SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
13 settembre 2013 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Studi ricevuti dalla Commissione riguardanti la trasposizione di direttive in materia ambientale – Rifiuto parziale di accesso – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Esame concreto e individuale – Compatibilità con la convenzione di Aarhus – Interesse pubblico prevalente – Conseguenze del superamento del termine per adottare una decisione esplicita – Portata dell’obbligo di diffondere attivamente le informazioni ambientali»
Nella causa T‑111/11,
ClientEarth, con sede in Londra (Regno Unito), rappresentata da P. Kirch, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata inizialmente da P. Oliver e C. ten Dam, successivamente da P. Olivier e C. Zadra, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto, inizialmente, la domanda di annullamento della decisione implicita con cui la Commissione ha negato alla ricorrente l’accesso a taluni documenti relativi alla conformità della normativa degli Stati membri con il diritto ambientale dell’Unione europea, quindi, la domanda di annullamento della decisione esplicita successiva, del 30 maggio 2011, con cui la Commissione nega parzialmente l’accesso ad una parte di tali documenti,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione),
composto da H. Kanninen (relatore), presidente, S. Soldevila Fragoso e G. Berardis, giudici,
cancelliere: N. Rosner, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 10 aprile 2013,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 La ricorrente, ClientEarth, è un’associazione di diritto inglese che si occupa in particolare della protezione dell’ambiente. L’8 settembre 2010, ella presentava alla direzione generale (DG) «Ambiente» della Commissione europea una domanda di accesso a documenti ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43), nonché ai sensi del regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU L 264, pag. 13). Tale domanda (in prosieguo: la «domanda iniziale») riguardava una serie di documenti menzionati nel documento intitolato «Piano di gestione 2010» della DG «Ambiente», pubblicato sul sito Internet di tale DG.
2 La Commissione confermava di aver ricevuto la domanda iniziale con messaggio di posta elettronica del 16 settembre 2010 e comunicava di averla registrata il 14 settembre 2010.
3 Con lettera del 29 ottobre 2010, la Commissione respingeva parzialmente la domanda iniziale. Essa trasmetteva alla ricorrente uno dei documenti richiesti e comunicava che gli altri rientravano tra le eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, e dal paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, relative, rispettivamente, alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, e a quella del processo decisionale delle istituzioni.
4 Il 10 novembre 2010 la ricorrente presentava una domanda confermativa, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, diretta a far modificare alla Commissione la sua posizione in merito ad una serie di documenti per cui era stato negato l’accesso (in prosieguo: la «domanda confermativa»).
5 Con lettera del 1° dicembre 2010 la Commissione informava la ricorrente che, in conformità dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, il termine per la risposta alla domanda confermativa era prolungato di quindici giorni lavorativi.
6 La Commissione segnalava alla ricorrente, con una lettera del 15 dicembre 2010, che non era ancora in grado di rispondere alla domanda confermativa.
7 Con lettera del 20 dicembre 2010 la ricorrente comunicava alla Commissione che il termine di risposta alla domanda confermativa scadeva il 22 dicembre 2010. La ricorrente invitava la Commissione a trasmetterle i documenti richiesti entro il 22 gennaio 2010, precisando che, in caso contrario, essa avrebbe proposto un ricorso dinanzi al Tribunale contro la decisione implicita con cui la Commissione aveva respinto la domanda confermativa (in prosieguo: la «decisione implicita»).
8 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 febbraio 2011, la ricorrente proponeva il presente ricorso diretto ad ottenere l’annullamento della decisione implicita.
9 Il 30 maggio 2011 la Commissione adottava una decisione esplicita con cui si pronunciava sulla domanda confermativa (in prosieguo: la «decisione esplicita»), comunicata lo stesso giorno alla ricorrente.
10 Nella decisione esplicita, la Commissione circoscriveva, in primo luogo, la portata della domanda confermativa. Ella considerava che tale domanda riguardasse, in particolare, 63 studi relativi alla conformità della normativa di taluni Stati membri con il diritto ambientale dell’Unione europea, realizzati da una società esterna per conto della Commissione e pervenuti a quest’ultima nel 2009, e 8 documenti intitolati «Piani d’azione di attuazione», elaborati nel 2009 e nel 2010 per tutte le «direttive principali».
11 La Commissione rilevava che la domanda confermativa non riguardava taluni documenti compresi nella domanda iniziale, concludendone che la ricorrente non richiedeva più l’accesso a tali documenti.
12 In secondo luogo, la Commissione indicava che i documenti richiesti contenevano informazioni ambientali nel senso di cui alla convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus il 25 giugno 1998 (in prosieguo: la «convenzione di Aarhus»), e segnalava che le disposizioni di tale convenzione erano applicabili alle istituzioni dell’Unione in forza del regolamento n. 1367/2006. Poiché l’articolo 3 di detto regolamento prevede che le richieste di accesso alle informazioni ambientali detenute dalle istituzioni dell’Unione sono trattate in conformità del regolamento n. 1049/2001, la Commissione considerava che la domanda confermativa dovesse essere esaminata alla luce di questi due regolamenti.
13 In terzo luogo, la Commissione suddivideva i documenti rientranti nella domanda confermativa in due gruppi. Il primo gruppo comprendeva gli 8 piani di azione e 22 degli studi menzionati al punto 10 supra. La Commissione consentiva alla ricorrente l’accesso completo a tali documenti, fatta eccezione per i nomi degli autori di taluni studi. Il secondo gruppo comprendeva 41 degli studi menzionati al punto 10 supra (in prosieguo: gli «studi controversi»). La Commissione consentiva alla ricorrente di accedere parzialmente a tali studi. Di fatto, la Commissione trasmetteva per ogni studio controverso la pagina di copertina, l’indice, la lista delle abbreviazioni usate, un allegato contenente la normativa esaminata, nonché le sezioni intitolate «Introduzione», «Panoramica della normativa dello Stato membro» e «Quadro per la trasposizione e l’attuazione». Al contrario, la Commissione rifiutava di comunicarle, per ciascuno di tali studi, le parti intitolate «Scheda di sintesi», «Analisi giuridica dei provvedimenti di trasposizione» e «Conclusioni», nonché l’allegato contenente una tavola sinottica della normativa dello Stato membro interessato e del diritto dell’Unione pertinente.
14 La Commissione suddivideva gli studi controversi in due categorie. La prima categoria comprendeva uno studio per cui erano stati recentemente avviati la valutazione e il dialogo con lo Stato membro interessato in merito all’attuazione del diritto dell’Unione. La seconda categoria comprendeva 40 studi che avevano dato luogo ad un dialogo più articolato con gli Stati membri interessati.
15 In quarto luogo, la Commissione esponeva tre motivi per cui era stato negato l’accesso a talune parti degli studi controversi e al nome degli autori di taluni studi divulgati.
16 Anzitutto, la Commissione asseriva che le parti non divulgate degli studi controversi rientravano nell’eccezione al diritto di accesso ai documenti prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa, in particolare, alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive.
17 La Commissione osservava che tali studi erano stati elaborati per permetterle di controllare la trasposizione di numerose direttive da parte degli Stati membri e, eventualmente, di avviare la procedura per inadempimento prevista all’articolo 258 TFUE (in prosieguo: la «procedura per inadempimento) contro di essi. Per quanto riguarda lo studio compreso nella prima categoria menzionata al punto 14 supra, la Commissione rilevava di non essere ancora giunta ad una conclusione quanto alla trasposizione della direttiva pertinente. La divulgazione dei dati e delle conclusioni contenute in tale studio, che non erano ancora stati verificati e rispetto ai quali lo Stato membro coinvolto non aveva avuto la possibilità di esprimersi, avrebbe comportato per quest’ultimo il rischio di essere, forse ingiustamente, criticato e avrebbe danneggiato il clima di reciproca fiducia richiesto per valutare l’attuazione della direttiva di cui trattasi. Per quanto riguarda gli studi controversi rientranti nella seconda categoria menzionata al punto 14 supra, la Commissione faceva osservare che, in taluni casi, essa aveva avviato la procedura per inadempimento nei confronti degli Stati membri interessati e che, in altri casi, non aveva ancora deciso se tale procedura dovesse essere avviata. La divulgazione degli studi controversi avrebbe danneggiato il clima di fiducia reciproca necessario per risolvere le controversie tra la Commissione e gli Stati membri interessati, senza necessità di utilizzare la fase contenziosa di tale procedura.
