DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)
den 16 februari 2023 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Gemensam jordbrukspolitik – Stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling – Stöd för miljövänligt jordbruk – Förordning (EG) nr 1974/2006 – Mottagarna har inte möjlighet att fortsätta att fullgöra gjorda åtaganden – Begreppen ’omarrendering’ och ’arronderingsåtgärder’– Avsaknad av nödvändiga åtgärder för att kunna anpassa mottagarens skyldigheter till den nya situationen för jordbruksföretaget – Förordning (EG) nr 1122/2009 – Begreppet ’force majeure eller exceptionella omständigheter’”
I mål C‑343/21,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) genom beslut av den 19 maj 2021, som inkom till domstolen den 2 juni 2021, i målet
PV
mot
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie”,
meddelar
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen),
sammansatt av tillförordnade avdelningsordföranden N. Piçarra samt domarna N. Jääskinen och M. Gavalec (referent),
generaladvokat: L. Medina,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 9 juni 2022,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– PV, genom S. Angelova, advokat,
– zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie”, genom I. Boyanov, P. Slavcheva och I.B. Zareva, och,
– Bulgariens regering, genom T. Mitova, E. Petranova och L. Zaharieva, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom J. Aquilina, G. Koleva och M.A. Sauka, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 15 september 2022 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 45.4 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 368, 2006, s. 15) och artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s.16).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan jordbrukaren PV och zamestnik Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond ”Zemedelie” (biträdande verkställande direktören för den nationella jordbruksfonden, Bulgarien). Målet rör ett beslut enligt vilket PV ska återbetala 20 procent av den finansiering han erhållit inom ramen för åtgärd 214 ”Stöd för miljövänligt jordbruk” i programmet för landsbygdsutveckling 2007–2013 (nedan kallad åtgärd 214) för regleringsåren 2013–2016.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning (EG) nr 1698/2005
3 Skäl 35 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1) hade följande lydelse:
”(35) Stöden för ett miljövänligt jordbruk bör fortsätta att spela en framträdande roll för hållbar utveckling på landsbygden och för att tillmötesgå samhällets ökande behov av tjänster på miljöområdet. Stöden bör dessutom uppmuntra jordbrukarna och andra markförvaltare att göra en samhällsnyttig insats genom att de inför eller fortsätter att använda sådana produktionsmetoder som är förenliga med skydd och förbättringar av miljön, landskapet med dess särdrag, naturresurserna, marken, samt den genetiska mångfalden. I detta sammanhang bör bevarandet av genetiska resurser i jordbruket ägnas särskild uppmärksamhet. I enlighet med principen om att förorenaren skall betala bör dessa stöd endast täcka sådana åtaganden som går utöver de tillämpliga bindande normerna.”
4 I artikel 36 i förordningen, med rubriken ”Åtgärder”, föreskrevs följande:
”Stöd enligt det här avsnittet skall avse
a) åtgärder för ett hållbart utnyttjande av jordbruksmark, via
…
iv) stöd för miljövänligt jordbruk,
…
…”
5 Artikel 39 i förordningen, med rubriken ”Stöd för miljövänligt jordbruk”, hade följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall se till att det i alla delar av deras territorier, och utifrån de specifika behoven, blir möjligt att lämna in ansökningar om de stöd som anges i artikel 36 a iv.
2. Stöd för miljövänligt jordbruk skall beviljas jordbrukare som frivilligt gör åtaganden på detta område. …
3. …
Åtagandena skall som allmän regel fullgöras under en period på fem till sju år. …
4. Stöden skall beviljas på årsbasis, och skall täcka extrakostnader och inkomstbortfall till följd av åtaganden som gjorts. Vid behov får de även täcka transaktionskostnader.
…”
Förordning nr 1974/2006
6 Skäl 23 i förordning nr 1974/2006 hade följande lydelse:
”När det gäller stöd för miljövänligt jordbruk eller för att förbättra djurens välbefinnande bör de minimikrav som stödmottagarna måste uppfylla när det gäller olika åtaganden i fråga om miljö eller djurens välbefinnande ge garantier för en balanserad tillämpning av stödet, med beaktande av dess syften, och därigenom bidra till en hållbar utveckling på landsbygden. I detta sammanhang bör stor vikt fästas vid att utarbeta en metod för beräkning av extra kostnader, inkomstbortfall och sannolika transaktionskostnader som beror på dessa åtaganden. När åtagandena grundas på insatsbegränsningar bör stöd endast beviljas om begränsningarna kan bedömas på ett sätt som ger rimliga försäkringar om att åtagandet respekteras.”
