DOMSTOLENS DOM (Ottende Afdeling)
16. februar 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – den fælles landbrugspolitik – støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne – betalinger for miljøvenligt landbrug – forordning (EF) nr. 1974/2006 – støttemodtagerne ikke i stand til fortsat at opfylde de indgåede forpligtelser – begreberne »jordfordeling« og »indgreb som led i fysisk planlægning« – mangel på de fornødne foranstaltninger til, at støttemodtagerens forpligtelser kan tilpasses bedriftens nye situation – forordning (EF) nr. 1122/2009 – begrebet »force majeure og usædvanlige omstændigheder««
I sag C-343/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol, Bulgarien) ved afgørelse af 19. maj 2021, indgået til Domstolen den 2. juni 2021, i sagen
PV
mod
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie«
har
DOMSTOLEN (Ottende Afdeling),
sammensat af dommerne N. Piçarra, som fungerende afdelingsformand, N. Jääskinen og M. Gavalec (refererende dommer),
generaladvokat: L. Medina,
justitssekretær: fuldmægtig C. Strömholm,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. juni 2022,
efter at der er afgivet indlæg af:
– PV ved advokat A. Angelova,
– zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« ved I. Boyanov, P. Slavcheva og I.B. Zareva,
– den bulgarske regering ved T. Mitova, E. Petranova og L. Zaharieva, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved J. Aquilina, G. Koleva og A. Sauka, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. september 2022,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 45, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2006, L 368, s. 15) og artikel 31 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (EUT 2009, L 30, s. 16).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side PV, der er landbruger, og på den anden side zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« (viceadministrerende direktør for statens landbrugsfond, Bulgarien) vedrørende en afgørelse, hvorved PV blev pålagt at tilbagebetale 20% af den finansiering, som denne havde modtaget i henhold til foranstaltning 214, »Betalinger for miljøvenligt landbrug«, under programmet for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 (herefter »foranstaltning 214«) for produktionsårene 2013-2016.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EF) nr. 1698/2005
3 Følgende fremgik af 35. betragtning til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1):
»(35) Betalinger for miljøvenligt landbrug bør fortsat spille en fremtrædende rolle, når det gælder støtte til bæredygtig udvikling af landdistrikterne og imødekommelse af samfundets stigende behov for tjenester på miljøområdet. De bør yderligere tilskynde landbrugerne og andre arealforvaltere til at tjene samfundet som helhed ved indførelse eller fortsat anvendelse af produktionsmetoder, der er forenelige med beskyttelse og forbedring af miljøet, landskabet og dets karakteristika, naturressourcerne, jordbunden og den genetiske diversitet. Der bør i den forbindelse lægges særlig vægt på bevarelse af genetiske ressourcer i landbruget. I overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler, bør disse betalinger kun ydes for tilsagn, som er mere vidtgående end de relevante obligatoriske normer.«
4 Forordningens artikel 36 med overskriften »Foranstaltninger« fastsatte:
»Støtten ifølge denne afdeling vedrører:
a) foranstaltninger for bæredygtig anvendelse af landbrugsarealer gennem:
[…]
iv) betalinger for miljøvenligt landbrug
[…]
[…]«
5 Forordningens artikel 39 med overskriften »Betalinger for miljøvenligt landbrug« bestemte:
»1. Medlemsstaterne stiller støtte i henhold til artikel 36, litra a), nr. iv), til rådighed på hele deres område i overensstemmelse med de specifikke behov.
2. Betalinger for miljøvenligt landbrug ydes til landbrugere, som frivilligt påtager sig en forpligtelse om at drive miljøvenligt landbrug. […]
3. […]
Forpligtelserne skal som hovedregel efterleves i en periode på mellem fem og syv år. […]
4. Betalingerne ydes på årsbasis og skal dække ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af den påtagne forpligtelse. Om nødvendigt kan de også dække transaktionsomkostninger.
[…]«
Forordning nr. 1974/2006
6 23. betragtning til forordning nr. 1974/2006 havde følgende ordlyd:
»Hvad angår støtte til miljøvenligt landbrug og dyrevelfærd[…] bør fastlæggelsen af de minimumsbetingelser, støttemodtagerne skal opfylde i forbindelse med de forskellige forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug og landbrug til gavn for dyrevelfærden, sikre en afbalanceret anvendelse af støtten under hensyntagen til dens målsætning og således bidrage til en bæredygtig udvikling af landdistrikterne. I denne sammenhæng bør der lægges stor vægt på, at der udarbejdes en metode til beregning af de ekstraomkostninger, indkomsttab og sandsynlige transaktionsomkostninger, som følger af forpligtelsen. Hvis en forpligtelse er baseret på en begrænsning i anvendelsen af hjælpestoffer, bør der kun ydes støtte, hvis begrænsningen kan vurderes på en måde, der giver rimelig garanti for, at forpligtelsen er opfyldt.«
7 Denne forordnings artikel 45 fastsatte:
»1. Hvis støttemodtageren i perioden for en forpligtelse, der er indgået som en betingelse for at modtage støtte, øger sin bedrifts areal, kan medlemsstaterne udvide forpligtelsen til også at omfatte tillægsarealet i den resterende del af forpligtelsesperioden i henhold til stk. 2 eller udskifte støttemodtagerens oprindelige forpligtelse med en ny forpligtelse i henhold til stk. 3.
