Laikina versija
GENERALINĖS ADVOKATĖS
JULIANE KOKOTT IŠVADA,
pateikta 2024 m. liepos 11 d.(1)
Byla C‑121/23 P
Swissgrid AG
prieš
Europos Komisiją
„Apeliacinis skundas – Elektros energijos vidaus rinka – Reglamentas (ES) 2017/2195 – 1 straipsnio 6 ir 7 dalys – Elektros energijos perdavimo sistemų operatoriai (PSO) – Dalyvavimas Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformose – Europos platforma TERRE – Komisijos raštas, kuriuo Šveicarijoje veiklą vykdančiam elektros energijos PSO neleista dalyvauti ir reikalaujama jį pašalinti – Ieškinys dėl panaikinimo – SESV 263 straipsnis – Aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį – Tiesioginė sąsaja – Diskrecija – Individualios teisės gauti leidimą nebuvimas – Teisė į kruopštų ir nešališką medžiagos išnagrinėjimą ir motyvuotos pozicijos priėmimą – Teisė būti išklausytam – Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnis – Teisė į veiksmingą teisminę gynybą“
I. Įvadas
1. Šioje byloje Teisingumo Teismas turės galimybę patikslinti sąvokos „aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį“ arba „aktas, kurį galima ginčyti“ ribas ir prireikus šios sąvokos ryšį su tiesioginės sąsajos sąvoka, kaip ji suprantama pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą.
2. Šioje byloje nagrinėjama situacija, kai pagal Sąjungos teisės aktus, t. y. Reglamentą (ES) 2017/2195(2), kuriuo remiantis buvo priimtas ginčijamas aktas, jo rengėjai, t. y. Komisijai, suteikiama plati vertinimo laisvė ar net diskrecija, susijusi su leidimo suteikimu. Taigi, nesant nustatytos pareigos Komisijai šiuo klausimu, atitinkami ūkio subjektai negali remtis individualia teise gauti tokį leidimą. Ar tokiu atveju pagrįsta manyti, kad tokie subjektai negali ginčyti akto, kuriuo atsisakoma duoti tokį leidimą, motyvuojant tuo, kad juo nesiekiama „sukelti privalomų teisinių padarinių, kurie turi įtakos [jų] interesams ir aiškiai pakeistų jų teisinę padėtį“(3), ar, kitaip tariant, šis aktas yra teisiškai neprivalomas ir todėl nėra jiems nepalankus?
3. Būtent tokio požiūrio Europos Sąjungos Bendrasis Teismas laikėsi 2022 m. gruodžio 21 d. Nutartyje Swissgrid / Komisija (T‑127/21, nepaskelbta Rink., EU:T:2022:868, toliau – skundžiama nutartis), kurią šiame apeliaciniame skunde ginčija apeliantė Swissgrid AG. Ta nutartimi Bendrasis Teismas atmetė kaip nepriimtiną apeliantės ieškinį dėl sprendimo, tariamai esančio Komisijos Energetikos generalinio direktorato (toliau – Energetikos GD) direktorės pasirašytame rašte (toliau – ginčijamas raštas), panaikinimo. Tame rašte direktorė atsisakė pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį leisti Šveicarijai, įskaitant apeliantę, dalyvauti Europos standartinių balansavimo produktų mainų platformose, be kita ko, Trans European Replacement Reserves Exchange (Transeuropinė pakaitos rezervų birža, toliau – TERRE platforma).
4. Vis dėlto, kaip nurodysiu šioje išvadoje, pareigos priimti sprendimą nebuvimo prilyginimas akto, kurį galima ginčyti, nebuvimui, manau, reikštų atsisakymą vykdyti teisingumą. Juo labiau kad nagrinėjamu atveju ginčijamu raštu atsakoma į apeliantės pateiktą prašymą suteikti leidimą po to, kai tiek elektros energijos perdavimo sistemos operatoriai (toliau – PSO), dalyvaujantys TERRE platformoje, tiek Energetikos reguliavimo institucijų bendradarbiavimo agentūra (toliau – ACER) pateikė palankią nuomonę. Nei Komisijos diskrecijos buvimas, nei individualios teisės reikalauti, kad ji elgtųsi tam tikru būdu, nebuvimas savaime negali reikšti, kad jos aktams netaikoma teisėtumo kontrolė, kurią Sąjungos teismas vykdo pagal SESV 263 straipsnį. Atvirkščiai, šis teismas turi turėti galimybę patikrinti, ar, priimdama ginčijamame rašte išdėstytą poziciją, Komisija neperžengė jai nagrinėjamais teisės aktais suteiktos vertinimo laisvės ribų, todėl turėjo teisę ja pasinaudoti, kaip nurodyta tame rašte.
II. Teisinis pagrindas – Reglamentas 2017/2195
5. Reglamento Nr. 2017/2195 1 straipsnyje „Tikslas ir taikymo sritis“, be kita ko, nustatyta:
„1. Šiuo reglamentu nustatomos išsamios gairės dėl elektros energijos balansavimo, įskaitant bendruosius dažnio išlaikymo rezervų, dažnio atkūrimo rezervų ir pakaitos rezervų pirkimo ir atsiskaitymo už juos principus ir bendrą dažnio atkūrimo rezervų ir pakaitos rezervų aktyvinimo metodiką.
2. Šis reglamentas taikomas perdavimo sistemos operatoriams (PSO), skirstomųjų tinklų, įskaitant uždaruosius skirstomuosius tinklus, operatoriams (STO), reguliavimo institucijoms, Energetikos reguliavimo institucijų bendradarbiavimo agentūrai <...>, Europos elektros energijos perdavimo sistemos operatorių tinklui (ENTSO-E), trečiosioms šalims, kurioms buvo perduotos arba paskirtos pareigos, ir kitiems rinkos dalyviams.
<...>
6. Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformomis gali naudotis Šveicarijoje veikiantys PSO, jeigu jos nacionalinėje teisėje įgyvendintos pagrindinės Sąjungos elektros energijos rinkos teisės aktų nuostatos ir jeigu yra sudarytas tarpvyriausybinis susitarimas dėl Sąjungos ir Šveicarijos bendradarbiavimo elektros energetikos srityje arba jeigu dėl Šveicarijos nedalyvavimo galėtų susidaryti per jos teritoriją perduodami neplaniniai fiziniai energijos srautai, kurie keltų pavojų regiono sistemos saugumui.
7. Jei įvykdytos 6 dalies sąlygos, dėl Šveicarijos dalyvavimo Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformose sprendžia Komisija, remdamasi [Energetikos reguliavimo institucijų bendradarbiavimo agentūros] nuomone ir visų PSO nuomone, priimta 4 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka. Šveicarijos PSO teisės ir pareigos atitinka Sąjungoje veikiančių PSO teises ir pareigas, kad būtų galima užtikrinti sklandų balansavimo rinkos veikimą Sąjungos mastu ir vienodas sąlygas visiems suinteresuotiesiems subjektams.“
III. Ginčo aplinkybės
6. Skundžiamos nutarties 2–10 punktuose išdėstytas ginčo aplinkybes galima apibendrinti taip, kaip nurodyta toliau.
7. Apeliantė yra pagal Šveicarijos teisę įsteigta akcinė bendrovė, kuri yra vienintelis Šveicarijos elektros energijos PSO. Ji yra Europos elektros energijos perdavimo sistemos operatorių tinklo (European Network of Transmission System Operators for Electricity, toliau – ENTSO-E) narė.
8. Kai kurie elektros energijos PSO, įskaitant apeliantę, įkūrė TERRE platformą, kurioje apeliantė jau dalyvavo(4), tiesa, prieš tai šiuo tikslu negavusi Komisijos leidimo.
9. 2017 m. rugsėjo 7 d. visi ENTSO-E dalyvaujantys elektros energijos PSO pateikė palankią nuomonę dėl leidimo Šveicarijai dalyvauti Europos balansavimo platformose pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį, motyvuodami tuo, kad yra įvykdyta to paties reglamento 1 straipsnio 6 dalyje numatyta antroji sąlyga.
10. 2018 m. balandžio 10 d. ACER taip pat pateikė nuomonę dėl Šveicarijos dalyvavimo Europos balansavimo platformose pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį. Toje nuomonėje ACER pažymėjo, kad apskritai pritaria elektros energijos PSO vertinimui dėl visateisio Šveicarijos dalyvavimo šiose platformose veiksmingumo(5). Be to, ji pabrėžė, jog svarbu, kad Šveicarija įgyvendintų visą Reglamentą 2017/2195 ir jai priskirtas nuostatas, kad elektros energijos PSO Sąjungoje ir Šveicarijoje veiktų vienodomis sąlygomis.
11. 2020 m. liepos 31 d. Komisijos Energetikos GD generalinės direktorės pavaduotojas išsiuntė raštą ENTSO-E ir apeliantei, kuriame pabrėžė savo nuostabą dėl elektros energijos PSO ketinimo įtraukti apeliantę į TERRE platformą kaip visateisę narę ir pabrėžė, kad rinkų susiejimas ir balansavimas yra visa teisiškai privalomų teisių ir pareigų sistema, kuriai Šveicarija dar nėra pritarusi. Taigi Šveicarijos elektros energijos operatoriai ir PSO iš esmės neturėjo teisės dalyvauti šioje platformoje. Be to, jis priminė, kad Komisija nenustatė jokių išimčių Šveicarijai pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį.
12. 2020 m. rugsėjo 29 d. apeliantė atsakė Komisijai ir nurodė, kad jos visateisis dalyvavimas Europos balansavimo platformose yra būtinas dėl elektros sistemos saugumo priežasčių. Apeliantė iš esmės teigė, kad į ją nepakankamai atsižvelgta apskaičiuojant Sąjungos pajėgumus ir ji nebuvo pakankamai įtraukta į veiklos saugumo analizę. Be to, ji nurodė 2017 m. rugsėjo 7 d. ENTSO-E nuomonėje ir 2018 m. balandžio 10 d. ACER nuomonėje išdėstytus motyvus.
13. 2020 m. lapkričio 5 d. ENTSO-E atsakė Komisijai. Pabrėžę, kad pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį sprendimą dėl Šveicarijos dalyvavimo Europos balansavimo platformose turi priimti Komisija, elektros energijos PSO priminė, kad jie ir ACER pateikė palankią nuomonę dėl tokio dalyvavimo.
14. 2020 m. gruodžio 8 d. apeliantė nusiuntė Komisijai raštą, jame priminė, kad Sąjungos elektros energijos PSO ir ACER pateikė palankią nuomonę dėl jos dalyvavimo TERRE platformoje, ir paprašė leisti dalyvauti pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį.
15. Ginčijamame 2020 m. gruodžio 17 d. rašte, skirtame ENTSO-E, atsakydama į jo 2020 m. lapkričio 5 d. raštą, Komisijos Energetikos GD direktorė, pirma, pabrėžė, kad apeliantės dalyvavimas TERRE platformos projekte neatitinka taikytinos Sąjungos teisės, t. y. Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 ir 7 dalių. Antra, ji priminė, kad ACER nuomonėje pabrėžiama viso Reglamento 2017/2195 ir su juo susijusių nuostatų įgyvendinimo Šveicarijoje svarba. Trečia, direktorė pažymėjo, kad tam tikromis priemonėmis pakankamai atsižvelgiama į riziką, kylančią dėl nenumatytų fizinių elektros energijos srautų, todėl Šveicarijos dalyvavimas Europos balansavimo platformose nebuvo būtinas. Šiuo klausimu ji teigė, kad veiklos saugumo pagrindas yra, pirma, pajėgumų apskaičiavimas (perskaičiavimas) ir, antra, veiklos saugumo koordinavimas regioniniu pagrindu, kuris jau apėmė Šveicariją. Ketvirta, direktorė padarė išvadą, kad Komisija nemato priežasčių priimti sprendimą leisti Šveicarijai dalyvauti Europos balansavimo platformose, įskaitant TERRE platformą. Penkta, ji paprašė elektros energijos PSO ne vėliau kaip 2021 m. kovo 1 d. pašalinti apeliantę iš TERRE platformos. Šio laiško kopija apeliantei buvo išsiųsta elektroniniu paštu.
