ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)
16 februari 2023 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling – Agromilieubetalingen – Verordening (EG) nr. 1974/2006 – Onmogelijkheid voor de begunstigden om aangegane verbintenissen te blijven nakomen – Begrippen ‚herverkaveling’ en ‚ruilverkaveling’ – Ontbreken van de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de verplichtingen van de begunstigde aan de nieuwe bedrijfssituatie worden aangepast – Verordening (EG) nr. 1122/2009 – Begrip ‚overmacht en uitzonderlijke omstandigheden’”
In zaak C‑343/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) bij beslissing van 19 mei 2021, ingekomen bij het Hof op 2 juni 2021, in de procedure
PV
tegen
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”,
wijst
HET HOF (Achtste kamer),
samengesteld als volgt: N. Piçarra, waarnemend voor de kamerpresident, N. Jääskinen en M. Gavalec (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: L. Medina,
griffier: C. Strömholm, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 9 juni 2022,
gelet op de opmerkingen van:
– PV, vertegenwoordigd door S. Angelova, advokat,
– de Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie”, vertegenwoordigd door I. Boyanov, P. Slavcheva en I. B. Zareva,
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova, E. Petranova en L. Zaharieva als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Aquilina, G. Koleva en A. Sauka als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 september 2022,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 45, lid 4, van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2006, L 368, blz. 15), en van artikel 31 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen PV, een landbouwer, en de Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond „Zemedelie” (plaatsvervangend uitvoerend directeur van het nationaal landbouwfonds, Bulgarije) over een besluit waarbij PV wordt verplicht tot terugbetaling van 20 % van de financiering die hij uit hoofde van maatregel 214 „Agromilieubetalingen” van het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 (hierna: „maatregel 214”) heeft ontvangen voor de verkoopseizoenen 2013‑2016.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1698/2005
3 Overweging 35 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1) luidde:
„(35) Agromilieubetalingen dienen een belangrijke rol te blijven spelen in de ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van plattelandsgebieden en in het voldoen aan de toenemende vraag van de samenleving naar milieudienstverlening. Zij dienen landbouwers en andere grondbeheerders ertoe te blijven stimuleren om de gehele maatschappij van dienst te zijn door de invoering of verdere toepassing van landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de bescherming en verbetering van het milieu, het landschap en de kenmerken daarvan, de natuurlijke hulpbronnen, de bodem en de genetische diversiteit. In dit verband dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de instandhouding van genetische hulpbronnen in de landbouw. In overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt, dienen alleen agromilieubetalingen te worden gedaan voor verbintenissen die verder gaan dan de toepassing van de relevante dwingende normen.”
4 Artikel 36 („Maatregelen”) van deze verordening bepaalde:
„De steun in het kader van deze afdeling betreft:
a) maatregelen om een duurzaam gebruik van landbouwgrond te bevorderen door:
[…]
iv) agromilieubetalingen,
[…]
[…]”
5 Artikel 39 („Agromilieubetalingen”) van die verordening bepaalde:
„1. De lidstaten stellen de in artikel 36, onder a), iv), bedoelde steun op hun gehele grondgebied beschikbaar in overeenstemming met hun specifieke behoeften.
2. Agromilieubetalingen worden verleend aan landbouwers die op vrijwillige basis agromilieuverbintenissen aangaan. […]
3. […]
De verbintenissen worden in de regel aangegaan voor een periode van tussen de vijf en zeven jaar. […]
4. De betalingen worden jaarlijks verleend en dekken de extra kosten en de gederfde inkomsten die het gevolg zijn van de nakoming van de aangegane verbintenis; zo nodig kunnen zij ook transactiekosten dekken.
[…]”
Verordening nr. 1974/2006
6 Overweging 23 van verordening nr. 1974/2006 luidde:
„Wat de steun op agromilieu‑ en dierenwelzijnsgebied betreft, moet door de vaststelling van minimumvoorwaarden waaraan de begunstigden in het kader van de verschillende verbintenissen op agromilieu‑ en dierenwelzijnsgebied dienen te voldoen, worden gezorgd voor een evenwichtige toepassing van de steun gelet op de doelstellingen ervan, zodat wordt bijgedragen tot een duurzame plattelandsontwikkeling. In dit verband is het zeer belangrijk een methode vast te stellen voor de berekening van de extra kosten, de gederfde inkomsten en de waarschijnlijke transactiekosten als gevolg van de aangegane verbintenis. In het geval van verbintenissen die zijn gebaseerd op beperkingen van het gebruik van productiemiddelen, dient slechts steun te worden verleend indien die beperkingen kunnen worden beoordeeld op een wijze die een redelijke zekerheid biedt over de nakoming van de verbintenis.”
7 Artikel 45 van deze verordening bepaalde:
„1. Wanneer een begunstigde gedurende de looptijd van een verbintenis die is aangegaan als voorwaarde voor de toekenning van steun, de oppervlakte van zijn bedrijf vergroot, kunnen de lidstaten een regeling treffen om de verbintenis voor het resterende deel van de looptijd ervan overeenkomstig lid 2 tot de extra oppervlakte uit te breiden of om de oorspronkelijke verbintenis van de begunstigde overeenkomstig lid 3 door een nieuwe verbintenis te vervangen.