Udskiftningen kan også finde anvendelse i tilfælde, hvor det af forpligtelsen omfattede areal udvides inden for bedriften.
2. Der kan kun gives tilladelse til udvidelsen omhandlet i stk. 1, hvis:
a) den indebærer en fordel for den pågældende foranstaltning
b) den er berettiget under hensyn til forpligtelsens art, den tilbageværende forpligtelsesperiodes længde og tillægsarealets størrelse
c) den ikke forhindrer effektiv kontrol med opfyldelsen af støttebetingelserne.
3. Den nye forpligtelse omhandlet i stk. 1 skal vedrøre hele det berørte areal, og vilkårene skal være mindst lige så strenge som under den oprindelige forpligtelse.
4. Hvis støttemodtageren ikke er i stand til fortsat at opfylde de indgåede forpligtelser, fordi bedriften er genstand for jordfordeling eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb som led i fysisk planlægning, træffer medlemsstaten de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation. Er en sådan tilpasning ikke mulig, ophører forpligtelsen, uden at der kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren.«
Forordning nr. 73/2009
8 Artikel 31 i forordning nr. 73/2009 med overskriften »Force majeure og usædvanlige omstændigheder« bestemte:
»Med henblik på denne forordning anerkender den kompetente myndighed, at der er tale om force majeure eller usædvanlige omstændigheder i f.eks. følgende tilfælde:
a) [L]andbrugeren afgår ved døden.
b) [L]andbrugeren er uarbejdsdygtig i længere tid.
c) [D]er indtræffer en alvorlig naturkatastrofe, der i væsentlig grad berører bedriftens landbrugsjord.
d) [S]talde på bedriften ødelægges ved ulykke.
e) [E]n epizooti berører hele eller en del af landbrugerens besætning.«
Forordning (EF) nr. 1122/2009
9 Artikel 75 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (EUT 2009, L 316, s. 65) med overskriften »Force majeure og usædvanlige omstændigheder« bestemte
»1. Har en landbruger ikke kunnet opfylde sine forpligtelser som følge af force majeure eller usædvanlige omstændigheder, jf. artikel 31 i forordning […] nr. 73/2009, bevarer han retten til støtte for det areal eller de dyr, der var støtteberettiget på det tidspunkt, hvor der indtraf force majeure eller usædvanlige omstændigheder. Når misligholdelsen som følge af force majeure eller usædvanlige omstændigheder vedrører krydsoverensstemmelse, foretages den tilsvarende nedsættelse desuden ikke.
2. Tilfælde af force majeure og usædvanlige omstændigheder som omhandlet i artikel 31 i forordning […] nr. 73/2009 meddeles skriftligt den ansvarlige myndighed sammen med en af myndigheden anerkendt dokumentation herfor senest ti arbejdsdage fra det tidspunkt, hvor landbrugeren er i stand til at give en sådan meddelelse.«
Forordning (EU) nr. 65/2011
10 Artikel 18 i Kommissionens forordning (EU) nr. 65/2011 af 27. januar 2011 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning nr. 1698/2005 for så vidt angår kontrol og krydsoverensstemmelse i forbindelse med støtteforanstaltninger til udvikling af landdistrikterne (EUT 2011, L 25, s. 8) med overskriften »Nedsættelser og udelukkelser ved manglende overholdelse af andre støttekriterier, tilsagn og tilknyttede forpligtelser« fastsatte i stk. 1:
»[…]
I tilfælde af flerårige forpligtelser anvendes der også støttenedsættelse, udelukkelse og tilbagebetaling på beløb, der allerede er udbetalt de foregående år i forbindelse med den pågældende forpligtelse.«
Bulgarsk ret
ZSPZZ
11 Artikel 37c i zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (lov om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer) (DV nr. 17 af 1.3.2001, herefter »ZSPZZ«) bestemmer:
»(1) Jordfordeling med henblik på anvendelse af landbrugsarealer gennemføres ved en aftale mellem ejerne og/eller brugerne af disse arealer. Indgåelsen af aftalen overvåges af en kommission for hver lokalitet på kommunens område, der nedsættes ved en bekendtgørelse fra direktøren for distriktsdirektoratet »Landbrug« senest den 5. august det pågældende år.
(2) Aftalen indgås i overensstemmelse med en model, der er fastlagt af ministeren for landbrug, fødevarer og skovbrug, […] Aftalen indgås og ajourføres hvert år senest den 30. august for det følgende regnskabsår, jf. § 2, nr. 3, i tillægsbestemmelserne til Zakon za arendata v zemedelieto [(lov om forpagtning af landbrugsarealer)]. Den må ikke omfatte ejendomme, der er anmeldt som landbrugsejendomme inden for deres faktiske grænser, og ejendomme, der drives som permanente græsningsarealer, græsarealer og enge. Aftalen træder i kraft, forudsat at den dækker mindst to tredjedele af det samlede areal af den fordelte jord på den pågældende lokalitet.
