ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
9. září 2004 (1)

„Směrnice 2002/15/ES – Úprava pracovní doby silničních dopravců – Samostatně výdělečně činní řidiči – Právní základ – Svobodný výkon povolání – Zásada rovného zacházení – Proporcionalita – Povinnost uvést odůvodnění“

Ve spojených věcech C-184/02 a C-223/02,

jejichž předmětem jsou dvě žaloby na neplatnost na základě článku 230 ES,

podané dne 16. května a 12. června 2002,

Španělské království, zastoupené původně R. Silva de Lapuerta, poté N. Díaz Abad, jako zmocněnkyněmi, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalobce ve věci C-184/02,

a

Finská republika, zastoupená T. Pynnä, jako zmocněnkyní, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

žalobce ve věci C-223/02,

proti

Evropskému parlamentu, zastoupenému M. Gómez-Leal a C. Pennerou (C-184/02) a H. von Hertzenem a G. Riccim (C-223/02), jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

a

Radě Evropské unie, zastoupené  A. Lopesem Sabinem a G.-L. Ramosem Ruanem (C-184/02) a A. Lopesem Sabinem a H. Ernem (C-223/02), jako zmocněnci,

žalovaným,

podporovaným

Komisí Evropských společenství, zastoupenou F. Castillem de la Torre a W. Wilsem (C-184/02) a M. Huttunenem a W. Wilsem (C-223/02), jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,

vedlejším účastníkem,

SOUDNÍ DVŮR (první senát),

ve složení P. Jann, předseda senátu, A. Rosas, S. von Bahr, K. Lenaerts (zpravodaj) a K. Schiemann, soudci,

generální advokátka: C. Stix-Hackl,
vedoucí soudní kanceláře: M. Múgica Arzamendi, vrchní rada,

s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 5. února 2004,

s ohledem na písemná vyjádření účastníků řízení,

po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 30. března 2004,

vydává tento

Rozsudek

1

Svou žalobou se Španělské království (C-184/02) domáhá, aby byla zrušena směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/15/ES ze dne 11. března 2002 o úpravě pracovní doby osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě (Úř. věst. L 80, s. 35; Zvl. vyd. 05/04, s. 224, dále jen „napadená směrnice“). Tato žaloba se stala předmětem opravy ze dne 3. června 2002.

2

Svou žalobou se Finská republika (C-223/02) domáhá, aby napadená směrnice byla zrušena v rozsahu, v jakém se vztahuje na samostatně výdělečně činné řidiče.

3

Usneseními ze dne 4. října 2002 a 7. listopadu 2002, povolil předseda Soudního dvora vedlejší účastenství Komise Evropských společenství na podporu návrhů Parlamentu a Rady.

4

Vzhledem k úzké souvislosti obou věcí byly usnesením předsedy prvního senátu Soudního dvora ze dne 7. ledna 2004 věci C-184/02 a C-223/02 spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku v souladu s článkem 43 jednacího řádu.

Právní rámec

5

Rada přijala dne 20. prosince 1985 nařízení (EHS) č. 3820/85 o harmonizaci určitých sociálních právních předpisů v silniční dopravě (Úř. věst. L 370, s. 1; Zvl. vyd. 05/01, s. 319). Toto nařízení, vztahující se jak na řidiče v pracovním poměru, tak na samostatně výdělečně činné řidiče, upravuje dobu řízení a dobu odpočinku v oblasti silniční dopravy.

6

Rada přijala dne 23. listopadu 1993 směrnici 93/104/ES o některých aspektech úpravy pracovní doby (Úř. věst. L 307, s. 18; Zvl. vyd. 05/02, s. 197). Tato směrnice upravuje minimální doby denního odpočinku, odpočinku v týdnu a dovolené za kalendářní rok, přestávky a maximální týdenní pracovní dobu, jakož i některé aspekty noční práce, práce na směny a rozvržení práce.

7

Odvětví silniční dopravy, jež bylo původně z oblasti působnosti směrnice 93/104 vyňato, do ní bylo zahrnuto směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2000/34/ES ze dne 22. června 2000, kterou se mění směrnice Rady 93/104/ES o některých aspektech úpravy pracovní doby, aby se její oblast působnosti rozšířila na odvětví a činnosti vyňaté z oblasti působnosti uvedené směrnice (Úř. věst. L 195, s. 41; Zvl. vyd. 05/04, s. 27). Podle této pozměňující směrnice se však ustanovení směrnice 93/104 týkající se minimální doby denního odpočinku, odpočinku v týdnu, přestávek a délky noční práce nepoužijí na mobilní pracovníky.

8

V roce 2002 byla přijata napadená směrnice. Jejím účelem je podle jejího článku 1 „[…] stanovit minimální požadavky týkající se úpravy pracovní doby s cílem zlepšit ochranu zdraví a bezpečnosti osob vykonávajících mobilní činnosti v silniční dopravě, zvýšit bezpečnost silničního provozu a dále sblížit podmínky hospodářské soutěže“.

9

Článek 2 napadené směrnice, v němž je upravena její oblast působnosti, ve svém odstavci 1 stanoví:

„Tato směrnice se vztahuje na mobilní pracovníky zaměstnané podniky usazenými v členském státě, kteří se podílejí na činnostech v silniční dopravě, na které se vztahuje nařízení (EHS) č. 3820/85 nebo dohoda AETR.

Aniž je dotčen následující pododstavec, vztahuje se tato směrnice na samostatně výdělečně činné řidiče od 23. března 2009.