7 Artikel 45 i denna förordning hade följande lydelse:
”1. När en mottagare utökar jordbruksföretagets areal under den tid som ett åtagande som lämnats som villkor för beviljande av stöd gäller, får medlemsstaterna bestämma att åtagandet skall utvidgas till att omfatta det område som lagts till under återstoden av åtagandeperioden enligt punkt 2 eller att det ursprungliga åtagandet skall ersättas av ett nytt åtagande i enlighet med punkt 3.
Ett åtagande kan också ersättas med ett nytt åtagande om en areal som omfattas av ett åtagande i ett jordbruksföretag utvidgas.
2. Utvidgning enligt punkt 1 får endast beviljas på följande villkor:
a) Den är till fördel för den berörda åtgärden.
b) Den är berättigad på grund av åtagandets art, den återstående periodens längd och den tillagda arealens storlek.
c) Den utgör inte något hinder för kontrollernas effektivitet när det gäller att säkerställa överensstämmelse med villkoren för beviljande av stöd.
3. Det nya åtagandet enligt punkt 1 skall omfatta den berörda arealen i sin helhet och vara förenat med minst lika stränga villkor som det ursprungliga åtagandet.
4. Om en mottagare inte kan fortsätta att fullgöra gjorda åtaganden eftersom jordbruksföretaget omarrenderats eller genomgår offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att åtagandena skall kunna anpassas till företagets nya situation. Om en sådan anpassning visar sig vara omöjlig skall åtagandet upphöra att gälla och återbetalning skall inte utkrävas för den period för vilken åtagandet gällde.”
Förordning nr 73/2009
8 Artikel 31 i förordning nr 73/2009, med rubriken ”Force majeure eller exceptionella omständigheter, hade följande lydelse:
”I denna förordning gäller att fall av force majeure eller exceptionella omständigheter ska erkännas av den behöriga myndigheten, t.ex. när
a) jordbrukaren avlider,
b) jordbrukaren blir arbetsoförmögen under en längre tid,
c) en allvarlig naturkatastrof inträffar som i väsentlig grad påverkar jordbruksföretagets jordbruksmark,
d) byggnaderna för djur på jordbruksföretaget förstörs oavsiktligt,
e) en epizooti drabbar hela jordbrukarens djurbesättning eller en del av denna.”
Förordning (EG) nr 1122/2009
9 Artikel 75 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65), med rubriken ”Force majeure och exceptionella omständigheter”, hade följande lydelse:
”1. Om en jordbrukare på grund av force majeure eller exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 31 i förordning … nr 73/2009 inte har kunnat fullgöra sina åtaganden, ska han eller hon behålla rätten till stöd för den areal eller de djur som var stödberättigande vid tidpunkten då den händelse som utgjorde force majeure eller de exceptionella omständigheterna inträffade. När överträdelsen till följd av sådana fall av force majeure eller exceptionella omständigheter rör tvärvillkor, ska den tillhörande minskningen inte tillämpas.
2. Fall av force majeure och exceptionella omständigheter i den mening som avses i artikel 31 i förordning … nr 73/2009 ska, tillsammans med för den behöriga myndigheten tillfredsställande underlag, skriftligen anmälas till myndigheten inom tio arbetsdagar från den tidpunkt då jordbrukaren är i stånd att göra detta.”
Förordning (EU) nr 65/2011
10 Artikel 18 i kommissionens förordning (EU) nr 65/2011 av den 27 januari 2011 om tillämpningsföreskrifter för … förordning … nr 1698/2005 vad gäller kontroller och tvärvillkor i samband med stöd för landsbygdsutveckling (EUT L 25, 2011, s. 8) hade rubriken ”Minskningar och uteslutningar i de fall övriga stödkriterier, åtaganden och därtill kopplade skyldigheter inte uppfyllts”. Följande föreskrevs i punkt 1:
”…
När det gäller fleråriga åtaganden, ska stödminskningar, uteslutningar och återbetalningar även gälla stöd som under tidigare år betalats ut för det åtagandet.”
Bulgarisk rätt
Lag om äganderätten till och användningen av jordbruksmark
11 I artikel 37c i zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (lag om äganderätten till och användningen av jordbruksmark) (DV nr 17 av den 1 mars 2001) (nedan kallad ZSPZZ) föreskrivs följande:
”1) Omarrondering för bruk av jordbruksmark ska göras genom avtal mellan ägarna och/eller brukarna. Ingåendet av avtalet ska övervakas av en kommitté för varje del av kommunen som fastställs genom beslut av ledningen för distriktsdirektoratet ’Jordbruk’ senast den 5 augusti det aktuella året. …
2) Avtalet ska ingås enligt ett formulär som fastställs av jordbruks-, livsmedels- och skogsbruksministern … Avtalet ska ingås och uppdateras varje år före den 30 augusti för det följande räkenskapsåret i den mening som avses i punkt 2 led 3 i tilläggsbestämmelserna till Zakon za arendata v zemedelieto [(lagen om jordbruksarrende)]. Det får inte avse egendomar som förklarats utgöra jordbruk inom deras egentliga gränser och egendomar som stadigvarande nyttjas som betesmark och gräs- och ängsmark. Avtalet ska träda i kraft förutsatt att det omfattar åtminstone två tredjedelar av den totala arealen för omarronderingen i den aktuella kommundelen.