18 Inoltre, la Commissione faceva riferimento al fatto che le parti non divulgate degli studi controversi rientravano altresì nell’eccezione al diritto di accesso ai documenti prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela del processo decisionale delle istituzioni.
19 A tale proposito, la Commissione osservava che tali studi erano stati elaborati su sua richiesta a fini puramente interni, nel contesto della fase preliminare di un’inchiesta sulla trasposizione del diritto dell’Unione. La Commissione aggiungeva che poteva non condividere le conclusioni di tali studi e utilizzare altri mezzi di indagine, inclusa la propria valutazione interna e le informazioni risultanti dal dialogo con gli Stati membri interessati. La Commissione considerava che, dal momento che non aveva ancora preso posizione sulla conformità della normativa nazionale con il diritto dell’Unione né sull’opportunità di avviare la procedura per inadempimento, rispetto alla quale disponeva di un ampio potere discrezionale, la divulgazione richiesta avrebbe recato pregiudizio al suo processo decisionale interno, esponendola al rischio di indebite pressioni esterne.
20 Infine, la Commissione rilevava che il nome degli autori di taluni degli studi divulgati e taluni degli studi controversi rientrava nell’eccezione al diritto d’accesso ai documenti prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.
21 In quinto luogo, la Commissione asseriva che l’applicazione delle eccezioni al diritto d’accesso ai documenti previste dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, e dal paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, doveva essere esclusa se un interesse pubblico prevalente giustificava la divulgazione dei documenti per cui l’accesso era richiesto. Tuttavia, la Commissione riteneva che nella fattispecie l’interesse pubblico potesse essere tutelato meglio conservando il clima di fiducia reciproca tra gli Stati membri e lei stessa, nonché il suo potere discrezionale di adottare decisioni amministrative relative a eventuali infrazioni. D’altronde, la Commissione rilevava che la domanda confermativa non conteneva argomenti idonei a provare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustificasse la divulgazione.
Procedimento e conclusioni delle parti
22 Come è stato illustrato al punto 8 supra, la ricorrente proponeva il presente ricorso con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 21 febbraio 2011 e chiedeva l’annullamento della decisione implicita.
23 Il 30 maggio 2011, la Commissione presentava un controricorso, in cui affermava che dopo l’adozione della decisione esplicita il ricorso era divenuto privo di oggetto, dal momento che la ricorrente non aveva più interesse ad ottenere l’annullamento della decisione implicita. La Commissione chiedeva al Tribunale di dichiarare che non vi era più luogo a statuire.
24 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 31 maggio 2011, il Regno di Danimarca chiedeva di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della ricorrente. Tale intervento veniva ammesso con un’ordinanza del presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale del 14 luglio 2011.
25 Il 29 luglio 2011 la ricorrente depositava la sua replica, asserendo che poiché la Commissione le aveva consentito l’accesso agli studi e piani d’azione divulgati (v. punto 13 supra), tali documenti non costituivano più l’oggetto del ricorso. La ricorrente presentava altresì una domanda di adeguamento dei suoi motivi e conclusioni in seguito all’adozione della decisione esplicita, allo scopo di ottenere che il ricorso fosse considerato come diretto contro questa decisione, in quanto la Commissione si era limitata ad accordarle un accesso parziale agli studi controversi.
26 Il 7 novembre 2011 la Commissione depositava una memoria di replica. Essa chiedeva al Tribunale di autorizzare la modifica delle conclusioni e dei motivi della ricorrente per garantire una buona amministrazione della giustizia e l’economia processuale.
27 In seguito alla modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore veniva assegnato alla Sesta Sezione, a cui, di conseguenza, era attribuita la presente causa.
28 Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 12 marzo 2013, il Regno di Danimarca informava il Tribunale che rinunciava ad intervenire a sostegno delle conclusioni della ricorrente nella presente causa. Con ordinanza del presidente della Sesta Sezione del 9 aprile 2013 il Regno di Danimarca veniva cancellato dal registro in qualità di parte interveniente.
29 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione) decideva di avviare la fase orale del procedimento. Le parti venivano sentite nelle loro difese orali e nelle loro risposte ai quesiti del Tribunale all’udienza del 10 aprile 2013.
30 Nel ricorso la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione implicita;
– condannare la Commissione alle spese, comprese quelle delle eventuali parti intervenienti.
31 Nella replica la ricorrente chiede la possibilità di adeguare le sue conclusioni e motivi in seguito all’adozione della decisione esplicita e conclude che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione esplicita;
– condannare la Commissione alle spese.
32 La Commissione chiede nel suo controricorso che il Tribunale dichiari che non occorre più statuire sulla decisione implicita in considerazione del fatto che era stata adottata la decisione esplicita.
33 Nella controreplica la Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– autorizzare la modifica delle conclusioni e motivi della ricorrente;
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
34 La ricorrente confermava all’udienza che la sua domanda di annullamento riguardava la decisione esplicita, in quanto la Commissione le aveva parzialmente negato l’accesso ai 41 studi controversi menzionati nell’elenco 2 della tabella di cui all’allegato II di tale decisione.
In diritto
Sull’adeguamento delle conclusioni e dei motivi della ricorrente
35 Come è stato indicato in precedenza, la decisione implicita, inizialmente oggetto della domanda di annullamento nell’ambito del ricorso proposto dalla ricorrente, è stata sostituita dalla decisione esplicita dopo il deposito dell’atto introduttivo del ricorso. Tale modifica ha indotto la ricorrente ad adeguare le sue conclusioni iniziali e i motivi presentati a sostegno di tali conclusioni. La Commissione non si è opposta a tale richiesta.
36 Al riguardo, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, le conclusioni inizialmente dirette contro un atto sostituito in corso di causa possono essere considerate dirette contro l’atto sostitutivo, atto che costituisce un elemento nuovo che consente alla ricorrente di adeguare le proprie conclusioni e i propri motivi. In un’ipotesi del genere sarebbe infatti in contrasto con una buona amministrazione della giustizia e con l’esigenza di economia processuale costringere la ricorrente a proporre un nuovo ricorso dinanzi al Tribunale [v. sentenza del Tribunale del 10 ottobre 2001, British American Tobacco International (Investments)/Commissione, T‑111/00, Racc. pag. II‑2997, punto 22, e giurisprudenza ivi citata]. Si deve quindi considerare che il ricorso riguarda ormai l’annullamento parziale della decisione esplicita (in prosieguo: la «decisione impugnata») e ammettere l’adeguamento delle conclusioni e dei motivi.
Nel merito
37 In seguito all’adeguamento delle sue conclusioni e dei suoi motivi, la ricorrente deduce sette motivi a sostegno della sua domanda di annullamento della decisione impugnata. Tali motivi vertono, in primo luogo, sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione avrebbe prorogato illegalmente il termine di risposta alla domanda confermativa, in secondo luogo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4, della convenzione di Aarhus, in quanto tale disposizione non ammetterebbe alcuna eccezione al diritto di accesso ai documenti al fine di tutelare gli obiettivi delle attività ispettive diverse da quelli di natura penale o disciplinare, in terzo luogo, sulla violazione dell’obbligo di diffusione attiva delle informazioni ambientali, derivante dall’articolo 5, paragrafi da 3 a 7, della convenzione di Aarhus e dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1367/2006, in quarto luogo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione avrebbe violato i limiti che accompagnano l’eccezione al diritto di accesso ai documenti previsto da tale disposizione, in quinto luogo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, in quanto il rischio che la divulgazione completa degli studi controversi comprometta il processo decisionale della Commissione sarebbe ipotetico e non sarebbe ragionevolmente prevedibile, in sesto luogo, sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, e paragrafo 3, in fine, del regolamento n. 1049/2001, in quanto esiste un interesse pubblico prevalente che giustifica tale divulgazione e, in settimo luogo, sulla violazione grave e ripetuta da parte della Commissione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 e dell’articolo 4, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus, che renderebbe necessaria l’adozione di provvedimenti dissuasivi da parte del Tribunale.
Osservazioni preliminari
38 I sette motivi presentati dalla ricorrente possono essere suddivisi in due gruppi, di cui il primo comprende il secondo, quarto, quinto e sesto motivo e il secondo comprende il primo, terzo e settimo motivo.
39 Nell’ambito del primo gruppo di motivi, la ricorrente contesta la motivazione della decisione impugnata. Così, nell’ambito del suo secondo e quarto motivo, essa contesta la conclusione contenuta in tale decisione secondo cui l’informazione di cui è stata contestata la divulgazione rientrava nell’eccezione al diritto di accesso ai documenti vertente sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive. Nell’ambito del suo quinto motivo, la ricorrente contesta la conclusione secondo cui tale informazione rientrava nell’eccezione riguardante la tutela del processo decisionale. Nell’ambito del suo sesto motivo, la ricorrente afferma che, nell’ipotesi in cui tali eccezioni fossero applicabili, la Commissione avrebbe commesso un errore non considerando che un interesse pubblico prevalente rendeva necessaria la divulgazione delle informazioni richieste.
40 Nel contesto del secondo gruppo di motivi, la ricorrente presenta, al contrario, argomenti volti a provare che la decisione impugnata deve essere annullata per motivi indipendenti dall’accertamento del fatto che la sua motivazione è viziata da errori. Così, nell’ambito del suo primo e settimo motivo, essa fa valere, in sostanza, che l’adozione della decisione impugnata è intervenuta troppo tardi, secondo una prassi costante e censurabile della Commissione. Nel contesto del suo terzo motivo, la ricorrente afferma che la Commissione era tenuta a diffondere d’ufficio le informazioni richieste, indipendentemente dalla risposta che doveva dare alla domanda confermativa.
41 Anzitutto, occorre rilevare che la ricorrente non ha sostenuto che la Commissione avrebbe commesso un errore ritenendo che il nome degli autori di taluni studi controversi e degli studi divulgati rientrasse nell’eccezione al diritto di accesso ai documenti prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, vertente sulla tutela dei dati a carattere personale. Occorre quindi considerare che, fatte salve le osservazioni presentate nel contesto del secondo gruppo di motivi, la ricorrente non contesta la decisione della Commissione di non divulgare tali nomi. Ciò è stato confermato dalla ricorrente nel corso dell’udienza.
42 Inoltre, occorre rilevare che un’istituzione dell’Unione, al fine di valutare una domanda di accesso a taluni documenti in suo possesso, può prendere in considerazione diversi motivi di diniego previsti dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza della Corte del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punti 113 e 114).
43 Orbene, come è stato rilevato ai punti da 16 a 19 supra, la Commissione ha considerato che gli studi controversi rientrassero contemporaneamente nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo alla tutela dell’obiettivo delle attività ispettive e in quella prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, di tale regolamento, relativa alla tutela del processo decisionale delle istituzioni. Pertanto, con riserva dell’esame del secondo gruppo di motivi, per riuscire a dimostrare che la decisione impugnata è viziata da un errore che ne può giustificare l’annullamento, la ricorrente deve provare, nel contesto del secondo, quarto o quinto motivo, che la Commissione ha commesso un errore nel considerare che poteva rifiutare l’accesso parziale agli studi controversi in forza di ciascuna di tali eccezioni oppure, nel contesto del sesto motivo, che un interesse pubblico prevalente giustificava comunque la divulgazione completa di tali studi.
44 Occorre anzitutto esaminare il primo gruppo di motivi.
Sul primo gruppo di motivi
45 Come è stato esposto in precedenza, il primo gruppo di motivi comprende il secondo, quarto, quinto e sesto motivo. Occorre anzitutto esaminare il quarto motivo e, successivamente, il secondo, quinto e sesto motivo.
– Sul quarto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in quanto la Commissione avrebbe violato i limiti che accompagnano l’eccezione prevista da tale disposizione
46 In conformità del suo considerando 1, il regolamento n. 1049/2001 rientra nella volontà, espressa nell’articolo 1, secondo comma, UE, introdotto dal Trattato di Amsterdam, di segnare una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più vicino possibile ai cittadini. Come ricorda il considerando 2 di tale regolamento, il diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni si ricollega al carattere democratico di queste ultime (v. sentenza della Corte del 21 luglio 2011, Svezia/My Travel e Commissione, C‑506/08 P, Racc. pag. I-6237, punto 72, e giurisprudenza ivi citata).
47 A tal fine, il regolamento n. 1049/2001 mira, come precisato dal suo considerando 4 e dal suo articolo 1, a conferire al pubblico un diritto d’accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile (v. sentenza Svezia/MyTravel e Commissione, punto 46 supra, punto 73, e giurisprudenza ivi citata).
48 Indubbiamente, tale diritto è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato. Più specificamente, in conformità del suo considerando 11, il regolamento n. 1049/2001 prevede, al suo articolo 4, un regime di eccezioni che autorizza le istituzioni a rifiutare l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio a uno degli interessi tutelati da tale articolo. Ciò nondimeno, dal momento che esse derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, tali eccezioni devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo (sentenza Svezia/MyTravel e Commissione, punto 46 supra, punti 74 e 75).
49 Risulta dal fascicolo, letto alla luce delle osservazioni delle parti, che gli studi controversi riguardano la trasposizione di talune direttive dell’Unione in materia di protezione dell’ambiente in 19 Stati membri e che ogni studio controverso riguarda un solo Stato membro e una sola direttiva. D’altra parte, è pacifico tra le parti che tali studi sono stati richiesti dalla Commissione nell’ambito dell’obbligo posto a suo carico dall’articolo 17 TUE di vigilare, sotto il controllo della Corte, sull’applicazione del diritto dell’Unione. Pertanto, occorre considerare che gli studi controversi non sono stati elaborati a fini informativi o accademici, ma come strumenti mirati, diretti a individuare inadempimenti specifici del diritto dell’Unione. Come fa giustamente valere la Commissione, la finalità di tali studi è di consentirle di valutare se gli Stati membri hanno trasposto correttamente le direttive di cui trattasi e, eventualmente, di avviare una procedura per inadempimento contro gli Stati membri che hanno commesso una violazione.
50 Da quanto precede risulta che gli studi controversi rientrano nell’ambito dell’attività ispettiva della Commissione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
51 Tuttavia, risulta dalla giurisprudenza che la circostanza che un documento riguardi un’attività ispettiva, nel senso di tale disposizione, non può, da sola, giustificare l’applicazione dell’eccezione da essa prevista, tenuto conto della necessità di interpretare e di applicare restrittivamente le eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, il rischio di pregiudizio all’interesse protetto deve essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico (sentenza della Corte del 1° luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio, C‑39/05 P e C‑52/05 P, Racc. pag. I‑4723, punti 43 e 63).
52 Inoltre, come risulta dalla sua formulazione, tale eccezione non ha lo scopo di tutelare le attività ispettive in quanto tali, ma la finalità che tali attività perseguono (v., in tal senso, sentenze del Tribunale del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, Racc. pag. II‑2023, punti 105 e 109, e del 12 settembre 2007, API/Commissione, T‑36/04, Racc. pag. II‑3201, punto 127). Nell’ambito di un’ispezione relativa ad una procedura per inadempimento, tale finalità è di consentire allo Stato membro interessato di conformarsi volontariamente alle prescrizioni del Trattato o, se del caso, di offrirgli la possibilità di giustificare la sua posizione (v., in tal senso, sentenza API/Commissione, cit., punti 121 e 133, e giurisprudenza ivi citata).
53 Come risulta in sostanza dal punto 17 supra, la Commissione ha segnalato, nella decisione impugnata, che la ragione per cui la divulgazione degli studi controversi avrebbe potuto pregiudicare le sue attività ispettive era che tale divulgazione avrebbe compromesso il clima di reciproca fiducia richiesto per valutare l’attuazione del diritto dell’Unione, se si trattava di uno studio che la Commissione non aveva ancora avuto l’opportunità di analizzare sufficientemente in dettaglio, oppure per risolvere le divergenze tra la Commissione e gli Stati membri senza dover utilizzare la fase contenziosa della procedura per inadempimento, se si trattava degli altri studi che la Commissione aveva analizzato in dettaglio e in base ai quali, in taluni casi, aveva avviato tale procedura e, in altri casi, non aveva ancora deciso se tale procedura dovesse essere avviata.
54 La ricorrente afferma che tali motivi hanno carattere generale e non sono fondati. Pertanto, non basterebbe provare l’esistenza di un rischio non ipotetico che la divulgazione degli studi controversi comprometta precisamente ed effettivamente l’attività ispettiva della Commissione. In particolare, il fatto che il pubblico sia a conoscenza di una possibile violazione del diritto dell’Unione non impedirebbe alla Commissione di continuare un’inchiesta.
55 La ricorrente aggiunge che la Commissione non ha precisato il tipo di pressioni che potrebbero ostacolare le sue procedure ispettive e neppure se sarebbero esercitate sui propri servizi o su quelli degli Stati membri. Secondo la ricorrente, se questi ultimi fossero esposti a critiche ingiustificate o a pressioni potrebbero comunque provare che rispettano il diritto dell’Unione. Inoltre, la ricorrente fa valere che, poiché la Commissione non ha spiegato in che modo la divulgazione degli studi controversi arrecherebbe precisamente ed effettivamente un danno alle sue attività ispettive, essa non ha interpretato restrittivamente l’eccezione applicata.
56 Infine, la ricorrente fa valere che la trasparenza accresce l’efficacia della procedura per inadempimento a causa della pressione esercitata dal pubblico sullo Stato membro interessato e dovrebbe essere garantita per permettere ai cittadini di partecipare al processo decisionale e di fornire delle informazioni alla Commissione.
57 La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
58 Anzitutto, occorre rilevare che, secondo costante giurisprudenza, l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 può essere validamente invocata dalla Commissione per negare l’accesso a documenti relativi a indagini riguardanti un’eventuale violazione del diritto dell’Unione, che possano portare all’avvio della procedura per inadempimento ovvero che avessero effettivamente portato all’avvio di una procedura di tal genere. In simili casi, il diniego d’accesso è stato considerato giustificato dal fatto che gli Stati membri hanno il diritto di attendersi dalla Commissione il rispetto della riservatezza con riferimento a tali indagini persino qualora sia trascorso un certo lasso di tempo dopo la chiusura di queste (v. sentenza API/Commissione, punto 52 supra, punto 120, e giurisprudenza ivi citata).
59 In particolare, risulta dalla giurisprudenza che il divulgare documenti relativi alla fase delle indagini, nel corso dei negoziati tra la Commissione e lo Stato membro interessato, potrebbe pregiudicare il corretto svolgersi del procedimento per inadempimento in quanto potrebbe essere compromesso lo scopo di quest’ultimo, che, come è stato illustrato al punto 52 supra, è quello di consentire allo Stato membro di conformarsi volontariamente alle prescrizioni del Trattato o, se del caso, di offrirgli la possibilità di giustificare la sua posizione. Tale esigenza di riservatezza permane altresì dopo che è stata adita la Corte, poiché non può escludersi che i negoziati tra la Commissione e lo Stato membro interessato, intesi a che quest’ultimo si conformi volontariamente ai requisiti del Trattato, possano continuare nel corso del procedimento giudiziario e fino alla pronuncia della sentenza. La preservazione di questo obiettivo, ossia una definizione amichevole della controversia tra la Commissione e lo Stato membro interessato prima della sentenza della Corte, giustifica quindi il diniego di accesso a tali documenti (v. sentenza API/Commissione, punto 52 supra, punto 121 e giurisprudenza ivi citata).
60 Da quanto precede risulta che, come fa giustamente valere la Commissione, essa è legittimata a preservare la confidenzialità dei documenti raccolti nell’ambito di un’inchiesta relativa ad una procedura per inadempimento la cui divulgazione potrebbe arrecare pregiudizio al clima di fiducia che deve esistere tra lei e lo Stato membro interessato, per una soluzione consensuale delle violazioni del diritto dell’Unione eventualmente rilevate.
61 Occorre quindi considerare che la Commissione era, in via di principio, legittimata ad invocare l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 per negare la divulgazione degli studi controversi.
62 Tale conclusione non può essere inficiata dagli argomenti della ricorrente secondo cui, da un lato, i cittadini hanno diritto di sapere se i loro governanti rispettano le norme ambientali dell’Unione in forza dei principi di apertura e di trasparenza contenuti negli articoli 1 TUE e 15 TFUE e, dall’altro lato, la Commissione è obbligata a vigilare sull’applicazione di tali regole, a rispondere nei confronti dei cittadini del modo in cui assolve a tale compito e a associare i cittadini al processo decisionale.
63 Infatti, l’articolo 15, paragrafo 3, secondo comma, TFUE prevede che i principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al diritto di accesso ai documenti da parte dei cittadini sono stabiliti mediante regolamenti dal Parlamento e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria. Così, il regolamento n. 1049/2001, adottato sul fondamento dell’articolo 15, paragrafo 3, TFUE, fissa tali principi generali e tali limitazioni per quanto riguarda il diritto di accesso ai documenti detenuti dalla Commissione. L’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di tale regolamento, vertente sulla protezione degli obiettivi delle attività ispettive delle istituzioni, rientra tra tali limiti. La ricorrente non può quindi chiedere che venga esclusa l’applicazione di tale eccezione invocando disposizioni generali dei Trattati.
64 Inoltre, occorre rilevare che, come è stato dichiarato nella giurisprudenza, quando viene chiesta la divulgazione di un documento ad un’istituzione, quest’ultima è tenuta a valutare, in ciascun caso di specie, se tale documento rientri nelle eccezioni al diritto di accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni elencate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punto 51 supra, punto 35).
65 A tale proposito, è stato precisato, da un lato, che l’esame di una domanda di accesso a documenti deve rivestire un carattere concreto e individuale e riguardare il contenuto di ogni documento oggetto di tale domanda e, dall’altro, che tale esame deve risultare dai motivi della decisione dell’istituzione, per quanto riguarda tutte le eccezioni menzionate ai paragrafi da 1 a 3 dell’articolo 4 del medesimo regolamento su cui tale decisione è fondata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 13 aprile 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissione, T‑2/03, Racc. pag. II‑1121, punti da 69 a 74).
66 Come la ricorrente fa valere in sostanza, la Commissione ha esaminato gli studi controversi in modo generale e astratto. Infatti, non risulta dalla decisione impugnata che la Commissione abbia analizzato concretamente il contenuto preciso del singolo studio controverso al fine di decidere se la divulgazione di esso era idonea a danneggiare il clima di fiducia che doveva esistere tra lei e lo Stato membro interessato. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, il fatto di aver parzialmente divulgato tali studi non costituisce la prova che essi sono stati oggetto di un esame individuale, poiché sono state divulgate parti identiche di ogni studio.
67 Esistono tuttavia molteplici eccezioni all’obbligo della Commissione di esaminare in concreto e specificamente i documenti ai quali è stato chiesto l’accesso.
68 Infatti, tale esame può non essere necessario quando, a causa delle circostanze particolari della fattispecie, è evidente che l’accesso deve essere negato o, al contrario, accordato. Ciò potrebbe avvenire, in particolare, nel caso in cui taluni documenti ricadevano manifestamente ed integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o erano manifestamente consultabili nella loro interezza o erano già stati oggetto di una valutazione specifica e concreta da parte della Commissione in analoghe circostanze (sentenze Verein für Konsumenteninformation/Commissione, punto 65 supra, punto 75, e API/Commissione, punto 52 supra, punto 58).
69 Inoltre, in linea di principio, l’istituzione interessata può basarsi, anche nel contesto della motivazione della decisione di rifiuto, su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe, sempreché però essa verifichi in ogni singolo caso se le considerazioni di ordine generale normalmente applicabili ad un determinato tipo di documenti possano essere effettivamente applicate ad un particolare documento di cui sia chiesta la divulgazione (sentenza Svezia e Turco/Consiglio, punto 51 supra, punto 50).
70 A causa delle circostanze particolari del caso di specie, la Commissione poteva considerare, da un lato, che tutti gli studi controversi rientravano nella stessa categoria di documenti e, dall’altro lato, che l’accesso a tale categoria di documenti doveva essere rifiutato sul fondamento dell’eccezione invocata (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 9 settembre 2011, LPN/Commissione, T‑29/08, Racc. pag. II-6021, punto 121). Infatti, come afferma la ricorrente, gli studi controversi non sono certamente stati redatti dalla Commissione, non riflettono la sua posizione e non fanno sorgere la sua responsabilità. Tuttavia, essi sono stati richiesti dalla Commissione nell’ambito della fase preliminare della procedura per inadempimento e esaminano a fondo la conformità della normativa degli Stati membri interessati con il diritto dell’Unione. Tali studi costituiscono quindi elementi idonei ad aver un impatto sulle possibilità della Commissione di avviare una trattativa con tali Stati membri, al riparo da pressioni esterne, per ottenere che si conformino volontariamente al diritto dell’Unione.
71 Tale valutazione è confermata dai principi riconosciuti nella sentenza della Corte del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, Racc. pag. I‑5885, punti da 54 a 62), come interpretati dal Tribunale nella sentenza LPN/Commissione, punto 70 supra.
72 Infatti, nella sentenza Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 71 supra, la Corte ha considerato, in merito ai procedimenti amministrativi di controllo degli aiuti di Stato, che una presunzione generale di riservatezza come quella menzionata al punto 69 supra poteva risultare dal regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 [CE] (GU L 83, pag. 1), e dalla giurisprudenza relativa al diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione. A questo proposito, la Corte ha ricordato che il procedimento di controllo degli aiuti di Stato era, tenuto conto della sua economia generale, un procedimento aperto nei confronti di uno Stato membro, nel cui contesto solo quest’ultimo dispone dei diritti della difesa, compreso il diritto a che siano comunicati taluni documenti, a differenza degli interessati, i quali non dispongono in questo contesto del diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione. La Corte ha altresì giudicato che occorreva tener conto di tale circostanza ai fini dell’interpretazione dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, se tali interessati fossero in grado, in base al regolamento n. 1049/2001, di ottenere l’accesso ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione, il sistema di controllo degli aiuti di Stato sarebbe messo in discussione.
73 La Corte ne ha dedotto che, quando le attività delle istituzioni rientrano nell’ambito delle funzioni amministrative che sono loro specificamente attribuite dall’articolo 88 CE, occorreva tenere conto della circostanza che gli interessati diversi dallo Stato membro coinvolto nei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato non avevano il diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione e, pertanto, di riconoscere l’esistenza di una presunzione generale in base alla quale la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo avrebbe pregiudicato, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine, con la conseguenza che l’istituzione interessata avrebbe potuto anche esimersi da un previo esame concreto e individuale dei documenti di cui trattasi. Cionondimeno, a giudizio della Corte, gli interessati conservano, a tale proposito, il diritto di dimostrare che un dato documento di cui viene chiesta la divulgazione non rientra nella detta presunzione o che sussiste un interesse pubblico prevalente atto a giustificarne la divulgazione.
74 Per quanto riguarda il controllo che la Commissione deve esercitare nell’ambito di una procedura per inadempimento, nella sentenza LPN/Commissione, punto 70 supra (punto 126), il Tribunale ha considerato che tale controllo rientra in una funzione amministrativa nell’ambito della quale la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale e impegna un dialogo bilaterale con lo Stato membro interessato. Il Tribunale ha rilevato per contro che le parti diverse da tali Stati membri non disponevano di garanzie processuali specifiche il cui rispetto è soggetto a un effettivo controllo giurisdizionale.
75 Pertanto, il Tribunale ha considerato, per analogia con la situazione degli interessati nell’ambito del procedimento di controllo degli aiuti di Stato, che esiste una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo pregiudicherebbe, in linea di principio, la tutela degli obiettivi delle attività di indagine; è pertanto sufficiente per la Commissione verificare se tale presunzione generale debba applicarsi all’insieme dei documenti di cui trattasi, senza dover necessariamente procedere ad un previo esame concreto e specifico del contenuto di ciascuno di tali documenti. Infine, il Tribunale ha considerato che, in una situazione in cui, al momento dell’adozione della decisione di rigetto, il procedimento per inadempimento di cui trattasi era in corso, la Commissione doveva necessariamente partire dal principio che tale presunzione generale si applicava all’integralità dei documenti in considerazione (sentenza LPN/Commissione, punto 70 supra, punto 127).
76 A tale proposito, da un lato, la ricorrente espone numerosi argomenti diretti a provare che la presunzione generale, secondo cui la divulgazione del «fascicolo amministrativo» della Commissione relativo ad un procedimento di controllo di aiuti di Stato pregiudicherebbe la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, formulata dalla Corte nella sentenza Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 71 supra, risulta da regole specifiche relative all’«accesso al fascicolo» durante il procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato e si applica esclusivamente ai documenti che riguardano tali aiuti.
77 Come la Commissione fa giustamente valere, tali argomenti sono incompatibili con le osservazioni esposte dal Tribunale nella sentenza LPN/Commissione, punto 70 supra e pertanto devono essere respinti.
78 D’altra parte, la ricorrente afferma che gli studi controversi non fanno parte di un «fascicolo», in quanto sono stati elaborati nell’ambito della fase preliminare di un procedimento per inadempimento.
79 A tale proposito, occorre rilevare che gli studi controversi sono documenti mirati, destinati all’analisi della trasposizione da parte di un determinato Stato membro di una direttiva specifica, che rientra naturalmente nel fascicolo della Commissione relativo a tale trasposizione. Se il procedimento per inadempimento è già stato avviato, non si può ritenere che tali studi non rientrino nel fascicolo relativo al procedimento di cui trattasi, dal momento che la Commissione ha deciso di avviare tale procedimento proprio sulla base di essi. Per quanto riguarda gli studi per cui la Commissione non ha ancora avviato un procedimento per inadempimento, è parimenti necessario garantire la loro riservatezza, poiché, come fa giustamente valere la Commistione, una volta che le informazioni sono diventate di pubblico dominio non possono tornare ad essere riservate al momento in cui il procedimento viene avviato.
80 D’altronde, occorre rammentare che l’eccezione vertente sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive non si applica esclusivamente ai documenti relativi a procedimenti per inadempimento avviati, bensì anche ai documenti riguardanti inchieste che potrebbero eventualmente sfociare in un tale procedimento (v. punto 58 supra).
81 Infine, la ricorrente afferma che la decisione dovrebbe essere annullata, anche nel caso in cui fosse possibile trasporre direttamente la giurisprudenza della Corte relativa agli aiuti di Stato ai procedimenti per inadempimento. A differenza dell’impresa che chiedeva l’accesso ai documenti nella causa decisa con la sentenza Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau, punto 71 supra, la quale non aveva potuto provare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente, ma esclusivamente di un interesse privato in qualità di beneficiario di un aiuto di Stato, la ricorrente rappresenterebbe un interesse pubblico prevalente riguardante tutti i cittadini europei, cioè l’interesse alla protezione dell’ambiente.
82 Con tale argomento, la ricorrente in realtà afferma che la divulgazione degli studi controversi era giustificata da un interesse pubblico prevalente. Come tale, esso deve essere eventualmente esaminato nell’ambito del sesto motivo, vertente sull’esistenza di un siffatto interesse.
83 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che tale motivo dev’essere respinto, fatto salvo l’esame della questione esposta al punto 82 supra.
– Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4, della convenzione di Aarhus, in quanto tale disposizione non prevede alcuna eccezione al diritto di accesso ai documenti diretta a tutelare gli obiettivi delle attività ispettive diversi da quelli di natura penale o disciplinare
84 In via preliminare, occorre rammentare che, a norma dell’articolo 216, paragrafo 2, TFUE, allorché l’Unione conclude accordi internazionali, questi ultimi vincolano le sue istituzioni e, di conseguenza, prevalgono sugli atti dell’Unione stessa (sentenza del 21 dicembre 2011, Air Transport Association of America e a., C‑366/10, Racc. pag. I-13755, punto 50).
85 La convenzione di Aarhus è stata sottoscritta dalla Comunità e poi approvata con la decisione 2005/370. Quindi, le disposizioni di tale convenzione fanno ormai parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione (sentenza della Corte dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, Racc. pag. I‑1255, punto 30).
86 L’articolo 3, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus prevede che ciascuna parte di tale convenzione adotta i provvedimenti legislativi, regolamentari e gli altri provvedimenti necessari, compresi i provvedimenti destinati ad assicurare la compatibilità tra le disposizioni adottate per dare attuazione alla presente convenzione, in particolare, in tema di accesso del pubblico alle informazioni ambientali, al fine di stabilire e mantenere un quadro normativo chiaro, trasparente e coerente per l’attuazione di tale convenzione. L’articolo 4, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus prevede che ciascuna parte di tale convenzione provvede affinché, nel quadro della legislazione nazionale, le autorità pubbliche mettano a disposizione del pubblico le informazioni ambientali loro richieste. Infine, la convenzione di Aarhus prevede, al suo articolo 4, paragrafi 3 e 4, taluni motivi di diniego delle domande di informazioni ambientali. I motivi di diniego previsti dall’articolo 4, paragrafo 4, di detta convenzione, in conformità del secondo comma di tale disposizione, devono essere interpretati in modo restrittivo, tenendo conto dell’interesse pubblico tutelato dalla divulgazione delle informazioni nonché dell’eventuale attinenza delle informazioni con le emissioni nell’ambiente.
87 Il regolamento n. 1367/2006 è stato adottato al fine di garantire l’applicazione delle disposizioni della convenzione di Aarhus alle istituzioni e organi dell’Unione. Ai sensi del suo articolo 1, paragrafo 1, esso ha l’obiettivo di contribuire all’adempimento degli obblighi derivanti da tale convenzione. Secondo il considerando 3 di tale regolamento «è opportuno adeguare le norme di diritto [dell’Unione] alle disposizioni della convenzione [di Aarhus]».
88 L’articolo 3 del regolamento n. 1367/2006 dispone che «[i]l regolamento n. 1049/2001 si applica a tutte le richieste di accesso alle informazioni ambientali detenute dalle istituzioni e dagli organi [dell’Unione]». L’articolo 6 del regolamento n. 1367/2006 contiene disposizioni specifiche riguardanti l’applicazione delle eccezioni al diritto di accesso ai documenti previsto dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Secondo il considerando 15 del regolamento n. 1367/2006 «[l]e eccezioni previste dal regolamento (CE) n. 1049/2001 dovrebbero trovare applicazione, fatte salve eventuali disposizioni più specifiche del presente regolamento in materia di richieste di informazioni ambientali».
89 Nella fattispecie, la Commissione ha esaminato la domanda di accesso della ricorrente nella decisione impugnata alla luce dei regolamenti n. 1367/2006 e n. 1049/2001 e, come è stato illustrato al punto 16 supra, si è fondata sull’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di quest’ultimo regolamento per fondare il suo rifiuto di divulgare talune parti degli studi controversi. Inoltre, la Commissione ha rilevato che l’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 1367/2006 non era contrario a tale conclusione, sottolineando che il regolamento n. 1367/2006 prevedeva che l’eccezione vertente sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, in particolare di quelli relativi a eventuali violazioni del diritto dell’Unione, poteva essere applicata per quanto riguarda i documenti contenenti informazioni ambientali, qualora tale divulgazione non fosse giustificata da un interesse pubblico prevalente.
90 Pertanto, la Commissione non ha effettuato un esame della domanda confermativa sotto il profilo dell’eccezione vertente sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, fondandosi direttamente sulla convenzione di Aarhus, ma si è fondata sulle disposizioni dei regolamenti n. 1049/2001 e 1367/2006. Tuttavia, con il presente motivo, la ricorrente afferma che la conclusione a cui è pervenuta la Commissione al termine di tale esame è incompatibile con l’articolo 4, paragrafi 1, 2 e 4, della convenzione di Aarhus, il che a suo giudizio è sufficiente per considerare che la decisione impugnata deve essere annullata per quanto riguarda tale punto.
91 Occorre rammentare che la validità di un atto dell’Unione può essere inficiata dalla sua incompatibilità con un accordo internazionale. Qualora tale incompatibilità di un atto dell’Unione con norme di diritto internazionale sia fatta valere dinanzi al giudice dell’Unione, quest’ultimo può esaminarla con riserva del rispetto di due condizioni. In primo luogo, l’Unione deve essere vincolata da tali regole. In secondo luogo, il giudice dell’Unione può procedere all’esame della validità di un atto di diritto dell’Unione alla luce di una disposizione di un trattato internazionale soltanto qualora a ciò non ostino né la natura né l’economia generale di quest’ultimo e, d’altra parte, detta disposizione appaia, dal punto di vista del suo contenuto, incondizionata e sufficientemente precisa (sentenza Air Transport Association of America e a., punto 84 supra, punti da 51 a 54).
92 Occorre rilevare che l’Unione è vincolata dalla convenzione di Aarhus. Tuttavia, per quanto riguarda i motivi di rigetto di una domanda di accesso alle informazioni ambientali, tale convenzione non appare, dal punto di vista del suo contenuto, incondizionata e sufficientemente precisa nel senso della giurisprudenza menzionata al punto 91 supra.
93 Infatti, come è stato esposto in precedenza, l’articolo 3 della convenzione di Aarhus prevede che ciascuna parte di tale convenzione adotta i provvedimenti legislativi, regolamentari e gli altri provvedimenti necessari, compresi i provvedimenti destinati ad assicurare la compatibilità tra le disposizioni adottate per dare attuazione alla presente convenzione, al fine di stabilire e mantenere un quadro normativo chiaro, trasparente e coerente per l’attuazione di tale convenzione.
94 Inoltre, risulta dal combinato disposto dell’articolo 4, paragrafi 1 e 4, della convenzione di Aarhus che ciascuna parte in tale convenzione dispone di un ampio potere discrezionale per organizzare le modalità di accesso del pubblico alle informazioni ambientali richieste alle autorità pubbliche.
95 La ricorrente sostiene che l’applicazione alla fattispecie delle disposizioni pertinenti dei regolamenti n. 1367/2006 e n. 1049/2001 e, in particolare, dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, di quest’ultimo regolamento, sarebbe incompatibile con le disposizioni dell’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), della convenzione di Aarhus. Tuttavia, quest’ultima disposizione non è sufficientemente precisa per essere direttamente applicabile, almeno per quanto riguarda le organizzazioni regionali d’integrazione economica, menzionate all’articolo 2, lettera d), di tale convenzione.
96 Infatti, quest’ultima e, in particolare, il suo articolo 4, paragrafo 4, lettera c), è stata evidentemente concepita per applicarsi principalmente alle autorità degli Stati contraenti e utilizza nozioni che sono loro proprie, come risulta dal rinvio al quadro delle normative nazionali, previsto dall’articolo 4, paragrafo 1. Per contro, tale convenzione non tiene conto delle specificità che caratterizzano le organizzazioni regionali d’integrazione economica che peraltro possono aderire alla convenzione. In particolare, non vi alcuna indicazione nell’articolo 4, paragrafo 4, lettera c), o in altre disposizioni della convenzione di Aarhus che consenta di interpretare le nozioni utilizzate da tale disposizione e di stabilire se un’inchiesta relativa ad una procedura per inadempimento possa farne parte.
97 In mancanza di qualsiasi indicazione in tal senso, non si può ritenere che la convenzione di Aarhus impedisca al legislatore dell’Unione di prevedere un’eccezione al principio dell’accesso ai documenti delle istituzioni in materia ambientale se riguardano una procedura per inadempimento, la quale rientra nei meccanismi costituzionali del diritto dell’Unione, quali disciplinati dai Trattati (sentenza del Tribunale del 14 febbraio 2012, Germania/Commissione, T‑59/09, punti 63 e 64).
98 Del resto, sarebbe illogico che la convenzione di Aarhus preveda eccezioni a favore di talune parti contraenti, cioè gli Stati, pur escludendo che eccezioni analoghe vengano applicate da altre parti contraenti, cioè le organizzazioni regionali di integrazione economica, tra cui, ai fini di detta convenzione, figura l’Unione.
99 Dall’insieme delle considerazioni precedenti risulta che non può essere accolto l’argomento della ricorrente secondo cui l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, come applicato dalla Commissione nella decisione impugnata, è incompatibile con l’articolo 4, paragrafo 4, della convenzione di Aarhus, poiché tale disposizione non prevede alcuna eccezione al diritto di accesso ai documenti allo scopo di tutelare gli obiettivi di attività ispettive diverse da quelle di natura penale e disciplinare.
100 Di conseguenza, il secondo motivo dev’essere respinto.
101 Poiché il quarto e il secondo motivo sono stati respinti, occorre dichiarare che la ricorrente non è riuscita a provare che la Commissione aveva commesso un errore nella fattispecie, rifiutando di divulgare gli studi controversi per proteggere l’obiettivo delle sue attività ispettive. Dal momento che tale motivo è da solo idoneo a giustificare il rifiuto della Commissione di trasmettere alla ricorrente la parte non comunicata degli studi controversi, non è quindi necessario esaminare se la Commissione abbia commesso un errore considerando di potere negare tale diffusione anche per proteggere il suo processo decisionale, come afferma la ricorrente con il quinto motivo. Tuttavia, occorre esaminare gli argomenti che essa presenta nell’ambito del sesto motivo, secondo cui la divulgazione degli studi controversi sarebbe comunque giustificata da un interesse pubblico prevalente.
– Sul sesto motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, e paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, in merito all’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustifica la divulgazione dei documenti richiesti
102 La ricorrente rammenta che le eccezioni al diritto di accesso ai documenti devono essere interpretate in conformità dei principi stabiliti dall’articolo 1 TUE, in base al quale i cittadini devono ottenere il più ampio accesso possibile ai documenti delle istituzioni. Inoltre, la ricorrente afferma che la Commissione non può quindi rifiutare l’accesso a un documento per tutelare un interesse rientrante in una delle eccezioni previste dall’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 senza, in primo luogo, verificare l’assenza di un interesse pubblico prevalente che giustifichi la divulgazione di tale documento, in secondo luogo ponderare i diversi interessi esistenti e, in terzo luogo, motivare in modo circostanziato tale rifiuto, il che non sarebbe stato fatto dalla Commissione nella decisione impugnata.
103 La ricorrente aggiunge che i cittadini europei hanno interesse ad essere informati se, e in quale misura, la normativa ambientale dell’Unione è rispettata a livello nazionale, da un lato, per poter eventualmente insistere sulla sua effettiva applicazione da parte del giudice nazionale, in forza del primato e dell’effetto diretto che la contraddistinguono e, dall’altro lato, per chiedere che la normativa nazionale venga adeguata al diritto dell’Unione. D’altra parte, la trasparenza aumenterebbe l’interesse che i cittadini hanno per le politiche delle istituzioni e il loro livello di partecipazione e ciò a sua volta aumenterebbe il carattere democratico dell’Unione e contribuirebbe alla tutela dei principi di apertura e trasparenza sanciti dagli articoli 1 TUE e 11 TUE e dall’articolo 15 TFUE.
104 La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
105 Si deve rilevare che la possibilità che i cittadini ottengano informazioni ambientali adeguate e abbiano reali possibilità di partecipare al processo decisionale in materia ambientale ha un ruolo essenziale in una società democratica. Infatti, come è sancito nel preambolo della convenzione di Aarhus un più ampio accesso alle informazioni e una maggiore partecipazione ai processi decisionali migliorano la qualità delle decisioni e ne rafforzano l’efficacia, contribuiscono a sensibilizzare il pubblico alle tematiche ambientali e gli consentono di esprimere le sue preoccupazioni, permettendo alle pubbliche autorità di tenerne adeguatamente conto.
106 Il diritto del pubblico di ricevere tali informazioni rappresenta l’espressione del principio di trasparenza, che è attuato dall’insieme delle disposizioni del regolamento n. 1049/2001, come emerge dal considerando 2 del regolamento stesso, secondo cui la trasparenza consente una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale, garantisce una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei loro confronti, e contribuisce a rafforzare il principio di democrazia.
107 Tuttavia, dalla giurisprudenza risulta che l’interesse pubblico prevalente di cui all’articolo 4, paragrafo 2, in fine, e all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, in fine, del regolamento n. 1049/2001, che può giustificare la divulgazione di un documento arrecante pregiudizio o grave pregiudizio alla tutela degli interessi giuridici protetti dalle eccezioni previste da tali disposizioni, deve, in linea di principio, essere distinto dai principi summenzionati soggiacenti al detto regolamento (sentenza API/Commissione, punto 52 supra, punto 97).
108 Tuttavia, il fatto che colui che richiede l’accesso non invochi, come nel caso di specie, alcun interesse pubblico distinto da tali principi non implica automaticamente che non sia necessaria alcuna ponderazione degli interessi in gioco. Infatti, il richiamo a questi stessi principi può presentare, alla luce delle peculiari circostanze della fattispecie, una rilevanza tale da prevalere sull’esigenza di tutela dei documenti controversi (sentenza API/Commissione, punto 52 supra, punto 97).
109 Ciò non avviene però nel caso di specie. Infatti, la ricorrente non ha esposto alcun argomento idoneo a provare che, per quanto riguarda gli studi controversi, l’invocazione di tali principi presentava, alla luce delle circostanze della fattispecie, una rilevanza particolare. Ella si è limitata ad addurre circostanze generiche prive di rapporto con le circostanze particolari della fattispecie, cioè che i cittadini hanno diritto di essere informati del grado di rispetto da parte degli Stati membri del diritto dell’ambiente dell’Unione e di partecipare al processo decisionale. Orbene, considerazioni tanto generiche non possono essere idonee a dimostrare che, nella fattispecie, il principio di trasparenza presenta una qualsivoglia rilevanza particolare, che avrebbe potuto prevalere sulle ragioni che giustificavano il diniego di divulgazione dei documenti in questione (v., in tal senso, sentenza della Corte del 21 settembre 2010, Svezia e a./API e Commissione, C‑514/07 P, C‑528/07 P e C‑532/07 P, Racc. pag. I‑8533, punto 158).
110 Si deve quindi respingere il presente motivo.
Sul secondo gruppo di motivi
111 Occorre anzitutto esaminare congiuntamente il primo e settimo motivo vertenti, in sostanza, sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, e dell’articolo 4, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus, in quanto la Commissione avrebbe prorogato illegalmente il termine di risposta alla domanda confermativa e, successivamente, il terzo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di diffusione attiva delle informazioni ambientali, derivante dall’articolo 5, paragrafi da 3 a 7, della convenzione di Aarhus e dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1367/2006.
– Sul primo e settimo motivo, vertenti, in sostanza, sulla violazione dell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 e sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, della convenzione di Aarhus, in quanto la Commissione avrebbe prorogato illegalmente il termine di risposta alla domanda confermativa, secondo una sua prassi consolidata da scoraggiare
112 L’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 dispone:
«Le domande confermative sono trattate prontamente. Entro 15 giorni lavorativi dalla loro registrazione, l’istituzione concede l’accesso al documento richiesto e gli fornisce l’accesso ai sensi dell’articolo 10 entro tale termine oppure, con risposta scritta, motiva il rifiuto totale o parziale. In caso di rifiuto totale o parziale, l’istituzione è tenuta ad informare il richiedente dei mezzi di cui questi dispone, vale a dire l’avvio di un ricorso giurisdizionale contro l’istituzione e/o la presentazione di una denuncia presso il mediatore, a norma degli articoli 230 [CE] e 195 [CE]».
113 L’art. 8, n. 2, del medesimo regolamento recita:
«In via eccezionale, per esempio nel caso di una domanda relativa a un documento molto voluminoso o ad un numero elevato di documenti, il termine di cui al paragrafo 1 può essere prorogato di 15 giorni lavorativi, purché il richiedente ne sia previamente informato mediante comunicazione motivata in modo circostanziato».
114 La ricorrente afferma che la decisione impugnata è stata adottata in violazione di tali disposizioni. Infatti, la domanda confermativa non riguarderebbe un documento molto lungo o un numero elevato di documenti e non avrebbe carattere eccezionale. Orbene, anche in tale ipotesi, il termine di risposta a tale domanda non potrebbe essere prorogato di 15 giorni lavorativi. Secondo la giurisprudenza, si tratterebbe di un termine imperativo. Tuttavia, la Commissione avrebbe adottato la decisione impugnata oltre cinque mesi dopo la scadenza di tale termine.
