ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)
16 de fevereiro de 2023 (*)
«Reenvio prejudicial — Política agrícola comum — Medidas de apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural — Pagamentos agroambientais — Regulamento (CE) n.o 1974/2006 — Impossibilidade de os beneficiários continuarem a honrar os compromissos assumidos — Conceitos de “emparcelamento” e de “intervenções de ordenamento fundiário” — Falta de medidas necessárias para adaptar as obrigações do beneficiário à nova situação da exploração — Regulamento (CE) n.o 1122/2009 — Conceito de “força maior e circunstâncias excecionais”»
No processo C‑343/21,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária), por Decisão de 19 de maio de 2021, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 2 de junho de 2021, no processo
PV
contra
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie»,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: N. Piçarra, exercendo funções de presidente de secção, N. Jääskinen e M. Gavalec (relator), juízes,
advogado‑geral: L. Medina,
secretário: C. Strömholm, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 9 de junho de 2022,
vistas as observações apresentadas:
– em representação de PV, por S. Angelova, advokat,
– em representação de zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie», por I. Boyanov, P. Slavcheva e I. B. Zareva,
– em representação do Governo búlgaro, por T. Mitova, E. Petranova e L. Zaharieva, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por J. Aquilina, G. Koleva e A. Sauka, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 15 de setembro de 2022,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2006, L 368, p. 15), e do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009 Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005 (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe PV, um agricultor, ao zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond «Zemedelie» (Diretor Executivo Adjunto do Fundo Nacional Agrícola, Bulgária), a respeito de uma decisão que impõe a PV o reembolso de 20 % de um financiamento por ele recebido ao abrigo da medida 214 «Pagamentos agroambientais» do Programa de desenvolvimento rural para o período 2007-2013 (a seguir «medida 214»), para as campanhas de 2013 a 2016.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento (CE) n.o 1698/2005
3 O considerando 35 do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2005, L 277, p. 1), enunciava:
«(35) Os pagamentos agroambientais devem continuar a desempenhar um papel proeminente no apoio ao desenvolvimento sustentável das zonais rurais e na resposta à procura crescente de serviços ambientais por parte da sociedade. Estes pagamentos devem incentivar ainda mais os agricultores e outros gestores do espaço rural a servir a sociedade no seu conjunto através da introdução ou continuação da aplicação de métodos de produção agrícola compatíveis com a proteção e melhoria do ambiente, da paisagem e das suas características, dos recursos naturais, dos solos e da diversidade genética. Neste contexto, deve ser prestada especial atenção à preservação dos recursos genéticos na agricultura. De acordo com o princípio do poluidor‑pagador, estes pagamentos devem abranger apenas os compromissos que ultrapassem as normas obrigatórias aplicáveis.»
4 O artigo 36.o deste regulamento, sob a epígrafe «Medidas», dispunha:
«O apoio ao abrigo da presente secção incide nas:
a) Medidas destinadas à utilização sustentável das terras agrícolas através de:
[…]
iv) pagamentos agroambientais;
[…]
[…]»
5 O artigo 39.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Pagamentos agroambientais», previa:
«1. Os Estados‑Membros concedem o apoio previsto na subalínea iv) da alínea a) do artigo 36.o no conjunto do respetivo território, de acordo com as suas necessidades específicas.
2. Os pagamentos agroambientais são concedidos aos agricultores que assumam, a título voluntário, compromissos agroambientais. […]
3. […]
Esses compromissos são assumidos, regra geral, por um período de cinco a sete anos. […]
4. Os pagamentos são concedidos anualmente e abrangem os custos adicionais e a perda de rendimentos resultantes do compromisso assumido. Se necessário, podem também abranger os custos resultantes da mudança.
[…]»
Regulamento n.o 1974/2006
6 O considerando 23 do Regulamento n.o 1974/2006 enunciava:
«Quanto ao apoio agroambiental ou relativo ao bem‑estar dos animais, os requisitos mínimos a respeitar pelos beneficiários em ligação com os diferentes compromissos em matéria agroambiental ou de bem‑estar dos animais devem garantir uma aplicação equilibrada do apoio, que tenha em conta os objetivos, e contribuir assim para um desenvolvimento rural sustentável. Neste domínio, é da maior importância estabelecer um método de cálculo dos custos adicionais, das perdas de rendimentos e dos prováveis custos ligados à mudança decorrentes do compromisso. Sempre que os compromissos se basearem em limitações relacionadas com fatores de produção, o apoio só deve ser concedido se tais limitações puderem ser avaliadas de um modo que proporcione uma garantia razoável do respeito do compromisso.»