Nejpozději dva roky před uvedeným dnem předloží Komise Evropskému parlamentu a Radě zprávu. V ní rozebere důsledky vyloučení samostatně výdělečně činných řidičů z oblasti působnosti směrnice, zejména z hlediska bezpečnosti silničního provozu, podmínek hospodářské soutěže, struktury povolání a sociálních hledisek. Vezme přitom v úvahu podmínky v jednotlivých státech týkající se struktury odvětví dopravy a pracovní podmínky povolání v silniční dopravě. Na základě této zprávy Komise předloží návrh, jehož cílem může být

–

buď stanovení podmínek pro zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti této směrnice s ohledem na některé samostatně výdělečně činné řidiče, kteří se nepodílejí na činnostech v silniční dopravě v jiných členských státech a kteří z objektivních důvodů podléhají místním omezením, jako jsou například okrajové umístění, velké vnitrostátní vzdálenosti a zvláštní podmínky hospodářské soutěže,

–

nebo nezahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti této směrnice.“

10

V článku 3 napadené směrnice jsou definovány pojmy „pracovní doba“, „doba pracovní pohotovosti“, „pracoviště“, „mobilní pracovník“, „samostatně výdělečně činný řidič“, „osoba vykonávající mobilní činnosti v silniční dopravě“, „týden“, „noční doba“ a „noční práce“.

11

V čl. 3 písm. a) napadené směrnice je „pracovní doba“ definována takto:

„1)     v případě mobilních pracovníků: veškerá doba od začátku do konce pracovní činnosti, během níž se mobilní pracovník nachází na svém pracovišti, je k dispozici svému zaměstnavateli a vykonává své funkce nebo činnosti, to znamená:

–

doba věnovaná všem činnostem v silniční dopravě. Jde zejména o tyto činnosti:

i)

řízení;

ii)

nakládka a vykládka;

iii)

pomoc cestujícím při nastupování a vystupování z vozidla;

iv)

čištění a technická údržba;

v)

všechny ostatní práce prováděné s cílem zajistit bezpečnost vozidla, jeho nákladu a cestujících nebo plnit zákonné a správní povinnosti přímo související s probíhající dopravní operací včetně sledování nakládky a vykládky, vyřizování správních náležitostí nezbytných ve styku s orgány policie, celními a přistěhovaleckými orgány atd.;

–

doba, během níž nemůže mobilní pracovník volně nakládat se svým časem a vyžaduje se od něj, aby byl přítomen na svém pracovišti, kdykoliv připraven započít obvyklou práci v rámci konkrétních úkolů, které souvisejí s jeho pracovní činností, zejména v době čekání na nakládku nebo vykládku, jejíž doba trvání není předem známa, to znamená buď před odjezdem, nebo bezprostředně před skutečným začátkem této doby, nebo na základě obecných podmínek sjednaných mezi sociálními partnery a/nebo podmínek stanovených právními předpisy členských států;

2)       v případě samostatně výdělečně činných řidičů se stejná definice použije na celou dobu od zahájení do ukončení pracovní činnosti, během níž je samostatně výdělečně činný řidič přítomen na svém pracovišti k dispozici svému zákazníkovi a vykonává funkce nebo činnosti jiné než obecné administrativní práce nesouvisející přímo s probíhající konkrétní dopravní činností.

[…]“

12

Podle čl. 3 písm. e) prvního pododstavce napadené směrnice je samostatně výdělečně činný řidič definován jako „[…] každá osoba, jejímž hlavním povoláním je přepravovat cestující nebo zboží po silnici za úplatu ve smyslu právních předpisů Společenství na základě licence Společenství nebo jiného kvalifikačního oprávnění pro provádění uvedené přepravy, která je oprávněna pracovat na vlastní účet a není vázána na žádného zaměstnavatele prostřednictvím pracovní smlouvy nebo jakéhokoliv jiného pracovního vztahu, která má nezbytnou volnost při organizaci uvedené pracovní činnosti, jejíž příjem závisí přímo na zisku a která může mít obchodní vztahy s více zákazníky sama nebo prostřednictvím spolupráce s dalšími samostatně výdělečně činnými řidiči“.

13

Napadená směrnice upravuje zejména maximální týdenní pracovní dobu (článek 4), přestávky (článek 5), doby odpočinku učňů a stážistů (článek 6) a noční práci (článek 7).

K přípustnosti žaloby ve věci C-184/02

14

Parlament a Rada zpochybňují přípustnost žaloby v této věci. Uplatňují, že Parlament nebyl v žalobě označen jako žalovaný, když přitom napadená směrnice je směrnicí přijatou těmito dvěma orgány postupem podle článku 251 ES. Rada a Parlament kromě toho konstatují, že v žalobě je navrhováno, aby náhrada nákladů řízení byla uložena pouze Radě.

15

Rada a Parlament dodávají, že z čl. 21 prvního pododstavce statutu ES Soudního dvora ve spojení s čl. 38 odst. 1 písm. b) a odst. 7 jednacího řádu vyplývá, že neuvedení Parlamentu jako žalovaného není pouhou chybou v psaní a nemůže být napraveno formou odstranění vad. Za těchto podmínek nesouhlasí s tím, že z dopisu, jejž Španělské království zaslalo kanceláři Soudního dvora po doručení žaloby a v němž je Parlament doplněn jako žalovaný, je možné vyvodit přípustnost žaloby.

16

Je třeba uvést, že oprava provedená Španělským královstvím po doručení žaloby, uvádějící jako žalované Parlament a Radu, byla doručena ve lhůtě pro podání žaloby.

17

V každém případě je možné z označení směrnice 2002/15 „Evropského parlamentu a Rady“ uvedeného v původní verzi žaloby jako předmět žaloby na neplatnost přinejmenším nepřímo dovodit, že žalovanými jsou jak Parlament, tak Rada a nepochybně z něj vyplývá, že žalobce měl od počátku v úmyslu směřovat žalobu proti oběma orgánům. Opravu zmíněnou v předchozím bodě je třeba za těchto okolností považovat za upřesnění, a nikoli za změnu žaloby nebo odstranění vad žaloby ve smyslu čl. 38 odst. 1 jednacího řádu.