3) När brukarna inte kan träffa ett avtal under de omständigheter som anges i punkt 1, och även med avseende på den mark som inte omfattas av avtalet, ska kommittén upprätta ett förslag till tilldelning av nyttjandet av den omarronderade marken senast den 15 september det aktuella året, på följande sätt:
1. Rätten att nyttja de enskilda omarronderade markområdena ska beviljas den brukare som äger och/eller arrenderar den största andelen jordbruksmark inom de omarrenderade markområdena.
2. Arealen av den jordbruksmark beträffande vilken inga avtal har ingåtts och ingen förklaring har avgetts av dess ägare i enlighet med artikel 37b ska fördelas mellan brukarna i förhållande till den areal som ägs eller arrenderas och i enlighet med det sätt på vilket den ägda och/eller arrenderade jordbruksmarken i den aktuella kommundelen stadigvarande används.
4) Kommittén ska utarbeta en rapport till direktören för distriktsdirektoratet ’Jordbruk’, som innehåller det ingångna avtalet, tilldelningen av den omarrenderade marken för jordbruk, de uppgifter om marken som avses i punkt 3, led 2, dess ägare och betalningen av förfallna arrenden, och på grundval av denna rapport ska direktören för distriktsdirektoratet ’Jordbruk’ före den 1 oktober det aktuella året fatta beslut om tilldelning av den omarronderade marken i kommunen.
…
14) Avtalet avseende omarronderingen eller tilldelningen av den omarronderade marken för jordbruk ska utgöra en rättslig grund vid tillämpningen av zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli [(lagen om lantbruksstöd)], och i den del som rör den mark som avses i artikel 3 utgör det en rättslig grund förutsatt att betalning för denna mark har erlagts.
15) Jordbruksmark som ingår i omarronderingen och som godkänts för stöd enligt åtgärden ’Stöd för miljövänligt jordbruk’ i utvecklingsprogrammet för landsbygden för perioden 2007–2013 och/eller enligt åtgärden ’Miljö- och klimatvänligt jordbruk’ och ’Ekologiskt jordbruk’ i utvecklingsprogrammet för landsbygden 2014–2020 ska fördelas utan förändring av belägenheten för personer som godkänts med avseende på åtgärden när
1. de egendomar som gjorts tillgängliga enligt artikel 37b för deltagande i förfarandet har en areal som är större än eller lika stor som den areal som godkänts för stöd enligt åtgärden, och
2. de ägare och brukare vars egendomar har gjorts tillgängliga för de personer som godkänts med avseende på åtgärden har förklarat sin vilja att delta i förfarandet för omarrondering enligt denna artikel avseende samma egendomar.”
…”
Förordning nr 11/2009
12 Naredba nr 11 za usloviyata i reda za prilagane na myarka 214 ”Agroekologichni plashtania” ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2007–2013 (förordning nr 11 om villkor och tillämpningsföreskrifter för åtgärd 214 ”Stöd för miljövänligt jordbruk” i programmet för landsbygdsutveckling för perioden 2007–2013), av den 6 april 2009 (DV nr 29, av den 17 april 2009) (nedan kallad förordning nr 11/2009), utfärdad av jordbruks- och livsmedelsministern, innehåller en artikel 18, som föreskriver följande:
”3) Darzhaven fond ’Zemedelie’ [(nationella jordbruksfonden, Bulgarien)] säger upp åtagandet att bedriva miljövänligt jordbruk och stödmottagarna ska återbetala det ekonomiska stöd som erhållits för den berörda delen av programmet, i enlighet med punkt 4 när
…
3. kraven i artikel 24.2 inte har iakttagits,
…
4) Stödmottagarna ska återbetala det redan mottagna ekonomiska stödet, jämte lagstadgad ränta från och med det år då åtgärden ursprungligen beviljades, till och med det år då åtagandet att bedriva miljövänligt jordbruk sades upp, enligt följande:
…
c) Till och med slutet av det femte året – 20 procent.
…
5) Om det konstateras att de administrativa krav som gäller för de berörda delarna av programmet inte har uppfyllts, ska det ekonomiska stödet i enlighet med artikel 26 återbetalas upp till det belopp som beräknats i enlighet med de närmare bestämmelserna i artikel 16.