(3) Hvis brugerne ikke kan nå til enighed under de i stk. 1 nævnte omstændigheder, og også for så vidt angår de arealer, der ikke er omfattet af aftalen, udarbejder kommissionen senest den 15. september i det pågældende år et udkast til tildeling af den fordelte jord på følgende måde:
1. Retten til at anvende det enkelte fordelte jordareal tildeles den bruger, der har den største andel af de ejede og/eller forpagtede/lejede landbrugsarealer på den fordelte jord.
2. De landbrugsarealer, for hvilke der ikke er indgået aftaler, og for hvilke der ikke er indgivet erklæringer fra ejerne i henhold til artikel 37b, fordeles mellem brugerne i forhold til arealet og i overensstemmelse med den måde, hvorpå de ejede og/eller forpagtede/lejede landbrugsarealer på den pågældende lokalitet permanent drives.
(4) Kommissionen udarbejder en rapport til direktøren for distriktsdirektoratet »Landbrug«, som indeholder den indgåede aftale, tildeling af landbrugsarealer og oplysninger om de arealer, hvortil der henvises i stk. 3, nr. 2, med hensyn til ejere og betalinger af forfalden leje, og på grundlag af hvilken direktøren for distriktsdirektoratet »Landbrug« udsteder en bekendtgørelse om tildelingen af de fordelte arealer på lokaliteten inden den 1. oktober det pågældende år.
[…]
(14) Aftalen om oprettelse af eller tildeling af fordelt jord med henblik på anvendelse udgør et retsgrundlag med henblik på Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (lov om støtte til landbrugere), og i den del, der vedrører de i stk. 3 omhandlede arealer, udgør den et retsgrundlag, forudsat at der ikke er foretaget en betaling for de pågældende arealer.
(15) Landbrugsarealer, der indgår i jordfordelingen og er godkendt til støtte under foranstaltningen vedrørende »betalinger for miljøvenligt landbrug« i programmet for udvikling af landdistrikterne for perioden 2007-2013 og/eller under foranstaltningen vedrørende »miljø- og klimavenligt landbrug« og »økologisk landbrug« i programmet for udvikling af landdistrikterne 2014-2020, fordeles uden at ændre lokaliteten for de personer, der er godkendt under foranstaltningen, hvis:
1. De ejendomme, som de har stillet til rådighed i henhold til artikel 37b med henblik på deltagelse i proceduren, har et areal, der er større end eller lig med det areal, der er godkendt til støtte under foranstaltningen, […]
2. De ejere og brugere, hvis ejendomme er blevet stillet til rådighed for de personer, der er godkendt i henhold til foranstaltningen, har erklæret, at de ønsker at deltage i proceduren for fordeling af jord i henhold til nævnte artikel for de samme ejendomme.
[…]«
Bekendtgørelse nr. 11/2009
12 Naredba nr. 11 za uslovyata i reda za prilagane na myarka 214 »Agroekologichni plashtanya« ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2007-2013 (bekendtgørelse nr. 11 om betingelser og gennemførelsesbestemmelser til foranstaltning 214 »betalinger for miljøvenligt landbrug« i landdistriktsudviklingsprogrammet for perioden 2007-2013) af 6. april 2009 (DV nr. 29 af 17.4.2009, herefter »bekendtgørelse nr. 11/2009«) indeholder en artikel 18, der fastsætter følgende:
»(3) Darzhaven fond »Zemedelie« [(statens landbrugsfond, Bulgarien)] ophæver forpligtelsen til at drive miljøvenligt landbrug, og støttemodtagerne tilbagebetaler den modtagne finansielle støtte for den pågældende del af programmet, i overensstemmelse med bestemmelserne i stk. 4, når:
[…]
3. kravene i artikel 24, stk. 2, ikke er opfyldt
[…]
(4) Støttemodtagerne tilbagebetaler den indtil da modtagne finansielle støtte med tillæg af lovbestemte renter i forhold til året for den oprindelige godkendelse af foranstaltningen indtil det år, hvor forpligtelsen til at drive miljøvenligt landbrug ophæves, på følgende måde:
[…]
c) indtil udgangen af det femte år – 20%
[…]
(5) Konstateres det, at de forvaltningsmæssige krav, der gælder for de pågældende dele af programmet, ikke er overholdt, tilbagebetales den finansielle støtte i henhold til artikel 26 op til det beløb, der beregnes i henhold til bestemmelserne i artikel 16.
(6) I tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder ophæves forpligtelsen til at drive miljøvenligt landbrug, og der kræves ikke hel eller delvis tilbagebetaling af den af landbrugeren modtagne finansielle støtte.