18

Žaloba podaná ve věci C-184/02 je tedy přípustná.

K přípustnosti žaloby ve věci C-223/02

19

Parlament a Rada zpochybňují přípustnost žaloby v této věci z důvodu neurčitosti předmětu sporu a návrhů vyjádřených v žalobě v rozporu s požadavky uvedenými v čl. 38 odst. 1 jednacího řádu. Parlament zdůrazňuje, že Finská republika neoznačila výslovně ustanovení napadené směrnice, jejichž zrušení se domáhá. Komise uplatňuje, že Finská republika v žalobě nespecifikovala, zda se domáhá zrušení všech ustanovení uvedených v bodě 2 žaloby, zrušení některých z těchto ustanovení nebo zrušení některých výrazů vyskytujících se v těchto ustanoveních.

20

Z žaloby však jednoznačně vyplývá, že jejím předmětem je napadená směrnice, a to v rozsahu, v němž se vztahuje na samostatně výdělečně činné řidiče, jak jsou definováni v čl. 3 písm. e) této směrnice, a že žalobní návrhy Finské republiky míří na neplatnost této směrnice ve výše uvedeném rozsahu.

21

V bodě 2 žaloby uvedený výčet částí napadené směrnice obsahujících specifickou zmínku o samostatně výdělečně činných řidičích, a sice osmého bodu odůvodnění a ustanovení čl. 2 odst. 1 a čl. 3 písm. a) bod 2), písm. e) a f) uvedené směrnice, přispívá k vymezení předmětu projednávané žaloby na neplatnost s dostatečnou určitostí.

22

Žaloba podaná ve věci C-223/02 je tedy přípustná.

K věci samé

23

Žalobci uvádějí na podporu svých návrhů na zrušení zčásti společné argumenty, zčásti vlastní argumenty vztahující se k jejich věci, vycházející z překročení pravomoci, porušení práva na svobodný výkon povolání a práva na svobodné podnikání, porušení zásady proporcionality a ze skutečnosti, že předmětem napadené směrnice není bezpečnost silničního provozu, z porušení zásady zákazu diskriminace a článku 74 ES, porušení čl. 137 odst. 2 ES a článku 157 ES, jakož i z nedostatečného odůvodnění.

K žalobnímu důvodu vycházejícímu z překročení pravomoci

24

Finská republika uplatňuje, že článek 71 ES ani čl. 137 odst. 2 ES nesvěřují Společenství pravomoc upravovat pracovní dobu samostatně výdělečně činných řidičů.

25

Pokud jde o článek 71 ES, Finská republika tvrdí, že napadená směrnice upravuje pracovní dobu samostatně výdělečně činných řidičů v rozsahu, který značně přesahuje cíle bezpečnosti silničního provozu a sbližování podmínek hospodářské soutěže, zahrnuté v tomto článku. Pokud jde o cíl bezpečnosti silničního provozu, uplatňuje, že napadená směrnice neupravuje pouze dobu řízení, ale i celkovou pracovní dobu samostatně výdělečně činných řidičů, když přitom není v žádném případě prokázáno, že jiné činnosti související s dopravou než řízení představují rizikové faktory pro bezpečnost silničního provozu. Ve vztahu k cíli sbližování podmínek hospodářské soutěže Finská republika tvrdí, že tento cíl také nemůže odůvodnit zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti napadené směrnice, neboť jednak body odůvodnění této směrnice neumožňují zhodnotit její reálné účinky na podmínky hospodářské soutěže a jednak ustanovení napadené směrnice jsou spíše s to zvýšit narušení hospodářské soutěže znevýhodněním malých a středních podniků.

26

Pokud jde o čl. 137 odst. 2 ES, Finská republika tvrdí, že toto ustanovení neopravňuje Společenství přijímat opatření týkající se pracovní doby samostatně výdělečně činných osob.

27

Je třeba podotknout, že právním základem napadené směrnice jsou články 71 ES a 137 odst. 2 ES.

28

Z článku 71 odst. 1 ES vyplývá, že k provedení společné dopravní politiky a s přihlédnutím k jejím zvláštnostem je Rada oprávněna spolurozhodovacím postupem podle článku 251 ES stanovit „opatření ke zlepšení bezpečnosti dopravy“ [písm. c)] a „veškeré jiné potřebné předpisy“ [písm. d)].

29

Podle ustálené judikatury pověřuje Smlouva Radu zavedením společné dopravní politiky a propůjčuje jí tak rozsáhlou zákonodárnou pravomoc k přijetí vhodných společných předpisů (rozsudky ze dne 28. listopadu 1978, Schumalla, 97/78, Recueil, s. 2311, bod 4, a ze dne 17. července 1997, SAM Schiffahrt a Stapf, C‑248/95 a C-249/95, Recueil, s. I‑4475, bod 23).

30

Krom toho ze samotného jasného znění čl. 71 odst. 1 písm. c) ES a z toho, jak Soudní dvůr upřesnil pojem „veškeré jiné potřebné předpisy“ uvedený v čl. 71 odst. 1 písm. d) ES (výše uvedený rozsudek Schumalla, bod 6) vyplývá, jak ostatně Finská republika uznává, že zákonodárce Společenství je na základě článku 71 ES oprávněn přijímat společné předpisy směřující ke zlepšení bezpečnosti silničního provozu a odstranění rozdílných úprav způsobilých podstatně narušit podmínky hospodářské soutěže v odvětví dopravy.

31

Finská republika nicméně namítá, že ustanovení napadené směrnice týkající se samostatně výdělečně činných řidičů nepřispívají v rozporu s tím, co uvádí její článek 1, k cílům bezpečnosti silničního provozu a sbližování podmínek hospodářské soutěže zahrnutým v článku 71 ES.

32

Je třeba přezkoumat opodstatněnost této argumentace.

33

Pokud jde nejprve o cíl bezpečnosti silničního provozu, je na místě poznamenat, že napadená směrnice vymezuje ve svém čl. 3 písm. a) bodu 2 doby výkonu povolání, které je třeba považovat za pracovní dobu samostatně výdělečně činných řidičů. Toto ustanovení ve spojení s ustanoveními článku 4 této směrnice týkajícími se maximální týdenní pracovní doby stanoví maximální počet hodin, které samostatně výdělečně činný řidič může týdně věnovat činnostem přímo souvisejícím se silniční dopravou. Aby bylo zajištěno plnění takto stanoveného týdenního limitu, ukládá článek 9 napadené směrnice povinnost vést záznamy o pracovní době. Článek 5 téže směrnice kromě toho zejména vzhledem k samostatně výdělečně činným řidičům upravuje četnost a minimální dobu přestávek.

34

Účelem opatření, o nichž bylo pojednáno v předchozím bodě, je udržet v přiměřených mezích týdenní rozvrh práce samostatně výdělečně činných řidičů, pokud jde o činnosti, jež mohou ovlivnit řízení, s ohledem na jejich vliv na únavu, a uložit jim minimální doby odpočinku. Tato opatření tedy nepopiratelně sledují cíl zlepšení bezpečnosti silničního provozu, která na rozdíl od toho, co tvrdí Finská republika, může být ohrožena nejen příliš dlouhou dobou řízení, ale i nadměrnou kumulací jiných činností než řízení, které jsou uvedeny v čl. 3 písm. a) bod 1 první odrážka ii) až v) napadené směrnice, jež přímo souvisejí se silniční dopravou (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 9. června 1994, Michielsen a GTS, C-394/92, Recueil, s. I‑2497, bod 14, a ze dne 18. ledna 2001, Skills Motor Coaches a další, C-297/99, Recueil, s. I‑573, body 24 a 25).

35

Napadená směrnice rovněž ve svém článku 7 zamýšlí podřídit samostatně výdělečně činné řidiče limitům stanoveným, pokud jde o délku noční práce. Vzhledem ke zvláštnímu vlivu, který má práce v noci na lidský organismus, na únavu silničních dopravců, a tím i na řízení, směřuje takové opatření rovněž ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu.

36

Je tedy třeba mít za to, že úprava pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů obsažená v napadené směrnici sleduje cíl bezpečnosti silničního provozu. Jak správně uvádí Parlament a Komise, tato úprava účelně doplňuje ustanovení nařízení č. 3820/85, která se vztahují pouze na jeden faktor ohrožující bezpečnost silničního provozu, a to příliš dlouhé doby řízení ze strany silničních dopravců.

37

Předchozí rozbor nemůže být zpochybněn okolností tvrzenou Španělským královstvím, že čl. 2 odst. 1 třetí pododstavec napadené směrnice stanoví, že za účelem úpravy definitivního postavení samostatně výdělečně činných řidičů ve vztahu k uvedené směrnici předloží Komise Parlamentu a Radě nejpozději do 23. března 2007 zprávu týkající se zejména důsledků současného vyloučení samostatně výdělečně činných řidičů z oblasti působnosti této směrnice na bezpečnost silničního provozu.

38

Jak uvedl Parlament ve svých písemnostech a jak bylo jednotlivými orgány potvrzeno při jednání, bylo toto ustanovení výsledkem kompromisu v Radě ohledně návrhu Komise, který předpokládal okamžité podřízení samostatně výdělečně činných řidičů napadené směrnici „především z důvodu bezpečnosti silničního provozu“ [viz body 4 a 5 sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě ze dne 21. června 2000, nazvaného „K bezpečnější, konkurenceschopnější a kvalitnější silniční dopravě ve Společenství“, KOM(2000) 364 konečné]. Toto ustanovení nemůže zpochybnit opodstatněnost úvah o účincích činností v silniční dopravě vykonávaných po příliš dlouhou dobu či noční práce na únavu řidiče, a tedy i na řízení. Toto ustanovení tedy není s to vyvrátit závěr, že cíl bezpečnosti silničního provozu plně odůvodňuje úpravu pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů zamýšlenou napadenou směrnicí.

39

Pokud jde dále o cíl sbližování podmínek hospodářské soutěže, ustanovení napadené směrnice zmíněná v bodech 33 a 35 tohoto rozsudku směřují ke koordinaci vnitrostátních předpisů, pokud jde o hlavní aspekty doby, kterou samostatně výdělečně činní řidiči věnují činnostem v silniční dopravě. V tomto ohledu přispívají k odstranění rozdílů mezi členskými státy, které jsou způsobilé narušit podmínky hospodářské soutěže mezi samostatně výdělečně činnými silničními dopravci.

40

Jak ostatně vyplývá z judikatury, společná ustanovení, jejichž cílem je jako v případě ustanovení uvedených v bodech 33 a 35 tohoto rozsudku zvýšení bezpečnosti silničního provozu, jen přispívají k odstranění rozdílů, které jsou s to narušit podstatně podmínky hospodářské soutěže v oblasti dopravy, a jeví se proto jako „potřebná“ pro zavedení společné dopravní politiky ve smyslu čl. 71 odst. 1 písm. d) ES (viz výše uvedený rozsudek Schumalla, bod 6).

41

Ve světle výše uvedených skutečností je namístě učinit závěr, že úprava pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů zamýšlená v napadené směrnici je způsobilá přispět k realizaci cílů bezpečnosti silničního provozu a sblížení podmínek hospodářské soutěže uvedených v článku 1 této směrnice. Z toho vyplývá, že článek 71 ES je vhodným a dostatečným právním základem pro použití napadené směrnice na tuto kategorii silničních dopravců.

42

Pokud jde o čl. 137 odst. 2 ES, je třeba podotknout, že legislativní proces předvídaný v tomto ustanovení pro přijetí opatření za účelem zlepšování pracovního prostředí tak, aby bylo chráněno zdraví a bezpečnost pracovníků, je totožný s tím, který je stanoven v článku 71 ES.

43

Užití čl. 137 odst. 2 ES jako vedlejšího právního základu napadené směrnice nemělo tedy v žádném případě dopad na postup směřující k jejímu přijetí.

44

Za těchto podmínek není nutné vyjádřit se k otázce, zda čl. 137 odst. 2 ES poskytuje vhodný právní základ i pro opatření zamýšlená napadenou směrnicí ve vztahu k samostatně výdělečně činným řidičům [viz též rozsudek ze dne 10. prosince 2002, British American Tobacco (Investments) a Imperial Tobacco, C-491/01, Recueil, s. I‑11453, bod 98, a a contrario rozsudek ze dne 11. června 1991, Komise v. Rada, nazvaný „Dioxid titanu“, C-300/89, Recueil, s. I‑2867, body 18 až 21].

45

Vzhledem k výše uvedenému je nutno tento žalobní důvod zamítnout.

K žalobním důvodům vycházejícím z porušení práva na svobodný výkon povolání a práva na svobodné podnikání, porušení zásady proporcionality a ze skutečnosti, že cílem napadené směrnice není bezpečnost silničního provozu

46

Španělské království v první řadě tvrdí, že zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti napadené směrnice ve svém důsledku zabrání samostatně výdělečně činným silničním dopravcům věnovat jejich veškeré úsilí a čas úspěchu a zhodnocení jejich podniku a představuje nepřípustný zásah do jejich práv na svobodný výkon povolání a na svobodné podnikání.

47

Dále Španělské království uplatňuje, že v rozporu s tím, co je uvedeno ve čtvrtém a desátém bodu odůvodnění a v článku 1 napadené směrnice, nemůže být cíle bezpečnosti silničního provozu dosaženo touto směrnicí, která je sociálním předpisem, jehož jediným cílem je zlepšení životních a pracovních podmínek silničních dopravců. Španělské království tvrdí, že úprava pracovní doby zaměstnanců je vzhledem k jejich nerovnému postavení vůči zaměstnavateli sice odůvodněná, ovšem taková potřeba ochrany neexistuje u samostatných podnikatelů, jimž by měla být ponechána volnost při organizaci jejich činnosti.

48

Finská republika v první řadě uplatňuje, že zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti napadené směrnice znamená porušení zásady proporcionality. Finská republika je toho názoru, že cíl ochrany osob v žádném případě neodůvodňuje úpravu pracovní doby těchto řidičů, dále že cíl bezpečnosti silničního provozu je již zohledněn nařízením č. 3820/85, a byl by efektivnějším způsobem, jenž v menším rozsahu ohrožuje svobodu povolání, podpořen posílením kontroly dodržování tohoto nařízení, a dále že tato směrnice neupřesňuje, jak může přispět k realizaci cíle spočívajícího ve sbližování podmínek hospodářské soutěže.

49

Finská republika dále tvrdí, že podřízení samostatně výdělečně činných řidičů napadené směrnici porušuje zásadu svobodného výkonu povolání, která znamená, že podnikatel musí mít možnost se svobodně rozhodovat o objemu a organizaci pracovní doby, kterou zamýšlí věnovat svému povolání. Finská republika tvrdí, že tato směrnice upravuje ve vztahu k samostatně výdělečně činným řidičům řadu jiných činností než řízení a ukládá povinnost vést záznamy o pracovní době, což představuje nepřípustný zásah do jejich práva na volnost při organizaci jejich činnosti.

50

Na úvod je na místě zdůraznit, že Španělské království při jednání upřesnilo, že jeho žalobní důvod popsaný v bodě 47 tohoto rozsudku vycházející ze skutečnosti, že cílem napadené směrnice není bezpečnost silničního provozu, upozorňuje na nepřiměřený zásah do svobody, již samostatně výdělečně činní řidiči požívají při organizaci svého povolání, představovaný touto směrnicí. Tento žalobní důvod tedy splývá s jeho žalobním důvodem vycházejícím z porušení práva na svobodný výkon povolání a práva na svobodné podnikání.

51

Svobodný výkon povolání patří k obecným zásadám práva Společenství (rozsudky ze dne 10. ledna 1992, Kühn, C-177/90, Recueil, s. I‑35, bod 16, a ze dne 5. října 1994, Německo v. Rada, C-280/93, Recueil, s. I‑4973, bod 78, jakož i výše uvedený rozsudek SAM Schiffahrt a Stapf, bod 72). To samé platí pro svobodu podnikání, která splývá se svobodným výkonem povolání (rozsudek ze dne 21. února 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen a Zuckerfabrik Soest, C-143/88 a C-92/89, Recueil, s. I‑415, body 72 až 77).

52

Tyto svobody ovšem nejsou absolutními výsadami, ale musí být posuzovány s ohledem na jejich funkci ve společnosti. Proto mohou být omezeny za podmínky, že tato omezení odpovídají cílům veřejného zájmu a nepředstavují nepřiměřený a neúnosný zásah, jímž by byla dotčena samotná podstata takto zaručených svobod (viz zejména rozsudek ze dne 28. dubna 1998, Metronome Musik, C-200/96, Recueil, s. I‑1953, bod 21).

53

V projednávaném případě je třeba konstatovat, že úprava pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů zamýšlená v napadené směrnici směřuje ke zlepšení bezpečnosti silničního provozu (viz body 33 až 36 tohoto rozsudku), a odpovídá tak cíli veřejného zájmu (viz rozsudky ze dne 5. října 1994, Van Schaik, C-55/93, Recueil, s. I‑4837, bod 19, a ze dne 12. října 2000, Snellers, C‑314/98, Recueil, s. I‑8633, bod 55).

54

Jak uvádí generální advokátka v bodech 112 až 116 svého stanoviska, je sice pravda, že se tato úprava dotýká podmínek výkonu povolání samostatně výdělečně činného řidiče, nicméně jí není dotčena samotná existence svobody vykonávat toto povolání.

55

Krom toho, co se týče samostatně výdělečně činných řidičů, napadená směrnice, jak to zdůrazňují Parlament i Komise, zřetelně rozlišuje mezi činnostmi přímo souvisejícími se silniční dopravou, jež jsou vyjmenovány v čl. 3 písm. a) bodu 1 této směrnice, které jsou předmětem opatření k úpravě pracovní doby zavedených touto směrnicí, a mezi „obecn[ými] administrativní[mi] pr[acemi] nesouvisející[mi] přímo s probíhající konkrétní dopravní činností“ uvedenými v bodě 2 tohoto ustanovení, které nejsou touto směrnicí dotčeny.

56

S přihlédnutím k široké posuzovací pravomoci, kterou disponuje zákonodárce Společenství při přijímání vhodných opatření za účelem zavedení společné dopravní politiky (viz výše uvedený rozsudek SAM Schiffahrt a Stapf, body 23 až 25), mohl zákonodárce Společenství mít za to, že opatření upravující dobu věnovanou činnostem přímo souvisejícím se silniční dopravou, aniž by omezila svobodu řidiče, který si zvolil postavení samostatně výdělečného řidiče, a možnost volně si organizovat obecné úkoly spojené s takovýmto postavením, představují vhodná a přiměřená opatření ve vztahu k cíli bezpečnosti silničního provozu.

57

Pokud jde o zásadu proporcionality, je třeba zopakovat, že podle ustálené judikatury tato zásada, jež patří mezi obecné zásady práva Společenství, vyžaduje, aby akty orgánů Společenství nepřekročily meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení cílů sledovaných dotčenou úpravou, přičemž v případě volby mezi několika vhodnými opatřeními je třeba zvolit nejméně omezující opatření (viz zejména rozsudky ze dne 16. prosince 1999, UDL, C-101/98, Recueil, s. I‑8841, bod 30, a ze dne 12. března 2002, Omega Air a další, C-27/00 a C-122/00, Recueil, s. I‑2569, bod 62).

58

V projednávané věci vedou úvahy rozvedené v bodech 54 až 56 tohoto rozsudku ke konstatování, že ustanovení napadené směrnice vztahující se na samostatně výdělečně činné řidiče, jejichž cílem je, pokud jde o činnosti přímo související se silniční dopravou, zabránit jim v přijetí rozvrhu práce, který by mohl ohrozit bezpečnost silničního provozu, aniž by přitom omezila jejich svobodu organizovat si obecné administrativní práce způsobem, který nejlépe odpovídá jejich zájmům, neporušují zásadu proporcionality.

59

Je třeba dodat, že na rozdíl od toho, co tvrdí Finská republika, nelze považovat posílení kontroly omezení doby řízení upravené v nařízení č. 3820/85 za stejně účinné a zároveň méně omezující řešení než napadená ustanovení. V nařízení totiž nelze najít oporu pro to, aby byla v přiměřených mezích udržena délka pracovní doby, kterou samostatně výdělečně činní řidiči věnují činnostem odlišným od řízení, jež bezprostředně souvisejí se silniční dopravou a jež mohou mít vliv na únavu a řízení na úkor bezpečnosti silničního provozu.

60

S ohledem na výše uvedené nelze úpravu pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů zamýšlenou v napadené směrnici považovat za nepřiměřený a neúnosný zásah, kterým je dotčena samotná podstata práva na svobodný výkon povolání a na svobodné podnikání ani za porušení zásady proporcionality.

61

Z toho vyplývá, že zkoumané žalobní důvody musí být v celém rozsahu zamítnuty.

K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady zákazu diskriminace a z porušení článku 74 ES

62

Španělské království uplatňuje, že v důsledku zahrnutí samostatně výdělečně činných dopravců do oblasti působnosti napadené směrnice jsou tito dopravci neodůvodněně diskriminováni vůči pracovníkům v pracovním poměru, neboť zcela rozdílné situace jsou předmětem totožného zacházení, aniž by pro to existovalo objektivní odůvodnění. Španělské království dále tvrdí, že takové zahrnutí do oblasti působnosti přehlíží ustanovení článku 74 ES.

63

Španělské království dodává, že bezpečnost silničního provozu a zajištění svobodné hospodářské soutěže nejsou objektivními důvody, jimiž lze odůvodnit stejné zacházení se samostatně výdělečně činnými řidiči a s pracovníky v pracovním poměru. Podle názoru Španělského království není na jedné straně bezpečnost silničního provozu cílem napadené směrnice a na druhé straně není vyloučení samostatně výdělečně činných řidičů z oblasti působnosti napadené směrnice způsobilé narušit hospodářskou soutěž na trhu dopravy, zejména s přihlédnutím k omezením doby řízení stanoveným v nařízení č. 3820/85.

64

Je třeba připomenout, že zásada zákazu diskriminace si dle ustálené judikatury žádá, aby srovnatelné situace nebyly předmětem odlišného zacházení a odlišné situace nebyly předmětem stejného zacházení, ledaže by takové zacházení bylo objektivně odůvodněné (viz zejména výše uvedený rozsudek Omega Air a další, bod 79, a rozsudek ze dne 9. září 2003, Milk Marque a National Farmers’ Union, C-137/00, dosud nezveřejněno ve Sbírce rozhodnutí, bod 126).

65

V projednávaném případě je na místě poznamenat, že pokud jde o rozvržení pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů upravené v napadené směrnici, nenacházejí se samostatně výdělečně činní řidiči a řidiči v pracovním poměru ve stejné situaci. Prvně jmenovaní musejí totiž vykonávat nejen činnosti přímo související se silniční dopravou, ale i obecné administrativní práce, které se netýkají řidičů v pracovním poměru.

66

Ze znění čl. 3 písm. a) napadené směrnice týkajícího se definice pracovní doby v případě jednak mobilních pracovníků v pracovním poměru a jednak samostatně výdělečně činných řidičů vyplývá, že zákonodárce Společenství zohlednil jejich odlišnou situaci. Tato směrnice totiž, pokud jde o pracovníky v pracovním poměru, upravuje v celém rozsahu jejich pracovní dobu, tedy dobu věnovanou činnostem v silniční dopravě uvedeným v čl. 3 písm. a) bodě 1 první odrážce, ale též „dobu, během níž nemůže mobilní pracovník volně nakládat se svým časem a vyžaduje se od něj, aby byl přítomen na svém pracovišti kdykoliv připraven započít obvyklou práci v rámci konkrétních úkolů, které souvisejí s jeho pracovní činností [...]“ [čl. 3 písm. a) bod 1) druhá odrážka]. Co se týče samostatně výdělečně činných řidičů, omezuje se napadená směrnice na úpravu té části činností, které mají společné s pracovníky v pracovním poměru, tedy výše uvedené činnosti v silniční dopravě, přičemž ponechává mimo svou oblast působnosti činnosti vlastní samostatně výdělečně činným pracovníkům odpovídající „[...] obecn[ým] administrativní[m] pr[acím] nesouvisejícím přímo s probíhající konkrétní dopravní činností“ [čl. 3 písm. a) bod 2)].

67

Je třeba krom toho zdůraznit skutečnost, že činnosti související se silniční dopravou se rozumějí ve stejném smyslu jak pro řidiče v pracovním poměru, tak pro samostatně výdělečně činné řidiče a zahrnují v obou případech nejen řízení, ale i celou řadu dalších činností přímo souvisejících se silniční dopravou, jako nakládku a vykládku, pomoc cestujícím při nastupování a vystupování z vozidla, čištění a technickou údržbu a všechny ostatní práce prováděné s cílem zajistit bezpečnost vozidla, jeho nákladu a cestujících nebo plnit zákonem či jiným předpisem stanovené povinnosti (administrativní, celní formality atd.). Argument Španělského království, že napadená směrnice nutí pouze samostatně výdělečně činné řidiče zahrnout do pracovní doby jiné činnosti než řízení, a zvýhodňuje tak řidiče v pracovním poměru vůči samostatně výdělečně činným řidičům, pokud jde o dopad povolené délky pracovní doby na přípustnou dobu řízení dle nařízení č. 3820/85, je tedy nepodložený.

68

Konečně i za předpokladu, že by napadenou směrnici bylo třeba považovat za „opatření v oblasti cen a podmínek dopravy“ ve smyslu článku 74 ES, rozbor vyložený v bodech 54 až 56 tohoto rozsudku a podmínky, za kterých mají být podle čl. 2 odst. 1 napadené směrnice samostatně výdělečně činní řidiči zahrnuti do oblasti působnosti této směrnice, vylučují, že by zákonodárce Společenství nesplnil svou povinnost přihlédnout k hospodářské situaci dopravců, v tomto případě samostatně výdělečně činných.

K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 137 odst. 2 ES a článku 157 ES

69

Finská republika líčí, že omezení týkající se pracovní doby upravená v napadené směrnici postihují především malé a střední podniky, které na rozdíl od velkých podniků nemají dostatek lidských zdrojů nezbytných pro rozdělení činností tak, aby řidiči mohli využít veškerý čas povolený napadenou směrnicí k řízení vozidel, zatímco další zaměstnanci by převzali bez omezení pracovní doby vyplývající z této směrnice jiné činnosti než řízení vozidel. Finská republika z toho dovozuje porušení čl. 137 odst. 2 ES.

70

Finská republika dále uplatňuje, že omezení pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů potlačuje rozvoj malých podniků, neboť toto omezení přidává k rizikům vlastním jakémukoli podnikání neodůvodněná omezení svobody věnovat libovolný čas řízení podniku, což odporuje cíli konkurenceschopnosti evropského průmyslu uvedenému v článku 157 ES. Finská republika tvrdí, že použití napadené směrnice na samostatně výdělečně činné řidiče bude s velkou pravděpodobností znamenat posílení postavení velkých podniků činných v dopravě, oslabení soutěže a snížení příležitostí zaměstnání v malých a středních podnicích.

71

Je třeba podotknout, že pokud jde o čl. 137 odst. 2 ES, má Finská republika na mysli konkrétně ustanovení druhé věty prvního pododstavce písm. b), podle něhož směrnice založené na čl. 137 odst. 2, jejichž cílem je ochrana zdraví a bezpečnosti pracovníků ve smyslu odst. 1 písm. a) téhož článku, nesmějí ukládat správní, finanční nebo právní omezení bránící zakládání a rozvoji malých a středních podniků.

72

I za předpokladu, že by ustanovení napadené směrnice týkající se samostatně výdělečně činných řidičů, která jsou jako jediná v projednávané věci dotčena, byla založena na článku 71 ES a čl. 137 odst. 2 ES, je třeba zdůraznit, že ustanovení Smlouvy o ES uvedené v předchozím bodě sice předpokládá, aby při přijímání opatření dle čl. 137 odst. 1 písm. a) ES byly zohledněny zvláštní hospodářské zájmy malých a středních podniků, avšak nebrání tomu, aby tyto podniky podléhaly závazným opatřením [viz k dřívějšímu čl. 118 odst. 2 druhému pododstavci Smlouvy o ES (články 117 až 120 Smlouvy o ES byly nahrazeny články 136 ES až 143 ES) rozsudek ze dne 12. listopadu 1996, Spojené království v. Rada, C-84/94, Recueil, s. I‑5755, bod 44].

73

Úprava pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů zamýšlená v napadené směrnici vyváženým způsobem zohledňuje, jak bylo rozvedeno v bodech 53 až 56 tohoto rozsudku, cíle bezpečnosti silničního provozu na straně jedné a některé zvláštnosti postavení samostatně výdělečně činných osob související s obecnými činnostmi správy jejich podniku na straně druhé. Za těchto okolností nelze mít za to, že tato úprava ukládá omezení bránící zakládání a rozvoji malých a středních podniků.

74

Pokud jde o článek 157 ES, tento článek stanoví, že pro zajištění podmínek nezbytných pro konkurenceschopnost průmyslu Společenství se činnost Společenství prováděná na základě průmyslové politiky nebo na základě jiných ustanovení Smlouvy zaměří zejména na podporu vytváření prostředí příznivého pro rozvoj podnikání v rámci Společenství, zejména malých a středních podniků.

75

V projednávaném případě je však, krom toho, co bylo připomenuto v bodě 73 tohoto rozsudku, nutno konstatovat, že teze Finské republiky ohledně porušení článku 157 ES vychází zčásti z předpokladu, který je vzhledem k vyloučení obecných administrativních prací z definice pracovní doby samostatně výdělečně činných řidičů chybný, že napadená směrnice hodlá upravovat dobu věnovanou těmito řidiči obecnému řízení jejich podniku, a zčásti z nepodložených domněnek týkajících se vlivu této směrnice, který je údajně třeba očekávat, na postavení velkých podniků vůči malým a středním podnikům.

76

V důsledku toho musí být tento žalobní důvod zamítnut.

K žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatečného odůvodnění

77

Španělské království uplatňuje, že zahrnutí samostatně výdělečně činných řidičů do oblasti působnosti napadené směrnice není dostatečně odůvodněno. Uvádí, že osmý bod odůvodnění této směrnice postrádá exaktnost a logiku, a zdůrazňuje nedostatek pevně vedených úvah ze strany zákonodárce. Španělské království dodává, že vzhledem k výjimečnému charakteru zavedení omezení doby, kterou může podnikatel věnovat provozování své činnosti, předpokládá podřízení takovému omezení detailnější odůvodnění, než je stručný výklad v tomto bodě odůvodnění.

78

Finská republika tvrdí, že Parlament a Rada nedostály požadavku odůvodnění, neboť body odůvodnění této směrnice nevymezují přesně narušení konkurenceschopnosti, jež má být směrnicí odstraněno, ani prostředky k dosažení tohoto účelu. Finská republika dodává, že napadená směrnice, aniž by snad měla uvést odůvodnění každé technické volby učiněné zákonodárcem, měla alespoň pro každý sledovaný cíl označit existující problémy a prostředky, jimiž mají být tyto problémy odstraněny, zejména s přihlédnutím k zásahu zákonodárce do svobody podnikání.

79

Je však třeba zdůraznit, že úvahy vztahující se k mezerám ve stávající právní úpravě uvedené v prvním a druhém bodě odůvodnění napadené směrnice, jakož i obecné cíle bezpečnosti silničního provozu a sbližování podmínek hospodářské soutěže označené ve čtvrtém, desátém a jedenáctém bodě odůvodnění této směrnice, se týkají rovněž samostatně výdělečně činných řidičů, a dostatečně tedy odůvodňují, s ohledem na požadavky odůvodnění stanovené judikaturou, pokud jde o obecně závazné akty (viz rozsudky ze dne 19. listopadu 1998, Spojené království v. Rada, C-150/94, Recueil, s. I‑7235, body 25 a 26, jakož i ze dne 7. listopadu 2000, Lucembursko v. Parlament a Rada, C-168/98, Recueil, s. I‑9131, body 62 a 66), možné budoucí použití směrnice na tuto kategorii osob vykonávajících mobilní dopravní činnosti.

80

Krom toho, jak Parlament a Komise správně uvádějí, se Španělské království a Finská republika účastnily práce Rady, podílely se přímo na procesu přípravy napadené směrnice, a znají tedy důvody, na kterých spočívají ustanovení této směrnice ve vztahu k samostatně výdělečně činným řidičům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 1993, Německo v. Komise, C-54/91, Recueil, s. I‑3399, bod 11).

81

Z toho plyne, že tento žalobní důvod musí být zamítnut.

82

Vzhledem k výše uvedenému je třeba žaloby v celém rozsahu zamítnout.

K nákladům řízení

83

Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník, který byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval. Vzhledem k tomu, že Španělské království a Finská republika byly ve sporu neúspěšné, je namístě jim v souladu s návrhy Parlamentu a Rady uložit nést jejich vlastní náklady a nahradit náklady vzniklé žalovaným orgánům. V souladu s čl. 69 odst. 4 téhož řádu nese orgán, který přistoupil k řízení jako vedlejší účastník, své náklady. Komise, vystupující jako vedlejší účastník, ponese tedy své náklady.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

1)

Žaloby se zamítají.

2)

Žalobci ponesou vedle svých vlastních nákladů i náklady vynaložené žalovanými.

3)

Komise ponese své vlastní náklady.

Podpisy.

1 –

Jednací jazyk: španělština a finština.