7 O artigo 45.o deste regulamento dispunha:
«1. Se, durante o período de um compromisso assumido como condição para a concessão de apoio, o beneficiário aumentar a superfície da sua exploração, os Estados‑Membros podem prever a extensão do compromisso à superfície adicional no que respeita à parte do período do compromisso que falta decorrer, em conformidade com o n.o 2, ou a substituição do compromisso original do beneficiário por um novo compromisso, em conformidade com o n.o 3.
A referida substituição pode igualmente ser prevista nos casos em que a superfície objeto de um compromisso for aumentada no interior da exploração.
2. A extensão referida no n.o 1 só pode ser concedida se:
a) Representar uma vantagem para a medida em causa;
b) Se se justificar em termos da natureza do compromisso, do período que falta decorrer e da dimensão da superfície adicional;
c) Não afetar a eficácia dos controlos do cumprimento das condições da concessão do apoio.
3. O novo compromisso referido no n.o 1 diz respeito à totalidade da superfície em causa, em condições pelo menos tão rigorosas como as do compromisso inicial.
4. Sempre que o beneficiário não puder continuar a cumprir os compromissos assumidos devido ao facto de a sua exploração ser objeto de um emparcelamento ou de intervenções públicas de ordenamento fundiário decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para permitir a adaptação dos compromissos à nova situação da exploração. Se essa adaptação se revelar impossível, o compromisso cessa sem ser exigido reembolso relativamente ao período em que o compromisso tiver sido efetivo.»
Regulamento n.o 73/2009
8 O artigo 31.o do Regulamento n.o 73/2009, sob a epígrafe «Força maior e circunstâncias excecionais», dispunha:
«Para efeitos do presente regulamento, são reconhecidos pela autoridade competente como casos de força maior ou circunstâncias excecionais, nomeadamente, os seguintes casos:
a) Morte do agricultor;
b) Incapacidade profissional de longa duração do agricultor;
c) Catástrofe natural grave que afete de modo significativo as terras agrícolas da exploração;
d) Destruição acidental das instalações da exploração destinadas aos animais;
e) Epizootia que atinja a totalidade ou parte do efetivo do agricultor.»
Regulamento (CE) n.o 1122/2009
9 O artigo 75.o do Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65), sob a epígrafe «Força maior e circunstâncias excecionais», dispunha:
«1. Sempre que o agricultor não tenha podido respeitar as suas obrigações devido a um caso de força maior ou a circunstâncias excecionais, na aceção do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009, conserva o seu direito à ajuda em relação à superfície ou aos animais elegíveis no momento em que o caso de força maior ou as circunstâncias excecionais tenham ocorrido. Além disso, se o incumprimento resultar de casos de força maior ou de circunstâncias excecionais relacionados com a condicionalidade, não é aplicada a redução correspondente.
2. A comunicação dos casos de força maior e de circunstâncias excecionais na aceção do artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009, bem como de provas a eles relativas consideradas suficientes pela autoridade competente, deve ser efetuada, por escrito, a esta autoridade no prazo de dez dias úteis a contar da data em que o agricultor a possa fazer.»
Regulamento (UE) n.o 65/2011
10 O artigo 18.o do Regulamento (UE) n.o 65/2011 da Comissão, de 27 de janeiro de 2011, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativas aos procedimentos de controlo e à condicionalidade no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento rural (JO 2011, L 25, p. 8), sob a epígrafe «Reduções e exclusões no caso de incumprimento de outros critérios de elegibilidade, compromissos e obrigações conexas», previa, no seu n.o 1:
«[…]
No caso de compromissos plurianuais, as reduções de ajudas, as exclusões e as recuperações são também aplicáveis aos montantes já pagos nos anos anteriores por esses compromissos.»
Direito búlgaro
ZSPZZ
11 O artigo 37.o‑C da zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Lei relativa à Propriedade e à Exploração de Terras Agrícolas) (DV n.o 17, de 1 de março de 2001; a seguir «ZSPZZ») dispõe:
«(1) Os emparcelamentos para a exploração de terras agrícolas são constituídos por acordo entre os proprietários e/ou os possuidores desses terrenos. A celebração do acordo é supervisionada por uma comissão para cada localidade do território do município, instituída por despacho do diretor da Direção Regional da “Agricultura” até 5 de agosto do ano em causa. […]
(2) O acordo é celebrado em conformidade com um modelo estabelecido pelo Ministro da Agricultura, da Alimentação e das Florestas […] A celebração e atualização do acordo deve ser feita a cada ano até 30 de agosto, relativamente ao exercício seguinte, na aceção do n.o 2, ponto 3, das Disposições Complementares da Zakon za arendata v zemedelieto [(Lei relativa ao Arrendamento Rural)]. Não pode abranger terrenos declarados para agricultura dentro dos seus limites reais e terrenos que sejam permanentemente explorados como pastagens, pradarias e prados. O acordo produz efeitos desde que abranja pelo menos dois terços da superfície total dos agrupamentos para a exploração de terras na localidade correspondente.