(7) Tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder meddeles skriftligt til [statens landbrugsfond] – RA (udbetalende organ) sammen med bevismateriale derfor (dokumenter fra den kompetente administrative myndighed) af landbrugeren eller af en anden person, der er bemyndiget af landbrugeren eller af dennes retssuccessorer senest ti arbejdsdage efter den dato, hvor landbrugeren eller en anden person, der er bemyndiget af landbrugeren eller dennes retssuccessorer, har været i stand til at foretage meddelelsen.«
13 Bekendtgørelsens artikel 24, stk. 1 og 2, foreskriver følgende:
»(1) De aktiviteter inden for miljøvenligt landbrug eller de dele af det program for miljøvenligt landbrug, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, nr. 1), litra a), nr. 2), nr. 3) og 4), gennemføres på det samme landbrugsareal for en og samme blok af en landbrugsbedrift for en periode på fem år regnet fra indgåelsen af forpligtelsen til at drive miljøvenligt landbrug.
(2) Det landbrugsareal, der er godkendt til gennemførelse af miljøvenlige landbrugsaktiviteter, eller dele af det landbrugsprogram for miljøvenligt landbrug, der er omhandlet i artikel 2, stk. 1, nr. 1), litra a), nr. 2), nr. 3) og 4), kan nedsættes med højst 10%, og hvert år skal mindst 90% af det areal, som er omfattet af de pågældende dele af programmet, geografisk overlappe det areal, der er omfattet af forpligtelsen til miljøvenligt landbrug.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
14 PV indgav i 2013 en ansøgning om støtte i henhold til foranstaltning 214.
15 I forbindelse med denne ansøgning påtog PV sig en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug i henhold til de vilkår og betingelser, der er fastsat i bekendtgørelse nr. 11/2009. Et af de krav, som PV således forpligtede sig til at overholde, var kravet om at udføre aktiviteter for den pågældende del af programmet på et og samme landbrugsareal i fem på hinanden følgende år.
16 Ansøgningen blev godkendt. PV fik tilladelse til at deltage i foranstaltning 214 med 857 ha landbrugsjord, som den pågældende forpagtede og drev på grundlag af aftaler, der blev indgået i 2012 for regnskabsåret 2012/2013. Disse aftaler blev indgået for et år med ejere og/eller brugere af landbrugsarealer i overensstemmelse med ZSPZZ’s artikel 37c, stk. 1.
17 Der blev indgået lignende aftaler for de tre følgende regnskabsår 2013/2014, 2014/2015 og 2015/2016. I disse år blev PV undergivet alle obligatoriske administrative kontroller og kontroller på stedet og modtog i alt 1 063 317,54 bulgarske leva (BGN) (ca. 544 000 EUR) i henhold til foranstaltning 214.
18 I løbet af 2016 var det imidlertid ikke lykkedes for ejerne og brugerne af de pågældende landbrugsarealer at indgå sådanne aftaler i henhold til ZSPZZ’s artikel 37c, stk. 1, for regnskabsåret 2016/2017. Selv om PV ønskede at indgå disse aftaler, meddelte de andre deltagere i de tidligere aftaler den pågældende, at de for dette regnskabsår ønskede at dyrke disse arealer inden for de faktiske grænser for disse arealer, hvilket udelukkede muligheden for at nå frem til en aftale i henhold til denne bestemmelse. PV blev således for det pågældende regnskabsår forhindret i at drive de nævnte arealer, med hvilke han havde påtaget sig den miljøforpligtelse, der er nævnt i denne doms præmis 15, og dermed i at overholde de betingelser, der er fastsat i denne artikel 37c for at kunne modtage betalinger for miljøvenligt landbrug.
19 For så vidt som aftalerne mellem ejere og/eller brugere i overensstemmelse med nævnte artikel 37c, stk. 2, skal indgås hvert år inden den 30. august, var PV allerede i begyndelsen af august 2016 bekendt med, at det ikke var muligt at fortsætte driften af de samme arealer i regnskabsåret 2016/2017.
20 Den 29. maj 2017 meddelte PV statens landbrugsfond sin hensigt om at ophæve sin forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug med den begrundelse, at retsgrundlaget for driften af de arealer, med hvilke PV deltog i foranstaltning 214, var bortfaldet.
21 Den 23. januar 2018 blev PV underrettet om, at der var indledt en procedure med henblik på udstedelse af en retsakt om fastsættelse af en offentlig gæld som følge af ophævelsen af denne forpligtelse på grund af manglende overholdelse af kravet i artikel 24, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 11/2009, hvorefter det landbrugsareal, der deltager i foranstaltning 214, hvert år overlapper mindst 90% af det areal, der er omfattet af forpligtelsen til at drive miljøvenligt landbrug. Den omstændighed, at der ikke forelå aftaler for produktionsåret 2016/2017, førte imidlertid til, at denne procentdel af overlapningen kun udgjorde 76,18%.
22 Den 17. august 2018 blev PV underrettet om, at dennes forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug inden for rammerne af foranstaltning 214 var ophørt. Denne afgørelse blev ikke anfægtet og er blevet endelig.