115 La Commissione ammette di aver oltrepassato il termine di risposta alla domanda confermativa, ma sostiene che tale superamento, secondo la giurisprudenza, non determina l’illegittimità della decisione impugnata.
116 Nel corso dell’udienza la ricorrente ha ammesso che da giurisprudenza costante risultava che il superamento del termine di risposta ad una domanda confermativa non comportava la nullità della decisione adottata dall’istituzione interessata rispetto a tale domanda. Tuttavia, la ricorrente ha deciso di confermare i presenti motivi e gli argomenti esposti a loro sostegno, per denunciare ciò che riteneva essere una prassi costante della Commissione, consistente nel violare sistematicamente i termini imperativi di risposta a cui dovrebbe attenersi.
117 A tale proposito, occorre osservare che il termine previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 possiede carattere imperativo e non potrebbe essere prorogato al di fuori delle circostanze previste dall’articolo 8, paragrafo 2, di tale regolamento, a pena di privare questo articolo della sua utilità, poiché il richiedente non saprebbe più esattamente a decorrere da quale data può presentare il ricorso o la denuncia previsti all’articolo 8, paragrafo 3, di detto regolamento (v. sentenza del Tribunale del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione, da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08, Racc. pag. II‑5723, punto 39 e giurisprudenza ivi citata). Come afferma la ricorrente, anche se le circostanze previste dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 fossero riunite, tale termine non potrebbe essere prorogato di 15 giorni lavorativi.
118 Tuttavia, come ammette la stessa ricorrente, la scadenza dei termini previsti dall’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001 non ha l’effetto di privare la Commissione del potere di adottare una decisione espressa (sentenze del Tribunale del 19 gennaio 2010, Co-Frutta/Commissione, T‑355/04 e T‑446/04, Racc. pag. II‑1, punto 56, e Ryanair/Commissione, punto 117 supra, punto 50).
119 Infatti, se il legislatore avesse voluto ricollegare una simile conseguenza al silenzio delle istituzioni, la normativa di cui trattasi recherebbe in proposito una specifica menzione. Nel settore dell’accesso ai documenti il legislatore ha previsto le conseguenze di un superamento del termine stabilito all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, disponendo, all’articolo 8, paragrafo 3, di detto regolamento, che la sua violazione da parte dell’istituzione comporta il diritto di proporre un ricorso giurisdizionale. In tale contesto, le conseguenze che la ricorrente vorrebbe attribuire al superamento, da parte della Commissione, del termine previsto all’articolo 8, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001 devono essere considerate sproporzionate. Nessun principio giuridico fa perdere all’amministrazione la sua competenza a rispondere a una domanda, anche al di fuori dei termini impartiti a tal fine. Il meccanismo di una decisione implicita di rigetto è stato introdotto per ovviare al rischio che l’amministrazione scelga di non rispondere ad una domanda di accesso a documenti e sfugga a qualsiasi controllo giurisdizionale, e non per rendere illegale qualsiasi decisione tardiva. Al contrario, l’amministrazione ha, in linea di principio, l’obbligo di fornire, anche tardivamente, una risposta motivata a qualsiasi domanda di un amministrato. Una soluzione siffatta è conforme alla funzione del meccanismo della decisione implicita di rigetto, che consiste nel permettere agli amministrati di impugnare l’inerzia dell’amministrazione per ottenere da quest’ultima una risposta motivata (sentenza Co-Frutta/Commissione, punto 118 supra, punti da 57 a 59).
120 Occorre quindi dichiarare che il superamento del termine di risposta alla domanda confermativa non inficia la legittimità della decisione impugnata.
121 Poiché la stessa ricorrente ha ammesso nel corso dell’udienza che tale conclusione era corretta, non è necessario esaminare gli argomenti addizionali che ha presentato in senso contrario nella replica.
122 Infine, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata è stata adottata dopo la scadenza del «termine di 15 giorni, stabilito [dall’]articolo 4, paragrafo 1[,] della convenzione di Aarhus». Tuttavia, tale disposizione non enuncia alcun termine assegnato all’autorità investita di una domanda di accesso a un documento per statuire su tale domanda. Anche supponendo che la ricorrente abbia voluto avvalersi della violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, di tale convenzione, che fissa a due mesi il termine massimo entro cui le informazioni sull’ambiente devono essere comunicate alle persone che le richiedono allorché tale comunicazione contiene documenti voluminosi o elementi d’informazione complessi, il superamento di tale termine da parte della Commissione nella presente fattispecie non comprometterebbe la legittimità della decisione impugnata, per gli stessi motivi esposti ai punti da 117 a 119 supra.
123 Occorre quindi respingere il primo e il settimo motivo.
– Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di diffusione attiva delle informazioni ambientali derivante dall’articolo 5, paragrafi da 3 a 7, della convenzione di Aarhus e dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera b), del regolamento n. 1367/2006
124 L’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1367/2006 dispone quanto segue:
«Le informazioni ambientali da mettere a disposizione e divulgare vengono opportunamente aggiornate. In aggiunta ai documenti di cui all’articolo 12, paragrafi 2 e 3, e all’articolo 13, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001, le banche dati o i registri comprendono quanto segue:
a) testi (…) [della] legislazione [dell’Unione] riguardanti direttamente o indirettamente l’ambiente e di politiche, piani e programmi in materia ambientale;
b) relazioni sullo stato di attuazione degli elementi di cui alla lettera a) qualora elaborati o detenuti in forma elettronica dalle istituzioni o organi [dell’Unione];
(…)».
125 L’articolo 5, paragrafo 3, della convenzione di Aarhus così recita:
«Ciascuna Parte assicura la progressiva disponibilità delle informazioni ambientali in banche dati elettroniche facilmente accessibili al pubblico attraverso reti pubbliche di telecomunicazioni. Le informazioni accessibili in questa forma devono comprendere:
(…)
c) ove opportuno, i piani, i programmi e le politiche riguardanti direttamente o indirettamente l’ambiente e gli accordi ambientali; (…)».
126 L’articolo 5, paragrafo 5, della stessa convenzione prevede quanto segue:
«Nel quadro della propria legislazione nazionale, ciascuna Parte adotta provvedimenti finalizzati in particolare alla diffusione di:
a) testi legislativi e atti di indirizzo politico, ad esempio documenti riguardanti le strategie, le politiche, i programmi e i piani d’azione in materia ambientale, nonché rapporti sul loro stato di attuazione, predisposti ai vari livelli della pubblica amministrazione (…)».
127 La ricorrente afferma, in sostanza, che in forza delle disposizioni summenzionate e dell’articolo 1, paragrafo 2, e dell’articolo 11 TUE, la Commissione era tenuta a diffondere attivamente gli studi controversi.
128 A tale proposito, è sufficiente rilevare che sia la convenzione di Aarhus che il regolamento n. 1367/2006 prevedono l’accesso del pubblico all’informazione ambientale su domanda o nell’ambito di una diffusione attiva da parte delle autorità o delle istituzioni interessate. Orbene, dal momento che le autorità e istituzioni possono rifiutare una domanda di accesso all’informazione allorché essa rientra nell’ambito di applicazione di talune eccezioni, occorre considerare che esse non sono tenute a diffondere attivamente tale informazione. Infatti, in caso contrario, le eccezioni di cui trattasi sarebbero private di qualsiasi effetto utile, il che è manifestamente incompatibile con lo spirito e con la lettera della convenzione di Aarhus e del regolamento n. 1367/2006.
129 Pertanto, il presente motivo dev’essere respinto.
130 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre respingere il ricorso nel suo complesso.
Sulle spese
131 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese.
132 Nella fattispecie, la Commissione, in corso di causa, ha consentito l’accesso ad una parte non trascurabile dei documenti che la ricorrente aveva richiesto nella domanda confermativa, il cui rifiuto di accesso aveva dato luogo alla presentazione del presente ricorso. In considerazione di tali circostanze eccezionali, occorre ordinare che le parti sopportino le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ClientEarth e la Commissione europea sopporteranno ciascuna le proprie spese.
Kanninen | Soldevila Fragoso | Berardis |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 settembre 2013.
Firme