(3) Nos casos em que os possuidores não possam chegar a acordo nas circunstâncias previstas no n.o 1 e, de igual modo, no que se refere às terras não abrangidas pelo acordo, a comissão elabora, até 15 de setembro do ano em causa, um projeto de atribuição da exploração de terras por agrupamentos do seguinte modo:
1. o direito de exploração do agrupamento individual é concedido ao possuidor que detenha a maior parte de terrenos agrícolas próprios e/ou arrendados no agrupamento;
2. as superfícies dos terrenos agrícolas relativamente às quais não tenham sido celebrados acordos e não tenham sido apresentadas declarações pelos seus proprietários nos termos do artigo 37.o‑B são repartidas proporcionalmente entre os possuidores e em função do modo como as terras agrícolas detidas e/ou arrendadas na correspondente localidade são utilizadas de modo permanente.
(4) A comissão elabora o relatório para o diretor da Direção Regional da “Agricultura”, que inclui o acordo celebrado, a atribuição de agrupamentos de terras para a exploração, informações relativas aos terrenos referidos no n.o 3, ponto 2, aos seus proprietários e aos pagamentos de rendas devidos, e com base nesse relatório o diretor da Direção Regional da “Agricultura” emite uma decisão para a atribuição dos agrupamentos de terras na localidade antes de 1 de outubro do ano em causa.
[…]
(14) O acordo de emparcelamento ou atribuição de agrupamentos para a exploração de terras ou a sua afetação constitui uma base jurídica para efeitos da zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli [(Lei relativa ao Apoio aos Agricultores)], e, na parte relativa aos terrenos a que se refere o n.o 3, constitui base jurídica desde que tenha sido efetuado o respetivo pagamento dos respetivos terrenos.
(15) A atribuição das terras agrícolas incluídas nos emparcelamentos de explorações de terras e aprovadas para apoio ao abrigo da medida “Pagamentos agroambientais” do Programa de Desenvolvimento Rural para o período 2007-2013 e/ou ao abrigo da medida “Agroambiente e clima” e “Agricultura biológica” do Programa de Desenvolvimento Rural 2014-2020 é feita sem alteração da localização das pessoas aprovadas ao abrigo da medida quando:
1. os terrenos disponibilizados em conformidade com o artigo 37.o‑B para participação no procedimento disponham de uma superfície superior ou igual à superfície autorizada para apoio ao abrigo da medida; e
2. os proprietários e possuidores cujos terrenos foram colocados à disposição das pessoas aprovadas nos termos da medida tenham declarado a sua intenção de participar no procedimento de criação de agrupamentos para a exploração de terras, nos termos deste artigo, relativamente aos mesmos terrenos.
[…]»
Decreto n.o 11/2009
12 O naredba no 11 za usloviyata i reda za prilagane na myarka 214 «Agroekologichni plashtania» ot Programata za razvitie na selskite ravoni za perioda 2007‑2013 (Decreto n.o 11 relativo às condições e normas de execução da medida 214 «Pagamentos agroambientais» do Programa de Desenvolvimento Rural para o período 2007-2013), de 6 de abril de 2009 (DV n.o 29, de 17 de abril de 2009; a seguir «Decreto n.o 11/2009»), adotado pelo Ministro da Agricultura e da Alimentação, inclui um artigo 18.o, que dispõe:
«(3) O Darzhaven fond “Zemedelie” [(Fundo Nacional Agrícola, Bulgária)] põe termo ao compromisso agroambiental e os beneficiários reembolsam o apoio financeiro recebido, relativamente à parte do programa em causa, em conformidade com o disposto no n.o 4, quando:
[…]
3. os requisitos do artigo 24.o, n.o 2, não forem cumpridos;
[…]
(4) Os beneficiários reembolsam o apoio financeiro recebido até então, acrescido dos juros legais em função do ano da concessão inicial da medida, até ao ano de cessação do compromisso agroambiental, do seguinte modo:
[…]
c) até ao final do quinto ano — 20 %;
[…]
(5) Em caso de verificação do incumprimento dos requisitos de gestão aplicáveis às partes do programa em causa, nos termos do artigo 26.o, o apoio financeiro será reembolsado até ao montante calculado de acordo com as regras referidas no artigo 16.o
(6) Nos casos de força maior ou circunstâncias excecionais, o compromisso agroambiental cessa e não é exigido o reembolso parcial ou total do apoio financeiro recebido pelo agricultor.
(7) Os casos de força maior ou de circunstâncias excecionais serão notificados, juntamente com as provas correspondentes (documentos da autoridade administrativa competente), por escrito, ao [Fundo Nacional Agrícola] — RA (organismo pagador) pelo agricultor ou por outra pessoa mandatada por esse, ou até pelos seus sucessores no prazo de 10 dias úteis a contar da data a partir da qual o agricultor ou outra pessoa mandatada por esse ou pelos seus sucessores o possam fazer.»