23 Ved skrivelse af 7. december 2018 fra den viceadministrerende direktør for statens landbrugsfond blev PV underrettet om, at der var blevet indledt endnu en procedure med henblik på udstedelse af en retsakt om fastsættelse af en offentlig gæld, i forbindelse med hvilken PV i henhold til artikel 18, stk. 4, litra c), i bekendtgørelse nr. 11/2009 skulle tilbagebetale 20% af det samlede modtagne beløb, dvs. et beløb på 212 663,51 BGN (ca. 109 000 EUR).
24 PV modsatte sig indledningen af denne procedure med henvisning til, at talrige ejere og/eller brugere efter en ændring af de lovgivningsmæssige rammer i oktober 2015 afslog at indgå en aftale i henhold til ZSPZZ’s artikel 37c, hvilket havde gjort det umuligt for PV at overholde den forpligtelse, der er nævnt i denne doms præmis 15. PV gjorde gældende, at da der var tale om omstændigheder, som han ikke kunne forudse på det tidspunkt, hvor han påtog sig denne forpligtelse, og som derfor udgjorde force majeure som omhandlet i artikel 18, stk. 6, i bekendtgørelse nr. 11/2009, skulle han ikke tilbagebetale dette beløb.
25 Ved afgørelse af 14. november 2019 fastslog den viceadministrerende direktør for statens landbrugsfond, at staten havde en offentlig fordring på 212 663,51 BGN (ca. 109 000 EUR), svarende til 20% af den støtte, der var udbetalt i henhold til foranstaltning 214, for produktionsårene 2013-2016.
26 PV anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Administrativen sad (forvaltningsdomstol, Bulgarien) i Targoviché, som frifandt sagsøgte. Denne ret fastslog i det væsentlige, at den pågældende afgørelse var gyldig, og forkastede PV’s argument om, at der forelå et tilfælde af force majeure. Den pågældende ret fandt, at PV ikke med rette kunne forvente, at ejere og/eller brugere af landbrugsarealer, med hvilke han havde indgået aftaler i henhold til ZSPZZ’s artikel 37c, ville forny disse aftaler for regnskabsåret 2016/2017. Selv hvis det antages, at omstændighederne kan kvalificeres som »force majeure«, bemærkede den forelæggende ret desuden, at PV ikke havde overholdt den meddelelsesfrist, der var fastsat for at underrette den kompetente administrative myndighed, og som er en præklusionsfrist.
27 PV har iværksat appel til prøvelse af denne afgørelse ved Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol, Bulgarien), som er den forelæggende ret, og har for det første gjort gældende, at ændringen af bekendtgørelse nr. 11/2009, der trådte i kraft den 20. oktober 2015, ved at indføre nye strengere krav havde afholdt en del af ejerne og/eller brugerne fra at indgå aftaler i henhold til ZSPZZ’s artikel 37c, og at denne ændring udgjorde force majeure eller en usædvanlig omstændighed som omhandlet i denne bekendtgørelses artikel 18, stk. 6. For det andet har PV gjort gældende, at retten i første instans tilsidesatte artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006.
28 Den forelæggende ret er af den opfattelse, at denne artikel 45, stk. 4, skal fortolkes således, at den pågældende medlemsstat i tilfælde af jordfordeling eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb som led i fysisk planlægning, som gør det umuligt for støttemodtageren at fortsætte med at opfylde de indgåede forpligtelser, skal træffe de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses den nye situation for støttemodtagerens bedrift. I modsat fald skal forpligtelsen ophøre, uden at der stilles krav om, at denne sidstnævnte skal tilbagebetale de beløb, der er modtaget for den periode, hvor forpligtelsen bestod.
29 Såfremt denne fortolkning ikke lægges til grund, ønsker den forelæggende ret oplyst, om en situation som den i hovedsagen omhandlede ikke kan henføres under et tilfælde af force majeure eller usædvanlige omstændigheder som omhandlet i artikel 31 i forordning nr. 73/2009, som vil kunne fritage støttemodtageren fra forpligtelsen til at tilbagebetale disse beløb. I denne henseende tøver den forelæggende ret med at lægge en sådan kvalificering til grund. Den forelæggende ret har således fremhævet, at støttemodtageren på tidspunktet for sin ansøgning om støtte i henhold til foranstaltning 214 vidste, at de aftaler om drift af jord, der tilhørte tredjemand, som er fastsat i ZSPZZ’s artikel 37c, var af en varighed på et år, og at ejerne og/eller brugerne kunne beslutte ikke at indgå aftaler for de følgende regnskabsår.
30 På denne baggrund har Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Tillader fortolkningen af artikel 45, stk. 4, i [forordning nr. 1974/2006], at det lægges til grund, at der i en sag som den foreliggende er tale om en »jordfordeling« eller et »indgreb som led i fysisk planlægning«, som følge af hvilke støttemodtageren ikke er i stand til at opfylde de indgåede forpligtelser?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, kan den omstændighed, at en medlemsstat ikke har truffet de fornødne foranstaltninger til, at støttemodtagerens forpligtelser kan tilpasses bedriftens nye situation, da begrunde, at der ikke kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren?
3) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, hvorledes skal artikel 31 i [forordning nr. 73/2009] da fortolkes under hensyntagen til de fastslåede faktiske omstændigheder i hovedsagen, og hvilken karakter har da fristen [for meddelelse] i henhold til artikel 75, stk. 2, i [forordning nr. 1122/2009]«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
31 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 skal fortolkes således, at denne bestemmelse finder anvendelse, når en landbruger ikke er i stand til fortsat at opfylde de forpligtelser, den pågældende har påtaget sig til at drive miljøvenligt landbrug, i det sidste år af deres gennemførelse, og denne umulighed følger af, at der ikke er indgået aftaler mellem denne landbruger og andre ejere eller brugere af landbrugsarealer vedrørende anvendelsen heraf.
32 Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål bemærkes, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 omfatter det tilfælde, hvor støttemodtageren er ude af stand til fortsat at opfylde de indgåede forpligtelser, fordi den pågældendes bedrift er genstand for en jordfordeling eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb som led i fysisk planlægning.
33 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at hverken denne bestemmelse, eller nogen anden bestemmelse i denne forordning eller i forordning nr. 73/2009 og nr. 1122/2009 definerer begreberne jordfordeling og offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb som led i fysisk planlægning.
34 Da artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 for så vidt angår disse begreber i øvrigt ikke indeholder nogen henvisning til national ret, skal de undergives en selvstændig fortolkning, således at de anvendes ensartet i Den Europæiske Union (jf. analogt dom af 22.4.2021, Austrian Airlines, C-826/19, EU:C:2021:318, præmis 21 og den deri omhandlede retspraksis).
35 I denne sammenhæng skal det bemærkes, at fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, skal ske efter deres normale betydning i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af (dom af 18.3.2021, Kuoni Travel, C-578/19, EU:C:2021:213, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
36 Hvad for det første angår den normale betydning i sædvanlig sprogbrug af ordet »jordfordeling« henviser dette til foranstaltninger, der består i omstrukturering af landbrugsparceller med henblik på at sikre en mere rationel udnyttelse af jorden. Som generaladvokaten har anført i punkt 36 og 37 i forslaget til afgørelse, henviser udtrykket »indgreb som led i fysisk planlægning« mere generelt til foranstaltninger, der tager sigte på en omfordeling af jordlodder, der er forbundet med tilvejebringelse af den nødvendige infrastruktur til den pågældende arealudvikling. Samlet set henviser begreberne »jordfordeling« og »indgreb som led i fysisk planlægning« som omhandlet i artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 til operationer, der har til formål at omstrukturere og omfordele landbrugsparceller med henblik på at etablere landbrugsbedrifter, der er mere rationelle i forbindelse med anvendelsen af jord.
37 For det andet, som generaladvokaten har anført i punkt 38-40 i forslaget til afgørelse, kræver denne bestemmelse ifølge de fleste sprogversioner, at såvel jordfordelingen som de indgreb som led i fysisk planlægning, der er nævnt heri, vedtages eller godkendes af de kompetente offentlige myndigheder.
38 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den pågældende bestemmelse er begrænset til generelt at angive, at den offentlige myndighed er involveret i disse foranstaltninger enten ved afgørelse eller ved godkendelse, uden yderligere at præcisere de proceduremæssige regler for denne myndigheds deltagelse i jordfordelingsforanstaltningerne eller i indgrebene som led i fysisk planlægning.
39 Det følger heraf, at enhver foranstaltning, der tilsigter omstrukturering og omfordeling af landbrugsparceller med henblik på at etablere mere rationelle landbrugsbedrifter i forbindelse med anvendelsen af jorden, og som besluttes eller godkendes af de kompetente offentlige myndigheder, kan være omfattet af begreberne jordfordeling eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb som led i fysisk planlægning.
40 Denne fortolkning understøttes af den sammenhæng, hvori artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 indgår, og mere generelt af de formål, der forfølges med lovgivningen om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL).
41 For det første udgør betalinger for miljøvenligt landbrug i henhold til artikel 36, litra a), nr. iv), og artikel 39 i forordning nr. 1698/2005 støtte, der ydes på årsbasis til en landbruger, der frivilligt har påtaget sig en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, og har til formål at kompensere for ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af sådanne forpligtelser. Som det fremhæves i 35. betragtning til denne forordning, spiller disse betalinger for miljøvenligt landbrug en fremtrædende rolle, når det gælder støtte til bæredygtig udvikling af landdistrikterne og beskyttelse af miljøet, eftersom de tilskynder modtagerne til at indgå flerårige forpligtelser, der går videre end overholdelsen af de bindende normer i EU’s landbrugslovgivning og de særlige krav, der er fastsat i national lovgivning.
