PRESUDA SUDA (osmo vijeće)
16. veljače 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička poljoprivredna politika – Mjere potpore ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj – Agro‑okolišna plaćanja – Uredba br. 1974/2006 – Nemogućnost korisnika da nastave ispunjavati preuzete obveze – Pojmovi ‚arondacija’ i ‚mjere okrupnjivanja zemljišta’ – Nepostojanje potrebnih mjera za prilagođavanje korisnikovih obveza novonastalom stanju gospodarstva – Uredba (EZ) br. 1122/2009 – Pojam ‚viša sila i iznimne okolnosti’”
U predmetu C‑343/21,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Varhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud, Bugarska), odlukom od 19. svibnja 2021., koju je Sud zaprimio 2. lipnja 2021., u postupku
PV
protiv
Zamestnik izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie”
SUD (osmo vijeće),
u sastavu: N. Piçarra, u svojstvu predsjednika vijeća, N. Jääskinen i M. Gavalec (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: L. Medina,
tajnik: C. Strömholm, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 9. lipnja 2022.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu PV, S. Angelova, advokat,
– za Zamestnik izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie”, I. Bojanov, P. Slavčeva i I. B. Zareva,
– za bugarsku vladu, T. Mitova, E. Petranova i L. Zaharieva, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, J. Aquilina, G. Koleva i A. Sauka, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 15. rujna 2022.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 45. stavka 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2006., L 368, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 59.), te članka 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe PV, poljoprivrednika, i Zamestnika izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie” (zamjenik izvršnog direktora Državnog fonda za poljoprivredu, Bugarska), u vezi s odlukom kojom se osobi PV nalaže da vrati 20 % financiranja koje je primila na temelju mjere 214 „Agro‑okolišna plaćanja” iz Programa za ruralni razvoj 2007. do 2013. (u daljnjem tekstu: mjera 214), u razdoblju od 2013. do 2016.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EZ) br. 1698/2005
3 Uvodna izjava 35. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju [iz] Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.), glasila je:
„(35) Agro‑okolišna plaćanja trebala bi i dalje igrati istaknutu ulogu u potpori održivom razvoju ruralnih područja i odgovoru na sve veće zahtjeve društva za ekološkim uslugama. Trebalo bi i dalje poticati poljoprivrednike i ostale upravitelje zemljišta na služenje društvu u cjelini uvođenjem ili daljnjom primjenom metoda poljoprivredne proizvodnje usklađenih sa zaštitom i poboljšanjem okoliša, krajobraza i njegovih osobina, prirodnih resursa, tla i genetske raznolikosti. U takvom okruženju potrebno je posvetiti posebnu pozornost očuvanju genetskih resursa u poljoprivredi. U skladu s načelom zagađivač plaća takva bi plaćanja trebala pokrivati samo obveze koje prelaze relevantne propisane standarde.”
4 Članak 36. te uredbe, naslovljen „Mjere”, određivao je:
„Potpore iz ovog odjeljka tiču se:
(a) mjera usmjerenih održivom korištenju poljoprivrednog zemljišta putem:
[…]
iv. agroekoloških plaćanja;
[…]
5 Članak 39. navedene uredbe, naslovljen „Agro‑okolišna plaćanja”, propisivao je:
„1. Države članice osiguravaju potporu navedenu u članku 36. točki (a) podtočki iv. na svim svojim teritorijima, u skladu s njihovim specifičnim potrebama.
2. Agro‑okolišna plaćanja odobravaju se poljoprivrednicima koji dragovoljno prihvate agro‑okolišne obveze. […]
3. […]
Ove se obveze u pravilu preuzimaju za razdoblje između pet i sedam godina. […]
4. Plaćanja se odobravaju godišnje i pokrivaju dodatne troškove i izgubljeni prihod nastao preuzimanjem obveze. Ako je potrebno, mogu pokrivati i trošak transakcije.
[…]”
Uredba br. 1974/2006
6 Uvodna izjava 23. Uredbe br. 1974/2006 glasila je:
„Što se tiče potpore za agrookolišne mjere i dobrobit životinja, minimalni uvjeti koje korisnici moraju ispunjavati u okviru različitih obveza vezanih uz agrookolišne mjere i dobrobit životinja trebaju osigurati uravnoteženu primjenu potpore pri čemu se uvažavaju postavljeni ciljevi i time pridonosi održivom ruralnom razvoju. S tim u vezi, veoma je važno uspostaviti metodu za izračunavanje dodatnih troškova, predviđenog dohotka i vjerojatnih troškova transakcije koji proizlaze iz dane obveze. Ako se obveze temelje na ograničenjima unosa sredstava, potpora bi se trebala odobravati jedino ako se ta ograničenja mogu ocijeniti na način koji pruža razumna jamstva o poštovanju obveza.”
7 Članak 45. te uredbe određivao je:
„1. Ako u razdoblju izvršavanja obveze koja je preuzeta kao uvjet za dodjelu pomoći korisnik poveća površinu gospodarstva, države članice mogu predvidjeti proširivanje obveze tako da u preostalom razdoblju njenog izvršavanja obuhvaća i dodatnu površinu u skladu sa stavkom 2., ili zamjenu prvobitne obveze novom u skladu sa stavkom 3.
Navedena se zamjena može predvidjeti i za slučajeve kada se povećava površina gospodarstva koju obuhvaća obveza.
2. Proširivanje obveze o kojemu se govori u stavku 1. može se odobriti jedino pod sljedećim uvjetima:
(a) ono je korisno za mjere o kojima je riječ;
(b) ono je opravdano s obzirom na prirodu obveze, dužinu preostalog razdoblja i veličinu dodatne površine;
(c) ne smanjuje učinkovitost pregleda kojima se provjerava ispunjavanje uvjeta za dodjelu pomoći.
3. Nova obveza iz stavka 1. pokriva cijelu površinu o kojoj je riječ, i to pod uvjetima koji su najmanje isto toliko strogi kao i uvjeti koji su se primjenjivali na prvobitnu obvezu.
4. Ako korisnik ne može više ispunjavati preuzete obveze jer je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno arondacijom ili državnim mjerama okrupnjavanja zemljišta ili mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su odobrila nadležna državna tijela, države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi omogućile prilagođavanje obveza novonastalom stanju gospodarstva. Ako se pokaže da takvo prilagođavanje nije moguće, obveza prestaje i ne zahtijeva se povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi.”
Uredba br. 73/2009
8 Članak 31. Uredbe br. 73/2009, naslovljen „Viša sila i iznimne okolnosti”, određivao je:
„Za potrebe ove Uredbe nadležno tijelo [posebno] priznaje postojanje više sile ili iznimnih okolnosti u slučajevima kao što su:
(a) smrt poljoprivrednika;
(b) dugotrajna nesposobnost poljoprivrednika za rad;
(c) teška prirodna nepogoda koja je ozbiljno naštetila poljoprivrednom zemljištu gospodarstva;
(d) nenamjerno uništenje stočne nastambe na gospodarstvu;
(e) epizootija koja je pogodila dio ili svu stoku poljoprivrednika.”
Uredba (EZ) br. 1122/2009
9 Članak 75. Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231. i ispravak SL 2013., L 246., str. 3.), naslovljen „Viša sila i iznimne okolnosti”, određivao je:
„1. Ako poljoprivrednik ne može ispunjavati svoje obveze zbog više sile ili iznimnih okolnosti, kako se navodi u članku 31. Uredbe […] br. 73/2009, on zadržava pravo na potporu u vezi s površinom ili životinjama koje su prihvatljive u trenutku djelovanja više sile ili nastanka iznimnih okolnosti. Osim toga, kad neusklađenost kao posljedica više sile ili iznimnih okolnosti utječe na višestruku sukladnost, ne primjenjuje se odgovarajuće umanjenje.
2. O slučajevima više sile i iznimnim okolnostima u skladu s člankom 31. Uredbe […] br. 73/2009 pisanim putem obavješćuje se nadležno tijelo, s odgovarajućim dokazima sukladno zahtjevima nadležnog tijela, u roku od deset radnih dana od datuma kad poljoprivrednik to može učiniti.”
Uredba (EU) br. 65/2011
10 Članak 18. Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL 2011., L 25, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 52., str. 289.), naslovljen „Umanjenja i isključenja u slučaju neispunjavanja ostalih kriterija ispravnosti i prihvatljivosti za dobivanje potpora, obaveza i uz to povezanih dužnosti”, predviđao je u svojem stavku 1.:
„[…]
U slučaju višegodišnjih obaveza, smanjenja potpora, isključenja i povrati primjenjuju se na iznose već plaćene u prethodnim godinama za te obaveze.”
Bugarsko pravo
ZSPZZ
11 Članak 37.c Zakona za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Zakon o vlasništvu i korištenju poljoprivrednog zemljišta) (DV br. 17, 1. ožujka 2001., u daljnjem tekstu: ZSPZZ) propisuje:
„(1) Poljoprivredna zemljišta objedinjuju se radi njihova iskorištavanja na temelju sporazuma između vlasnikâ i/ili korisnikâ. Sklapanje sporazuma nadgleda komisija koja je nadležna za danu lokaciju na području općine, a koja se imenuje odlukom ravnatelja regionalne uprave ‚Poljoprivreda’ najkasnije do 5. kolovoza relevantne godine. […]
(2) Sporazum se sklapa prema modelu koji je utvrdio ministar poljoprivrede, prehrane i šumarstva […] Sporazum se sklapa i ažurira svake godine do 30. kolovoza za sljedeću poslovnu godinu u smislu stavka 2. točke 3.dopunskih odredbi Zakona za arendata v zemedelieto (Zakon o zakupu poljoprivrednog zemljišta). Ne smije obuhvaćati čestice koje su prijavljene kao namijenjene za obrađivanje unutar njihovih stvarnih granica niti čestice koje se trajno koriste kao pašnjaci, travnjaci i livade. Sporazum stupa na snagu ako pokriva barem dvije trećine ukupne površine objedinjenih zemljišta na relevantnoj lokaciji.
(3) Ako korisnici ne mogu sklopiti sporazum u okolnostima opisanima u stavku 1. te također ako je riječ o zemljištu koje nije obuhvaćeno sporazumom, komisija do 15. rujna relevantne godine izrađuje prijedlog raspodjele zemljišta na sljedeći način:
1. pravo na korištenje pojedinačnog objedinjenog zemljišta dodjeljuje se korisniku koji u vlasništvu i/ili zakupu ima razmjerno najveću površinu u objedinjenom zemljištu;
2. površina poljoprivrednog zemljišta za koje nije sklopljen nikakav sporazum te za koje njegovi vlasnici nisu podnijeli nikakve prijave u skladu s člankom 37.b, raspodjeljuje se među korisnicima razmjerno površini te u skladu s načinom na koji se vlasničko i/ili zakupljeno poljoprivredno zemljište na danoj lokaciji trajno koristi.
(4) Komisija priprema izvješće za ravnatelja regionalne uprave ‚Poljoprivreda’ koje sadržava sklopljen sporazum, raspodjelu zemljišta objedinjenih radi iskorištavanja, informacije o zemljištima iz stavka 3. točke 2., njihovim vlasnicima i dugovanim zakupninama, a ravnatelj regionalne uprave ‚Poljoprivreda’ na temelju tog izvješća izdaje rješenje o raspodjeli zemljišta na određenoj lokaciji do 1. listopada predmetne godine.
[…]
(14) Sporazum o objedinjavanju poljoprivrednih zemljišta ili o raspodjeli objedinjenog zemljišta radi iskorištavanja čini pravnu osnovu za potrebe Zakona za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (Zakon o potpori poljoprivrednicima), dok u odnosu na zemljište o kojemu je riječ u stavku 3. čini pravnu osnovu pod uvjetom da je za to zemljište izvršeno plaćanje.
(15) Zemljišne čestice koje su dio objedinjenog poljoprivrednog zemljišta te za koje je odobrena potpora u okviru mjere ‚Agro‑okolišna plaćanja’ iz Programa ruralnog razvoja 2007.‑2013. i/ili u okviru mjere ‚Poljoprivreda‑okoliš-klima’ i ‚Organska poljoprivreda’ iz Programa ruralnog razvoja 2014.‑2020., raspodjeljuju se bez promjene lokacije osoba u odnosu na koje je potpora iz mjere odobrena ako:
1. čestice koje su stavljene na raspolaganje u skladu s člankom 37.b radi sudjelovanja u postupku imaju površinu koja je veća od površine, ili jednaka površini, u odnosu na koju je potpora iz mjere odobrena, te ako su
2. vlasnici i korisnici čije su čestice stavljene na raspolaganje osobama u odnosu na koje je predmetna mjera odobrena, izrazili želju da s tim česticama sudjeluju u postupku objedinjavanja zemljišta predviđenom ovim člankom.
[…]”
Odluka br. 11/2009
12 Naredba no 11 za uslovijata i reda za prilagane na mjarka 214 „Agroekologični plaštania” ot Programata za razvitie na selskite rajoni za perioda 2007 – 2013 (Odluka br. 11 o uvjetima i načinima primjene mjere 214 „Agro‑okolišna plaćanja” iz Programa za ruralni razvoj od 2007. do 2013.) od 6. travnja 2009. (DV br. 29, 17. travnja 2009.; u daljnjem tekstu: Odluka br. 11/2009), koju je donio ministar poljoprivrede i prehrane, sadržava članak 18. koji određuje:
„(3) Daržaven fond ‚Zemedelie’ [(Državni poljoprivredni fond, Bugarska)] raskida agrookolišnu obvezu i korisnici vraćaju primljenu financijsku potporu za dio predmetnog programa u skladu s odredbama stavka 4. ako:
[…]
3. nisu poštovani zahtjevi iz članka 24. stavka 2.;
[…]
(4) Financijsku potporu koju su do tada primili, uvećanu za zakonske kamate ovisno o godini početnog odobrenja mjere, do godine raskida agro‑okolišne obveze, korisnici vraćaju na sljedeći način:
[…]
c) do kraja pete godine – 20 %;
[…]
(5) Ako se utvrdi da nisu poštovani zahtjevi za upravljanje koji se primjenjuju na predmetne dijelove programa, u skladu s člankom 26., financijska pomoć vraća se do iznosa izračunatog na temelju detaljnih pravila iz članka 16.
(6) U slučajevima više sile ili iznimnih okolnosti, agro‑okolišna obveza raskida se i ne zahtijeva se djelomični ili potpuni povrat financijske pomoći koju je poljoprivrednik primio.
(7) Slučajeve više sile ili iznimnih okolnosti poljoprivrednik ili druga osoba koja postupa po njegovu nalogu, zajedno s odgovarajućim dokazima (dokumentima koje je izdalo nadležno upravno tijelo), u pisanom obliku prijavljuju [Državnom fondu za poljoprivredu] – RA (agenciji za plaćanja), ili to rade njegovi pravni sljednici, i to u roku od 10 radnih dana od dana od kada su poljoprivrednik ili druga osoba koja postupa po njegovu nalogu ili njegovi pravni sljednici bili u mogućnosti to učiniti.”