Een dergelijke vervanging is ook mogelijk wanneer de oppervlakte waarop een verbintenis betrekking heeft, binnen het bedrijf wordt vergroot.
2. De in lid 1 bedoelde uitbreiding kan alleen onder de volgende voorwaarden worden toegestaan:
a) zij is gunstig wat de toepassing van de betrokken maatregel betreft;
b) zij is gerechtvaardigd uit het oogpunt van de aard van de verbintenis, de duur van de resterende looptijd en de omvang van de extra oppervlakte;
c) zij doet geen afbreuk aan een doeltreffende controle op de naleving van de voor de steunverlening geldende voorwaarden.
3. De in lid 1 bedoelde nieuwe verbintenis geldt voor de gehele betrokken oppervlakte onder voorwaarden die ten minste even streng zijn als die van de oorspronkelijke verbintenis.
4. In het geval dat een begunstigde een aangegane verbintenis niet kan blijven nakomen doordat zijn bedrijf wordt herverkaveld of binnen een ruilverkaveling van overheidswege of een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde ruilverkaveling valt, neemt de lidstaat de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de verbintenis aan de nieuwe bedrijfssituatie worden aangepast. Is een dergelijke aanpassing onmogelijk, dan eindigt de verbintenis en wordt geen terugbetaling verlangd voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.”
Verordening nr. 73/2009
8 Artikel 31 („Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden”) van verordening nr. 73/2009 bepaalde:
„Voor de toepassing van de onderhavige verordening worden overmacht en uitzonderlijke omstandigheden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen als:
a) het overlijden van de landbouwer;
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer;
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast;
d) het door een ongeluk tenietgaan van veehouderijgebouwen van het bedrijf;
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen.”
Verordening nr. 1122/2009
9 Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers‑ en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65), bepaalde in artikel 75 („Overmacht en uitzonderlijke omstandigheden”):
„1. Indien een landbouwer door overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 31 van verordening […] nr. 73/2009, zijn verplichtingen niet heeft kunnen nakomen, behoudt hij zijn recht op de steun voor de oppervlakte of dieren die subsidiabel was/waren toen de overmacht of de uitzonderlijke omstandigheid zich voordeed. Voorts wordt, wanneer de randvoorwaarden als gevolg van dergelijke overmacht of uitzonderlijke omstandigheden niet worden nageleefd, de overeenkomstige verlaging niet toegepast.
2. Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 31 van verordening […] nr. 73/2009 worden, samen met de desbetreffende bewijzen ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk aan die autoriteit gemeld binnen tien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor de landbouwer mogelijk is.”
Verordening nr. 65/2011
10 Artikel 18 („Verlagingen en uitsluitingen in geval van niet-inachtneming van andere subsidiabiliteitscriteria, verbintenissen en daarmee samenhangende verplichtingen”) van verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB 2011, L 25, blz. 8), bepaalde in lid 1:
„[…]
Bij meerjarige verbintenissen zijn verlagingen, uitsluitingen en terugvorderingen van steun ook van toepassing op de bedragen die al in de voorgaande jaren in het kader van die verbintenis zijn betaald.”
Bulgaars recht
ZSPZZ
11 Artikel 37c van de Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (wet inzake de eigendom en het gebruik van landbouwgrond) (DV nr. 17 van 1 maart 2001; hierna: „ZSPZZ”) bepaalt:
„1. Samenvoegingen van percelen voor het gebruik van landbouwgrond worden tot stand gebracht door een overeenkomst tussen de eigenaren en/of de gebruikers van deze percelen. Op het sluiten van die overeenkomst wordt toezicht gehouden door een commissie voor elke plaats op het grondgebied van de gemeente, die uiterlijk op 5 augustus van het betrokken jaar wordt ingesteld bij besluit van de directeur van het districtsdirectoraat Landbouw. […]
2. De overeenkomst wordt gesloten overeenkomstig een door de minister van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw opgesteld model […]. De overeenkomst wordt elk jaar vóór 30 augustus gesloten en bijgewerkt voor het volgende boekjaar in de zin van lid 2, punt 3, van de aanvullende bepalingen bij de Zakon za arendata v zemedelieto (wet inzake landbouwpacht). De overeenkomst mag geen betrekking hebben op percelen die voor landbouwdoeleinden binnen hun werkelijke grenzen zijn aangegeven en evenmin op percelen die permanent als weidegronden en graslanden worden gebruikt. De overeenkomst treedt in werking op voorwaarde dat zij betrekking heeft op ten minste twee derde van de totale oppervlakte van de samengevoegde percelen in de betrokken plaats.