42 For det andet fremgår det af 23. betragtning til forordning nr. 1974/2006, at EU-lovgiver for at bidrage til målet om bæredygtig udvikling af landdistrikterne har ønsket at fremme en afbalanceret anvendelse af EU-støtten ved hjælp af betalinger for miljøvenligt landbrug.
43 Som generaladvokaten har anført i punkt 43 i forslaget til afgørelse, kræver forfølgelsen af disse mål derfor, at landbrugerne ikke afskrækkes fra at påtage sig flerårige forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug som følge af, at der i løbet af den periode, hvor disse forpligtelser opfyldes, eventuelt foretages en jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning, som forhindrer dem i at overholde de nævnte forpligtelser. I denne sammenhæng har artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 til formål at afhjælpe sådanne begivenheders indtræden i denne periode.
44 Denne bestemmelse finder imidlertid ikke anvendelse, såfremt en sådan manglende mulighed er en følge af, at der ikke indgås en aftale mellem en landbruger og andre ejere eller brugere af landbrugsarealer vedrørende anvendelsen af disse. I et sådant tilfælde følger den manglende mulighed for en landbruger for at opfylde disse forpligtelser ikke direkte af offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb, som påvirker denne bedrifts struktur.
45 Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 skal fortolkes således, at denne bestemmelse finder anvendelse, når en landbruger ikke er i stand til fortsat at opfylde de forpligtelser, den pågældende har påtaget sig til at drive miljøvenligt landbrug, i det sidste år af deres gennemførelse, og denne umulighed følger direkte af en jordfordelingsoperation eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb, der påvirker strukturen af den landbrugsbedrift, der er genstand for disse forpligtelser. Denne bestemmelse finder derimod ikke anvendelse, når den pågældende umulighed følger af bortfald af retten til at anvende en del af bedriftens areal under opfyldelsen af de nævnte forpligtelser.
Det andet spørgsmål
46 Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 skal fortolkes således, at en medlemsstats manglende vedtagelse af de fornødne foranstaltninger til, at en støttemodtagers forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug kan tilpasses den nye situation for den pågældendes bedrift, der er en følge af en jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning som omhandlet i denne bestemmelse, er til hinder for, at det af støttemodtageren kræves, at den pågældende tilbagebetaler de midler, der er modtaget for den periode, hvor disse forpligtelser blev opfyldt.
47 Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 18, stk. 1, i forordning nr. 65/2011 bestemmer, at der i tilfælde af flerårige forpligtelser også anvendes støttenedsættelse, udelukkelse og tilbagebetaling på beløb, der allerede er udbetalt de foregående år i forbindelse med den pågældende forpligtelse.
48 Artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 bestemmer imidlertid, at hvis støttemodtageren ikke er i stand til fortsat at opfylde den indgåede forpligtelse, fordi den pågældendes bedrift er genstand for jordfordeling eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb som led i fysisk planlægning, træffer medlemsstaten de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelsen kan tilpasses bedriftens nye situation. Er en sådan tilpasning ikke mulig, ophører forpligtelsen, uden at der kræves tilbagebetaling for den periode, hvor forpligtelsen påhvilede støttemodtageren.
49 Det fremgår klart af denne bestemmelses ordlyd for det første, at de kompetente offentlige myndigheders vedtagelse eller godkendelse af en foranstaltning vedrørende jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning, der påvirker en støttemodtagers mulighed for fortsat at opfylde en indgået forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, indebærer en pligt for den pågældende medlemsstat til at tilpasse denne forpligtelse til den nye situation for den pågældende landbrugsbedrift.
50 For det andet er det kun, når en sådan tilpasning viser sig umulig, at den nævnte forpligtelse ophører, uden at der kræves tilbagebetaling for den periode, hvor den samme forpligtelse påhvilede støttemodtageren.
51 Som anført i nærværende doms præmis 42 fremgår det nemlig af 23. betragtning til forordning nr. 1974/2006, at EU-lovgiver for så vidt angår støtte til miljøvenligt landbrug har ønsket at foretage en afbalanceret anvendelse af EU-støtten med henblik på at bidrage til en bæredygtig udvikling af landdistrikterne.
52 I det foreliggende tilfælde tilkommer det den forelæggende ret – såfremt det antages, at nedsættelsen af arealet af støttemodtagerens landbrugsbedrift, der indebærer, at støttemodtageren ikke er i stand til at overholde den påtagede forpligtelse til miljøvenligt landbrug, følger af en jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning som omhandlet i artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 – at efterprøve, om de kompetente nationale myndigheder har truffet de fornødne foranstaltninger til, at forpligtelserne kan tilpasses bedriftens nye situation. Såfremt denne ret når til den konklusion, at dette ikke er tilfældet, tilkommer det den at fastslå, at den nævnte forpligtelse er ophørt, uden at det kan kræves, at modtageren tilbagebetaler for den periode, hvor den samme forpligtelse påhvilede støttemodtageren.