6) Vid fall av force majeure eller exceptionella omständigheter ska åtagandet att bedriva miljövänligt jordbruk upphöra att gälla och det ska inte krävas att det ekonomiska stöd som jordbrukaren har erhållit helt eller delvis ska återbetalas.
7) Fall av force majeure eller exceptionella omständigheter ska anmälas, tillsammans med relevant skriftlig bevisning (handlingar från den behöriga administrativa myndigheten), till [Nationella jordbruksfonden] – RA (det utbetalande organet) av jordbrukaren eller av någon som jordbrukaren bemyndigat eller av dennes rättsinnehavare inom 10 arbetsdagar från den dag då jordbrukaren eller någon som jordbrukaren bemyndigat eller dennes rättsinnehavare haft möjlighet att göra detta.”
13 I artikel 24.1 och 24.2 i denna förordning föreskrivs följande:
”1) De miljövänliga jordbruksverksamheterna eller de delar av programmet för miljövänligt jordbruk som avses i artikel 2.1 leden 1 a, 2, 3 och 4 ska genomföras på en och samma jordbruksareal för en och samma jordbruksenhet under en period av fem år från och med dagen för åtagandet att bedriva miljövänligt jordbruk.
2) Den jordbruksareal som godkänts för att bedriva miljövänligt jordbruk eller för delar av programmet för miljövänligt jordbruk som avses i artikel 2.1 leden 1 a, 2, 3 och 4 får minskas med högst 10 procent, och minst 90 procent av den areal som de berörda delarna av programmet avser ska varje år sammanfalla geografiskt med den areal som omfattas av åtagandet att bedriva miljövänligt jordbruk.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14 Under år 2013 ingav PV en ansökan om stöd avseende åtgärd 214.
15 I samband med denna ansökan förband sig PV att iaktta ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk i enlighet med de närmare bestämmelser och villkor som fastställts i förordning nr 11/2009. Ett av de villkor som PV förband sig att iaktta var att bedriva verksamheten avseende den berörda delen av programmet inom ett och samma jordbruksområde under fem på varandra följande år.
16 Ansökan beviljades. PV tilläts delta i åtgärd 214 med 857 hektar jordbruksmark som han arrenderade och brukade med stöd av avtal som ingåtts under år 2012 för räkenskapsåret 2012/2013. Dessa avtal ingicks för en period av ett år med ägarna och/eller brukarna av jordbruksmarken, i enlighet med artikel 37c.1 i ZSPZZ.
17 Liknande avtal slöts för de tre följande räkenskapsåren 2013/2014, 2014/2015 och 2015/2016. Under dessa år blev PV föremål för alla obligatoriska administrativa kontroller och inspektioner på plats och han erhöll sammanlagt 1 063 317,54 bulgariska leva (BGN) (cirka 544 000 euro) enligt åtgärd 214.
18 Under år 2016 lyckades ägarna och brukarna av den aktuella jordbruksmarken emellertid inte ingå några sådana avtal med stöd av artikel 37c.1 i ZSPZZ för räkenskapsåret 2016/2017. Även om PV hade önskat ingå dessa avtal, informerade de övriga parterna i de tidigare avtalen honom om att de under detta räkenskapsår önskade odla denna mark inom de faktiska markgränserna, vilket uteslöt möjligheten att nå en överenskommelse med stöd av denna bestämmelse. Under nämnda räkenskapsår var PV således förhindrad att bruka den mark som låg till grund för det miljöåtagande han gjort enligt punkt 15 ovan, och följaktligen att iaktta de villkor som föreskrivs i artikel 37c för att kunna beviljas stöd för miljövänligt jordbruk.
19 Eftersom avtalen mellan ägare och/eller brukare enligt nämnda artikel 37c.2 ska ingås varje år före den 30 augusti, var PV redan i början av augusti 2016 medveten om att det var omöjligt för honom att fortsätta att bruka samma mark under räkenskapsåret 2016/2017.
20 Den 29 maj 2017 underrättade PV den nationella jordbruksfonden om sin avsikt att säga upp sitt åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk, eftersom det inte längre fanns någon rättslig grund för att bruka den mark med vilken han deltog i åtgärd 214.
21 Den 23 januari 2018 underrättades PV om att det inletts ett förfarande för att säga upp det fleråriga åtagandet på grund av att kravet i artikel 24.2 i förordning nr 11/2009, enligt vilket den jordbruksareal som omfattas av åtgärd 214 varje år ska omfatta minst 90 procent av den areal som omfattades av åtagandet att bedriva miljövänligt jordbruk, inte var uppfyllt. Avsaknaden av avtal för regleringsåret 2016/2017 ledde till att överensstämmelsen endast uppgick till procentsatsen 76,18 procent.
22 Den 17 augusti 2018 informerades PV om att hans åtagande enligt åtgärd 214 avseende miljövänligt jordbruk hade upphört. Detta beslut ifrågasattes inte och vann laga kraft.