13 O artigo 24.o, n.os 1 e 2, deste decreto enuncia:
«(1) As atividades agroambientais ou as partes do programa agroambiental referidas no artigo 2.o, n.o 1, ponto 1, alínea a), pontos 2, 3 e 4, são executadas numa única superfície agrícola para um único bloco de exploração agrícola por um período de cinco anos a contar do momento em que o compromisso agroambiental foi assumido.
(2) A superfície agrícola admitida para a execução das atividades agroambientais ou das partes do programa agroambiental referidas no artigo 2.o, n.o 1, ponto 1, alínea a), pontos 2, 3 e 4, pode ser reduzida até 10 %, desde que, em cada ano, pelo menos 90 % da superfície visada pela parte do programa em causa se sobreponha geograficamente à superfície objeto do compromisso agroambiental.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
14 Durante o ano de 2013, PV apresentou um pedido de apoio ao abrigo da medida 214.
15 No âmbito desse pedido, PV comprometeu‑se a cumprir um compromisso agroambiental segundo os termos e as condições fixados pelo Decreto n.o 11/2009. Um dos requisitos que PV se comprometeu a cumprir era o de exercer as atividades para a parte correspondente do programa numa única superfície agrícola durante cinco anos consecutivos.
16 O referido pedido foi deferido. PV foi admitido a participar na medida 214 com 857 hectares de terrenos agrícolas que arrendava e explorava com base em acordos celebrados em 2012 para o exercício de 2012/2013. Esses acordos foram celebrados por um período de um ano com proprietários e/ou possuidores de terrenos agrícolas, em conformidade com o artigo 37.o‑C, n.o 1, da ZSPZZ.
17 Foram celebrados acordos semelhantes para os três exercícios seguintes de 2013/2014, 2014/2015 e 2015/2016. Durante esses anos, PV foi sujeito a todos os controlos administrativos obrigatórios, bem como a controlos no local, e recebeu um montante total de 1 063 317,54 Leva búlgaros (BGN) (cerca de 544 000 euros) a título da medida 214.
18 No entanto, durante o ano de 2016, os proprietários e possuidores dos terrenos agrícolas em causa não chegaram a celebrar tais acordos nos termos do artigo 37.o‑C, n.o 1, da ZSPZZ relativamente ao exercício de 2016/2017. Embora PV pretendesse celebrar esses acordos, os outros participantes nos acordos anteriores informaram‑no de que, relativamente a esse exercício, pretendiam cultivar esses terrenos dentro dos limites reais dos mesmos, o que excluía a possibilidade de chegar a um acordo ao abrigo desta disposição. Assim, PV foi impedido, para o referido exercício, de explorar os referidos terrenos, com os quais tinha assumido o compromisso ambiental indicado no n.o 15 do presente acórdão, e, deste modo, de cumprir os requisitos previstos neste artigo 37.o‑C para poder receber pagamentos agroambientais.
19 Na medida em que, em conformidade com o referido artigo 37.o‑C, n.o 2, os acordos entre proprietários e/ou operadores devem ser celebrados em cada ano antes de 30 de agosto, PV já tinha conhecimento, no início do mês de agosto de 2016, da impossibilidade de prosseguir a exploração dos mesmos terrenos durante o exercício de 2016/2017.
20 Em 29 de maio de 2017, PV notificou o Fundo Nacional Agrícola da sua intenção de cessar o seu compromisso agroambiental com o fundamento de que a base jurídica para a exploração dos terrenos com os quais participava na medida 214 tinha desaparecido.
21 Em 23 de janeiro de 2018, PV foi informado da abertura de um procedimento de cessação desse compromisso plurianual por incumprimento do requisito enunciado no artigo 24.o, n.o 2, do Decreto n.o 11/2009, segundo o qual, em cada ano, a superfície agrícola que participa na medida 214 sobrepõe‑se a pelo menos 90 % da superfície objeto do compromisso agroambiental. Ora, a inexistência de acordos para a campanha de 2016/2017 levou a que essa percentagem de sobreposição corresponda a apenas 76,18 %.
22 Em 17 de agosto de 2018, PV foi notificado da cessação do seu compromisso agroambiental ao abrigo da medida 214. Esse ato não foi contestado e tornou‑se definitivo.
23 Por carta do diretor executivo adjunto do Fundo Nacional Agrícola recebida em 7 de dezembro de 2018, PV foi informado da abertura de um procedimento de reconhecimento de um crédito público do Estado no âmbito do qual lhe era pedido que restituísse, em conformidade com o artigo 18.o, n.o 4, alínea c), do Decreto n.o 11/2009, 20 % do montante total recebido, ou seja, o montante de 212 663,51 BGN (cerca de 109 000 euros).
