ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (όγδοο τμήμα)
της 16ης Φεβρουαρίου 2023 (*)
«Προδικαστική παραπομπή – Κοινή γεωργική πολιτική – Μέτρα για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης – Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις – Κανονισμός (ΕΚ) 1974/2006 – Αδυναμία των δικαιούχων να συνεχίσουν να εκπληρώνουν τις δεσμεύσεις που ανέλαβαν – Έννοιες του “αναδασμού” και των “μέτρων αναδασμού” – Απουσία των αναγκαίων μέτρων για την προσαρμογή των υποχρεώσεων του δικαιούχου στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης – Κανονισμός (ΕΚ) 1122/2009 – Έννοια “ανωτέρα βία και εξαιρετικές περιστάσεις”»
Στην υπόθεση C‑343/21,
με αντικείμενο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, που υπέβαλε το Varhoven administrativen sad (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, Βουλγαρία) με απόφαση της 19ης Μαΐου 2021, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 2 Ιουνίου 2021, στο πλαίσιο της δίκης
PV
κατά
Zamestnik Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie»,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (όγδοο τμήμα),
συγκείμενο από τους N. Piçarra, προεδρεύοντα τμήματος, N. Jääskinen και M. Gavalec (εισηγητή), δικαστές,
γενική εισαγγελέας: L. Medina
γραμματέας: C. Strömholm, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 9ης Ιουνίου 2022,
λαμβάνοντας υπόψη τις παρατηρήσεις που υπέβαλαν:
– ο PV, εκπροσωπούμενος από την S. Angelova, advokat,
– ο zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie», εκπροσωπούμενος από τον I. Boyanov, καθώς και τις P. Slavcheva και I. B. Zareva,
– η Βουλγαρική Κυβέρνηση, εκπροσωπούμενη από τις T. Mitova, E. Petranova και L. Zaharieva,
– η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τις J. Aquilina, G. Koleva και τον A. Sauka,
αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 15ης Σεπτεμβρίου 2022,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2006, L 368, σ. 15), και του άρθρου 31 του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1290/2005, (ΕΚ) αριθ. 247/2006, (ΕΚ) αριθ. 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003 (ΕΕ 2009, L 30, σ. 16).
2 Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του PV, γεωργού, και του Zamestnik Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (αναπληρωτή εκτελεστικού διευθυντή του οργανισμού πληρωμών του Κρατικού Γεωργικού Ταμείου, Βουλγαρία) σχετικά με απόφαση με την οποία επιβλήθηκε στον PV η επιστροφή του 20 % της χρηματοδότησης που έλαβε στο πλαίσιο του μέτρου 214 «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις» του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης 2007‑2013 (στο εξής: μέτρο 214), για τις περιόδους 2013 έως 2016.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1698/2005
3 Η αιτιολογική σκέψη 35 του κανονισμού (ΕΚ) 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ 2005, L 277, σ. 1), είχε ως εξής:
«(35) Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις θα πρέπει να εξακολουθήσουν να διαδραματίζουν εξέχοντα ρόλο για τη στήριξη της αειφόρου ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών και για την ανταπόκριση στην αυξανόμενη ζήτηση της κοινωνίας για περιβαλλοντικές υπηρεσίες. Θα πρέπει επιπλέον να ενθαρρύνουν τους γεωργούς και άλλους διαχειριστές γαιών προκειμένου να εξυπηρετούν την κοινωνία στο σύνολό της, εισάγοντας ή εξακολουθώντας να εφαρμόζουν μεθόδους γεωργικής παραγωγής συμβατές με την προστασία και τη βελτίωση του περιβάλλοντος, του τοπίου και των χαρακτηριστικών του, των φυσικών πόρων, του εδάφους και της γενετικής ποικιλομορφίας. Εν προκειμένω, θα πρέπει να δίδεται ειδική προσοχή στη διατήρηση των γενετικών πόρων στη γεωργία. Σύμφωνα με την αρχή “ο ρυπαίνων πληρώνει”, οι ενισχύσεις αυτές θα πρέπει να καλύπτουν μόνο τις δεσμεύσεις εκείνες που υπερβαίνουν τα σχετικά υποχρεωτικά πρότυπα.»
4 Το άρθρο 36 του ως άνω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μέτρα», όριζε τα εξής:
«Η στήριξη βάσει του παρόντος τμήματος αφορά τα ακόλουθα μέτρα:
α) Μέτρα που στοχεύουν στην αειφορική χρήση της γεωργικής γης μέσω:
[…]
iv) γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων·
[…]
[…]».
5 Το άρθρο 39 του εν λόγω κανονισμού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις», προέβλεπε τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη καθιστούν διαθέσιμη τη στήριξη που προβλέπεται στο άρθρο 36, στοιχείο α) σημείο iv) σε ολόκληρη την επικράτειά τους, σύμφωνα με τις ειδικές ανάγκες τους.
2. Οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις χορηγούνται σε γεωργούς οι οποίοι αναλαμβάνουν εθελοντικά γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις. […]
3. […]
Οι δεσμεύσεις αυτές αναλαμβάνονται κατά γενικό κανόνα για περίοδο μεταξύ πέντε και επτά ετών. […]
4. Οι ενισχύσεις χορηγούνται ετησίως και καλύπτουν το πρόσθετο κόστος και το διαφυγόν εισόδημα που απορρέουν από την αναληφθείσα δέσμευση. Εάν χρειάζεται, μπορούν να καλύπτουν επίσης το κόστος της συναλλαγής.
[…]»
Ο κανονισμός 1974/2006
6 Η αιτιολογική σκέψη 23 του κανονισμού 1974/2006 είχε ως εξής:
«Ως προς τη γεωργοπεριβαλλοντική στήριξη και τη στήριξη για την καλή διαβίωση των ζώων, οι ελάχιστες απαιτήσεις τις οποίες οφείλουν να τηρούν οι δικαιούχοι στο πλαίσιο των διαφόρων γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων και των δεσμεύσεων για την καλή διαβίωση των ζώων πρέπει να διασφαλίζουν μια ισόρροπη εφαρμογή της στήριξης λαμβανομένων υπόψη των στόχων της, γεγονός που συμβάλλει στην αειφόρο αγροτική ανάπτυξη. Από την άποψη αυτή, άκρως σημαντική προβάλει η καθιέρωση μεθόδου για τον υπολογισμό του πρόσθετου κόστους, του διαφυγόντος της απώλειας εισοδήματος και του πιθανού κόστους της συναλλαγής που απορρέει από την αναληφθείσα δέσμευση. Σε περίπτωση που οι δεσμεύσεις βασίζονται σε περιορισμούς ως προς τις εισροές, η στήριξη χορηγείται μόνο εφόσον οι περιορισμοί αυτοί μπορούν να αξιολογηθούν κατά τρόπο που να παρέχει εύλογες εγγυήσεις σχετικά με την τήρηση της δέσμευσης.»
7 Το άρθρο 45 του κανονισμού αυτού όριζε τα ακόλουθα:
«1. Εάν κατά την περίοδο εκπλήρωσης μιας δέσμευσης που έχει αναληφθεί ως προϋπόθεση για τη χορήγηση συνδρομής ο δικαιούχος αυξήσει την έκταση της εκμετάλλευσής του, τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν την επέκταση της ανειλημμένης υποχρέωσης στην πρόσθετη έκταση για το υπόλοιπο της περιόδου ισχύος της δέσμευσης, σύμφωνα με την παράγραφο 2, ή την αντικατάσταση της αρχικής δέσμευσης του δικαιούχου από νέα δέσμευση, σύμφωνα με την παράγραφο 3.
Η εν λόγω αντικατάσταση μπορεί επίσης να προβλέπεται στις περιπτώσεις αύξησης της έκτασης της εκμετάλλευσης που καλύπτεται από την ανάληψη δέσμευσης.
2. Η αναφερόμενη στην παράγραφο 1 επέκταση παρέχεται μόνον υπό τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α) είναι επωφελής για το σχετικό μέτρο·
β) δικαιολογείται από τη φύση της ανειλημμένης δέσμευσης, τη διάρκεια της εναπομένουσας περιόδου ισχύος της δέσμευσης και από το μέγεθος της πρόσθετης έκτασης·
γ) δεν υπονομεύει την αποτελεσματικότητα των ελέγχων για την τήρηση των όρων χορήγησης της στήριξης.
3. Η αναφερόμενη στην παράγραφο 1 νέα δέσμευση καλύπτει το σύνολο της σχετικής έκτασης, υπό όρους τουλάχιστον εξίσου αυστηρούς με εκείνους της αρχικής δέσμευσης.
4. Σε περίπτωση που ο δικαιούχος αδυνατεί να συνεχίσει την εκπλήρωση των δεσμεύσεων που ανέλαβε λόγω του ότι η εκμετάλλευσή του αποτελεί αντικείμενο αναδασμού ή δημοσίων μέτρων αναδασμού ή μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης. Εάν η προσαρμογή αποδειχθεί ανέφικτη, η δέσμευση παύει να ισχύει χωρίς να ζητείται επιστροφή για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε.»
Ο κανονισμός 73/2009
8 Το άρθρο 31 του κανονισμού 73/2009, με τίτλο «Ανωτέρα βία και εξαιρετικές περιστάσεις», όριζε τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ως ανωτέρα βία ή εξαιρετικές περιστάσεις αναγνωρίζονται από την αρμόδια αρχή οι περιπτώσεις κατά τις οποίες παραδείγματος χάριν σημειώθηκε:
α) θάνατος του γεωργού,
β) μακρόχρονη επαγγελματική ανικανότητα του γεωργού,
γ) δριμεία φυσική καταστροφή που επηρέασε σημαντικά τη γεωργική γη της εκμετάλλευσης,
δ) καταστροφή, λόγω ατυχήματος, των κτιρίων της εκμετάλλευσης που προορίζονταν για την εκτροφή των ζώων·
ε) επιζωοτία που έπληξε ορισμένα ή όλα τα ζώα του γεωργού.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1122/2009
9 Το άρθρο 75 του κανονισμού (ΕΚ) 1122/2009 της Επιτροπής, της 30ής Νοεμβρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού 73/2009 όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση, τη διαφοροποίηση και το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, στο πλαίσιο των καθεστώτων άμεσης στήριξης για τους γεωργούς που προβλέπονται στον εν λόγω κανονισμό, καθώς και λεπτομερών διατάξεων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1234/2007 του Συμβουλίου όσον αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση στο πλαίσιο του καθεστώτος στήριξης που προβλέπεται για τον αμπελοοινικό τομέα (ΕΕ 2009, L 316, σ. 65), το οποίο φέρει τον τίτλο «Ανωτέρα βία και εξαιρετικές περιστάσεις», όριζε τα εξής:
«1. Εάν ο γεωργός δεν κατέστη δυνατόν να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του λόγω ανωτέρας βίας ή εξαιρετικών περιστάσεων, όπως αναφέρεται στο άρθρο 31 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009, διατηρεί το δικαίωμά του να λάβει ενίσχυση για την έκταση ή τα ζώα που ήταν επιλέξιμα κατά τον χρόνο που προέκυψαν οι λόγοι ανωτέρας βίας ή οι εξαιρετικές περιστάσεις. Επιπροσθέτως, εάν η μη συμμόρφωση που είναι αποτέλεσμα ανωτέρας βίας ή εξαιρετικών περιστάσεων αφορά την πολλαπλή συμμόρφωση, δεν επιβάλλεται η αντίστοιχη μείωση.
2. Οι λόγοι ανωτέρας βίας και οι εξαιρετικές περιστάσεις κατά την έννοια του άρθρου 31 του κανονισμού […] αριθ. 73/2009 και τα σχετικά αποδεικτικά στοιχεία που κρίνονται ικανοποιητικά από την αρμόδια αρχή, κοινοποιούνται εγγράφως στην εν λόγω αρχή εντός δέκα εργασίμων ημερών από την ημέρα που ο γεωργός είναι σε θέση να το πράξει.»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 65/2011
10 Το άρθρο 18 του κανονισμού (ΕΕ) 65/2011 της Επιτροπής, της 27ης Ιανουαρίου 2011, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου όσον αφορά την εφαρμογή διαδικασιών ελέγχου καθώς και την πολλαπλή συμμόρφωση σε σχέση με μέτρα στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης (ΕΕ 2011, L 25, σ. 8), το οποίο φέρει τον τίτλο «Μειώσεις και αποκλεισμοί σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με άλλα κριτήρια επιλεξιμότητας, δεσμεύσεις και σχετικές υποχρεώσεις», προέβλεπε στην παράγραφο 1 τα εξής:
«[…]
Στην περίπτωση πολυετών δεσμεύσεων, οι μειώσεις των ενισχύσεων, οι αποκλεισμοί και οι ανακτήσεις εφαρμόζονται επίσης στα ποσά που έχουν ήδη καταβληθεί κατά τα προηγούμενα έτη για την εν λόγω δέσμευση.»
Το βουλγαρικό δίκαιο
Ο ZSPZZ
11 Το άρθρο 37c του zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (νόμου περί κυριότητας και χρήσης γεωργικών εκτάσεων) (DV αριθ. 17, της 1ης Μαρτίου 2001, στο εξής: ZSPZZ), ορίζει τα εξής:
«(1) Ο αναδασμός των γεωργικών εκτάσεων με σκοπό την εκμετάλλευσή τους μπορεί να γίνεται βάσει συμφωνιών συναπτόμενων μεταξύ των κυρίων και/ή των χρηστών των εν λόγω εκτάσεων. Η σύναψη των συμφωνιών αυτών επιβλέπεται από μια επιτροπή για κάθε τοποθεσία στην περιφέρεια του οικείου δήμου, η οποία συστήνεται με διάταγμα που εκδίδει ο διευθυντής της περιφερειακής διεύθυνσης “Γεωργία” μέχρι τις 5 Αυγούστου εκάστου έτους […].
(2) Η εν λόγω συμφωνία συνάπτεται σύμφωνα με το υπόδειγμα σύμβασης που καθορίζει ο Υπουργός Γεωργίας, Τροφίμων και Δασοκομίας […]. Η συμφωνία συνάπτεται και επικαιροποιείται κάθε έτος μέχρι τις 30 Αυγούστου για το επόμενο φορολογικό έτος κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 3, των συμπληρωματικών διατάξεων του Zakon za arendata v zemedelieto (νόμου περί αγροτικών μισθώσεων). Ενδέχεται να μην περιλαμβάνει τις ιδιοκτησίες που έχουν δηλωθεί προς καλλιέργεια εντός των πραγματικών τους ορίων και τις ιδιοκτησίες που χρησιμοποιούνται μονίμως ως βοσκοτόπια, λιβάδια και χορτολιβαδικές εκτάσεις. Η συμφωνία τίθεται σε ισχύ υπό την προϋπόθεση ότι καλύπτει τουλάχιστον τα δύο τρίτα του συνόλου των προς αναδασμό εκτάσεων στην οικεία περιοχή.
(3) Εάν οι χρήστες δεν μπορούν να καταλήξουν σε συμφωνία σύμφωνα με τις καθοριζόμενες στην παράγραφο 1 προϋποθέσεις καθώς και εάν υπάρχουν εκτάσεις που δεν καλύπτονται από τη συμφωνία, η επιτροπή καταρτίζει σχέδιο κατανομής των αναδιανεμόμενων εκτάσεων μέχρι τις 15 Σεπτεμβρίου του οικείου έτους κατά τον ακόλουθο τρόπο:
1. το δικαίωμα χρήσεως των αναδιανεμόμενων εκτάσεων χορηγείται στον χρήστη με το μεγαλύτερο ποσοστό ιδιόκτητων και/ή μισθωμένων/ενοικιασμένων γεωργικών εκτάσεων στο σύνολο εκτάσεων που αναδιανέμονται·
2. η γεωργική έκταση για την οποία δεν συνήφθησαν συμβάσεις και δεν υποβλήθηκαν δηλώσεις από τους κυρίους της δυνάμει του άρθρου 37b κατανέμεται μεταξύ των χρηστών ανάλογα με το εμβαδό που χρησιμοποιούν και σύμφωνα με τον τρόπο που χρησιμοποιούνται μονίμως οι ιδιόκτητες και/ή μισθωμένες/ενοικιασμένες αγροτικές εκτάσεις στη συγκεκριμένη περιοχή.
(4) Η επιτροπή συντάσσει έκθεση προς τον διευθυντή της περιφερειακής διεύθυνσης “Γεωργία”, η οποία περιέχει τη συναφθείσα συμφωνία, την κατανομή των εκτάσεων που αναδιανέμονται προς εκμετάλλευση και πληροφορίες για τις εκτάσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 3, σημείο 2, τους ιδιοκτήτες τους και την καταβολή των οφειλόμενων μισθωμάτων, και βάσει της έκθεσης αυτής ο διευθυντής της περιφερειακής διεύθυνσης “Γεωργία” εκδίδει εντολή για την κατανομή των συνόλων εκτάσεων στη συγκεκριμένη περιοχή πριν από την 1η Οκτωβρίου του σχετικού έτους.
[…]
(14) Η συμφωνία αναδασμού ή κατανομής των εκτάσεων που αναδιανέμονται με σκοπό την εκμετάλλευση συνιστά νόμιμη βάση για τους σκοπούς του Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (νόμου περί γεωργικών ενισχύσεων) και, κατά το μέρος που αφορά τις αναφερόμενες στην παράγραφο 3 εκτάσεις, συνιστά νόμιμη βάση υπό την προϋπόθεση ότι έχει πραγματοποιηθεί η καταβολή ενίσχυσης για την έκταση αυτή.
(15) Οι αγροτικές εκτάσεις που περιλαμβάνονται στους αναδασμούς και έχουν εγκριθεί για τη χορήγηση ενισχύσεων δυνάμει του μέτρου “Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις” του Προγράμματος Αγροτικής Ανάπτυξης για την περίοδο 2007-2013 και/ή δυνάμει του μέτρου “Γεωργοπεριβαλλοντικό κλίμα” και “Οργανικές καλλιέργειες” του Προγράμματος Αγροτικής Ανάπτυξης 2014 έως 2020, κατανέμονται χωρίς μεταβολή της τοποθεσίας των προσώπων που έχουν λάβει έγκριση υπαγωγής στα μέτρα αυτά εφόσον:
1. οι ιδιοκτησίες που περιήλθαν στην κατοχή τους δυνάμει του άρθρου 37b προκειμένου να συμμετάσχουν στη διαδικασία έχουν συνολικό εμβαδόν μεγαλύτερο ή ίσο με το εμβαδόν των εκτάσεων που έχουν επιλεγεί προς ενίσχυση δυνάμει του εν λόγω μέτρου· και
2. οι κύριοι και οι χρήστες των οποίων οι ιδιοκτησίες περιήλθαν στα πρόσωπα που έλαβαν έγκριση δυνάμει του εν λόγω μέτρου έχουν εκφράσει την επιθυμία τους να συμμετάσχουν στη διαδικασία αναδασμού σύμφωνα με το σχετικό άρθρο για τις ίδιες ως άνω ιδιοκτησίες.
[…]»
Η υπουργική απόφαση 11/2009
12 Η naredba n° 11 za uslovyata i reda za prilagane na myarka 214 «Agroekologichni plashtanya» ot Programata za razvitie na selskite raioni za perioda 2007‑2013 (υπουργική απόφαση αριθ. 11 περί των προϋποθέσεων και των όρων εφαρμογής του μέτρου 214 «Γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις» του προγράμματος για τη γεωργική ανάπτυξη για το χρονικό διάστημα 2007‑2013), της 6ης Απριλίου 2009 (DV αριθ. 29, της 17ης Απριλίου 2009, στο εξής: υπουργική απόφαση 11/2009), που εξέδωσε ο Υπουργός Γεωργίας και Διατροφής, περιλαμβάνει το άρθρο 18 το οποίο ορίζει τα εξής:
«(3) Το Darzhaven fond “Zemedelie” [(Εθνικό Γεωργικό Ταμείο, Βουλγαρία)] κηρύσσει την παύση ισχύος της γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης και οι δικαιούχοι επιστρέφουν τη ληφθείσα χρηματοδοτική ενίσχυση για το μέρος του οικείου προγράμματος, σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγράφου 4, όταν:
[…]
3. δεν τηρήθηκαν οι απαιτήσεις του άρθρου 24, παράγραφος 2·
[…]
(4) Οι δικαιούχοι οφείλουν να επιστρέψουν τη χορηγηθείσα μέχρι τότε χρηματοδοτική ενίσχυση, πλέον νομίμων τόκων ανάλογα με το έτος της αρχικής υπαγωγής στο μέτρο, μέχρι το έτος παύσης ισχύος της γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης, ως εξής:
[…]
c) μέχρι το τέλος του πέμπτου έτους – 20 %·
[…]
(5) Σε περίπτωση που διαπιστωθεί η μη συμμόρφωση με τις απαιτήσεις διαχείρισης που ισχύουν για τα σχετικά μέρη του προγράμματος, σύμφωνα με το άρθρο 26, η χρηματοδοτική ενίσχυση επιστρέφεται μέχρι του ποσού που υπολογίζεται σύμφωνα με τους όρους που αναφέρονται στο άρθρο 16.
(6) Σε περιπτώσεις ανωτέρας βίας ή εξαιρετικών περιστάσεων, η γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση παύει να ισχύει και δεν απαιτείται η μερική ή πλήρης επιστροφή της χρηματοδοτικής ενίσχυσης που έλαβε ο γεωργός.
(7) Οι περιπτώσεις ανωτέρας βίας ή εξαιρετικών περιστάσεων κοινοποιούνται εγγράφως στο [Κρατικό Γεωργικό Ταμείο] – ΕΠ (οργανισμός πληρωμών) από τον γεωργό ή από άλλο πρόσωπο εξουσιοδοτημένο από τον γεωργό ή από τους δικαιούχους του εντός 10 εργάσιμων ημερών από την ημερομηνία κατά την οποία ο γεωργός ή άλλο πρόσωπο εξουσιοδοτημένο από τον γεωργό ή οι δικαιούχοι του ήταν σε θέση να το πράξουν, μαζί με τα σχετικά αποδεικτικά στοιχεία (έγγραφα που εκδίδονται από την αρμόδια διοικητική αρχή).»
13 Το άρθρο 24, παράγραφοι 1 και 2, της υπουργικής απόφασης προβλέπει τα εξής:
«(1) Οι γεωργοπεριβαλλοντικές δραστηριότητες ή τα μέρη του γεωργοπεριβαλλοντικού προγράμματος που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 1, στοιχείο αʹ, σημεία 2, 3 και 4, υλοποιούνται σε μία και την αυτή γεωργική έκταση για ένα και το αυτό τμήμα γεωργικής εκμετάλλευσης για περίοδο πέντε ετών από την ανάληψη της γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης.
(2) Η γεωργική έκταση που είναι επιλέξιμη για την υλοποίηση των γεωργοπεριβαλλοντικών δραστηριοτήτων ή των μερών του γεωργοπεριβαλλοντικού προγράμματος που αναφέρονται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 1, στοιχείο αʹ, σημεία 2, 3 και 4 μπορεί να μειωθεί έως και κατά 10 %, και κάθε έτος τουλάχιστον το 90 % της έκτασης την οποία καλύπτει το συγκεκριμένο μέρος του προγράμματος πρέπει να συμπίπτει γεωγραφικά με την έκταση που αποτελεί αντικείμενο της γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
14 Το 2013, ο PV υπέβαλε αίτηση για τη χορήγηση ενίσχυσης βάσει του μέτρου 214.
15 Στο πλαίσιο της αίτησης αυτής, ο PV ανέλαβε γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση σύμφωνα με τις λεπτομέρειες και τους όρους που καθορίστηκαν με την υπουργική απόφαση 11/2009. Μία από τις υποχρεώσεις του PV ήταν η εκτέλεση των δραστηριοτήτων για το μέρος αυτό του προγράμματος αγροτικής ανάπτυξης στην ίδια γεωργική έκταση επί πέντε συναπτά έτη.
16 Η ως άνω αίτηση εγκρίθηκε. Ο PV επελέγη να συμμετάσχει στο μέτρο 214 με 857 εκτάρια γεωργικής γης τα οποία μίσθωνε και εκμεταλλευόταν βάσει συμφωνιών που συνήφθησαν το 2012 για το οικονομικό έτος 2012/2013. Οι συμφωνίες αυτές συνάπτονταν για ένα έτος μεταξύ των κυρίων και/ή των χρηστών των γεωργικών εκτάσεων, σύμφωνα με το άρθρο 37c, παράγραφος 1, του ZSPZZ.
17 Παρόμοιες συμφωνίες συνήφθησαν για τα τρία επόμενα οικονομικά έτη 2013/2014, 2014/2015 και 2015/2016. Κατά τα έτη αυτά, ο PV υποβλήθηκε σε όλους τους υποχρεωτικούς διοικητικούς ελέγχους καθώς και σε επιτόπιους ελέγχους και έλαβε συνολικό ποσό 1 063 317,54 βουλγαρικών λεβ (BGN) (περίπου 544 000 ευρώ) βάσει του μέτρου 214.
18 Ωστόσο, το 2016, οι κύριοι και οι εκμεταλλευόμενοι τις επίμαχες γεωργικές εκτάσεις δεν κατόρθωσαν να συνάψουν τέτοιες συμφωνίες βάσει του άρθρου 37c, παράγραφος 1, του ZSPZZ για το οικονομικό έτος 2016/2017. Μολονότι ο PV ήθελε να συνάψει τις συμφωνίες αυτές, οι λοιποί μετέχοντες στις προηγούμενες συμφωνίες τον ενημέρωσαν ότι, για το οικονομικό έτος αυτό, επιθυμούσαν να καλλιεργήσουν τις εκτάσεις εντός των πραγματικών ορίων των ιδιοκτησιών τους, πράγμα που απέκλειε τη δυνατότητα επίτευξης συμφωνίας δυνάμει της εν λόγω διάταξης. Ως εκ τούτου, ο PV δεν μπόρεσε, για το οικονομικό αυτό έτος, να εκμεταλλευθεί τις εκτάσεις για τις οποίες είχε αναλάβει την περιβαλλοντική δέσμευση που διαλαμβάνεται στη σκέψη 15 της παρούσας απόφασης και, ως εκ τούτου, δεν μπόρεσε να συμμορφωθεί προς τις προϋποθέσεις που προβλέπει το εν λόγω άρθρο 37c προκειμένου να λάβει τις γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις.
19 Στο μέτρο που, σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο 37c, παράγραφος 2, οι συμφωνίες μεταξύ κυρίων και/ή των χρηστών πρέπει να συνάπτονται ετησίως πριν από τις 30 Αυγούστου, ο PV γνώριζε ήδη, στις αρχές Αυγούστου του 2016, ότι δεν μπορούσε να συνεχίσει την εκμετάλλευση των ίδιων εκτάσεων κατά το οικονομικό έτος 2016/2017.
20 Στις 29 Μαΐου 2017, ο PV γνωστοποίησε στο Κρατικό Γεωργικό Ταμείο την πρόθεσή του να παύσει η ισχύς της γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσής του με την αιτιολογία ότι εξέλιπε η νομική βάση για την εκμετάλλευση των εκτάσεων με τις οποίες συμμετείχε στο μέτρο 214.
21 Στις 23 Ιανουαρίου 2018, ο PV ενημερώθηκε για την κίνηση διαδικασίας για την παύση ισχύος της πολυετούς δέσμευσής του λόγω μη συμμόρφωσης με την προϋπόθεση του άρθρου 24, παράγραφος 2, της υπουργικής απόφασης 11/2009, κατά την οποία, κάθε έτος, η γεωργική έκταση που συμμετέχει στο μέτρο 214 πρέπει να συμπίπτει τουλάχιστον με το 90 % της έκτασης για την οποία αναλήφθηκε η γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση. Η έλλειψη συμφωνιών για την περίοδο 2016/2017 είχε ως αποτέλεσμα ότι το ποσοστό κάλυψης ανερχόταν πλέον μόνο στο 76,18 %.
22 Στις 17 Αυγούστου 2018 κοινοποιήθηκε στον PV η παύση ισχύος της γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσής του βάσει του μέτρου 214. Η πράξη αυτή δεν προσβλήθηκε και κατέστη απρόσβλητη.
23 Με επιστολή του αναπληρωτή εκτελεστικού διευθυντή του Κρατικού Γεωργικού Ταμείου την οποία παρέλαβε στις 7 Δεκεμβρίου 2018, ο PV ενημερώθηκε για την κίνηση δεύτερης διαδικασίας για την έκδοση απόφασης βεβαίωσης οφειλής προς το Δημόσιο, στο πλαίσιο της οποίας του ζητήθηκε να επιστρέψει, σύμφωνα με το άρθρο 18, παράγραφος 4, στοιχείο c, της υπουργικής απόφασης 11/2009, το 20 % του συνολικού εισπραχθέντος ποσού, ήτοι ποσό 212 663,51 BGN (περίπου 109 000 ευρώ).
24 Ο PV εναντιώθηκε στην κίνηση της διαδικασίας αυτής, υποστηρίζοντας ότι, κατόπιν τροποποιήσεως του κανονιστικού πλαισίου τον Ιούνιο του 2015, πολλοί κύριοι και/ή χρήστες αρνήθηκαν να συνάψουν συμφωνία δυνάμει του άρθρου 37c του ZSPZZ, πράγμα που κατέστησε αδύνατη τη συμμόρφωσή του με τη δέσμευση που αναφέρεται στη σκέψη 15 της παρούσας απόφασης. Υποστήριξε ότι, εφόσον επρόκειτο για περιστάσεις τις οποίες δεν μπορούσε να προβλέψει κατά την ημερομηνία κατά την οποία ανέλαβε τη δέσμευση και οι οποίες, ως εκ τούτου, συνιστούσαν περίπτωση ανωτέρας βίας, κατά την έννοια του άρθρου 18, παράγραφος 6, της υπουργικής απόφασης 11/2009, δεν όφειλε να επιστρέψει το ποσό αυτό.
25 Με απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2019, ο αναπληρωτής εκτελεστικός διευθυντής του Κρατικού Γεωργικού Ταμείου διαπίστωσε την ύπαρξη απαίτησης του Δημοσίου ύψους 212 663,51 BGN (περίπου 109 000 ευρώ), που αντιστοιχούσε στο 20 % της ενίσχυσης που είχε καταβληθεί βάσει του μέτρου 214 για τις περιόδους 2013 έως 2016.
26 Ο PV άσκησε προσφυγή κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Administrativen sad Targoviché (διοικητικού πρωτοδικείου του Targoviché, Βουλγαρία), το οποίο απέρριψε την προσφυγή. Το ως άνω δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, ότι η εν λόγω απόφαση ήταν έγκυρη και απέρριψε το επιχείρημα του PV περί συνδρομής ανωτέρας βίας. Το εν λόγω δικαστήριο έκρινε ότι ο PV δεν μπορούσε εύλογα να προσδοκά ότι οι κύριοι και/ή οι χρήστες γεωργικών εκτάσεων με τους οποίους είχε συνάψει συμφωνίες δυνάμει του άρθρου 37c του ZSPZZ θα ανανέωναν τις συμφωνίες αυτές για το οικονομικό έτος 2016/2017. Επιπλέον, ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι συγκεκριμένες περιστάσεις μπορούν να χαρακτηριστούν ως «ανωτέρα βία», το δικαστήριο επισήμανε ότι ο PV δεν είχε τηρήσει την αποκλειστική προθεσμία κοινοποιήσεως που προβλέπεται για να ενημερώσει σχετικώς την αρμόδια διοικητική αρχή.
27 Ο PV άσκησε αναίρεση κατά της απόφασης αυτής ενώπιον του Varhoven administrativen sad (Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου, Βουλγαρία), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο, υποστηρίζοντας, αφενός, ότι η τροποποίηση της υπουργικής απόφασης 11/2009, η οποία τέθηκε σε ισχύ στις 20 Οκτωβρίου 2015, απέτρεψε μέρος των κυρίων και/ή χρηστών από τη σύναψη συμφωνιών δυνάμει του άρθρου 37c του ZSPZZ και ότι η τροποποίηση αυτή συνιστούσε ανωτέρα βία ή εξαιρετική περίσταση, κατά την έννοια του άρθρου 18, παράγραφος 6, της υπουργικής απόφασης. Αφετέρου, ο PV υποστηρίζει ότι το πρωτοβάθμιο δικαστήριο παρέβη το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006.
28 Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση αναδασμού ή δημοσίων μέτρων αναδασμού ή μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές τα οποία καθιστούν αδύνατο για τον δικαιούχο της ενίσχυσης να συνεχίσει να τηρεί τις αναληφθείσες δεσμεύσεις, το οικείο κράτος μέλος οφείλει να λάβει τα αναγκαία μέτρα ώστε οι δεσμεύσεις να προσαρμοστούν στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης του δικαιούχου. Σε αντίθετη περίπτωση, η δέσμευση θα πρέπει να παύσει να ισχύει χωρίς να ζητείται από τον δικαιούχο να επιστρέψει τα ποσά που έλαβε για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε.
29 Σε περίπτωση που η ερμηνεία αυτή δεν γίνει δεκτή, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν περίπτωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη μπορεί να συνιστά ανωτέρα βία ή εξαιρετικές περιστάσεις, κατά την έννοια του άρθρου 31 του κανονισμού 73/2009, που μπορούν να απαλλάξουν τον δικαιούχο από την υποχρέωση επιστροφής των ως άνω ποσών. Συναφώς, το εν λόγω δικαστήριο έχει αμφιβολίες ως προς τον χαρακτηρισμό της περίπτωσης αυτής. Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι ο δικαιούχος γνώριζε, κατά την υποβολή της αιτήσεώς του για τη χορήγηση ενίσχυσης βάσει του μέτρου 214, ότι οι συμφωνίες για την εκμετάλλευση οικοπέδων που ανήκουν σε τρίτους, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 37c του ZSPZZ, ήταν διάρκειας ενός έτους και ότι οι κύριοι και/ή οι χρήστες των εκτάσεων μπορούσαν να αποφασίσουν να μη συνάψουν συμφωνία για τα επόμενα οικονομικά έτη.
30 Υπό τις συνθήκες αυτές, το Varhoven administrativen sad (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Έχει το άρθρο 45, παράγραφος 4, του [κανονισμού 1974/2006] την έννοια ότι σε περίπτωση όπως η υπό κρίση υφίσταται “διαδικασία αναδασμού” ή “μέτρα αναδασμού”, με αποτέλεσμα ο δικαιούχος να αδυνατεί να συνεχίσει την εκπλήρωση των δεσμεύσεων που ανέλαβε;
2) Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, πρέπει να θεωρηθεί ότι το γεγονός ότι κράτος μέλος δεν έχει λάβει τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμεταλλεύσεως παρέχει δικαίωμα απαλλαγής από την επιστροφή των ποσών για την περίοδο κατά την οποία η δέσμευση ίσχυσε;
3) Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, πώς πρέπει να ερμηνευθεί, λαμβανομένων υπόψη των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως, η διάταξη του άρθρου 31 του [κανονισμού 73/2009] και ποια είναι η φύση της προθεσμίας κοινοποιήσεως του άρθρου 75, παράγραφος 2, του [κανονισμού 1122/2009];»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
31 Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 έχει την έννοια ότι έχει εφαρμογή όταν ένας γεωργός αδυνατεί να συνεχίσει την εκπλήρωση των γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων που ανέλαβε, για το τελευταίο έτος εκπλήρωσής τους, και όταν η αδυναμία αυτή προκύπτει από τη μη ύπαρξη συμφωνιών μεταξύ του γεωργού και άλλων κυρίων ή χρηστών των γεωργικών εκτάσεων για τη χρήση τους.
32 Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 καλύπτει την περίπτωση του δικαιούχου ο οποίος αδυνατεί να συνεχίσει την εκπλήρωση των δεσμεύσεων που ανέλαβε διότι η εκμετάλλευσή του αποτελεί αντικείμενο αναδασμού ή δημοσίων μέτρων αναδασμού ή μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές.
33 Συναφώς, επισημαίνεται ότι ούτε η διάταξη αυτή ούτε καμία άλλη διάταξη του κανονισμού αυτού ή των κανονισμών 73/2009 και 1122/2009 ορίζει τις έννοιες του αναδασμού και των δημοσίων μέτρων αναδασμού ή μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές.
34 Επιπλέον, δεδομένου ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 δεν περιλαμβάνει, για τις ανωτέρω έννοιες, παραπομπή στο δίκαιο των κρατών μελών, αυτές πρέπει να ερμηνεύονται αυτοτελώς, ώστε να εφαρμόζονται ομοιόμορφα στην Ευρωπαϊκή Ένωση (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 22ας Απριλίου 2021, Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, σκέψη 21 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
35 Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζεται ότι ο προσδιορισμός της σημασίας και του περιεχομένου όρων ως προς τους οποίους το δίκαιο της Ένωσης δεν παρέχει κανέναν ορισμό πρέπει να γίνεται σύμφωνα με το σύνηθες νόημά τους στην καθημερινή γλώσσα, λαμβανομένων ταυτόχρονα υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου αυτοί χρησιμοποιούνται και των σκοπών που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελούν μέρος (απόφαση της 18ης Μαρτίου 2021, Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, σκέψη 37 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
36 Πρώτον, το σύνηθες νόημα στην καθημερινή γλώσσα του όρου «αναδασμός» παραπέμπει σε μέτρα που συνίστανται στην αναδιαμόρφωση αγροτεμαχίων με σκοπό την εξασφάλιση μιας ορθολογικότερης εκμετάλλευσης των εδαφών. Ο όρος «μέτρα αναδασμού» παραπέμπει γενικότερα, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στα σημεία 36 και 37 των προτάσεών της, σε μέτρα που αποσκοπούν στην αναδιάταξη αγροτεμαχίων προκειμένου να δημιουργηθούν οι αναγκαίες υποδομές για την αξιοποίηση των γαιών. Συνολικά θεωρούμενες, οι έννοιες του «αναδασμού» και των «μέτρων αναδασμού», όπως ορίζονται στο άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, παραπέμπουν σε πράξεις που αποσκοπούν στην αναδιαμόρφωση και στην αναδιάταξη των αγροτεμαχίων ώστε να σχηματιστούν ορθολογικότερες εκμεταλλεύσεις όσον αφορά τη χρήση των εδαφών.
37 Δεύτερον, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στα σημεία 38 έως 40 των προτάσεών της, η διάταξη αυτή απαιτεί τόσο ο αναδασμός όσο και τα εκεί αναφερόμενα μέτρα αναδασμού να αποφασίζονται ή να εγκρίνονται από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές.
38 Συναφώς, επισημαίνεται ότι η εν λόγω διάταξη απλώς αναφέρει, γενικώς, ότι η δημόσια αρχή συμμετέχει διά αποφάσεων ή εγκρίσεων στη λήψη των μέτρων αυτών, χωρίς να διευκρινίζει περαιτέρω τις διαδικαστικές λεπτομέρειες της συμμετοχής της αρχής στις πράξεις αναδασμού ή στα μέτρα αναδασμού.
39 Εξ αυτού συνάγεται ότι στις έννοιες του αναδασμού ή των εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές μέτρων αναδασμού μπορεί να εμπίπτει κάθε πράξη που αποσκοπεί στην αναδιαμόρφωση και στην αναδιάταξη των αγροτεμαχίων προκειμένου να σχηματιστούν ορθολογικότερες εκμεταλλεύσεις για τη χρήση των εδαφών, η οποία αποφασίζεται ή εγκρίνεται από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές.
40 Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, καθώς και, γενικότερα, από τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη ρύθμιση σχετικά με τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ).
41 Αφενός, σύμφωνα με το άρθρο 36, στοιχείο αʹ, σημείο iv, και το άρθρο 39 του κανονισμού 1698/2005, οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις συνιστούν ενισχύσεις που χορηγούνται ετησίως σε γεωργό ο οποίος έχει αναλάβει εθελοντικά γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση και αποσκοπούν στην κάλυψη του πρόσθετου κόστους και του διαφυγόντος εισοδήματος που απορρέουν από τις δεσμεύσεις. Στο πλαίσιο αυτό, όπως υπογραμμίζεται στην αιτιολογική σκέψη 35 του κανονισμού, οι γεωργοπεριβαλλοντικές ενισχύσεις διαδραματίζουν εξέχοντα ρόλο για τη στήριξη της αειφόρου ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών και για την προστασία του περιβάλλοντος, καθόσον ενθαρρύνουν τους δικαιούχους να αναλαμβάνουν πολυετείς δεσμεύσεις που υπερβαίνουν την τήρηση των υποχρεωτικών προτύπων της γεωργικής νομοθεσίας της Ένωσης, καθώς και τις ειδικές απαιτήσεις που θέτει η εθνική νομοθεσία.
42 Αφετέρου, από την αιτιολογική σκέψη 23 του κανονισμού 1974/2006 προκύπτει ότι, προκειμένου να συμβάλει στον σκοπό της αειφόρου αγροτικής ανάπτυξης, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να προκρίνει την ισόρροπη εφαρμογή της στήριξης της Ένωσης μέσω γεωργοπεριβαλλοντικών ενισχύσεων.
43 Επομένως, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 43 των προτάσεών της, η επιδίωξη των σκοπών αυτών επιτάσσει να μην αποτρέπονται οι γεωργοί από την ανάληψη πολυετών γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων λόγω ενδεχόμενου αναδασμού ή μέτρων αναδασμού, κατά τη διάρκεια της περιόδου εκπλήρωσης των δεσμεύσεων αυτών, που θα τους εμπόδιζαν να συμμορφωθούν με τις εν λόγω δεσμεύσεις. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 αποσκοπεί στην αντιμετώπιση τέτοιων γεγονότων κατά τη διάρκεια της περιόδου αυτής.
44 Εντούτοις, η ως άνω διάταξη δεν έχει εφαρμογή αν η αδυναμία οφείλεται στην έλλειψη συμφωνιών μεταξύ γεωργού και άλλων κυρίων ή χρηστών γεωργικών γαιών για τη χρήση τους. Πράγματι, σε μια τέτοια περίπτωση, η αδυναμία του γεωργού να τηρήσει τις δεσμεύσεις δεν προκύπτει ευθέως από μέτρα τα οποία έχουν αποφασισθεί ή εγκριθεί από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές και επηρεάζουν τη διάρθρωση της γεωργικής εκμετάλλευσης.
45 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 έχει την έννοια ότι έχει εφαρμογή όταν ένας γεωργός αδυνατεί να συνεχίσει να εκπληρώνει τις γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις που ανέλαβε, για το τελευταίο έτος εκτέλεσής τους, και όταν η αδυναμία αυτή προκύπτει ευθέως από πράξη αναδασμού ή από μέτρο αναδασμού που αποφασίστηκε ή εγκρίθηκε από αρμόδια δημόσια αρχή και επηρεάζει τη διάρθρωση της γεωργικής εκμετάλλευσης που αποτελεί το αντικείμενο των δεσμεύσεων αυτών. Αντιθέτως, η διάταξη αυτή δεν έχει εφαρμογή όταν η αδυναμία απορρέει από την απώλεια του δικαιώματος χρήσης μέρους της έκτασης της εκμετάλλευσης κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης των εν λόγω δεσμεύσεων.
Επί του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
46 Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 έχει την έννοια ότι, αν το κράτος μέλος έχει παραλείψει να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την προσαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων του δικαιούχου στη νέα κατάσταση της γεωργικής εκμεταλλεύσεώς του που προέκυψε από αναδασμό ή μέτρα αναδασμού, κατά την έννοια της διάταξης αυτής, δεν μπορεί να απαιτείται από τον δικαιούχο να επιστρέψει τα ποσά που εισέπραξε για την περίοδο κατά την οποία τηρήθηκαν οι δεσμεύσεις.
47 Προκαταρκτικώς, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 18, παράγραφος 1, του κανονισμού 65/2011 ορίζει ότι, σε περίπτωση πολυετών δεσμεύσεων, οι μειώσεις των ενισχύσεων, οι αποκλεισμοί και οι ανακτήσεις εφαρμόζονται επίσης στα ποσά που έχουν ήδη καταβληθεί κατά τα προηγούμενα έτη για την εν λόγω δέσμευση.
48 Εντούτοις, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 προβλέπει ότι, αν ο δικαιούχος γεωργοπεριβαλλοντικής ενισχύσεως αδυνατεί να συνεχίσει την εκπλήρωση των δεσμεύσεων που ανέλαβε λόγω του ότι η εκμετάλλευσή του αποτελεί αντικείμενο αναδασμού ή δημοσίων μέτρων αναδασμού ή μέτρων αναδασμού εγκεκριμένων από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα μέτρα που απαιτούνται για την προσαρμογή των δεσμεύσεων στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης. Εάν η προσαρμογή αποδειχθεί ανέφικτη, η δέσμευση παύει να ισχύει χωρίς να ζητείται επιστροφή για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε.
49 Από το γράμμα της διάταξης αυτής προκύπτει σαφώς ότι, αφενός, η θέσπιση ή η έγκριση, από τις αρμόδιες δημόσιες αρχές, αναδασμού ή μέτρου αναδασμού που επηρεάζει τη δυνατότητα του δικαιούχου να συνεχίσει να συμμορφώνεται με γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση έχει ως συνέπεια την υποχρέωση του κράτους μέλους να προσαρμόσει τη δέσμευση στη νέα κατάσταση της συγκεκριμένης γεωργικής εκμετάλλευσης.
50 Αφετέρου, η δέσμευση παύει να ισχύει μόνον όταν αποδεικνύεται αδύνατη η αναπροσαρμογή, χωρίς να απαιτείται επιστροφή των ενισχύσεων που έχουν ληφθεί για την περίοδο κατά την οποία ίσχυσε η δέσμευση.
51 Πράγματι, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 42 της παρούσας αποφάσεως, από την αιτιολογική σκέψη 23 του κανονισμού 1974/2006 προκύπτει ότι, όσον αφορά τη γεωργοπεριβαλλοντική στήριξη, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να εφαρμόσει ισόρροπη εφαρμογή της στήριξης της Ένωσης, προκειμένου να συμβάλει στην αειφόρο αγροτική ανάπτυξη.
52 Εν προκειμένω, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η μείωση της επιφάνειας της γεωργικής εκμετάλλευσης του δικαιούχου, η οποία τον περιάγει σε αδυναμία εκπλήρωσης της αναληφθείσας γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης, είναι απόρροια αναδασμού ή μέτρου αναδασμού, κατά την έννοια του άρθρου 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξακριβώσει αν οι αρμόδιες εθνικές αρχές έλαβαν τα αναγκαία μέτρα για την προσαρμογή της δέσμευσης στη νέα κατάσταση της εκμετάλλευσης. Αν το αιτούν δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι δεν συντρέχει μια τέτοια περίπτωση, σ’ αυτό εναπόκειται να κρίνει ότι η εν λόγω δέσμευση έπαυσε να ισχύει, χωρίς να μπορεί να απαιτηθεί από τον δικαιούχο η επιστροφή της ενίσχυσης για το χρονικό διάστημα κατά το οποίο ίσχυε η δέσμευση.
53 Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006 έχει την έννοια ότι, αν το κράτος μέλος έχει παραλείψει να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την προσαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων του δικαιούχου στη νέα κατάσταση της γεωργικής εκμετάλλευσής του που προέκυψε από αναδασμό ή μέτρα αναδασμού, κατά την έννοια της διάταξης αυτής, δεν μπορεί να απαιτείται από τον δικαιούχο να επιστρέψει τα ποσά που εισέπραξε για την περίοδο κατά την οποία τηρήθηκαν οι δεσμεύσεις.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
54 Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 31 του κανονισμού 73/2009 έχει την έννοια ότι η αδυναμία του δικαιούχου να συνεχίσει να εκπληρώνει πολυετή γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση κατά το τελευταίο έτος, λόγω της μη σύναψης συμφωνιών με άλλους κυρίους ή χρήστες γαιών για τη χρήση τους, συνιστά «ανωτέρα βία», κατά την έννοια του άρθρου 31, και, ως εκ τούτου, πρέπει να κοινοποιηθεί στην αρμόδια αρχή εντός της προβλεπόμενης στο άρθρο 75, παράγραφος 2, του κανονισμού 1122/2009 προθεσμίας των δέκα εργασίμων ημερών.
55 Συναφώς, επισημαίνεται ότι το άρθρο 31, στοιχεία αʹ έως εʹ, του κανονισμού 73/2009 απαριθμεί διάφορα γεγονότα που μπορούν να συνιστούν ανωτέρα βία.
56 Εντούτοις, μεταξύ των γεγονότων αυτών δεν περιλαμβάνεται η περίπτωση δικαιούχου χρηματοδότησης της Ένωσης στο πλαίσιο πολυετούς γεωργοπεριβαλλοντικής δέσμευσης ο οποίος αδυνατεί να εκπληρώσει τη δέσμευση λόγω της μη σύναψης συμφωνιών με άλλους κυρίους ή χρήστες γεωργικών γαιών για τη χρήση τους.
57 Πάντως, από το «παραδείγματος χάριν» του άρθρου 31 του κανονισμού 73/2009 προκύπτει ότι το άρθρο αυτό δεν περιέχει εξαντλητικό κατάλογο των γεγονότων που μπορούν να συνιστούν ανωτέρα βία.
58 Εξάλλου, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, ως ανωτέρα βία νοείται κάθε γεγονός που οφείλεται σε περιστάσεις οι οποίες είναι ξένες προς τη βούληση του επιχειρηματία, ασυνήθεις και απρόβλεπτες, των οποίων οι συνέπειες δεν θα μπορούσαν να έχουν αποφευχθεί όση επιμέλεια και αν είχε επιδείξει ο επιχειρηματίας (πρβλ. αποφάσεις της 17ης Δεκεμβρίου 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, σκέψη 23, και της 17ης Δεκεμβρίου 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, σκέψη 58).
59 Επομένως, η αδυναμία του δικαιούχου να συνεχίσει να συμμορφώνεται με γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση λόγω της μη σύναψης συμφωνιών με άλλους κυρίους ή χρήστες γεωργικών γαιών για τη χρήση τους μπορεί, κατ’ αρχήν, να συνιστά ανωτέρα βία, μόνον όμως υπό την προϋπόθεση ότι η αδυναμία αυτή οφείλεται σε περιστάσεις ξένες προς τη βούληση του δικαιούχου, ασυνήθεις και απρόβλεπτες, των οποίων οι συνέπειες δεν θα μπορούσαν να έχουν αποφευχθεί όση επιμέλεια και αν είχε επιδείξει ο δικαιούχος, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
60 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 31 του κανονισμού 73/2009 έχει την έννοια ότι, η αδυναμία του δικαιούχου να συνεχίσει να συμμορφώνεται με γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση λόγω της μη σύναψης συμφωνιών με άλλους κυρίους ή χρήστες γεωργικών γαιών για τη χρήση τους μπορεί, κατ’ αρχήν, να συνιστά ανωτέρα βία, μόνον όμως υπό την προϋπόθεση ότι η αδυναμία αυτή οφείλεται σε περιστάσεις ξένες προς τη βούληση του δικαιούχου, ασυνήθεις και απρόβλεπτες, των οποίων οι συνέπειες δεν θα μπορούσαν να έχουν αποφευχθεί όση επιμέλεια και αν είχε επιδείξει ο δικαιούχος, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί των δικαστικών εξόδων
61 Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφαίνεται:
1) Το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ),
έχει την έννοια ότι:
έχει εφαρμογή όταν ένας γεωργός αδυνατεί να συνεχίσει να εκπληρώνει τις γεωργοπεριβαλλοντικές δεσμεύσεις που ανέλαβε, για το τελευταίο έτος εκτέλεσής τους, και όταν η αδυναμία αυτή προκύπτει ευθέως από πράξη αναδασμού ή από μέτρο αναδασμού που αποφασίστηκε ή εγκρίθηκε από αρμόδια δημόσια αρχή και επηρεάζει τη διάρθρωση της γεωργικής εκμετάλλευσης που αποτελεί το αντικείμενο των δεσμεύσεων αυτών. Αντιθέτως, η διάταξη αυτή δεν έχει εφαρμογή όταν η αδυναμία απορρέει από την απώλεια του δικαιώματος χρήσης μέρους της έκτασης της εκμετάλλευσης κατά τη διάρκεια της εκτέλεσης των εν λόγω δεσμεύσεων.
2) Το άρθρο 45, παράγραφος 4, του κανονισμού 1974/2006
έχει την έννοια ότι:
η παράλειψη κράτους μέλους να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την προσαρμογή των γεωργοπεριβαλλοντικών δεσμεύσεων του δικαιούχου στη νέα κατάσταση της γεωργικής εκμετάλλευσής του που προέκυψε από αναδασμό ή μέτρα αναδασμού, κατά την έννοια της διάταξης αυτής, αντιτίθεται στο να απαιτείται από τον δικαιούχο να επιστρέψει τα ποσά που εισέπραξε για την περίοδο κατά την οποία τηρήθηκαν οι δεσμεύσεις.
3) Το άρθρο 31 του κανονισμού (ΕΚ) 73/2009 του Συμβουλίου, της 19ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης για τους γεωργούς στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς, για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΚ) αριθ. 1290/2005, (ΕΚ) αριθ. 247/2006, (ΕΚ) αριθ. 378/2007 και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1782/2003,
έχει την έννοια ότι:
η αδυναμία του δικαιούχου να συνεχίσει να συμμορφώνεται με γεωργοπεριβαλλοντική δέσμευση λόγω της μη σύναψης συμφωνιών με άλλους κυρίους ή χρήστες γεωργικών γαιών για τη χρήση τους μπορεί, κατ’ αρχήν, να συνιστά ανωτέρα βία, μόνον όμως υπό την προϋπόθεση ότι η αδυναμία αυτή οφείλεται σε περιστάσεις ξένες προς τη βούληση του δικαιούχου, ασυνήθεις και απρόβλεπτες, των οποίων οι συνέπειες δεν θα μπορούσαν να έχουν αποφευχθεί όση επιμέλεια και αν είχε επιδείξει ο δικαιούχος, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
(υπογραφές)