23 Genom en skrivelse från biträdande verkställande direktören för den nationella jordbruksfonden, som mottogs den 7 december 2018, underrättades PV om att det hade inletts ett förfarande för att i beslut fastställa att staten hade en offentligrättslig fordran. Inom ramen för detta förfarande anmodades PV att i enlighet med artikel 18.4 c i förordning nr 11/2009 återbetala 20 procent av det totalt mottagna beloppet, det vill säga ett belopp på 212 663,51 BGN (cirka 109 000 euro).
24 PV motsatte sig inledandet av detta förfarande och gjorde gällande att flera ägare och/eller brukare, till följd av en ändring av regelverket i oktober 2015, inte hade velat ingå något avtal med stöd av artikel 37c i ZSPZZ, vilket hade gjort det omöjligt för PV att uppfylla det åtagande som nämns i punkt 15 ovan. Han gjorde gällande att det rörde sig om omständigheter som han inte kunnat förutse vid den tidpunkt då han gjorde åtagandet och som följaktligen utgjorde ett fall av force majeure i den mening som avses i artikel 18.6 i förordning nr 11/2009, och att han därför inte var skyldig att återbetala detta belopp.
25 Genom beslut av den 14 november 2019 fastställde biträdande verkställande direktören för nationella jordbruksfonden att staten hade en offentlig fordran på 212 663,51 BGN (cirka 109 000 euro), motsvarande 20 procent av det stöd som utbetalats inom ramen för åtgärd 214, för regleringsåren 2013–2016.
26 PV överklagade detta beslut till Administrativen sad (Förvaltningsdomstolen, Bulgarien) i Targovisjte, som ogillade överklagandet. Denna domstol fann i huvudsak att beslutet var giltigt och underkände PV:s argument avseende force majeure. Nämnda domstol fann att PV inte med fog kunde förvänta sig att de ägare och/eller brukare av de jordbrukmark med vilka han hade ingått avtal enligt artikel 37c i ZSPZZ skulle förnya dessa avtal för räkenskapsåret 2016/2017. Nämnda domstol påpekade dessutom att det, även om omständigheterna skulle kunna anses utgöra ett ”fall av force majeure”, var så, att PV inte hade iakttagit den föreskrivna anmälningsfristen för att underrätta den behöriga myndigheten, vilken är en preklusionsfrist.
27 PV överklagade detta beslut till Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien), som är den hänskjutande domstolen, och gjorde gällande att ändringen av förordning nr 11/2009, som trädde i kraft den 20 oktober 2015, i och med att det infördes nya strängare krav hade avskräckt en del av ägarna och/eller brukarna från att ingå avtal med stöd av artikel 37c ZSPZZ och att denna ändring utgjorde ett fall av force majeure eller en exceptionell omständighet i den mening som avses i artikel 18.6 i denna förordning. PV gjorde vidare gällande att domstolen i första instans inte hade iakttagit artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006.
28 Den hänskjutande domstolen anser att denna artikel 45.4 ska tolkas så, att det, i det fall en stödmottagare inte kan fortsätta att fullgöra gjorda åtaganden på grund av omarrendering, offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter, åligger den berörda medlemsstaten att vidta nödvändiga åtgärder för att åtagandena ska kunna anpassas till den nya situationen för denna mottagares jordbruksföretag. I annat fall ska åtagandet upphöra att gälla utan att stödmottagaren åläggs att återbetala de belopp som mottagits för den period under vilken åtagandet gällde.
29 För det fall denna tolkning inte godtas vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet kan anses utgöra ett fall av force majeure eller exceptionella omständigheter, i den mening som avses i artikel 31 i förordning nr 73/2009, som befriar stödmottagaren från skyldigheten att återbetala dessa belopp. Den hänskjutande domstolen är tveksam till att göra en sådan kvalificering. Den hänskjutande domstolen har nämligen påpekat att stödmottagaren, när han ingav sin ansökan om stöd avseende åtgärd 214, kände till att de avtal om brukande av mark som tillhör tredje man, som föreskrivs i artikel 37c ZSPZZ, gällde ett år och att ägarna och/eller brukarna kunde besluta att inte ingå något avtal för de följande räkenskapsåren.
30 Mot denna bakgrund beslutade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Kan artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 tolkas så, att det i ett fall som det förevarande föreligger en ’omarrondering’ eller ’arronderingsåtgärder’, till följd av vilka stödmottagaren är förhindrad att fullgöra sina gjorda åtaganden?
2) För det fall den första frågan ska besvaras jakande, kan då det förhållandet att en medlemsstat inte har vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att stödmottagarens åtaganden ska kunna anpassas till företagets nya situation utgöra grund för att inte kräva återbetalning av medlen för den period under vilken åtagandena faktiskt fullgjordes?
