har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att anpassa stödmottagarens åtaganden till den nya situationen följer därav att beslutet om en skuld till det allmänna som krävde återbetalning av en del av det stöd som mottagits under åtagandets första fyra år strider mot artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006.
57. Artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att den betyder att under sådana omständigheter som är i fråga i det nationella målet när minskningen av stödmottagarens jordbruksföretags areal, som gör det omöjligt att fullgöra det femåriga åtagandet för miljövänligt jordbruk, är följden av en omarrondering, ska medlemsstaten vidta åtgärder som är nödvändiga för att åtagandena ska kunna anpassas till jordbruksföretagets nya situation. I avsaknad av sådana åtgärder upphör åtagandet att gälla och återbetalning ska inte utkrävas för den period för vilken åtagandet faktiskt gällde.
Förslag till avgörande
58. På grundval av den bedömning som har gjorts ovan föreslår jag att domstolen besvarar de två första frågorna som ställts av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) på följande sätt:
1) Artikel 45.4 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)
ska tolkas på det sättet
att den är tillämplig på omständigheterna i tvisten i det nationella målet i den mån som jordbrukarens oförmåga att fullgöra sina skyldigheter var beroende av en omarrondering som har godkänts av de behöriga myndigheterna och som påverkar jordbruksföretagets struktur, vilket ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
2) Artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006
ska tolkas på det sättet
att under sådana omständigheter som är i fråga i det nationella målet, när minskningen till följd av en omarrondering av stödmottagarens jordbruksföretags areal gör det omöjligt att fullgöra det femåriga åtagandet för miljövänligt jordbruk, ska medlemsstaten vidta åtgärder som är nödvändiga för att åtagandena ska kunna anpassas till jordbruksföretagets nya situation. I avsaknad av sådana åtgärder upphör åtagandet att gälla och återbetalning ska inte utkrävas för den period för vilken åtagandet faktiskt gällde.