Неокончателна редакция
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (седми състав)
4 юли 2024 година(*)
„Преюдициално запитване — Споразумение за асоцииране ЕИО—Турция — Решение № 1/80 — Член 13 — Клауза standstill — Приложно поле — Понятие „ново ограничение“ — Национална правна уредба, въвеждаща по-ограничителни условия за получаване на разрешение за постоянно пребиваване“
По дело C‑375/23 [Meislev](i)
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Højesteret (Върховен съд, Дания) с акт от 6 юни 2023 г., постъпил в Съда на 13 юни 2023 г., в рамките на производство по дело
EN
срещу
Udlændingenævnet
СЪДЪТ (седми състав),
състоящ се от: F. Biltgen (докладчик), председател на състава, N. Wahl и J. Passer, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за EN, от C. Friis Bach Ryhl и T. Ryhl, advokater,
– за датското правителство, от J. F. Kronborg и C. Maertens, в качеството на представители, подпомагани от R. Holdgaard, advokat,
– за Европейската комисия, от O. Glinicka, B.‑R. Killmann и C. Vang, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането между Европейската икономическа общност и Турция (наричано по-нататък „Решение № 1/80“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между EN, турски гражданин, и Udlændingenævnet (Съвет за обжалване по въпросите на миграцията, Дания) по повод на отхвърлянето на молбата на EN за получаване на разрешение за постоянно пребиваване в Дания.
Правна уредба
Правото на Съюза
Споразумението за асоцииране
3 Съгласно член 2 от Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО, и от Общността, от друга, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. (ОВ 217, 1964 г., стр. 3685; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“), това споразумение има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между страните, като взема изцяло под внимание необходимостта от осигуряване на ускорено развитие на икономиката на Турция, повишаване на нивото на заетостта и подобряване на условията на живот на турския народ.
4 За тази цел Споразумението за асоцииране предвижда подготвителен период, позволяващ на Република Турция да укрепи своята икономика с помощта на Общността (член 3), преходен период, по време на който договарящите се страни осигуряват постепенното въвеждане на митнически съюз и сближаването на икономическите им политики (член 4), както и заключителен период, който се основава на митническия съюз и включва засилване на координацията на икономическата политика на договарящите се страни (член 5).
5 Член 6 от Споразумението за асоцииране предвижда:
„С цел осигуряване прилагането и постепенното развитие на режима на асоцииране, договарящите се страни се срещат в рамките на [с]ъвет по асоциирането, който действа в границите на правомощията, които са му предоставени от [С]поразумението [за асоцииране]“.
6 Съгласно член 8 от Споразумението за асоцииране, който е част от дял II, озаглавен „Прилагане на преходния период“:
„За осъществяването на целите, посочени в член 4, [с]ъветът по асоцииране определя преди началото на преходния период и съгласно процедурата, предвидена в член 1 от Временния протокол, условията, начините и темпото на прилагане на разпоредбите, свързани с областите, описани в Договора за [ЕО], които трябва да бъдат взети под внимание, и по-специално тези, които са посочени в настоящия дял, както и всяка защитна клауза, която би се оказала полезна“.
7 Член 9 от Споразумението за асоцииране предвижда следното:
„Договарящите се страни приемат, че в областта на прилагане на споразумението за асоцииране], и без да се нарушават специалните разпоредби, които биха могли да бъдат приети по силата на член 8, всяка дискриминация, свързана с национална принадлежност, е забранена съгласно принципа, посочен в член 7 от Договора за [ЕО]“.
8 Член 12 от Споразумението за асоцииране, съдържащ се в дял II, глава 3, озаглавена „Други разпоредби от икономически характер“, предвижда:
„Договарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове [45], [46] и [47 ДФЕС], за да се осъществи поетапно свободното движение на работници между тях“.
Допълнителният протокол
9 Съгласно член 1 от Допълнителния протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел, сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 г. (ОВ L 293, 1972 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37, наричан по-нататък „Допълнителният протокол“), който съгласно член 62 е неразделна част от Споразумението за асоцииране, с този протокол се приемат условията, правилата и графикът на прилагане на преходния период, визиран в член 4 от [това споразумение]“.
10 Допълнителният протокол съдържа дял II, озаглавен „Движение на лица и услуги“, глава I от който се отнася до „[р]аботна[та] ръка“, а глава II е озаглавена на „Право на установяване, услуги и транспорт“.
11 Член 41 от Допълнителния протокол, съдържащ се в посочената глава II, гласи следното:
„1. Договарящите страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги.
2. Съветът за асоцииране определя в съответствие с посочените принципи в членове 13 и 14 от Споразумението за асоцииране, календарния график и правилата, по които договарящите страни ще премахнат постепенно помежду си ограниченията, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги.
[…]“.
Решение № 1/80
12 Видно от трето съображение от Решение № 1/80, с последното се цели в социалната област да се подобри режимът, от който се ползват турските работници и членовете на техните семейства, в сравнение с режима, установен с Решение № 2/76 на Съвета за асоцииране от 20 септември 1976 г.
13 Глава II от Решение № 1/80, озаглавена „Социални разпоредби“, съдържа раздел 1, озаглавен, на свой ред, „Въпроси, свързани със заетостта и свободното движение на работници“, който обхваща членове 6—16.
14 Съгласно член 6 от Решение № 1/80:
„1. При спазване на разпоредбите на член 7 относно свободния достъп до заетост на членовете на семейството на турски работник, принадлежащ към законния пазар на труда на държава членка, същият има право:
– на подновяване на разрешителното му за работа при същия работодател, ако има свободно работно място, след една година законна заетост в тази държава членка,
– да отговори на друго предложение за работа в рамките на същата професия, направено при общи условия от работодател по негов избор и регистрирано в службите по заетост на тази държава членка, след три години законна заетост в същата и при условие че се предостави предимство на работниците от държавите — членки на Общността,
– на свободен достъп до всяка дейност като заето лице по негов избор в същата държава членка, след четири години законна заетост в тази държава членка.
[…]“.
3. Редът и условията за прилагане на параграфи 1 и 2 се определят от националните правни уредби“ [неофициален превод].
15 Съгласно член 13 от Решение № 1/80:
„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на тяхна територия“ [неофициален превод].
16 В съответствие с член 16 от Решение № 1/80 разпоредбите на глава II, раздел 1 се прилагат от 1 декември 1980 г.
Датското право
17 Член 11 от Udlændingeloven (Закон за чужденците) в редакцията му, приложима към фактите по главното производство и произтичаща от Указ за консолидиране № 412 от 9 май 2016 г. и последващите му изменения (наричан по-нататък „Законът за чужденците“), гласи следното:
„1. Разрешението за пребиваване съгласно член 7—9f, 9i—9n или 9p се предоставя с възможност за безсрочно пребиваване или за временно пребиваване в Дания. Разрешението за пребиваване може да бъде ограничено във времето.
[…]
3. Освен в случаите, когато разрешението за пребиваване по член 19 следва да бъде оттеглено, чужденец на възраст 18 или повече години може да поиска или да получи разрешение за постоянно пребиваване при следните условия:
1) При спазване на параграф 7 чужденецът трябва да пребивава законно в Дания от най-малко шест години, освен в случаите, предвидени в параграфи 5 и 6, и през целия този период трябва да е получил разрешение за пребиваване, издадено на основание член 7—9f, 9i—9n или 9p […]
[…]
8) Чужденецът трябва да е работил като работник или служител на пълно работно време или да е работил като самостоятелно заето лице (вж. параграф 8) в продължение на най-малко две години и шест месеца през последните три години преди издаването на разрешение за постоянно пребиваване.
[…]
5. Освен в случаите, когато разрешението за пребиваване по член 19 следва да бъде оттеглено, разрешение за постоянно пребиваване може да се издаде по искане на чужденец на възраст 18 или повече години, пребивавал законно в Дания в продължение на най-малко четири години, който през целия този период е притежавал разрешение за пребиваване съгласно член 7—9f, 9i—9n или 9p, ако отговаря на условията, посочени в параграф 3, точки 2—9 и в параграф 4. […]
[…]
16. Дори ако не са изпълнени условията по параграф 3, точки 4—9 или параграф 4, точки 1—4, разрешение за постоянно пребиваване може да бъде издадено на чужденец на възраст над 18 или повече години, ако не може да се изисква тези условия да бъдат изпълнени в съответствие с международните задължения на Дания, включително [Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на хората с увреждания, одобрена от името на Европейската общност с Решение 2010/48/ЕО на Съвета от 26 ноември 2009 г. (ОВ L 23, 2010 г., стр. 35)]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
18 На 24 май 2013 г. на жалбоподателя в главното производство, турски гражданин, е издадено разрешение за временно пребиваване в Дания на основание на брака му с датска гражданка, пребиваваща на датска територия, продължено до 15 октомври 2026 г. с решение на Udlændingestyrelsen (Имиграционна служба, Дания) от 15 октомври 2020 г.
19 На 27 март 2017 г. жалбоподателят в главното производство, който има статут на работник в Дания и на това основание попада в приложното поле на Споразумението за асоцииране и на Решение № 1/80, подава заявление за издаване на разрешение за постоянно пребиваване в Дания до имиграционната служба.
20 С решение от 10 ноември 2017 г. имиграционната служба отхвърля това заявление с мотива, че жалбоподателят в главното производство не отговаря на предвиденото в член 11, параграф 3, точка 1 от Закона за чужденците условие за законно пребиваване в Дания за непрекъснат срок от най-малко шест години, нито на специалните условия, предвидени в посочения член 11, параграф 5, които позволяват получаване на разрешение за постоянно пребиваване след четири години законно пребиваване в Дания.
21 На 14 ноември 2017 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба срещу това решение пред комисията по жалбите в областта на имиграцията. С решение от 18 юли 2018 г. тя потвърждава решението на имиграционната служба, с мотива че жалбоподателят в главното производство не отговаря на условията, предвидени в Закона за чужденците.
22 На 15 октомври 2018 г. жалбоподателят в главното производство сезира Københavns byret (Районен съд Копенхаген, Дания) с жалба за отмяна на последното решение.
23 С определение от 31 март 2020 г. тази юрисдикция препраща делото на Østre Landsret (Апелативен съд на Източния регион, Дания), който с решение от 2 февруари 2022 г. уважава исканията на комисията по жалбите в областта на имиграцията за отхвърляне на жалбата.
24 На 1 март 2022 г. жалбоподателят в главното производство подава жалба срещу това решение пред Højesteret (Върховен съд, Дания), запитващата юрисдикция.
25 Посочената юрисдикция отбелязва, че за да бъде квалифицирана дадена мярка като „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, тя трябва да има за цел или последица да обвържат упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими спрямо него към датата на влизане в сила на посоченото решение в съответната държава членка (решение от 22 декември 2022 г., Udlændingenævnet (Изпит по език, наложен на чужденците), C‑279/21, EU:C:2022:1019, т. 30).
26 Посочената юрисдикция припомня, че действително Съдът е постановил, че закрепените в членове 45—47 ДФЕС принципи трябва, доколкото е възможно, да се прилагат за турските граждани, ползващи се от признати в рамките на асоциирането между ЕИО и Турция права (решения от 6 юни 1995 г., Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, т. 19 и 20, и от 8 декември 2011 г., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, т. 66). Въпреки това по-широката цел за улесняване на упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, предоставено пряко на гражданите на Съюза, на което се основава Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (ОВ L 158, 2004 г., стр. 77; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56), би липсвала, що се отнася до Решение № 1/80 (решение от 8 декември 2011 г., Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:809, т. 68).
27 Освен това, макар Съдът вече да е признал, че промените в условията за предоставяне на разрешения за пребиваване попадат в приложното поле на член 13 от Решение № 1/80, доколкото засягат положението на турските работници (решение от 9 декември 2010 г., Toprak и Oguz, C‑300/09 и C‑301/09, EU:C:2010:756, т. 44), той все още не се е произнесъл по въпроса дали национална правна уредба, предвиждаща по-ограничителни условия за получаване на разрешение за постоянно пребиваване в държава членка, в сравнение с тези, които са били приложими към датата на влизане в сила на това решение в тази държава членка, представлява „ново ограничение“ по смисъла на този член.
28 Ако това е така, запитващата юрисдикция иска да се установи дали такова ограничение може да бъде обосновано с императивно съображение от общ интерес. Съдът признал, че изтъкнатата от датските органи цел да се гарантира успешната интеграция на гражданите на трети страни в съответната държава членка, на която се позовават датските органи, може да представлява императивно съображение от общ интерес с оглед на Решение № 1/80 (решение от 12 април 2016 г., Genc, C‑561/14, EU:C:2016:247, т. 56). Съдът обаче все още не е имал повод да се произнесе по въпроса дали условията, свързани с продължителността на предходното пребиваване и с упражняването на трудова дейност от турски работник в съответната държава членка, с които е обвързано издаването на разрешение за постоянно пребиваване, могат да се считат за подходящи за постигането на тази цел.
29 При тези условия Højesteret (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Попада ли национална правна уредба, която определя условията за получаване на разрешение за постоянно пребиваване в държава членка, в приложното поле на клаузата standstill, предвидена в член 13 от [Решение № 1/80]?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос, може ли да се счита, че въвеждането на по-строги времеви условия за получаване на разрешение за постоянно пребиваване в държава членка (т.е. по-строги минимални изисквания по отношение на продължителността на предходно пребиваване и работа на чужденеца в държавата членка) е подходящо, за да се улесни успешното интегриране на гражданите на трети страни?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
30 С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че правна уредба на държава членка, която обвързва получаването на разрешение за постоянно пребиваване от турски работник, пребиваващ законно в тази държава членка, който попада в приложното поле на член 6, параграф 1 от това решение, с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими към датата на влизане в сила на посоченото решение в посочената държава членка, представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от същото решение.
31 От текста на посочения член 13 следва, че същият предвижда клауза standstill, която забранява на държавите членки да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост за турските работници и членовете на техните семейства, които се намират законно на тяхна територия по отношение на пребиваването и заетостта.
32 От постоянната съдебна практика следва, че тази клауза standstill забранява общо въвеждането на каквито и да било нови вътрешни мерки, които имат за цел или последица да обвържат упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими спрямо него към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в съответната държава членка (решение от 9 февруари 2023 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid и др. (Отнемане на правото на пребиваване на турски работник), C‑402/21, EU:C:2023:77, т. 52 и цитираната съдебна практика).
33 Това широко тълкуване на обхвата на въпросната клауза standstill е обосновано от гледна точка на целта на Решение № 1/80 за установяване на свободното движение на работници. Всъщност в противоречие с целта на посоченото решение за осъществяване на свободното движение на турските работници са както новите ограничения, които затягат условията за достъп до започване на професионална дейност за тези работници или членовете на техните семейства, така и ограниченията, които след момента, от който работникът или членовете на семейството му вече се ползват с права в областта на заетостта съгласно член 6 или 7 от това решение, стесняват гарантирания им от тези права достъп до дейност като наети лица (решение от 9 февруари 2023 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid и др. (Отнемане на правото на пребиваване на турски работник), C‑402/21, EU:C:2023:77, т. 53).
34 Следователно Съдът е приел, че мерки на държава членка, с които се цели да се определят критериите за законност на положението на турските граждани чрез приемане или промяна в частност на условията за пребиваването им на територията на страната, биха могли да представляват нови ограничения по смисъла на член 13 от Решение № 1/80. Съдът е постановил също, че национална правна уредба, която позволява да се отнемат правата на пребиваване, които заинтересованите лица имат по силата на член 6, параграф 1, трето тире и член 7, втора алинея от това решение, ограничава правото им на свободно движение в сравнение с това, с което са разполагали при влизането в сила на посоченото решение, и затова представлява ново ограничение по смисъла на посочения член 13 (решение от 9 февруари 2023 г., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid и др. (Отнемане на правото на пребиваване на турски работник), C‑402/21, EU:C:2023:77, т. 58 и 59).
35 В случая от акта за преюдициално запитване е видно, че от май 2013 г. жалбоподателят в главното производство притежава разрешение за временно пребиваване в Дания, продължено до 15 октомври 2026 г., което му дава право да работи и да учи в тази държава членка. Следователно жалбоподателят в главното производство има статут на работник, който пребивава законно в посочената държава членка, и попада в приложното поле на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80.
36 Следва да се напомни, че тази разпоредба предоставя на турския работник след определен период на законна трудова заетост правото да продължи да упражнява дейността си като наето лице при същия работодател или в същата професия при работодател по свой избор или още да има свободен достъп до всяка дейност като наето лице по свой избор. Това по необходимост предполага съществуването на съответно право на пребиваване, тъй като в противен случай правото на достъп до пазара на труда и на упражняване на трудова дейност би било лишено от всякакво действие (вж. в този смисъл решения от 6 юни 1995 г., Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, т. 28, и от 2 юни 2005 г., Dörr и Ünal, C‑136/03, EU:C:2005:340, т. 66 и цитираната съдебна практика).
37 Отказът на компетентните национални органи да предоставят на основание Закона за чужденците право на постоянно пребиваване на турските работници, които подобно на жалбоподателя в главното производство попадат в обхвата на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 и притежават разрешение за временно пребиваване в Дания, обаче не е пречка последните да продължат да упражняват професионалната си дейност и да се ползват от предоставените с тази разпоредба права, по-специално от право на пребиваване в тази държава членка. При това положение подобен отказ не засяга упражняването на правото им на свободно движение от турските работници, попадащи в приложното поле на посочената разпоредба, които пребивават законно в посочената държава членка.
38 От това следва, че макар Законът за чужденците, който предвижда по-специално, че чужденците, навършили 18 години, могат да получат разрешение за постоянно пребиваване, при условие че са пребивавали законно в Дания в продължение най-малко на шест години и са били наети на работа на пълно работно време или са упражнявали дейност като самостоятелно заети лица в продължение на най-малко две години и шест месеца в рамките на трите години преди издаването на това разрешение, представлява утежняване на условията за получаване на разрешение за постоянно пребиваване в сравнение с условията, приложими към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 в тази държава членка, този закон не представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от това решение. Всъщност посоченият закон не засяга упражняването на правото на свободно движение на територията на посочената държава членка от турските граждани, попадащи в приложното поле на член 6, параграф 1 от посоченото решение, които пребивават законно във въпросната държава членка.
39 Всяко тълкуване в обратен смисъл би означавало да се пренебрегне фактът, че турските работници не биха могли да черпят право на постоянно пребиваване в държава членка от член 13 от Решение № 1/80 във връзка с член 45, параграф 3, буква г) ДФЕС. Всъщност приложимият на основание член 45 ДФЕС режим не може да бъде транспониран автоматично към турските работници (вж. по аналогия решение от 6 юни 1995 г., Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, т. 41), и клаузата standstill, съдържаща се в посочения член 13 сама по себе си само на основание на правната уредба на Съюза не може да предостави на турските граждани право на свободно движение на работници, нито право на пребиваване, което е следствие от него (вж. по аналогия решения от 20 септември 2007 г., Tum и Dari, C‑16/05, EU:C:2007:530, т. 52, и от 24 септември 2013 г., Demirkan, C‑221/11, EU:C:2013:583, т. 54).
40 Ето защо на първия въпрос следва да се отговори, че член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че правна уредба на държава членка, която обвързва получаването на разрешение за постоянно пребиваване от турски работник, пребиваващ законно в тази държава членка, който попада в приложното поле на член 6, параграф 1 от това решение, с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими към датата на влизане в сила на посоченото решение в посочената държава членка, не представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от същото решение, след като то не накърнява упражняването на правото на свободно движение на територията на посочената държава членка от турските граждани, пребиваващи законно в същата държава членка.
По втория въпрос
41 Предвид отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос, тъй като той е поставен от запитващата юрисдикция само в случай на утвърдителен отговор на първия въпрос.
По съдебните разноски
42 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:
Член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година за развиване на асоциирането между Европейската икономическа общност и Турция
трябва да се тълкува в смисъл, че
правна уредба на държава членка, която обвързва получаването на разрешение за постоянно пребиваване от турски работник, пребиваващ законно в тази държава членка, който попада в приложното поле на член 6, параграф 1 от това решение, с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими към датата на влизане в сила на посоченото решение в посочената държава членка, не представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от същото решение, след като то не накърнява упражняването на правото на свободно движение на територията на посочената държава членка от турските граждани, пребиваващи законно в същата държава членка.
Подписи