3. Wanneer de gebruikers in de in lid 1 genoemde omstandigheden geen overeenkomst kunnen bereiken, stelt de commissie, ook met betrekking tot de niet onder de overeenkomst vallende percelen, uiterlijk op 15 september van het betrokken jaar een ontwerp op voor de toewijzing van samengevoegde percelen, en wel op de volgende wijze:
(1) het gebruiksrecht voor elke afzonderlijke samenvoeging van percelen wordt toegekend aan de gebruiker met het grootste aandeel in eigendom gehouden en/of gepachte/gehuurde landbouwgrond in de samenvoeging;
(2) de oppervlakte van de landbouwgrond waarvoor geen overeenkomst is gesloten en waarvoor geen aangiften zijn ingediend door de eigenaren ervan overeenkomstig artikel 37b, wordt onder de gebruikers verdeeld naar rato van de oppervlakte en overeenkomstig de wijze waarop de in eigendom gehouden en/of gepachte/gehuurde landbouwgronden in de betrokken plaats permanent worden gebruikt.
4. De Commissie bereidt ten behoeve van de directeur van het districtsdirectoraat Landbouw een verslag voor — met daarin de gesloten overeenkomst, de toewijzing van de te gebruiken samengevoegde percelen, informatie over de percelen als bedoeld in lid 3, punt 2, de eigenaren ervan en de betaling van verschuldigde pacht-/huurgelden — op basis waarvan de directeur van het districtsdirectoraat Landbouw voor 1 oktober van het desbetreffende jaar een bevel tot toewijzing van de samenvoegingen uitvaardigt.
[…]
14. De overeenkomst waarbij percelen grond worden samengevoegd of de samengevoegde percelen worden toegewezen met het oog op het gebruik ervan, vormt een rechtsgrondslag voor de toepassing van de Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (wet betreffende steun voor landbouwers), en in het deel betreffende de in lid 3 bedoelde percelen vormt zij een rechtsgrondslag mits voor die percelen een betaling is verricht.
15. Landbouwgrond die deel uitmaakt van samengevoegde percelen grond en waarvoor steun is goedgekeurd in het kader van de maatregel ‚Agromilieubetalingen’ van het programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2007‑2013 en/of in het kader van de maatregelen ‚Agromilieu‑ en klimaatsteun’ en ‚Biologische landbouw’ van het programma voor plattelandsontwikkeling 2014‑2020, wordt toegewezen zonder de locaties te wijzigen van de personen aan wie in het kader van de maatregel goedkeuring is verleend, wanneer:
(1) de percelen die zij overeenkomstig artikel 37b voor deelneming aan de procedure ter beschikking hebben gesteld, een oppervlakte hebben die groter is dan of gelijk is aan de oppervlakte die voor steun in het kader van de maatregel is goedgekeurd, en
(2) de eigenaren en gebruikers van wie de percelen ter beschikking zijn gesteld van de personen aan wie in het kader van de maatregel goedkeuring is verleend, hebben verklaard dat zij met betrekking tot die percelen wensen deel te nemen aan de procedure voor het samenvoegen van percelen overeenkomstig dat artikel.
[…]”
Besluit nr. 11/2009
12 Naredba no 11 za usloviyata i reda za prilagane na myarka 214 „Agroekologichni plashtania” ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2007‑2013 (besluit nr. 11 betreffende de voorwaarden en de regels voor de toepassing van maatregel 214 „Agromilieubetalingen” van het plattelandsontwikkelingsprogramma voor de periode 2007‑2013) van 6 april 2009 (DV nr. 29 van 17 april 2009; hierna: „besluit nr. 11/2009”), die is vastgesteld door de minister van Landbouw en Voedselvoorziening, bepaalt in artikel 18:
„(3) De Darzhaven fond ‚Zemedelie’ (nationaal landbouwfonds, Bulgarije) beëindigt de agromilieuverbintenis en de begunstigden betalen de financiële steun die zij voor het betrokken programmaonderdeel hebben ontvangen overeenkomstig het bepaalde in lid 4 terug, wanneer:
[…]
3. niet aan de vereisten van artikel 24, lid 2, is voldaan;
[…]
(4) De begunstigden betalen de tot dan toe ontvangen financiële steun — vermeerderd met wettelijke rente vanaf het jaar waarin hun recht op steun uit hoofde van de maatregel is ontstaan, tot het jaar waarin de agromilieuverbintenis is beëindigd — als volgt terug:
[…]
c) tot aan het einde van het vijfde jaar – 20 %;
[…]
(5) Indien wordt vastgesteld dat de in artikel 26 geformuleerde beheervereisten voor de betrokken delen van het programma niet zijn nageleefd, wordt een bedrag aan financiële steun terugbetaald dat overeenkomstig artikel 16 wordt berekend.
(6) In geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt de agromilieuverbintenis beëindigd en wordt van de landbouwer niet verlangd dat hij de ontvangen financiële steun volledig of gedeeltelijk terugbetaalt.
(7) Gevallen van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden worden, samen met de bijbehorende bewijsstukken (documenten die afkomstig zijn van de bevoegde overheidsinstantie), door de landbouwer of een andere door hem gemachtigde persoon dan wel door zijn rechthebbenden schriftelijk aan het [nationaal landbouwfonds] — RA (betaalorgaan) gemeld binnen 10 werkdagen te rekenen vanaf de dag waarop dit voor de landbouwer of een andere door hem gemachtigde persoon dan wel voor zijn rechthebbenden mogelijk is.”
13 Artikel 24, leden 1 en 2, van dit besluit luidt:
„(1) De agromilieuactiviteiten of de delen van het agromilieuprogramma als bedoeld in artikel 2, lid 1, punt 1, onder a), punten 2, 3 en 4, worden op een en hetzelfde landbouwareaal voor een en hetzelfde landbouwbedrijf uitgevoerd voor een periode van vijf jaar te rekenen vanaf het ontstaan van de agromilieuverbintenis.
(2) Het landbouwareaal dat is goedgekeurd voor de uitvoering van de agromilieuactiviteiten of de delen van het agromilieuprogramma als bedoeld in artikel 2, lid 1, punt 1, onder a), punten 2, 3 en 4, kan maximaal met 10 % worden verminderd en elk jaar moet minstens 90 % van de oppervlakte waarop het betrokken deel van het programma betrekking heeft, geografisch samenvallen met de oppervlakte waarop de agromilieuverbintenis betrekking heeft.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
14 In 2013 heeft PV een steunaanvraag uit hoofde van maatregel 214 ingediend.
15 In het kader van deze aanvraag is PV een agromilieuverbintenis aangegaan volgens de regels en voorwaarden van besluit nr. 11/2009. PV heeft zich onder meer ertoe verbonden om de activiteiten voor het betrokken deel van het programma gedurende vijf opeenvolgende jaren op hetzelfde landbouwareaal uit te voeren.
16 Die aanvraag werd goedgekeurd. PV mocht aan maatregel 214 deelnemen met 857 hectare landbouwgrond die hij pachtte en exploiteerde op grond van overeenkomsten die in 2012 voor het boekjaar 2012/2013 waren gesloten. Deze overeenkomsten waren overeenkomstig artikel 37c, lid 1, ZSPZZ voor een jaar gesloten met eigenaren en/of exploitanten van landbouwgrond.
17 Voor de volgende drie boekjaren 2013/2014, 2014/2015 en 2015/2016 zijn soortgelijke overeenkomsten gesloten. In die jaren is PV aan alle verplichte administratieve controles alsmede aan controles ter plaatse onderworpen en heeft hij in totaal 1 063 317,54 Bulgaarse lev (BGN) (ongeveer 544 000 EUR) in het kader van maatregel 214 ontvangen.
18 In 2016 hebben de eigenaren en de exploitanten van de betrokken landbouwgrond echter geen dergelijke overeenkomst krachtens artikel 37c, lid 1, ZSPZZ bereikt voor het boekjaar 2016/2017. PV wilde die overeenkomst sluiten, maar de andere partijen bij de eerdere overeenkomsten hebben hem meegedeeld dat zij die grond voor dat boekjaar wensten te bewerken binnen de feitelijke grenzen van hun bedrijven, waardoor er geen overeenkomst krachtens deze bepaling kon worden gesloten. PV kon voor dat boekjaar dus geen gebruikmaken van die grond, waarvoor hij de in punt 15 van het onderhavige arrest bedoelde agromilieuverbintenis was aangegaan, en kon derhalve niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 37c ZSPZZ om voor agromilieubetalingen in aanmerking te komen.
19 Aangezien volgens artikel 37c, lid 2, ZSPZZ de overeenkomsten tussen eigenaren en/of exploitanten elk jaar vóór 30 augustus moeten worden gesloten, wist PV reeds begin augustus 2016 dat hij dezelfde grond in het boekjaar 2016/2017 niet langer zou kunnen exploiteren.
20 Op 29 mei 2017 heeft PV het nationaal landbouwfonds in kennis gesteld van zijn voornemen om zijn agromilieuverbintenis te beëindigen, omdat de rechtsgrondslag voor de exploitatie van de gronden waarmee hij aan maatregel 214 deelnam, was weggevallen.
21 Op 23 januari 2018 is aan PV meegedeeld dat een procedure was ingeleid tot beëindiging van de meerjarige verbintenis wegens niet-naleving van het vereiste van artikel 24, lid 2, van besluit nr. 11/2009, volgens hetwelk elk jaar minstens 90 % van het landbouwareaal dat aan maatregel 214 deelneemt, moet samenvallen met het areaal waarop de agromilieuverbintenis betrekking heeft. Het ontbreken van een overeenkomst voor het verkoopseizoen 2016/2017 heeft ertoe geleid dat dit percentage nog maar 76,18 % bedroeg.
22 Op 17 augustus 2018 is PV in kennis gesteld van het besluit tot beëindiging van zijn agromilieuverbintenis in het kader van maatregel 214. Dit besluit is niet aangevochten en is definitief geworden.
23 Bij brief van de plaatsvervangend uitvoerend directeur van het nationaal landbouwfonds, die PV op 7 december 2018 heeft ontvangen, is laatstgenoemde op de hoogte gesteld van de inleiding van een procedure tot uitvaardiging van een besluit houdende vaststelling van een publiekrechtelijke vordering, waarbij hij werd verzocht om 20 % van het totale ontvangen bedrag, te weten 212 663,51 BGN (ongeveer 109 000 EUR), terug te betalen overeenkomstig artikel 18, lid 4, onder c), van besluit nr. 11/2009.
24 PV heeft bezwaar gemaakt tegen de inleiding van die procedure en heeft daarbij aangevoerd dat veel eigenaren en/of exploitanten na een wijziging van de regelgeving in oktober 2015 hebben geweigerd om een overeenkomst krachtens artikel 37c ZSPZZ te sluiten, waardoor hij niet meer in staat was om de in punt 15 van het onderhavige arrest genoemde verbintenis na te komen. Hij betoogde dat hij dat bedrag niet hoefde terug te betalen, aangezien er sprake was van omstandigheden die hij niet kon voorzien op het tijdstip waarop hij die verbintenis was aangegaan en die derhalve een geval van overmacht in de zin van artikel 18, lid 6, van besluit nr. 11/2009 vormden.
25 Bij besluit van 14 november 2019 heeft de plaatsvervangend uitvoerend directeur van het nationaal landbouwfonds vastgesteld dat er sprake was van een publiekrechtelijke vordering van 212 663,51 BGN (ongeveer 109 000 EUR), welk bedrag overeenkomt met 20 % van de steun die uit hoofde van maatregel 214 is uitgekeerd voor de verkoopseizoenen 2013‑2016.
26 PV heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Administrativen sad Targovichté (bestuursrechter in eerste aanleg Targovishte, Bulgarije), die het beroep heeft verworpen. Deze rechter heeft in essentie geoordeeld dat voornoemd besluit geldig was en heeft het argument van PV afgewezen dat er sprake was van overmacht. Volgens die rechter mocht PV er niet op vertrouwen dat de eigenaren en/of exploitanten van de landbouwgrond waarvoor hij een overeenkomst krachtens artikel 37c ZSPZZ had gesloten, deze overeenkomst voor het boekjaar 2016/2017 zouden verlengen. Zelfs al zouden de omstandigheden als een „geval van overmacht” kunnen worden aangemerkt, had PV zich volgens die rechter bovendien niet gehouden aan de voorgeschreven termijn voor kennisgeving aan de bevoegde overheidsinstantie, die een vervaltermijn is.
27 Tegen die beslissing heeft PV cassatieberoep ingesteld bij de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije), de verwijzende rechter, waarbij hij ten eerste aanvoert dat de op 20 oktober 2015 in werking getreden wijziging van besluit nr. 11/2009 nieuwe strengere eisen had ingevoerd en aldus een aantal eigenaren en/of exploitanten ervan had weerhouden overeenkomsten krachtens artikel 37c ZSPZZ te sluiten en dat deze wijziging overmacht of een uitzonderlijke omstandigheid in de zin van artikel 18, lid 6, van dat besluit vormde. Ten tweede stelt PV dat de rechter in eerste aanleg artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 heeft geschonden.
28 De verwijzende rechter is van oordeel dat artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een herverkaveling, een ruilverklaring van overheidswege of een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde ruilverkaveling ertoe leidt dat een begunstigde van steun een aangegane verbintenis niet kan blijven nakomen, de betrokken lidstaat de nodige maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat de verbintenis aan de nieuwe bedrijfssituatie van deze begunstigde wordt aangepast. Bij gebreke van een aanpassing moet de verbintenis worden beëindigd zonder dat van die begunstigde terugbetaling van de ontvangen bedragen wordt verlangd voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.
29 Indien deze uitlegging niet wordt gevolgd, wenst de verwijzende rechter te vernemen of een situatie als die in het hoofdgeding kan worden aangemerkt als overmacht of uitzonderlijke omstandigheden in de zin van artikel 31 van verordening nr. 73/2009, waardoor de begunstigde wordt bevrijd van de verplichting tot terugbetaling van die bedragen. In dit verband is de verwijzende rechter niet zeker of een dergelijke kwalificatie mogelijk is. Hij wijst er namelijk op dat de begunstigde bij de indiening van zijn steunaanvraag uit hoofde van maatregel 214 wist dat de in artikel 37c ZSPZZ bedoelde overeenkomsten voor de exploitatie van aan derden toebehorende percelen voor één jaar werden gesloten en dat de eigenaren en/of exploitanten konden besluiten om geen overeenkomsten voor de volgende boekjaren te sluiten.
30 In deze omstandigheden heeft de Varhoven administrativen sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Kan, op grond van de uitlegging van artikel 45, lid 4, van verordening [nr. 1974/2006], ervan worden uitgegaan dat er in een geval als het onderhavige sprake is van ‚herverkaveling’ of ‚ruilverkaveling’, waardoor een begunstigde een aangegane verbintenis niet kan blijven nakomen?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, vormt het feit dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de verbintenis van een begunstigde aan de nieuwe bedrijfssituatie wordt aangepast, een rechtvaardiging om geen terugbetaling van de middelen te verlangen voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, welke uitlegging moet dan worden gegeven aan artikel 31 van verordening [nr. 73/2009], gelet op de vastgestelde feiten van het hoofdgeding, en wat is de aard van de kennisgevingstermijn van artikel 75, lid 2, van verordening [nr. 1122/2009]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
31 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is wanneer een landbouwer een aangegane agromilieuverbintenis in het laatste jaar van de looptijd ervan niet kan blijven nakomen en deze onmogelijkheid voortvloeit uit het feit dat deze landbouwer en andere eigenaren of exploitanten van landbouwgrond geen overeenkomst over het gebruik van die grond hebben gesloten.
32 Om deze vraag te kunnen beantwoorden, dient eraan te worden herinnerd dat artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 betrekking heeft op het geval dat een begunstigde een aangegane verbintenis niet kan blijven nakomen doordat zijn bedrijf wordt herverkaveld of binnen een ruilverkaveling van overheidswege of een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde ruilverkaveling valt.
33 Dienaangaande moet worden opgemerkt dat noch deze bepaling of enige andere bepaling van deze verordening, noch verordening nr. 73/2009 of nr. 1122/2009 een definitie bevat van de begrippen herverkaveling, ruilverkaveling van overheidswege of ruilverkaveling die door de bevoegde autoriteiten is goedgekeurd.
34 Bovendien moeten deze begrippen, aangezien daarvoor in artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 niet naar het nationale recht wordt verwezen, autonoom worden uitgelegd opdat ze in de Europese Unie uniform zullen worden toegepast (zie naar analogie arrest van 22 april 2021, Austrian Airlines, C‑826/19, EU:C:2021:318, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 In dit verband zij eraan herinnerd dat de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, moeten worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaken (arrest van 18 maart 2021, Kuoni Travel, C‑578/19, EU:C:2021:213, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 In de eerste plaats verwijst het begrip „herverkaveling” volgens de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan naar maatregelen waarbij landbouwpercelen worden heringedeeld om tot een rationeler bodemgebruik te komen. De term „ruilverkaveling” refereert meer in het algemeen, zoals de advocaat-generaal in de punten 36 en 37 van haar conclusie heeft opgemerkt, aan maatregelen die een herschikking van landbouwpercelen beogen in combinatie met de aanleg van infrastructuur ter bevordering van de betrokken gronden. Samen beschouwd verwijzen de begrippen „herverkaveling” en „ruilverkaveling” in de zin van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 naar maatregelen die tot doel hebben landbouwpercelen herin te delen en te herschikken met het oog op meer rationele landbouwbedrijven wat het bodemgebruik betreft.
37 In de tweede plaats vereist deze bepaling volgens de meeste taalversies ervan, zoals de advocaat-generaal in de punten 38 tot en met 40 van haar conclusie heeft opgemerkt, dat zowel de maatregel bestaande in herverkaveling als die bestaande in ruilverkaveling in de zin van deze bepaling wordt genomen of goedgekeurd door de bevoegde autoriteiten.
38 In dit verband moet worden opgemerkt dat die bepaling slechts in het algemeen aangeeft dat de autoriteit bij wege van een beslissing of goedkeuring bij deze maatregelen betrokken is, zonder dieper in te gaan op de procedureregels voor de betrokkenheid van die autoriteit bij herverkavelingen of ruilverkavelingen.
39 Hieruit volgt dat elke maatregel die strekt tot herindeling en herschikking van landbouwpercelen met het oog op meer rationele landbouwbedrijven wat het bodemgebruik betreft en die wordt genomen of goedgekeurd door de bevoegde autoriteiten, kan vallen onder de begrippen herverkaveling, ruilverkaveling van overheidswege of ruilverkaveling die door de bevoegde autoriteiten is goedgekeurd.
40 Deze uitlegging vindt steun in de context van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 en, meer in het algemeen, in de doelstellingen die met de regeling inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden nagestreefd.
41 In de eerste plaats vormen agromilieubetalingen overeenkomstig artikel 36, onder a), iv), en artikel 39 van verordening nr. 1698/2005 steun die jaarlijks wordt verleend aan landbouwers die op vrijwillige basis agromilieuverbintenissen zijn aangegaan, en beogen die betalingen de extra kosten en de gederfde inkomsten te dekken die het gevolg zijn van de nakoming van dergelijke verbintenissen. Zoals in overweging 35 van deze verordening wordt benadrukt, spelen deze agromilieubetalingen in dat opzicht een belangrijke rol in de ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van plattelandsgebieden en de bescherming van het milieu, aangezien zij begunstigden aanmoedigen om meerjarige verbintenissen aan te gaan die verder gaan dan de inachtneming van de dwingende normen van de landbouwwetgeving van de Unie en de in de nationale wetgeving vastgestelde specifieke vereisten.
42 Voorts blijkt uit overweging 23 van verordening nr. 1974/2006 dat de Uniewetgever heeft willen zorgen voor een evenwichtige toepassing van de steun van de Unie in de vorm van agromilieubetalingen, teneinde bij te dragen aan de doelstelling van duurzame plattelandsontwikkeling.
43 Zoals de advocaat-generaal in punt 43 van haar conclusie heeft opgemerkt, vereist de verwezenlijking van deze doelstellingen derhalve dat landbouwers niet ervan worden weerhouden om meerjarige agromilieuverbintenissen aan te gaan doordat er gedurende de looptijd van deze verbintenissen een herverkaveling of ruilverkaveling zou kunnen plaatsvinden die hen belet deze verbintenissen na te komen. In dit verband wil artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 soelaas bieden wanneer dergelijke gebeurtenissen zich tijdens die looptijd voordoen.
44 Deze bepaling is echter niet van toepassing indien een dergelijke onmogelijkheid voortvloeit uit het feit dat een landbouwer en andere eigenaren of exploitanten van landbouwgrond geen overeenkomst over het gebruik van die grond hebben gesloten. In een dergelijk geval volgt de onmogelijkheid voor een landbouwer om deze verbintenissen na te komen immers niet rechtstreeks uit maatregelen die door de bevoegde autoriteiten zijn genomen of goedgekeurd en die gevolgen hebben voor de structuur van dat landbouwbedrijf.
45 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is wanneer een landbouwer een aangegane agromilieuverbintenis in het laatste jaar van de looptijd ervan niet kan blijven nakomen en deze onmogelijkheid rechtstreeks voortvloeit uit een door een bevoegde autoriteit genomen of goedgekeurde maatregel bestaande in herverkaveling of ruilverkaveling die gevolgen heeft voor de structuur van het landbouwbedrijf waarop die verbintenis betrekking heeft. Deze bepaling is echter niet van toepassing wanneer die onmogelijkheid voortvloeit uit het feit dat het recht om een deel van de oppervlakte van dat bedrijf tijdens de looptijd van die verbintenis te gebruiken, is weggevallen.
Tweede vraag
46 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het feit dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de agromilieuverbintenis van een begunstigde wordt aangepast aan de nieuwe situatie van zijn landbouwbedrijf als gevolg van herverkaveling of ruilverkaveling in de zin van deze bepaling, eraan in de weg staat dat van deze begunstigde terugbetaling wordt verlangd van de middelen die hij heeft ontvangen voor de periode waarin deze verbintenis is nagekomen.
47 Vooraf moet in herinnering worden gebracht dat artikel 18, lid 1, van verordening nr. 65/2011 bepaalt dat bij meerjarige verbintenissen verlagingen, uitsluitingen en terugvorderingen van steun ook van toepassing zijn op de bedragen die al in de voorgaande jaren in het kader van die verbintenis zijn betaald.
48 Artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 bepaalt evenwel dat in het geval dat de begunstigde van een agromilieubetaling de aangegane verbintenis niet kan blijven nakomen doordat zijn bedrijf wordt herverkaveld of binnen een ruilverkaveling van overheidswege of een door de bevoegde autoriteiten goedgekeurde ruilverkaveling valt, de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat deze verbintenis aan de nieuwe bedrijfssituatie wordt aangepast. Indien een dergelijke aanpassing onmogelijk is, dan eindigt die verbintenis en wordt geen terugbetaling verlangd voor de periode waarin de verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.
49 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt duidelijk dat de vaststelling of de goedkeuring door de bevoegde autoriteiten van een maatregel bestaande in herverkaveling of ruilverkaveling die afbreuk doet aan de mogelijkheid voor een begunstigde om een aangegane agromilieuverbintenis te blijven nakomen, gepaard gaat met een op de betrokken lidstaat rustende verplichting om deze verbintenis aan de nieuwe situatie van het betrokken landbouwbedrijf aan te passen.
50 Voorts eindigt die verbintenis pas wanneer een dergelijke aanpassing onmogelijk blijkt, waarbij geen terugbetaling wordt verlangd voor de periode waarin die verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.
51 Zoals in punt 42 van het onderhavige arrest is opgemerkt, blijkt immers uit overweging 23 van verordening nr. 1974/2006 dat, wat de steun op agromilieugebied betreft, de Uniewetgever heeft willen zorgen voor een evenwichtige toepassing van de steun van de Unie, zodat wordt bijgedragen tot een duurzame plattelandsontwikkeling.
52 Gesteld al dat in casu de vermindering van de oppervlakte van het landbouwbedrijf van de begunstigde, waardoor deze de aangegane agromilieuverbintenis niet kan blijven nakomen, voortvloeit uit een herverkaveling of ruilverkaveling in de zin van artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006, staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of de bevoegde nationale autoriteiten de nodige maatregelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat deze verbintenis aan de nieuwe situatie van dat bedrijf wordt aangepast. Indien de verwijzende rechter tot de slotsom komt dat dit niet het geval is, dient hij te oordelen dat die verbintenis is beëindigd en dat er van deze begunstigde geen terugbetaling kan worden verlangd voor de periode waarin die verbintenis daadwerkelijk is nagekomen.
53 Gelet op een en ander moet artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006 aldus worden uitgelegd dat het feit dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de agromilieuverbintenis van een begunstigde wordt aangepast aan de nieuwe situatie van zijn landbouwbedrijf als gevolg van een herverkaveling of ruilverkaveling in de zin van deze bepaling, eraan in de weg staat dat van deze begunstigde terugbetaling wordt verlangd van de middelen die hij heeft ontvangen voor de periode waarin deze verbintenis is nagekomen.
Derde vraag
54 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 31 van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat de omstandigheid dat een begunstigde een meerjarige agromilieuverbintenis in het laatste jaar van de looptijd ervan niet kan blijven nakomen wegens het ontbreken van overeenkomsten met andere eigenaren of exploitanten van landbouwgrond over het gebruik van deze grond, een geval van „overmacht” in de zin van dit artikel 31 vormt en bijgevolg aan de bevoegde autoriteit moet worden gemeld binnen de in artikel 75, lid 2, van verordening nr. 1122/2009 voorgeschreven termijn van tien werkdagen.
55 Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 31, onder a) tot en met e), van verordening nr. 73/2009 verschillende gebeurtenissen opsomt die een geval van overmacht kunnen vormen.
56 Tot die gebeurtenissen behoort echter niet de situatie van een begunstigde die Uniefinanciering geniet uit hoofde van een meerjarige agromilieuverbintenis en die deze verbintenis niet kan blijven nakomen wegens het ontbreken van overeenkomsten met andere eigenaren of exploitanten van landbouwgrond over het gebruik van deze grond.
57 Uit het bijwoord „als” in artikel 31 van verordening nr. 73/2009 blijkt evenwel dat dit artikel geen uitputtende lijst bevat van gebeurtenissen die een geval van overmacht kunnen vormen.
58 Voorts vormt volgens de rechtspraak van het Hof elke gebeurtenis die terug te voeren is op abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich buiten toedoen van de ondernemer hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden, een geval van overmacht (zie in die zin arresten van 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11/70, EU:C:1970:114, punt 23, en 17 december 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, punt 58).
59 De omstandigheid dat een begunstigde een agromilieuverbintenis niet kan blijven nakomen wegens het ontbreken van overeenkomsten met andere eigenaren of exploitanten van landbouwgrond voor het gebruik van die grond, kan derhalve in beginsel weliswaar een geval van overmacht vormen, maar dat is alleen het geval indien deze onmogelijkheid terug te voeren is op abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich buiten toedoen van de begunstigde hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.
60 Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 31 van verordening nr. 73/2009 aldus moet worden uitgelegd dat de omstandigheid dat een begunstigde een agromilieuverbintenis niet kan blijven nakomen wegens het ontbreken van overeenkomsten met andere eigenaren of exploitanten van landbouwgrond over het gebruik van deze grond, in beginsel weliswaar een geval van overmacht kan vormen, maar dat dit alleen het geval is indien deze onmogelijkheid terug te voeren is op abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich buiten toedoen van de begunstigde hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.
Kosten
61 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 45, lid 4, van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo)
moet aldus worden uitgelegd dat
deze bepaling van toepassing is wanneer een landbouwer een aangegane agromilieuverbintenis in het laatste jaar van de looptijd ervan niet kan blijven nakomen en deze onmogelijkheid rechtstreeks voortvloeit uit een door een bevoegde autoriteit genomen of goedgekeurde maatregel bestaande in herverkaveling of ruilverkaveling die gevolgen heeft voor de structuur van het landbouwbedrijf waarop die verbintenis betrekking heeft. Deze bepaling is echter niet van toepassing wanneer die onmogelijkheid voortvloeit uit het feit dat het recht om een deel van de oppervlakte van dat bedrijf tijdens de looptijd van die verbintenis te gebruiken, is weggevallen.
2) Artikel 45, lid 4, van verordening nr. 1974/2006
moet aldus worden uitgelegd dat
het feit dat een lidstaat niet de nodige maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de agromilieuverbintenis van een begunstigde wordt aangepast aan de nieuwe situatie van zijn landbouwbedrijf als gevolg van een herverkaveling of ruilverkaveling in de zin van deze bepaling, eraan in de weg staat dat van deze begunstigde terugbetaling wordt verlangd van de middelen die hij heeft ontvangen voor de periode waarin deze verbintenis is nagekomen.
3) Artikel 31 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003,
moet aldus worden uitgelegd dat
de omstandigheid dat een begunstigde een agromilieuverbintenis niet kan blijven nakomen wegens het ontbreken van overeenkomsten met andere eigenaren of exploitanten van landbouwgrond over het gebruik van deze grond, in beginsel weliswaar een geval van overmacht kan vormen, maar dat dit alleen het geval is indien deze onmogelijkheid terug te voeren is op abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich buiten toedoen van de begunstigde hebben voorgedaan en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is.
ondertekeningen