3) För det fall den första frågan ska besvaras nekande, hur ska då artikel 31 i förordning nr 73/2009 tolkas med hänsyn till de konstaterade sakförhållandena i det nationella målet, och vilken karaktär har den anmälningsfrist som anges i artikel 75.2 i förordning nr 1122/2009?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
31 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att den är tillämplig när det är omöjligt för en jordbrukare att fortsätta att fullgöra de åtaganden att bedriva ett miljövänligt jordbruk som denne gjort, under det sista genomförandeåret för dessa åtaganden, och denna omöjlighet beror på att det inte ingåtts några avtal mellan denna jordbrukare och andra ägare eller brukare av jordbruksmarken angående användningen av denna mark.
32 För att besvara denna fråga ska det erinras om att artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 omfattar det fall då stödmottagaren inte kan fortsätta att fullgöra sina åtaganden på grund av att dennes jordbruksföretag omarrenderats eller genomgått offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter.
33 Det ska i detta hänseende påpekas att varken denna bestämmelse eller någon annan bestämmelse i denna förordning eller förordningarna nr 73/2009 och nr 1122/2009 innehåller någon definition av begreppen omarrondering, offentliga arronderingsåtgärder och arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter.
34 Eftersom artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 inte innehåller någon hänvisning till nationell rätt såvitt gäller dessa begrepp, ska de dessutom ges en självständig tolkning, så att de kan tillämpas enhetligt i Europeiska unionen (se, analogt, dom av den 22 april 2021, Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
35 EU-domstolen erinrar i detta hänseende om att fastställandet av betydelsen av och räckvidden för sådana uttryck som inte definierats i unionsrätten ska ske i enlighet med deras normala betydelse i vanligt språkbruk, med beaktande av det sammanhang i vilket de används och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som uttrycken ingår i (dom av den 18 mars 2021, Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
36 För det första, vad gäller den normala betydelsen i vanligt språkbruk av begreppet ”omarrondering”, hänvisar det till åtgärder som består i att omdisponera jordbruksskiften för att säkerställa ett mer rationellt utnyttjande av marken. Uttrycket arronderingsåtgärder hänvisar mer allmänt, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 36 och 37 i sitt förslag till avgörande, till åtgärder som avser sammanläggning av jordbruksskiften tillsammans med tillhandahållande av den infrastruktur som är nödvändig för att bättre kunna nyttja den berörda marken. Sammantaget hänvisar begreppen ”omarrondering” och ”arronderingsåtgärder”, i den mening som avses i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006, till åtgärder som syftar till att omdisponera och omfördela jordbruksskiften för att bilda jordbruksföretag som kan bruka marken mer rationellt.
37 För det andra kräver denna bestämmelse, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 38–40 i sitt förslag till avgörande, enligt de flesta av språkversionerna, att såväl den omarrondering som de arronderingsåtgärder som anges i bestämmelsen har beslutats eller godkänts av de behöriga offentliga myndigheterna.
38 I detta hänseende ska det påpekas att det i denna bestämmelse endast, i allmänna ordalag, anges att den offentliga myndigheten ska delta i dessa åtgärder antingen genom ett beslut eller genom ett godkännande, utan att det närmare preciseras hur denna myndighet ska delta i förfarandet för att genomföra arronderingen eller arronderingsåtgärderna.
39 Av detta följer att begreppen omarrondering, offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter kan omfatta alla åtgärder som syftar till att omdisponera och omfördela jordbruksskiften för att bilda jordbruksföretag som kan bruka marken mer rationellt och som har beslutats eller godkänts av behöriga offentliga myndigheter.
40 Denna tolkning stöds av det sammanhang i vilket artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ingår och, mer allmänt, av de mål som eftersträvas med bestämmelserna om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).
41 Enligt artikel 36 a iv och artikel 39 i förordning nr 1698/2005 utgör stöd för miljövänligt jordbruk stöd som årligen beviljas en jordbrukare som frivilligt gjort ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk och avser att täcka de extrakostnader och det inkomstbortfall som följer av sådana åtaganden. Såsom framhålls i skäl 35 i förordningen spelar dessa stöd för ett miljövänligt jordbruk en framträdande roll för hållbar utveckling på landsbygden och för att skydda miljön, eftersom de uppmuntrar stödmottagarna att göra fleråriga åtaganden som går utöver de tillämpliga bindande normerna i unionens jordbrukslagstiftning och de särskilda krav som fastställs i nationell lagstiftning.
42 Vidare framgår det av skäl 23 i förordning nr 1974/2006 att unionslagstiftaren, för att bidra till målet hållbar utveckling på landsbygden, har haft för avsikt att främja en balanserad tillämpning av unionsstödet genom stöd till miljövänligt jordbruk.
43 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande krävs det för att uppnå dessa mål att jordbrukarna inte avskräcks från att göra fleråriga åtaganden att bedriva miljövänligt jordbruk på grund av att det under den period då åtagandena ska fullgöras eventuellt kommer att ske en omarrondering eller vidtas arronderingsåtgärder som hindrar dem från att uppfylla dessa åtaganden. I detta sammanhang syftar artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 till att mildra effekterna av sådana händelser när de inträffar under denna period.
44 Denna bestämmelse är emellertid inte tillämplig om denna omöjlighet beror på att det inte finns några avtal mellan en jordbrukare och andra ägare eller brukare av jordbruksmarken angående användningen av marken. I ett sådant fall beror det förhållandet att det är omöjligt för en jordbrukare att fullgöra dessa åtaganden nämligen inte direkt på åtgärder som beslutats eller godkänts av behöriga offentliga myndigheter, vilka påverkar jordbruksföretagets struktur.
45 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att den är tillämplig när det är omöjligt för en jordbrukare att fortsätta att fullgöra de åtaganden att bedriva ett miljövänligt jordbruk som denne gjort, under det sista genomförandeåret för dessa åtaganden, och när denna omöjlighet är en direkt följd av en omarrondering eller av offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter som påverkar strukturen för det jordbruksföretag som åtagandena avser. Denna bestämmelse är däremot inte tillämplig när nämnda omöjlighet beror på att rätten att använda en del av jordbruksföretagets areal upphör att gälla under den tid då åtagandena ska fullgöras.
Den andra frågan
46 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att den omständigheten att en medlemsstat inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att anpassa en mottagares åtaganden att bedriva miljövänligt jordbruk till den nya situation som uppstått för dennes jordbruksföretag till följd av en omarrondering eller arronderingsåtgärder, i den mening som avses i denna bestämmelse, utgör hinder för att kräva att stödmottagaren ska återbetala de mottagna medlen för den period under vilken dessa åtaganden har fullgjorts.
47 Domstolen erinrar inledningsvis om att det i artikel 18.1 i förordning nr 65/2011 föreskrivs att stödminskningar, uteslutningar och återbetalningar, när det gäller fleråriga åtaganden, även ska gälla stöd som under tidigare år betalats ut för det åtagandet.
48 I artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 föreskrivs emellertid att medlemsstaterna, om en mottagare av stöd för miljövänligt jordbruk inte kan fortsätta att fullgöra gjorda åtaganden eftersom jordbruksföretaget omarrenderats eller genomgår offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter, ska vidta nödvändiga åtgärder för att åtagandena ska kunna anpassas till företagets nya situation. Om en sådan anpassning visar sig vara omöjlig ska åtagandet upphöra att gälla och återbetalning ska inte utkrävas för den period för vilken åtagandet gällde.
49 Det framgår tydligt av ordalydelsen i denna bestämmelse att den omständigheten att de behöriga offentliga myndigheterna har beslutat om eller godkänt en omarrondering eller arronderingsåtgärder som påverkar en stödmottagares möjlighet att fortsätta att fullgöra ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk medför en skyldighet för den berörda medlemsstaten att anpassa åtagandet till den nya situationen för jordbruksföretaget i fråga.
50 Det är först om en sådan anpassning visar sig vara omöjlig som åtagandet ska upphöra att gälla utan att det ska krävas någon återbetalning för den period under vilken åtagandet gällde.
51 Såsom har påpekats i punkt 42 ovan framgår det nämligen av skäl 23 i förordning nr 1974/2006 att unionslagstiftaren, när det gäller stöd till miljövänligt jordbruk, har avsett att upprätthålla en balanserad tillämpning av unionsstödet för att bidra till en hållbar utveckling av landsbygden.
52 Om det i förevarande fall antas att minskningen av stödmottagarens jordbruksareal, som innebär att det blir omöjligt för denne att fullgöra det åtagande att bedriva ett miljövänligt jordbruk som gjorts, beror på en omarrondering eller arronderingsåtgärder i den mening som avses i artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006, ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida de behöriga nationella myndigheterna har vidtagit nödvändiga åtgärder för att detta åtagande ska kunna anpassas till företagets nya situation. Om den hänskjutande domstolen kommer fram till att så inte är fallet, ankommer det på den att bedöma att åtagandet har upphört, utan att stödmottagaren kan krävas på återbetalning för den period under vilken åtagandet gällde.
53 Mot bakgrund av dessa överväganden ska artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006 tolkas så, att den omständigheten att en medlemsstat inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att anpassa en mottagares åtaganden att bedriva miljövänligt jordbruk till den nya situation som uppstått för dennes jordbruksföretag till följd av en omarrondering eller arronderingsåtgärder, i den mening som avses i denna bestämmelse, utgör hinder för att kräva att stödmottagaren ska återbetala de mottagna medlen för den period under vilken dessa åtaganden har fullgjorts.
Den tredje frågan
54 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 31 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så, att den omständigheten att det är omöjligt för en stödmottagare att fortsätta att fullgöra ett flerårigt åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk, under det sista året av detta åtagande, på grund av att det saknas avtal med andra ägare eller brukare av jordbruksmarken angående brukandet av denna mark, utgör ett ”fall av force majeure” i den mening som avses i nämnda artikel 31 och att denna omöjlighet följaktligen ska anmälas till den behöriga myndigheten inom den frist på tio arbetsdagar som föreskrivs i artikel 75.2 i förordning nr 1122/2009.
55 I artikel 31 a–e i förordning nr 73/2009 räknas olika händelser upp som kan utgöra fall av force majeure.
56 Till dessa händelser hör emellertid inte den situation som består i att en mottagare av unionsfinansiering enligt ett flerårigt åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk inte kan fullgöra detta åtagande på grund av att det saknas avtal med andra ägare eller brukare av jordbruksmarken angående brukandet av denna mark.
57 Det följer emellertid av adverbialet ”t.ex.” i artikel 31 i förordning nr 73/2009 att denna artikel inte innehåller någon uttömmande uppräkning av de händelser som kan utgöra fall av force majeure.
58 Det följer dessutom av domstolens praxis att varje händelse som beror på onormala och oförutsebara omständigheter som ligger utanför den berörde näringsidkarens kontroll och vars följder, trots all vederbörlig omsorg, inte hade kunnat undvikas, utgör ett fall av force majeure (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punkt 23, och dom av den 17 december 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punkt 58).
59 Även om den omständigheten att det är omöjligt för en stödmottagare att fortsätta att fullgöra ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk, på grund av att det saknas avtal med andra ägare eller brukare av jordbruksmarken angående brukandet av denna mark i princip kan utgöra ett fall av force majeure, gäller detta dock endast under förutsättning att denna omöjlighet beror på onormala och oförutsebara omständigheter som ligger utanför stödmottagarens kontroll och vars följder inte hade kunnat undvikas trots all vederbörlig omsorg från stödmottagarens sida, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
60 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Artikel 31 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så, att även om den omständigheten att det är omöjligt för en stödmottagare att fortsätta att fullgöra ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk, på grund av att det saknas avtal med andra ägare eller brukare av jordbruksmarken angående brukandet av denna mark, i princip kan utgöra ett fall av force majeure, gäller detta dock endast under förutsättning att denna omöjlighet beror på onormala och oförutsebara omständigheter som ligger utanför stödmottagarens kontroll och vars följder inte hade kunnat undvikas trots all vederbörlig omsorg från stödmottagarens sida, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Rättegångskostnader
61 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1) Artikel 45.4 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU)
ska tolkas på följande sätt:
Den är tillämplig när det är omöjligt för en jordbrukare att fortsätta att fullgöra de åtaganden att bedriva ett miljövänligt jordbruk som denne gjort, under det sista genomförandeåret för dessa åtaganden, och när denna omöjlighet är en direkt följd av en omarrondering eller av offentliga arronderingsåtgärder eller arronderingsåtgärder som godkänts av behöriga offentliga myndigheter som påverkar strukturen för det jordbruksföretag som åtagandena avser. Denna bestämmelse är däremot inte tillämplig när nämnda omöjlighet beror på att rätten att använda en del av jordbruksföretagets areal upphör att gälla under den tid då åtagandena ska fullgöras.
2) Artikel 45.4 i förordning nr 1974/2006
ska tolkas så,
att den omständigheten att en medlemsstat inte har vidtagit nödvändiga åtgärder för att anpassa en mottagares åtaganden att bedriva miljövänligt jordbruk till den nya situation som uppstått för dennes jordbruksföretag till följd av en omarrondering eller arronderingsåtgärder, i den mening som avses i denna bestämmelse, utgör hinder för att kräva att stödmottagaren ska återbetala de mottagna medlen för den period under vilken dessa åtaganden har fullgjorts.
3) Artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003
ska tolkas så,
att även om den omständigheten att det är omöjligt för en stödmottagare att fortsätta att fullgöra ett åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk, på grund av att det saknas avtal med andra ägare eller brukare av jordbruksmarken angående brukandet av denna mark, i princip kan utgöra ett fall av force majeure, gäller detta dock endast under förutsättning att denna omöjlighet beror på onormala och oförutsebara omständigheter som ligger utanför stödmottagarens kontroll och vars följder inte hade kunnat undvikas trots all vederbörlig omsorg från stödmottagarens sida, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Underskrifter