53 Henset til ovenstående betragtninger skal artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006 fortolkes således, at en medlemsstats manglende vedtagelse af de fornødne foranstaltninger til, at en støttemodtagers forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug kan tilpasses den nye situation for den pågældendes bedrift, der er en følge af en jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning som omhandlet i denne bestemmelse, er til hinder for, at det af støttemodtageren kræves, at den pågældende tilbagebetaler de midler, der er modtaget for den periode, hvor disse forpligtelser blev opfyldt.
Det tredje spørgsmål
54 Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 31 i forordning nr. 73/2009 skal fortolkes således, at den omstændighed, at en støttemodtager ikke er i stand til fortsat at opfylde en flerårig forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug i det sidste år heraf som følge af, at der ikke er indgået aftaler med andre ejere eller brugere af landbrugsarealer vedrørende anvendelsen heraf, udgør »force majeure« som omhandlet i denne artikel 31 og følgelig skal meddeles til den kompetente myndighed inden for den frist på ti arbejdsdage, der er fastsat i artikel 75, stk. 2, i forordning nr. 1122/2009.
55 I denne forbindelse bemærkes, at artikel 31, litra a)-e), i forordning nr. 73/2009 opregner forskellige tilfælde, der kan udgøre force majeure.
56 Blandt disse tilfælde findes imidlertid ikke situationen for en modtager af EU-finansiering i henhold til en flerårig forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug, som ikke er i stand til at overholde denne forpligtelse, fordi der ikke er indgået aftaler med andre ejere af eller brugere om anvendelse af landbrugsarealer.
57 Når dette er sagt, følger det af adverbiet »f.eks.« i artikel 31 i forordning nr. 73/2009, at denne artikel ikke indeholder en udtømmende liste over de tilfælde, der kan udgøre et tilfælde af force majeure.
58 Ifølge Domstolens praksis foreligger der endvidere force majeure i tilfælde, der skyldes helt usædvanlige, uforudsigelige og uden for den pågældende erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser fra denne (jf. i denne retning dom af 17.12.1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, præmis 23, og af 17.12.2015, Szemerey, C-330/14, EU:C:2015:826, præmis 58).
59 Selv om den omstændighed, at en støttemodtager ikke er i stand til fortsat at overholde en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug som følge af, at der ikke er indgået aftaler med andre ejere eller landbrugere om anvendelse af landbrugsarealer, principielt kan udgøre force majeure, forholder det sig kun således, såfremt denne umulighed skyldes helt usædvanlige, uforudsigelige og uden for den pågældende erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser fra denne, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
60 Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 31 i forordning nr. 73/2009 skal fortolkes således, at selv om den omstændighed, at en støttemodtager ikke er i stand til fortsat at overholde en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug som følge af, at der ikke er indgået aftaler med andre ejere eller landbrugere om anvendelse af landbrugsarealer, principielt kan udgøre force majeure, forholder det sig kun således, såfremt denne umulighed skyldes helt usædvanlige, uforudsigelige og uden for den pågældende erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser fra denne, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
61 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Ottende Afdeling) for ret:
1) Artikel 45, stk. 4, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1974/2006 af 15. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse finder anvendelse, når en landbruger ikke er i stand til fortsat at opfylde de forpligtelser, den pågældende har påtaget sig til at drive miljøvenligt landbrug, i det sidste år af deres gennemførelse, og denne umulighed følger direkte af en jordfordelingsoperation eller offentlige eller af myndighederne godkendte indgreb, der påvirker strukturen af den landbrugsbedrift, der er genstand for disse forpligtelser. Denne bestemmelse finder derimod ikke anvendelse, når den pågældende umulighed følger af bortfald af retten til at anvende en del af bedriftens areal under opfyldelsen af de nævnte forpligtelser.
2) Artikel 45, stk. 4, i forordning nr. 1974/2006
skal fortolkes således, at
en medlemsstats manglende vedtagelse af de fornødne foranstaltninger til, at en støttemodtagers forpligtelser til at drive miljøvenligt landbrug kan tilpasses den nye situation for den pågældendes bedrift, der er en følge af en jordfordeling eller et indgreb som led i fysisk planlægning som omhandlet i denne bestemmelse, er til hinder for, at det af støttemodtageren kræves, at den pågældende tilbagebetaler de midler, der er modtaget for den periode, hvor disse forpligtelser blev opfyldt.
3) Artikel 31 i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003
skal fortolkes således, at
selv om den omstændighed, at en støttemodtager ikke er i stand til fortsat at overholde en forpligtelse til at drive miljøvenligt landbrug som følge af, at der ikke er indgået aftaler med andre ejere eller landbrugere om anvendelse af landbrugsarealer, principielt kan udgøre force majeure, forholder det sig kun således, såfremt denne umulighed skyldes helt usædvanlige, uforudsigelige og uden for den pågældende erhvervsdrivendes vilje liggende omstændigheder, hvis følger trods enhver udvist agtpågivenhed kun ville have kunnet undgås ved helt uforholdsmæssige opofrelser fra denne, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter