Byla T‑217/11
Claire Staelen
prieš
Europos ombudsmeną
„Deliktinė atsakomybė – Ombudsmeno atliktas skundo, susijusio su viešo konkurso kandidatų rezervo sąrašo tvarkymu, nagrinėjimas – Įgaliojimai atlikti tyrimą – Rūpestingumo pareiga – Prarasta galimybė – Neturtinė žala“
Santrauka – 2015 m. balandžio 29 d. Bendrojo Teismo (ketvirtoji kolegija) sprendimas
1. Ieškinys dėl žalos atlyginimo – Dalykas – Prašymas atlyginti žalą, kurią Europos ombudsmenas padarė tariamai netinkamai nagrinėdamas skundą – Priimtinumas
(SESV 268 straipsnis ir SESV 340 straipsnio antra pastraipa)
2. Ieškinys dėl žalos atlyginimo – Savarankiškumas, palyginti su ieškiniu dėl panaikinimo ir ieškiniu dėl neveikimo – Ieškinio, kuriuo skundžiami Sąjungos institucijai arba organui priskiriami veiksmai, priimtinumas – Galutinio sprendimo dėl tam tikrų faktinių aplinkybių, dėl kurių atsakovas pradėjo tyrimą savo iniciatyva, nebuvimas – Poveikio nebuvimas
(SESV 268 straipsnis ir SESV 340 straipsnio antra pastraipa)
3. Deliktinė atsakomybė – Sąlygos – Neteisėtumas – Žala – Priežastinis ryšys – Kumuliacinės sąlygos – Vienos iš sąlygų netenkinimas – Viso ieškinio dėl žalos atlyginimo atmetimas
(SESV 340 straipsnio antra pastraipa)
4. Deliktinė atsakomybė – Sąlygos – Neteisėtumas – Pakankamai akivaizdus Sąjungos teisės pažeidimas – Rūpestingumo pareigos pažeidimas, kurį padarė Europos ombudsmenas tirdamas netinkamo administravimo atvejį – Įtraukimas
(SESV 340 straipsnio antra pastraipa; Europos Parlamento sprendimas 94/262)
5. Europos ombudsmenas – Tyrimai – Diskrecija, susijusi su tyrimo įgaliojimų įgyvendinimu – Ribos – Rūpestingumo pareigos paisymas – Pažeidimas – Pažeidimas, galintis užtraukti Sąjungos atsakomybę
(SESV 228 straipsnio 1 dalis ir SESV 340 straipsnio antra pastraipa; Europos Parlamento sprendimo 94/262 3 straipsnio 1 dalis)
6. Europos Sąjungos teisė – Principai – Gero administravimo principas – Rūpestingumo pareiga – Apimtis
7. Europos ombudsmenas – Tyrimai – Tyrimai savo iniciatyva – Pradėjimas – Sąlygos
(Europos Parlamento sprendimas 94/262)
8. Ieškinys dėl panaikinimo – Sąjungos teismo kompetencija – Reikalavimas konstatuoti nusikalstamą veiką – Nepriimtinumas
(SESV 256 ir 263 straipsniai)
9. Europos ombudsmenas – Tyrimai – Su tyrimu susijusių asmenų teisės – Prašymas gautus dokumentus ir informaciją laikyti konfidencialiais – Ombudsmeno galimybė kvestionuoti –Neįtraukimas
(Europos Parlamento sprendimas94/262)
10. Pareigūnai – Konkursas – Atrankos komisija – Rezervo sąrašo sudarymas – Galiojimo trukmės nustatymas – Paskyrimų tarnybos diskrecija – Ribos
(Pareigūnų tarnybos nuostatų 29 ir 30 straipsniai)
11. Europos Sąjungos teisė – Principai – Vienodas požiūris – Sąvoka
12. Europos ombudsmenas – Tyrimai – Rūpestingumo pareiga – Konstatavimas, kad nėra netinkamo administravimo atvejo, remiantis vien institucijos, kurios atžvilgiu atliekamas tyrimas, teiginiais – Pažeidimas – Pažeidimas, galintis užtraukti Sąjungos atsakomybę
(SESV 340 straipsnio antra pastraipa; Europos Parlamento sprendimas 94/262)
13. Teismo procesas – Naujų pagrindų pateikimas vykstant procesui – Sąlygos – Esamo pagrindo plėtojimas – Priimtinumas
(Bendrojo Teismo procedūros reglamento 44 straipsnio 1 dalies c punktas ir 48 straipsnio 2 dalis)
14. Ieškinys dėl panaikinimo – Pagrindai – Piktnaudžiavimas įgaliojimais – Sąvoka
(SESV 263 straipsnis)
15. Europos Sąjungos teisė – Principai – Protingo termino laikymasis – Administracinė procedūra – Vertinimo kriterijai
(Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnis)
16. Europos ombudsmenas – Gero elgesio kodeksas – Privalomasis pobūdis – Nebuvimas
(SESV 228 straipsnis; Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnis)
17. Deliktinė atsakomybė – Sąlygos – Reali ir tikra žala – Įrodinėjimo pareiga
(SESV 340 straipsnio antra pastraipa)
18. Deliktinė atsakomybė – Sąlygos – Priežastinis ryšys – Sąvoka – Žala, kuri konkurso kandidatui atsirado dėl galimybės būti įdarbintam praradimo dėl Europos ombudsmeno padarytų pažeidimų – Ombudsmeno veiksmai, kurie nėra lemiama žalos priežastis – Priežastinio ryšio nebuvimas
(SESV 340 straipsnio antra pastraipa)
19. Ieškinys dėl žalos atlyginimo – Dalykas – Žalos, tariamai patirtos dėl galimybės būti įdarbintam į pareigas Sąjungos institucijoje praradimo, atlyginimas – Priimtinumas
(SESV 268 straipsnis ir SESV 340 straipsnio antra pastraipa; Pareigūnų tarnybos nuostatų 30 straipsnis)
20. Deliktinė atsakomybė – Žala – Atlygintina žala – Neturtinė žala, padaryta dėl pasitikėjimo Europos ombudsmenu praradimo – Įtraukimas
(SESV 340 straipsnio antra pastraipa)
1. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 55 punktą)
2. Ieškinys dėl žalos atlyginimo buvo įtvirtintas ESV sutartyje kaip savarankiška teisių gynimo priemonė, kuri teisių gynimo priemonių sistemoje atlieka ypatingą funkciją ir kuriai taikomos atsižvelgiant į jos specifinį tikslą nustatytos naudojimosi sąlygos. Ieškiniais dėl panaikinimo ir dėl neveikimo siekiama sankcionuoti už teisiškai privalomo akto neteisėtumą arba tokio akto nebuvimą, o ieškinio dėl žalos atlyginimo dalykas – prašymas atlyginti žalą, atsiradusią dėl Bendrijos institucijai ar organui priskirtino privalomo ar neprivalomo akto arba veiksmų.
Taigi, kiek tai susiję su ieškiniu dėl žalos atlyginimo, kuriuo prašoma atlyginti žalą, tariamai patirtą dėl Europos ombudsmeno gauto skundo nagrinėjimo, šio ieškinio priimtinumo negali paveikti tai, kad Ombudsmenas dar nėra priėmęs galutinio sprendimo dėl tam tikrų aspektų, kurie buvo jo pradėto tyrimo savo iniciatyva siekiant patikrinti, ar buvo netinkamo administravimo atvejis vertinant ieškovės situaciją, dalykas.
(žr. 59, 60 punktus)
3. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 68, 69 punktus)
4. Sąjungos deliktinės atsakomybės srityje tam, kad būtų įvykdyta sąlyga, susijusi su institucijų veiksmų neteisėtumu, turi būti įrodytas pakankamai akivaizdus teisės normos, suteikiančios teises privatiems asmenims, pažeidimas. Tokia sąlyga, susijusi su apsauginiu pobūdžiu, yra įvykdyta, jeigu pažeista teisės norma, nors ir iš esmės skirta bendriesiems interesams, taip pat užtikrina atitinkamų asmenų individualių interesų apsaugą. Kiek tai susiję su rūpestingumo principu arba teise į gerą administravimą, šis principas ir ši teisė neabejotinai yra skirta apsaugoti privačius asmenis . Tas pats pasakytina apie Europos ombudsmeno tyrimus reglamentuojančias taisykles, nes pagal jas privačiam asmeniui leidžiama teikti skundus, susijusius su netinkamo administravimo atvejais, ir būti informuotam apie šiuo klausimu Ombudsmeno pradėtų tyrimų rezultatą.
(žr. 70, 88 punktus)
5. Kalbant apie Europos ombudsmeno turimą diskreciją, kiek tai susiję su tyrimų, kuriuos reikia atlikti, pradėjimu ir apimtimi, taip pat su naudotinomis tyrimo priemonėmis, reikia pažymėti, kad tik akivaizdus ir šiurkštus Ombudsmeno tyrimo įgaliojimų, suteiktų jam pagal Sprendimo 94/262 dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų 3 straipsnio 1 dalį ir Ombudsmeno pagal minėto sprendimo 14 straipsnį priimtų įgyvendinimo nuostatų 4.1, 5 ir 9.2 straipsnius, pažeidimas gali reikšti pakankamai akivaizdų pažeidimą, galintį užtraukti Sąjungos atsakomybę.
Tačiau kadangi Ombudsmenas, įgyvendindamas savo diskreciją tyrimo srityje, turi paisyti viršesnių Sąjungos teisės normų, jam Sprendimu 94/262 ir Įgyvendinimo nuostatomis suteikta diskrecija dėl tyrimo priemonių, kurių jis gali imtis įgyvendindamas savo užduotį, neatleidžia jo nuo pareigos laikytis rūpestingumo principo. Nors Ombudsmenas gali laisvai priimti sprendimą pradėti tyrimą, o nusprendęs jį pradėti jis gali imtis visų tyrimo priemonių, kurios, jo nuomone, yra reikalingos, jis vis dėlto turi įsitikinti, kad, ėmęsis šių tyrimo priemonių, jis galės atidžiai ir nešališkai ištirti visas reikšmingas aplinkybes, kad priimtų sprendimą dėl kaltinimo, susijusio su netinkamo administravimo atveju, pagrįstumo ir galimų tolesnių veiksmų dėl šio kaltinimo. Kad Ombudsmenas, įgyvendinamas savo įgaliojimus, laikytųsi rūpestingumo principo, yra dar svarbiau dėl to, kad pagal SESV 228 straipsnio 1 dalį ir Sprendimo 94/262 3 straipsnio 1 dalį būtent jam yra suteikta funkcija išaiškinti netinkamo administravimo atvejus ir stengtis pašalinti juos siekiant bendrojo ir atitinkamo piliečio intereso.
Taigi Ombudsmenas neturi diskrecijos dėl šio principo laikymosi konkrečiu atveju. Todėl vien rūpestingumo principo pažeidimo užtenka, kad būtų įrodytas pakankamai akivaizdus pažeidimas, galintis užtraukti Sąjungos atsakomybę. Vis dėlto ne kiekvienas Ombudsmeno padarytas pažeidimas yra šio principo pažeidimas. Tik toks pažeidimas, kurio padarinys yra tai, kad jis negalėjo atidžiai ir nešališkai ištirti visų aplinkybių, reikšmingų nustatant kaltinimo, susijusio su Sąjungos institucijos, įstaigos ar organo netinkamo administravimo atveju, pagrįstumą, ir imtis galimų tolesnių veiksmų dėl šio kaltinimo, gali užtraukti Sąjungos deliktinę atsakomybę dėl rūpestingumo principo pažeidimo.
(žr. 78–80, 85–87 punktus)
6. Tuo atveju, kai Sąjungos institucija turi didelę diskreciją, Sąjungos teisinės sistemos suteiktų garantijų paisymo, vykstant administracinėms procedūroms, kontrolė yra labai svarbi. Tarp šių garantijų yra ir rūpestingumo principo paisymas, būtent – kompetentingos institucijos pareiga atidžiai ir nešališkai išnagrinėti visas konkrečiu atveju svarbias aplinkybes.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad paisyti kompetentingos institucijos pareigos rūpestingai surinkti visus faktus, būtinus jos diskrecinėms galioms įgyvendinti ir Sąjungos teismui tai patikrinti, yra dar svarbiau tuo atveju, kai naudojimuisi šia diskrecija taikoma tik ribota teisminė kontrolė dėl esmės, apimanti tik akivaizdžios klaidos paiešką. Taigi kompetentingos institucijos pareiga rūpestingai ir nešališkai išnagrinėti visas atitinkamu atveju svarbias aplinkybes yra būtinoji išankstinė sąlyga tam, kad Sąjungos teismas galėtų patikrinti, ar buvo susidariusios visos faktinės ir teisinės aplinkybės, nuo kurių priklauso šios didelės diskrecijos įgyvendinimas.
(žr. 83, 84 punktus)
7. Europos ombudsmenas neprivalo ex officio nutraukti savo iniciatyva atliekamo tyrimo, jeigu šiuo tyrimu suinteresuotas asmuo jam prieštarauja. Nė viena Sprendimo 94/262 dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų ar Ombudsmeno pagal minėto sprendimo 14 straipsnį priimtų Įgyvendinimo nuostatų nuostata neįpareigoja Ombudsmeno gauti skundo pateikėjo sutikimą atlikti Sąjungos institucijos ar organo tyrimą. Be to, jokia nuostata neįpareigoja Ombudsmeno atlikti tyrimo savo iniciatyva tik tada, kai tai pateisinama dėl viršesnio viešojo intereso.
Tačiau Ombudsmeno pareiga atlikti tyrimą rūpestingai įpareigoja jį, atliekant tyrimo veiksmus, atsižvelgti į visas reikšmingas aplinkybes. Tarp šių aplinkybių yra atitinkamų asmenų požiūris ir tyrimo viešasis interesas. Ombudsmenas turi diskreciją vertindamas šias aplinkybes, kad galėtų nuspręsti, ar tyrimą reikia tęsti, ar ne.
(žr. 155, 156 punktus)
8. Nors Sąjungos teismas yra kompetentingas įvertinti, ar institucijų veiksmai gali užtraukti Sąjungos atsakomybę, jis nėra kompetentingas, remdamasis šiais veiksmais, konstatuoti nusikalstamos veikos. Todėl kaltinimas, kuriuo remiantis Sąjungos teismas turėtų konstatuoti, kad Europos ombudsmenas yra kaltas padaręs nusikalstamą veiką, t. y. suklastojęs dokumentus ir juos panaudojęs, yra nepriimtinas.
(žr. 165 punktą)
9. Remiantis Europos ombudsmeno pagal Sprendimo 94/262 dėl ombudsmeno pareigų atlikimą reglamentuojančių nuostatų ir bendrųjų sąlygų 14 straipsnį priimtų Įgyvendinimo nuostatų 13.3 straipsniu, skundo pateikėjas neturi galimybės susipažinti su Ombudsmeno atliekant tyrimą iš institucijų gautais dokumentais ar informacija, jeigu Ombudsmenui nurodoma, kad jie yra konfidencialūs. Įgyvendinimo nuostatų 10.1 straipsnyje numatyta, kad skundo pateikėjo prašymu Ombudsmenas jo skundą laiko konfidencialiu. Minėtose nuostatose nėra numatyta jokios išimties ar specialios procedūros, taikomos tikrinant prašymų laikyti dokumentus konfidencialiais pagrįstumą.
Todėl Ombudsmenas neturi teisės kvestionuoti institucijų prašymų laikyti tam tikrus dokumentus ar tam tikrą informaciją apie skundų pateikėjus konfidencialiais, be to, jis taip pat neturi teisės kvestionuoti prašymo skundo pateikėjo skundą laikyti konfidencialiu.
Tačiau jeigu Ombudsmenas sprendime pateiktą vertinimą grindžia konfidencialia informacija, o skundo pateikėjas ginčija šio sprendimo teisėtumą Sąjungos teisme, Ombudsmenas negali pagrįstai gintis nuo skundo pateikėjo kaltinimų pateikdamas motyvus, paremtus konfidencialia informacija, su kuria negali susipažinti nei skundo pateikėjas, nei teismas. Jeigu Ombudsmenas nesutinka pateikti visos tokios informacijos ar jos dalies motyvuodamas tuo, kad ji yra konfidenciali, Sąjungos teismas tikrina ginčijamo sprendimo teisėtumą remdamasis tik ta informacija, kuri yra pateikta.
(žr. 178, 179, 181 punktus)
10. Bendrai aiškinant Pareigūnų tarnybos nuostatų 29 ir 30 straipsnius, matyti, kad būtent Paskyrimų tarnyba turi nustatyti konkurso kandidatų rezervo sąrašo galiojimo trukmę. Šiuo atžvilgiu ši tarnyba turi didelę diskreciją, kuria ji privalo naudotis laikydamasi bendrųjų principų, kaip antai vienodo požiūrio principo ir pareigos nurodyti motyvus.
(žr. 193 punktą)
11. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 198 punktą)
12. Tai, kad atliekant tyrimą institucijos Europos ombudsmenui pateiktas paaiškinimas gali atrodyti įtikinamas, neatleidžia Ombudsmeno nuo pareigos įsitikinti, kad faktinės aplinkybės, kuriomis yra grindžiamas šis paaiškinimas, tikrai yra tokios, jeigu šis paaiškinimas yra vienintelis pagrindas, kuriuo jis grindžia savo išvadą dėl šios institucijos netinkamo administravimo atvejo nebuvimo. Taigi Ombudsmenas nesielgė visiškai rūpestingai, konstatavęs institucijos netinkamo administravimo atvejo nebuvimą, pasikliaudamas jos paaiškinimais, susijusiais su konkurso laimėtojų įdarbinimu, ir negavęs įrodymų, patvirtinančių kiekvieno iš šių laimėtojų įdarbinimo momentą, ir paaiškėjus, jog šie paaiškinimai neturi pagrindo. Tokia rūpestingumo stoka gali užtraukti Sąjungos atsakomybę už Ombudsmeno elgesį.
Kita vertus, tai, kad Ombudsmenas klaidingai pasikliovė atitinkamos institucijos teiginiais, teisiškai neįrodo Ombudsmeno nesąžiningumo ar jo ketinimo nuslėpti savo paties pažeidimą.
(žr. 204, 205, 236 punktus)
13. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 214, 329 punktus)
14. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 247 punktą)
15. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 252 punktą)
16. Gero elgesio kodeksas nėra norminis teisės aktas, tai Parlamento rezoliucija, kuria iš dalies pakeičiamas jam Europos ombudsmeno pateiktas projektas ir Komisija kviečiama parengti šią sritį reglamentuojančio teisėkūros akto projektą. Priimdamas šį kodeksą Ombudsmenas nesiekė priimti teisės normų, kurios suteiktų teises privatiems asmenims. Todėl jų nesilaikymo nepakanka, kad būtų konstatuotas pakankamai akivaizdus teisės normos, kuria siekiama suteikti teises privatiems asmenims, pažeidimas, galintis užtraukti Sąjungos atsakomybę. Šio kodekso nuostatos gali užtraukti Sąjungos atsakomybę tik jeigu jomis išreiškiama Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnyje įtvirtinta pagrindinė teisė į gerą administravimą.
Taigi kalbant apie šio kodekso 14 straipsnyje įtvirtintą taisyklę, kad per dvi savaites turi būti siunčiamas kiekvienai institucijai skirto laiško gavimo patvirtinimas, pažymėtina, kad tai tėra paprasta formali taisyklė, kuri nėra aiškiai numatyta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnyje. Todėl šios taisyklės nesilaikymas negali užtraukti Sąjungos atsakomybės.
(žr. 263–265 punktus)
17. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 273, 274 punktus)
18. Priežastinis ryšys nagrinėjant ieškinį dėl žalos atlyginimo yra tuomet, kai egzistuoja pakankamai tiesioginis priežasties ryšys, kurį įrodyti turi ieškovas, tarp institucijos elgesio, dėl kurio jai priekaištaujama, ir nurodytos žalos. Taigi elgesys, kuriuo kaltinama, turi būti lemiama žalos priežastis.
Tai nepasakytina apie priežastinį ryšį tarp žalos, kurią sudaro konkurso kandidato galimybės būti įdarbintam praradimas, ir Europos ombudsmeno padarytų klaidų, kai lemiama žalos atsiradimo priežastis yra Sąjungos institucijos, organizavusios konkursą, o ne Ombudsmeno, veiksmai. Iš tiesų, nors Ombudsmenas turėjo bendradarbiauti su šia institucija, kad būtų pasiektas draugiškas sprendimas, o jei toks neįmanomas – pateikti kritinę pastabą arba surašyti ataskaitą, nė viena iš šių priemonių nėra teisiškai privaloma. Ar bendradarbiaujant bus pasiektas draugiškas sprendimas, priklauso ir nuo Ombudsmeno, ir nuo atitinkamos institucijos. Tačiau kadangi priemonės, kurių Ombudsmenas gali imtis šios institucijos atžvilgiu, neturi privalomosios galios, šių priemonių negalima laikyti lemiama žalos, pasireiškusios ieškovės galimybės būti įdarbintai praradimu, priežastimi.
Šio vertinimo nepaneigia argumentas, kad atitinkama institucija visuomet laikėsi Ombudsmeno rekomendacijų ir kad atsisakymas galėjo būti pagrindas pareikšti Parlamentui ieškinį dėl žalos atlyginimo. Iš tiesų, net jei tai būtų įrodyta, dėl to tarp Ombudsmeno padarytų pažeidimų ir ieškovės prarastos galimybės būti įdarbintai neatsirastų pakankamo priežastinio ryšio.
(žr. 275, 281, 284-286 punktus)
19. Konkursą laimėjusio asmens įrašymas į konkurso kandidatų rezervo sąrašą nesuteikia jam teisės būti įdarbintam. Šiai teisei atsirasti kliudo diskrecija, kurią institucijos turi įdarbindamos konkursų laimėtojus. Todėl, kiek tai susiję su žala, patirta dėl pažeidimo, paveikusio asmens įrašymą į konkurso kandidatų rezervo sąrašą, ji negali atitikti dėl šios teisės praradimo negautų pajamų.
Be to, nors tiesa, kad labai sunku ar net neįmanoma apibrėžti metodo, kuris leistų tiksliai apskaičiuoti galimybę būti įdarbintam institucijoje, taigi įvertinti žalą, patirtą dėl šios galimybės praradimo, remiantis tuo negalima daryti išvados, kad reikalavimą atlyginti žalą, patirtą dėl prarastos galimybės, reikia iš karto atmesti kaip nepriimtiną ar nepagrįstą.
(žr. 277, 280 punktus)
20. Žr. sprendimo tekstą.
(žr. 290–293 punktus)