24 PV opôs‑se à abertura desse procedimento alegando que, na sequência de uma alteração do quadro regulamentar em outubro de 2015, vários proprietários e/ou possuidores recusaram celebrar um acordo nos termos do artigo 37.o‑C da ZSPZZ, o que o tinha impossibilitado de cumprir o compromisso mencionado no n.o 15 do presente acórdão. Sustentou que não tinha de reembolsar esse montante na medida em que se tratava de circunstâncias que não podia prever na data em que assumiu esse compromisso e que, deste modo, constituíam um caso de força maior, na aceção do artigo 18.o, n.o 6, do Decreto n.o 11/2009.
25 Por Decisão de 14 de novembro de 2019, o diretor executivo adjunto do Fundo Nacional Agrícola declarou a existência de um crédito público do Estado de 212 663,51 BGN (cerca de 109 000 euros), correspondente a 20 % do apoio pago ao abrigo da medida 214, para as campanhas de 2013 a 2016.
26 PV interpôs recurso dessa decisão para o Administrativen sad (Tribunal Administrativo, Bulgária) de Targovichté, que negou provimento ao recurso. Esse órgão jurisdicional considerou, em substância, que a referida decisão era válida e rejeitou o argumento de PV relativo à ocorrência de um caso de força maior. O referido órgão jurisdicional considerou que PV não podia legitimamente esperar que os proprietários e/ou possuidores dos terrenos agrícolas com os quais tinha celebrado acordos ao abrigo do artigo 37.o‑C da ZSPZZ renovassem esses mesmos acordos para o exercício de 2016/2017. Além disso, mesmo admitindo que as circunstâncias pudessem ser qualificadas de «caso de força maior», o mesmo órgão jurisdicional salientou que PV não tinha cumprido o prazo de notificação previsto para informar a autoridade administrativa competente sobre o mesmo, o qual é um prazo de prescrição.
27 PV interpôs recurso dessa decisão no Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo, Bulgária), o órgão jurisdicional de reenvio, alegando, por um lado, que, ao introduzir novos requisitos mais estritos, a alteração do Decreto n.o 11/2009, que entrou em vigor em 20 de outubro de 2015, tinha dissuadido uma parte dos proprietários e/ou possuidores de celebrar acordos ao abrigo do artigo 37.o‑C da ZSPZZ e que essa alteração constituía um caso de força maior ou uma circunstância excecional, na aceção do artigo 18.o, n.o 6, desse decreto. Por outro lado, PV sustenta que o tribunal de primeira instância violou o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006.
28 O órgão jurisdicional de reenvio considera que este artigo 45.o, n.o 4, deve ser interpretado no sentido de que, em caso de emparcelamento ou de intervenções de ordenamento fundiário decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes, que impossibilitam o beneficiário de um auxílio de continuar a honrar os compromissos assumidos, o Estado‑Membro em causa deve tomar as medidas necessárias para permitir adaptar os compromissos à nova situação da exploração desse beneficiário. Caso contrário, o compromisso deveria cessar sem que lhe fosse exigido o reembolso dos montantes recebidos em relação ao período durante o qual o compromisso foi efetivo.
29 Caso esta interpretação não seja acolhida, esse órgão jurisdicional interroga‑se sobre a questão de saber se uma situação como a que está em causa no processo principal não pode ser abrangida por um caso de força maior ou por circunstâncias excecionais, na aceção do artigo 31.o do Regulamento n.o 73/2009, suscetíveis de liberar o beneficiário da obrigação de reembolsar esses montantes. A este respeito, o referido órgão jurisdicional hesita em adotar essa qualificação. Com efeito, sublinha que o beneficiário sabia, quando apresentou o seu pedido de apoio ao abrigo da medida 214, que os acordos para a exploração de terrenos pertencentes a terceiros, previstos no artigo 37.o‑C da ZSPZZ, tinham a duração de um ano e que os proprietários e/ou possuidores podiam decidir não celebrar um acordo para os exercícios seguintes.
30 Nestas circunstâncias, o Varhoven administrativen sad (Supremo Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) A interpretação do artigo 45.o, n.o 4, do [Regulamento n.o 1974/2006] permite considerar que, num caso como o presente, existe um “emparcelamento” ou uma “intervenção de ordenamento fundiário” que leva a que o beneficiário não possa continuar a cumprir os compromissos assumidos?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão: o facto de um Estado‑Membro não ter tomado as medidas necessárias para permitir a adaptação dos compromissos [do beneficiário] à nova situação da exploração, não lhe permite exigir o reembolso dos fundos relativamente [ao] período em que o compromisso foi efetivo?
3) Em caso de resposta negativa à primeira questão: como deve ser interpretado o artigo 31.o do [Regulamento n.o 73/2009], tendo em conta os factos apurados no processo principal e qual é a natureza do prazo [de notificação] previsto no artigo 75.o, n.o 2, do [Regulamento n.o 1122/2009]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
31 Com a primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 deve ser interpretado no sentido de que é aplicável quando um agricultor está impossibilitado de continuar a honrar os compromissos agroambientais que assumiu, relativamente ao último ano de execução dos mesmos, e essa impossibilidade resulta da inexistência de acordos celebrados entre esse agricultor e outros proprietários ou possuidores dos terrenos agrícolas para a utilização dos mesmos.
32 Para responder a esta questão, há que recordar que o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 abrange a situação do beneficiário que está impossibilitado de continuar a honrar os compromissos assumidos pelo facto de a sua exploração ser objeto de um emparcelamento ou de intervenções públicas de ordenamento fundiário decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes.
33 A este respeito, importa salientar que nem esta disposição nem nenhuma outra disposição deste regulamento, nem dos Regulamentos n.o 73/2009 e n.o 1122/2009, define os conceitos de emparcelamento e de intervenções públicas de ordenamento fundiário decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes.
34 Além disso, uma vez que o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 não contém, relativamente a esses conceitos, nenhuma remissão para o direito nacional, estes devem ser objeto de uma interpretação autónoma, para se aplicarem de modo uniforme na União Europeia (v., por analogia, Acórdão de 22 de abril de 2021, Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, n.o 21 e jurisprudência referida).
35 Neste contexto, importa recordar que a determinação do significado e do alcance dos termos para os quais o direito da União não forneça nenhuma definição se deve fazer de acordo com o sentido habitual destes na linguagem comum, tendo em conta o contexto em que são utilizados e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que fazem parte (Acórdão de 18 de março de 2021, Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, n.o 37 e jurisprudência referida).
36 Em primeiro lugar, quanto ao sentido habitual na linguagem comum do termo «emparcelamento», este remete para medidas que consistem na reconfiguração de parcelas agrícolas com vista a assegurar uma exploração mais racional dos solos. A expressão «intervenções públicas de ordenamento fundiário» remete mais genericamente, como salientou a advogada‑geral nos n.os 36 e 37 das suas conclusões, para medidas que visam uma reorganização das parcelas agrícolas ligado à disponibilização de infraestruturas necessárias ao aproveitamento das terras em causa. Considerados em conjunto, os conceitos de «emparcelamento» e de «intervenções públicas de ordenamento fundiário», na aceção do artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006, remetem para operações que visam a reconfiguração e a reorganização de parcelas agrícolas a fim de constituir explorações agrícolas mais racionais na utilização dos solos.
37 Em segundo lugar, como salientou a advogada‑geral nos n.os 38 a 40 das suas conclusões, esta disposição exige, segundo a maior parte das versões linguísticas, que tanto o emparcelamento como as intervenções públicas de ordenamento fundiário nela mencionadas sejam decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes.
38 A este respeito, há que salientar que a referida disposição se limita a indicar, de modo geral, que a autoridade pública está associada a essas medidas, quer por via de decisão quer por via de aprovação, sem precisar mais pormenorizadamente as modalidades processuais da participação dessa autoridade nas operações de emparcelamento ou nas intervenções públicas de ordenamento fundiário.
39 Daqui decorre que é suscetível de ser abrangida pelos conceitos de emparcelamento ou de intervenções públicas de ordenamento fundiário decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes qualquer operação que vise a reconfiguração e a reorganização de parcelas agrícolas a fim de constituir explorações agrícolas mais racionais na utilização dos solos e que seja decidida ou aprovada pelas autoridades públicas competentes.
40 Esta interpretação é corroborada pelo contexto em que se insere o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 e, mais genericamente, pelos objetivos prosseguidos pela regulamentação relativa ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader).
41 Por um lado, em conformidade com o artigo 36.o, alínea a), iv), e com o artigo 39.o do Regulamento n.o 1698/2005, os pagamentos agroambientais constituem apoios concedidos anualmente ao agricultor que assumiu, a título voluntário, um compromisso agroambiental e visam cobrir os custos adicionais e a perda de rendimentos devidos a esses compromissos. A este título, como sublinha o considerando 35 deste regulamento, esses pagamentos agroambientais desempenham um papel proeminente no apoio ao desenvolvimento sustentável das zonais rurais e na proteção do ambiente, uma vez que incentivam os beneficiários a assumir compromissos plurianuais que ultrapassam o cumprimento das normas obrigatórias da legislação agrícola da União, bem como dos requisitos especiais estabelecidos pela legislação nacional.
42 Por outro lado, resulta do considerando 23 do Regulamento n.o 1974/2006 que, a fim de contribuir para o objetivo de desenvolvimento rural sustentável, o legislador da União pretendeu privilegiar uma aplicação equilibrada do apoio da União, efetuado através dos pagamentos agroambientais.
43 Por conseguinte, como salientou a advogada‑geral no n.o 43 das suas conclusões, a prossecução destes objetivos exige que os agricultores não sejam dissuadidos de assumir compromissos agroambientais plurianuais devido à eventual ocorrência, durante o período de execução desses compromissos, de uma operação de emparcelamento ou de intervenções públicas de ordenamento fundiário que os impediria de cumprir os referidos compromissos. Neste contexto, o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 visa compensar a ocorrência desses acontecimentos durante o referido período.
44 Todavia, esta disposição não se aplica se essa impossibilidade resultar da inexistência de acordos celebrados entre um agricultor e outros proprietários ou possuidores dos terrenos agrícolas para a utilização dos mesmos. Com efeito, neste caso, a impossibilidade de um agricultor honrar esses compromissos não resulta diretamente de medidas decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes, que afetam a estrutura dessa exploração.
45 Atendendo às considerações precedentes, há que responder à primeira questão, que o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 deve ser interpretado no sentido de que é aplicável quando um agricultor está impossibilitado de continuar a honrar os compromissos agroambientais que assumiu, relativamente ao último ano de execução dos mesmos, e essa impossibilidade resulta diretamente de uma operação de emparcelamento ou de uma intervenção pública de ordenamento fundiário que afeta a estrutura da exploração agrícola objeto desses compromissos, decidida ou aprovada por uma autoridade pública competente. Em contrapartida, esta disposição não é aplicável quando a referida impossibilidade resulta da perda do direito de utilizar uma parte da superfície dessa exploração durante a execução dos referidos compromissos.
Quanto à segunda questão
46 Com a segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 deve ser interpretado no sentido de que a falta de adoção, por um Estado‑Membro, das medidas necessárias para permitir adaptar os compromissos agroambientais de um beneficiário à nova situação da sua exploração agrícola resultante de um emparcelamento ou de intervenções de ordenamento fundiário, na aceção desta disposição, se opõe a que seja exigido a esse beneficiário que reembolse os fundos recebidos em relação ao período durante o qual esses compromissos foram cumpridos.
47 A título preliminar, importa recordar que o artigo 18.o, n.o 1, do Regulamento n.o 65/2011 dispõe que, no caso de compromissos plurianuais, as reduções de ajudas, exclusões e recuperações são também aplicáveis aos montantes já pagos nos anos anteriores por esses compromissos.
48 No entanto, o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 prevê que, se o beneficiário de um pagamento agroambiental não puder continuar a cumprir o compromisso assumido devido ao facto de a sua exploração ser objeto de um emparcelamento ou de intervenções públicas de ordenamento fundiário decididas ou aprovadas pelas autoridades públicas competentes, os Estados‑Membros tomarão as medidas necessárias para permitir a adaptação desse compromisso à nova situação da exploração. Se essa adaptação se revelar impossível, o referido compromisso cessa sem ser exigido reembolso relativamente ao período em que o compromisso tiver sido efetivo.
49 Resulta claramente da redação desta disposição que, por um lado, a adoção ou aprovação, pelas autoridades públicas competentes, de uma medida de emparcelamento ou de intervenção de ordenamento fundiário que afete a possibilidade de um beneficiário continuar a cumprir um compromisso agroambiental assumido tem por corolário uma obrigação, que incumbe ao Estado‑Membro em causa, de adaptar esse compromisso à nova situação da exploração agrícola em causa.
50 Por outro lado, só quando essa adaptação se revelar impossível é que o referido compromisso cessa, sem que seja exigido o reembolso relativamente ao período durante o qual o mesmo compromisso foi efetivo.
51 Com efeito, como foi salientado no n.o 42 do presente acórdão, resulta do considerando 23 do Regulamento n.o 1974/2006 que, no que respeita à ajuda à ação agroambiental, o legislador da União pretendeu adotar uma aplicação equilibrada do apoio da União a fim de contribuir para um desenvolvimento rural sustentável.
52 No caso em apreço, admitindo que a redução da superfície da exploração agrícola do beneficiário, colocando‑o na impossibilidade de cumprir o compromisso agroambiental assumido, resulta de um emparcelamento ou de uma intervenção de ordenamento fundiário, na aceção do artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006, compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se as autoridades nacionais competentes tomaram as medidas necessárias para permitir adaptar esse compromisso à nova situação dessa exploração. Se esse órgão jurisdicional chegar à conclusão de que tal não se verifica, cabe‑lhe então considerar que o referido compromisso cessou, sem que se possa exigir a esse beneficiário um reembolso relativamente ao período durante o qual o mesmo compromisso foi efetivo.
53 Atendendo às considerações precedentes, o artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006 deve ser interpretado no sentido de que a falta de adoção, por um Estado‑Membro, das medidas necessárias para permitir adaptar os compromissos agroambientais de um beneficiário à nova situação da sua exploração agrícola, resultante de um emparcelamento ou de intervenções de ordenamento fundiário, na aceção desta disposição, se opõe a que seja exigido a esse beneficiário que reembolse os fundos recebidos em relação ao período durante o qual esses compromissos foram cumpridos.
Quanto à terceira questão
54 Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 31.o do Regulamento n.o 73/2009 deve ser interpretado no sentido de que a impossibilidade de um beneficiário continuar a honrar um compromisso agroambiental plurianual, relativamente ao último ano deste, devido à inexistência de acordos celebrados com outros proprietários ou possuidores de terrenos agrícolas para a utilização dos mesmos constitui um «caso de força maior», na aceção deste artigo 31.o, e deve, por conseguinte, ser notificada à autoridade competente no prazo de dez dias úteis previsto no artigo 75.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1122/2009.
55 A este respeito, há que salientar que o artigo 31.o, alíneas a) a e), do Regulamento n.o 73/2009 enumera diferentes acontecimentos suscetíveis de constituir um caso de força maior.
56 Todavia, entre esses acontecimentos, não figura a situação de um beneficiário de financiamento da União ao abrigo de um compromisso agroambiental plurianual que está impossibilitado de cumprir esse compromisso devido à inexistência de acordos celebrados com outros proprietários ou possuidores de terrenos agrícolas para a utilização dos mesmos.
57 Dito isto, decorre do advérbio «nomeadamente», que figura no artigo 31.o do Regulamento n.o 73/2009, que este artigo não contém uma lista exaustiva dos acontecimentos suscetíveis de constituir um caso de força maior.
58 Além disso, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, constitui um caso de força maior qualquer acontecimento devido a circunstâncias alheias ao operador, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências levadas a cabo por este último (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de dezembro de 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, n.o 23, e de 17 de dezembro de 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, n.o 58).
59 Por conseguinte, embora a impossibilidade de um beneficiário continuar a cumprir um compromisso agroambiental devido à inexistência de acordos celebrados com outros proprietários ou possuidores de terrenos agrícolas para a utilização dos mesmos possa, em princípio, constituir um caso de força maior, tal só acontece se essa impossibilidade for devido a circunstâncias alheias a esse beneficiário, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências levadas a cabo por este último, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
60 Atendendo às considerações precedentes, há que responder à terceira questão, que o artigo 31.o do Regulamento n.o 73/2009 deve ser interpretado no sentido de que, embora a impossibilidade de um beneficiário continuar a cumprir um compromisso agroambiental devido à inexistência de acordos celebrados com outros proprietários ou possuidores de terrenos agrícolas para a utilização dos mesmos possa, em princípio, constituir um caso de força maior, tal só acontece se essa impossibilidade for devido a circunstâncias alheias a esse beneficiário, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências levadas a cabo por este último, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto às despesas
61 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) declara:
1) O artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento (CE) n.o 1974/2006 da Comissão, de 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader),
deve ser interpretado no sentido de que:
é aplicável quando um agricultor está impossibilitado de continuar a honrar os compromissos agroambientais que assumiu, relativamente ao último ano de execução dos mesmos, e essa impossibilidade resulta diretamente de uma operação de emparcelamento ou de uma intervenção pública de ordenamento fundiário que afeta a estrutura da exploração agrícola objeto desses compromissos, decidida ou aprovada por uma autoridade pública competente. Em contrapartida, esta disposição não é aplicável quando a referida impossibilidade resulta da perda do direito de utilizar uma parte da superfície dessa exploração durante a execução dos referidos compromissos.
2) O artigo 45.o, n.o 4, do Regulamento n.o 1974/2006
deve ser interpretado no sentido de que:
a falta de adoção, por um Estado‑Membro, das medidas necessárias para permitir adaptar os compromissos agroambientais de um beneficiário à nova situação da sua exploração agrícola, resultante de um emparcelamento ou de intervenções de ordenamento fundiário, na aceção desta disposição, se opõe a que seja exigido a esse beneficiário que reembolse os fundos recebidos em relação ao período durante o qual esses compromissos foram cumpridos.
3) O artigo 31.o do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.o 1782/2003,
deve ser interpretado no sentido de que:
embora a impossibilidade de um beneficiário continuar a cumprir um compromisso agroambiental devido à inexistência de acordos celebrados com outros proprietários ou possuidores de terrenos agrícolas para a utilização dos mesmos possa, em princípio, constituir um caso de força maior, tal só acontece se essa impossibilidade for devido a circunstâncias alheias a esse beneficiário, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências levadas a cabo por este último, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
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