13 Članak 24. stavci 1. i 2. te odluke propisuju:
„(1) Agro‑okolišne aktivnosti ili dijelovi agro‑okolišnog programa iz članka 2. stavka 1. točke 1. podtočke (a), članka 2. stavka 1. točaka 2., 3. i 4. provode se na jednom te istom poljoprivrednom zemljištu na istom poljoprivrednom gospodarstvu u razdoblju od pet godina od preuzimanja agro‑okolišne obveze.
(2) Poljoprivredno zemljište na kojem je dozvoljena provedba agro‑okolišnih aktivnosti ili dijelova agro‑okolišnog programa iz članka 2. stavka 1. točke 1. podtočke (a) i članka 2. stavka 1. točaka 2., 3. i 4. može se smanjiti za najviše 10 %, pri čemu se svake godine najmanje 90 % površine na koju se odnosi predmetni dio programa mora geografski preklapati s površinom koja je predmet agro‑okolišne obveze.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
14 Osoba PV podnijela je 2013. godine zahtjev za potporu u okviru mjere 214.
15 U okviru tog zahtjeva osoba PV preuzela je agro‑okolišnu obvezu u skladu s uvjetima utvrđenima Odlukom br. 11/2009. Jedan od zahtjeva na čije se ispunjenje osoba PV tako obvezala bio je taj da će aktivnosti za predmetni dio programa provoditi tijekom pet uzastopnih godina na jednom te istom poljoprivrednom zemljištu.
16 Taj je zahtjev prihvaćen. Osobi PV dopušteno je sudjelovati u mjeri 214 s 857 ha poljoprivrednog zemljišta koje je iznajmila te se njime koristila na temelju sporazuma sklopljenih tijekom 2012. za poslovnu godinu 2012./2013. Ti su sporazumi, u skladu s člankom 37.c stavkom 1. ZSPZZ‑a., sklopljeni s vlasnicima i/ili korisnicima poljoprivrednih zemljišta na razdoblje od jedne godine.
17 Slični sporazumi sklopljeni su za sljedeće tri poslovne godine: 2013./2014., 2014./2015. i 2015./2016. Osoba PV je tijekom tih godina bila predmet svih obveznih administrativnih kontrola, kao i kontrola na terenu te je primila ukupan iznos od 1 063 317,54 bugarskih leva (BGN) (oko 544 000 eura) na temelju mjere 214.
18 Međutim, tijekom 2016. godine vlasnici i korisnici predmetnih poljoprivrednih zemljišta nisu uspjeli sklopiti takve sporazume na temelju članka 37.c stavka 1. ZSPZZ‑a za poslovnu godinu 2016./2017. Iako je osoba PV htjela sklopiti te sporazume, ostali sudionici ranijih sporazuma obavijestili su je da za tu poslovnu godinu žele obrađivati zemljišta unutar njihovih stvarnih granica, što je isključivalo mogućnost postizanja sporazuma na temelju te odredbe. Osoba PV tako je u toj poslovnoj godini bila spriječena u obrađivanju navedenog zemljišta u odnosu na koje je preuzela agro‑okolišnu obvezu iz točke 15. ove presude, a time i u ispunjavanju uvjeta predviđenih u tom članku 37.c za ostvarivanje agro‑okolišnih plaćanja.
19 Budući da se, u skladu s navedenim člankom 37.c stavkom 2., sporazumi između vlasnika i/ili korisnika moraju sklopiti svake godine prije 30. kolovoza, osoba PV je već početkom kolovoza 2016. bila svjesna nemogućnosti nastavka korištenja tih zemljišta tijekom poslovne godine 2016./2017.
20 Osoba PV obavijestila je 29. svibnja 2017. Nacionalni fond za poljoprivredu o svojoj namjeri raskida svoje agro‑okolišne obveze zbog nestanka pravne osnove za korištenje zemljišta s kojima je sudjelovala u mjeri 214.
21 Osoba PV je 23. siječnja 2018. obaviještena o pokretanju postupka raskida višegodišnje obveze zbog nepoštovanja zahtjeva iz članka 24. stavka 2. Odluke br. 11/2009, prema kojem se svake godine najmanje 90 % zemljišta s kojim se sudjeluje u mjeri 214 mora preklapati s površinom koja je predmet agro‑okolišne obveze. Međutim, nepostojanje sporazuma za poslovnu godinu 2016./2017. dovelo je do toga da je taj postotak preklapanja iznosio samo 76,18 %.
22 Osoba PV je 17. kolovoza 2018. primila obavijest o raskidu njezine agro‑okolišne obveze u okviru mjere 214. Nije pobijala taj akt te je ona postao pravomoćan.
23 Dopisom zamjenika izvršnog direktora Državnog fonda za poljoprivredu zaprimljenim 7. prosinca 2018. osoba PV obaviještena je o pokretanju postupka za izdavanje akta kojim se utvrđuje postojanje javnog duga u okviru kojeg se od nje tražilo da u skladu s člankom 18. stavkom 4. točkom (c) Odluke br. 11/2009 vrati 20 % od ukupnog primljenog iznosa, odnosno iznos od 212 663,51 bugarskih leva (oko 109 000 eura).
24 Osoba PV se usprotivila pokretanju tog postupka tvrdeći da su nakon izmjene regulatornog okvira u listopadu 2015. brojni vlasnici i/ili korisnici odbili sklopiti sporazum na temelju članka 37.c ZSPZZ‑a, zbog čega nije imala mogućnost ispuniti obvezu navedenu u točki 15. ove presude. Tvrdila je da, s obzirom na to da se radilo o okolnostima koje nije mogla predvidjeti u trenutku preuzimanja te obveze i koje stoga predstavljaju višu silu u smislu članka 18. stavka 6. Odluke br. 11/2009, ne mora vratiti taj iznos.
25 Odlukom od 14. studenoga 2019. zamjenik izvršnog direktora Državnog fonda za poljoprivredu utvrdio je postojanje javnog duga u iznosu od 212 663,51 BGN (oko 109 000 eura), što čini 20 % potpore koja je u okviru mjere 214 isplaćena za poslovne godine 2013. do 2016.
26 Osoba PV podnijela je tužbu protiv te odluke pred Administrativen sadom (Upravni sud, Bugarska) u Trgovištu, koji je tu tužbu odbio. Taj je sud u biti presudio da je navedena odluka valjana te je odbacio argument osobe PV koji se temeljio na tvrdnji da je nastupila viša sila. Navedeni sud smatrao je da osoba PV nije mogla legitimno očekivati da će vlasnici i/ili korisnici poljoprivrednih zemljišta s kojima je sklopila sporazume na temelju članka 37.c ZSPZZ‑a produljiti te sporazume za poslovnu godinu 2016./2017. Štoviše, čak i pod pretpostavkom da se okolnosti mogu smatrati „višom silom”, taj sud ističe da osoba PV nije ispoštovala rok za obavještavanje predviđen kako bi se o tome izvijestilo nadležno upravno tijelo, a taj je rok prekluzivan.
27 Osoba PV podnijela je protiv te odluke žalbu Varhoven administrativen sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska), dakle sudu koji je uputio zahtjev, ističući, s jedne strane, da je, time što je uvela nove strože zahtjeve, izmjena Odluke br. 11/2009 koja je stupila na snagu 20. listopada 2015. odvratila dio vlasnika i/ili korisnika od sklapanja sporazuma na temelju članka 37.c ZSPZZ‑a i da je ta izmjena bila slučaj više sile ili iznimne okolnosti u smislu članka 18. stavka 6. te odluke. S druge strane, osoba PV tvrdi da je prvostupanjski sud povrijedio članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006.
28 Sud koji je uputio zahtjev smatra da taj članak 45. stavak 4. treba tumačiti na način da, u slučaju arondacije ili mjera okrupnjavanja zemljišta koje su donijela ili odobrila nadležna državna tijela, a koje korisnika potpore onemogućuju u nastavku ispunjavanja preuzetih obveza, dotična država članica mora poduzeti potrebne mjere kako bi se obveze prilagodile novonastalom stanju gospodarstva tog korisnika. U suprotnome obveza bi trebala prestati, a da se od te osobe ne zahtijeva povrat iznosa primljenih za razdoblje u kojem je obveza bila na snazi.
29 U slučaju da se to tumačenje ne prihvati, taj se sud pita može li situacija poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku biti obuhvaćena slučajem više sile ili iznimnih okolnosti u smislu članka 31. Uredbe br. 73/2009, koji bi oslobodili korisnika od obveze vraćanja tih iznosa. U tom pogledu navedeni sud oklijeva prihvatiti takvu kvalifikaciju. Naime, ističe da je korisnik, kada je podnio svoj zahtjev za potporu u okviru mjere 214., znao da je trajanje sporazuma o korištenju zemljišta koja pripadaju trećim osobama, predviđenih člankom 37.c ZSPZZ‑a, iznosilo godinu dana i da su vlasnici i/ili korisnici mogli odlučiti da neće sklopiti sporazume za sljedeće poslovne godine.
30 U tim je okolnostima Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Može li se na temelju tumačenja članka 45. stavka 4. [Uredbe br. 1974/2006] pretpostaviti da je u slučaju kao što je ovaj riječ o ‚arondaciji’ ili ‚mjerama okrupnjavanja zemljišta’ zbog čega korisnik ne može dalje ispunjavati preuzete obveze?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, opravdava li činjenica da država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje korisnikovih obveza novonastalom stanju poljoprivrednog gospodarstva to da se ne zahtijeva povrat sredstava za razdoblje u kojemu su obveze ispunjene?
3. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, kako treba tumačiti odredbe članka 31. [Uredbe br. 73/2009] s obzirom konkretne činjenice i kakve je prirode rok za obavještavanje iz članka 75. stavka 2. [Uredbe br. 1122/2009]?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
31 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 tumačiti na način da se on primjenjuje kada poljoprivrednik nije u mogućnosti nastaviti ispunjavati agro‑okolišne obveze koje je preuzeo za posljednju godinu izvršavanja tih obveza i da ta nemogućnost proizlazi iz nepostojanja sporazuma sklopljenih između tog poljoprivrednika i drugih vlasnika ili korisnika poljoprivrednih zemljišta radi korištenja tih zemljišta.
32 Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 obuhvaća slučaj korisnika koji ne može više ispunjavati preuzete obveze jer je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno arondacijom ili mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su donijela ili odobrila nadležna državna tijela.
33 U tom pogledu valja istaknuti da ni ta odredba ni bilo koja druga odredba te uredbe niti uredbi br. 73/2009 i br. 1122/2009 ne definira pojmove arondacije i mjera okrupnjavanja zemljišta koje su donijela ili odobrila nadležna državna tijela.
34 Usto, budući da se u članku 45. stavku 4. Uredbe br. 1974/2006 u pogledu tih pojmova ni na koji način ne upućuje na nacionalno pravo, oni se moraju autonomno tumačiti tako da se ujednačeno primjenjuju u Europskoj uniji (vidjeti po analogiji presudu od 22. travnja 2021., Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, t. 21. i navedenu sudsku praksu).
35 U tom kontekstu, valja podsjetiti na to da utvrđivanje značenja i dosega pojmova za koje pravo Unije ne daje nikakvu definiciju treba provesti u skladu s njihovim uobičajenim smislom u svakodnevnom jeziku, uzimajući u obzir kontekst u kojem se oni koriste i ciljeve postavljene propisom kojem pripadaju (presuda od 18. ožujka 2021., Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, t. 37. i navedena sudska praksa).
36 Kao prvo, što se tiče uobičajenog značenja izraza „arondacija” u svakodnevnom jeziku, on upućuje na mjere koje se sastoje od uređenja poljoprivrednih parcela kako bi se osiguralo racionalnije iskorištavanje tla. Izraz „mjere okrupnjivanja zemljišta” općenito upućuje, kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 36. i 37. svojeg mišljenja, na mjere koje se odnose na preustroj poljoprivrednih parcela u vezi s osiguravanjem nužne infrastrukture za valorizaciju zemljišta o kojem je riječ. Gledajući zajedno, pojmovi „arondacija” i „mjere okrupnjivanja zemljišta”, u smislu članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006, upućuju na radnje namijenjene ponovnom oblikovanju i preustroju poljoprivrednih parcela kako bi se dobila racionalnija poljoprivredna gospodarstva u korištenju zemljišta.
37 Kao drugo, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točkama 38. do 40. svojeg mišljenja, ta odredba, prema većini jezičnih verzija, zahtijeva da kako arondaciju, tako i u njoj spomenute mjere okrupnjavanja zemljišta moraju donijeti ili odobriti nadležna državna tijela.
38 U tom pogledu, valja istaknuti da se u navedenoj odredbi samo općenito navodi da je državno tijelo povezano s tim mjerama bilo odlukom ili odobrenjem, a da se pritom ne pojašnjavaju postupovna pravila sudjelovanja tog tijela u postupcima arondacije ili u mjerama okrupnjavanja zemljišta.
39 Iz toga proizlazi da se pojmovima arondacija ili mjere okrupnjavanja zemljišta koje su donijela ili odobrila nadležna državna tijela mogu obuhvatiti svi postupci čiji je cilj rekonfiguracija i preustroj poljoprivrednih zemljišnih čestica kako bi se uspostavila racionalnija poljoprivredna gospodarstva u korištenju zemljišta i o kojima odlučuju ili ih odobravaju nadležna državna tijela.
40 To tumačenje potkrijepljeno je kontekstom članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006 kao i, općenito, ciljevima koji se žele postići propisom o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR).
41 S jedne strane, u skladu s člankom 36. točkom (a) podtočkom iv. i člankom 39. Uredbe br. 1698/2005, agro‑okolišna plaćanja predstavljaju potpore koje se odobravaju godišnje poljoprivredniku koji je dobrovoljno preuzeo agro‑okolišnu obvezu i njihov je cilj pokrivanje dodatnih troškova i gubitka prihoda koji proizlaze iz takvih obveza. U tom smislu, kao što je to naglašeno u uvodnoj izjavi 35. te uredbe, ta agro‑okolišna plaćanja igraju istaknutu ulogu u potpori održivom razvoju ruralnih područja i zaštiti okoliša, s obzirom na to da potiču korisnike da prihvate višegodišnje obveze koje premašuju poštovanje obveznih pravila poljoprivrednog zakonodavstva Unije, kao i posebnih zahtjeva utvrđenih nacionalnim zakonodavstvom.
42 S druge strane, iz uvodne izjave 23. Uredbe br. 1974/2006 proizlazi da je zakonodavac Unije, kako bi pridonio cilju održivog ruralnog razvoja, želio dati prednost uravnoteženoj primjeni potpore Unije putem agro‑okolišnih plaćanja.
43 Stoga, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 43. svojeg mišljenja, ostvarivanje tih ciljeva zahtijeva da poljoprivrednici ne budu odvraćeni od preuzimanja višegodišnjih agro‑okolišnih obveza zbog mogućeg nastanka, tijekom razdoblja izvršenja tih obveza, postupka arondacije ili mjera okrupnjavanja zemljišta koji bi ih spriječili u ispunjenju navedenih obveza. U tom kontekstu, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 ima za cilj ublažiti nastanak takvih događaja tijekom tog razdoblja.
44 Međutim, ta se odredba ne primjenjuje ako takva nemogućnost proizlazi iz nepostojanja sporazuma sklopljenih između poljoprivrednika i drugih vlasnika ili korisnika poljoprivrednih zemljišta za njihovo korištenje. Naime, u takvom slučaju, poljoprivrednikova nemogućnost ispunjenja tih obveza ne proizlazi izravno iz mjera koje su donijela ili odobrila nadležna državna tijela, a koje utječu na strukturu tog gospodarstva.
45 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 treba tumačiti na način da se on primjenjuje kada poljoprivrednik nije u mogućnosti nastaviti ispunjavati agro‑okolišne obveze koje je preuzeo za posljednju godinu izvršavanja tih obveza, te da ta nemogućnost izravno proizlazi iz postupka arondacije ili mjera okrupnjavanja zemljišta koje utječu na strukturu poljoprivrednog gospodarstva koje je predmet tih obveza, a o čemu je odlučilo ili to odobrilo nadležno državno tijelo. S druge strane, ta se odredba ne primjenjuje kada navedena nemogućnost proizlazi iz prestanka prava na korištenje jednog dijela površine tog gospodarstva tijekom izvršavanja navedenih obveza.
Drugo pitanje
46 Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 tumačiti na način da se to što država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje korisnikovih agro‑okolišnih obveza novonastalom stanju poljoprivrednog gospodarstva koje proizlazi iz postupka arondacije ili mjera okrupnjavanja zemljišta u smislu te odredbe, protivi tomu da se od tog korisnika zahtijeva povrat primljenih sredstava za razdoblje u kojemu su te obveze bila poštovane.
47 Najprije valja podsjetiti na to da članak 18. stavak 1. Uredbe br. 65/2011 određuje da se u slučaju višegodišnjih obaveza, smanjenja potpora, isključenja i povrati primjenjuju na iznose već plaćene u prethodnim godinama za te obaveze.
48 Međutim, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 predviđa da, ako korisnik agro‑okolišnog plaćanja ne može više ispunjavati preuzete obveze jer je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno arondacijom ili mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su donijela ili odobrila nadležna državna tijela, države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi omogućile prilagođavanje obveza novonastalom stanju tog poljoprivrednog gospodarstva. Ako se pokaže da takvo prilagođavanje nije moguće, navedena obveza prestaje i ne zahtijeva se povrat sredstava za razdoblje u kojemu je ta obveza bila na snazi.
49 Iz teksta te odredbe jasno proizlazi, s jedne strane, da donošenje ili odobrenje, od strane nadležnih državnih tijela, mjere arondacije ili okrupnjavanja zemljišta koja utječe na korisnikovu mogućnost da nastavi ispunjavati preuzetu agro‑okolišnu obvezu ima za posljedicu dužnost predmetne države članice da tu obvezu prilagodi novonastalom stanju poljoprivrednog gospodarstva o kojem je riječ.
50 S druge strane, samo ako se pokaže da takvo prilagođavanje nije moguće, navedena obveza prestaje i ne zahtijeva se povrat sredstava za razdoblje u kojemu je ta obveza bila na snazi.
51 Naime, kao što je to istaknuto u točki 42. ove presude, iz uvodne izjave 23. Uredbe br. 1974/2006 proizlazi da je, što se tiče potpore za agro‑okolišne mjere, zakonodavac Unije namjeravao zadržati uravnoteženu primjenu potpore Unije kako bi pridonio održivom ruralnom razvoju.
52 U ovom slučaju, pod pretpostavkom da smanjenje površine korisnikova poljoprivrednog gospodarstva, koje ga onemogućuje u ispunjenju preuzete agro‑okolišne obveze, proizlazi iz arondacije ili mjere okrupnjavanja zemljišta u smislu članka 45. stavka 4. Uredbe br. 1974/2006, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri jesu li nadležna nacionalna tijela poduzela potrebne mjere kako bi se ta obveza prilagodila novonastalom stanju tog poljoprivrednog gospodarstva. Ako taj sud zaključi da to nije slučaj, tada je na njemu da utvrdi da je navedena obveza prestala, a da se pritom od tog korisnika ne može zahtijevati povrat za razdoblje u kojem je ta obveza bila na snazi.
53 S obzirom na prethodna razmatranja, članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 treba tumačiti na način da se to što država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje korisnikovih agro‑okolišnih obveza novonastalom stanju njegova poljoprivrednog gospodarstva koje proizlazi iz arondacije ili mjera okrupnjavanja zemljišta u smislu te odredbe, protivi tomu da se od tog korisnika zahtijeva povrat primljenih sredstava za razdoblje u kojemu su te obveze bile poštovane.
Treće pitanje
54 Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 31. Uredbe br. 73/2009 tumačiti na način da nemogućnost korisnika da nastavi izvršavati višegodišnju agro‑okolišnu obvezu tijekom njezine posljednje godine zbog nepostojanja sporazuma sklopljenih s drugim vlasnicima ili korisnicima poljoprivrednog zemljišta za njihovo korištenje, predstavlja „slučaj više sile” u smislu članka 31. te da stoga o njemu mora obavijestiti nadležno tijelo u roku od deset dana predviđenom u članku 75. stavku 2. Uredbe br. 1122/2009.
55 U tom pogledu valja istaknuti da se u članku 31. točkama (a) do (e) Uredbe br. 73/2009 navode različiti događaji koji mogu predstavljati višu silu.
56 Međutim, među tim događajima ne navodi se stanje korisnika financiranja Unije na temelju višegodišnje agro‑okolišne obveze, koji nije u mogućnosti ispuniti tu obvezu zbog nepostojanja sporazuma sklopljenih s drugim vlasnicima ili korisnicima poljoprivrednih zemljišta za njihovo korištenje.
57 S obzirom na navedeno, iz priloga „[posebno]” iz članka 31. Uredbe br. 73/2009 proizlazi da taj članak ne sadržava taksativan popis događaja koji mogu predstavljati slučaj više sile.
58 Osim toga, prema sudskoj praksi Suda, svaki događaj nastao zbog neuobičajenih i nepredvidivih okolnosti izvan utjecaja gospodarskog subjekta, čije se posljedice nije moglo izbjeći unatoč svoj dužnoj pažnji koju je potonji primijenio, predstavlja slučaj više sile (vidjeti u tom smislu presude od 17. prosinca 1970., Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, t. 23. i od 17. prosinca 2015., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, t. 58.).
59 Stoga, iako nemogućnost da korisnik nastavi ispunjavati agro‑okolišnu obvezu zbog nepostojanja sporazuma sklopljenih s drugim vlasnicima ili korisnicima poljoprivrednih zemljišta za korištenje tih zemljišta načelno može predstavljati višu silu, to je samo pod uvjetom da je do te nemogućnosti došlo zbog neuobičajenih i nepredvidivih okolnosti koje nisu povezane s tim korisnikom, čije se posljedice nije moglo izbjeći unatoč svoj dužnoj pažnji koju je potonji primijenio, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
60 S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 31. Uredbe br. 73/2009 treba tumačiti na način da, iako nemogućnost da korisnik nastavi ispunjavati agro‑okolišnu obvezu zbog nepostojanja sporazuma sklopljenih s drugim vlasnicima ili korisnicima poljoprivrednih zemljišta za korištenje tih zemljišta načelno može predstavljati višu silu, to je samo pod uvjetom da je do te nemogućnosti došlo zbog neuobičajenih i nepredvidivih okolnosti koje nisu povezane s tim korisnikom, čije se posljedice nije moglo izbjeći unatoč svoj dužnoj pažnji koju je potonji primijenio, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Troškovi
61 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje:
1. Članak 45. stavak 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR)
treba tumačiti na način da se:
on primjenjuje kada poljoprivrednik nije u mogućnosti nastaviti ispunjavati agro‑okolišne obveze koje je preuzeo za posljednju godinu izvršavanja tih obveza, te da ta nemogućnost izravno proizlazi iz postupka arondacije ili mjera okrupnjavanja zemljišta koje utječu na strukturu poljoprivrednog gospodarstva koje je predmet tih obveza, a o čemu je odlučilo ili to odobrilo nadležno državno tijelo. S druge strane, ta se odredba ne primjenjuje kada navedena nemogućnost proizlazi iz prestanka prava na korištenje jednog dijela površine tog gospodarstva tijekom izvršavanja navedenih obveza.
2. Članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006
treba tumačiti na način da se:
to što država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi omogućila prilagođavanje korisnikovih agro‑okolišnih obveza novonastalom stanju njegova poljoprivrednog gospodarstva koje proizlazi iz arondacije ili mjera okrupnjavanja zemljišta u smislu te odredbe, protivi tomu da se od tog korisnika zahtijeva povrat primljenih sredstava za razdoblje u kojemu su te obveze bile poštovane.
3. Članak 31. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003
treba tumačiti na način da:
iako nemogućnost da korisnik nastavi ispunjavati agro‑okolišnu obvezu zbog nepostojanja sporazuma sklopljenih s drugim vlasnicima ili korisnicima poljoprivrednih zemljišta za korištenje tih zemljišta načelno može predstavljati višu silu, to je samo pod uvjetom da je do te nemogućnosti došlo zbog neuobičajenih i nepredvidivih okolnosti koje nisu povezane s tim korisnikom, čije se posljedice nije moglo izbjeći unatoč svoj dužnoj pažnji koju je potonji primijenio, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Potpisi