16. 2023 m. spalio 4 d. rezoliucijoje Europos Parlamentas, be kita ko, pabrėžė, kad tinklo stabilumas ir tiekimo bei tranzito elektros energijos sektoriuje saugumas priklauso nuo glaudaus Sąjungos ir Šveicarijos bendradarbiavimo, ir išreiškė susirūpinimą dėl to, kad neįtraukus Šveicarijos energetikos sektoriaus kyla sisteminė rizika žemyninės Europos sinchroniniam tinklui. Parlamento teigimu, kol bus sudarytas Sąjungos ir Šveicarijos susitarimas, būtina rasti techninių sprendimų PSO lygmeniu ir įtraukti Šveicariją į Sąjungos pajėgumų apskaičiavimą, kad būtų sumažinta didžiausia rizika, kelianti grėsmę regiono tinklo stabilumui ir energijos tiekimo saugumui(6).
IV. Procesas Bendrajame Teisme ir skundžiama nutartis
17. 2021 m. vasario 26 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo apeliantės pagal SESV 263 straipsnį pareikštą ieškinį dėl sprendimo, tariamai esančio ginčijamame rašte, panaikinimo.
18. Atskiru dokumentu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2021 m. gegužės 19 d.) Komisija pateikė nepriimtinumu grindžiamą prieštaravimą, teigdama, kad ginčijamas raštas nėra aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnį, nes jis nesukėlė privalomų teisinių padarinių, kaip neoficialus elektros energijos PSO atstovų ir Energetikos GD susirašinėjimas jo tarnybų lygmeniu. Be to, apeliantė nepagrindė savo teisės pareikšti ieškinį, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, nes ginčijamas raštas nėra tiesiogiai su ja susijęs.
19. Skundžiama nutartimi Bendrasis Teismas atmetė apeliantės ieškinį kaip nepriimtiną, nes ginčijamas raštas nėra aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį dėl panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį.
20. Šiuo klausimu Bendrasis Teismas nusprendė, kad ginčijamo rašto teisinės aplinkybės neleidžia pripažinti jo aktu, kuriuo siekiama sukelti teisinių padarinių apeliantei, kaip tai suprantama pagal jurisprudenciją(7). Bendrasis Teismas nurodė, jog Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalyje apeliantei nenumatyta teisė prašyti Komisijos ir gauti iš jos leidimą, kad Šveicarija, taigi ir joje įsteigti elektros energijos PSO dalyvautų Europos balansavimo platformose, konkrečiai – TERRE platformoje. Bendrasis Teismas laikėsi pozicijos, jog iš šios nuostatos formuluotės matyti, kad Komisija turi teisę neleisti tokio dalyvavimo, net jei įvykdytos šio reglamento 1 straipsnio 6 dalyje nustatytos sąlygos, pateisinančios tokį leidimą. Iš esmės jis pažymi, kad nors dviejų sąlygų, numatytų minėto reglamento 1 straipsnio 6 dalyje, įvykdymas leidžia Komisijai pareikšti poziciją dėl to, ar reikia leisti tokį dalyvavimą, šioje nuostatoje jai nenustatyta jokios pareigos šiuo klausimu. Be to, bet koks kitoks aiškinimas panaikintų to paties reglamento 1 straipsnio 7 dalies antro sakinio veiksmingumą(8).
21. Bendrasis Teismas padarė išvadą, kad sprendimo, kuriuo Šveicarijai, taigi ir joje įsteigtiems elektros energijos PSO, leidžiama dalyvauti Europos balansavimo platformose, priėmimas priklauso tik nuo Komisijos, kuri šiuo klausimu turi diskreciją, pasirinkimo. Taigi, Bendrojo Teismo teigimu, apeliantė, kaip Šveicarijos elektros energijos PSO, neturi jokios individualios teisės prašyti, kad Komisija priimtų sprendimą, leidžiantį Šveicarijai, taigi ir joje įsteigtiems elektros energijos PSO, dalyvauti Europos balansavimo platformose, ir gauti tokį Komisijos sprendimą. Taigi „[ginčijamas] raštas negali <...> būti laikomas sprendimu, galinčiu [apeliantei] sukelti teisinių padarinių, galinčių pakeisti jos teisinę padėtį <...> nes jis niekaip nepažeidžia individualios teisės, kuria apribojami Komisijos įgaliojimai priimti sprendimus, kurie šiuo atveju yra diskreciniai“(9).
V. Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
22. Dokumentu, kurį Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2023 m. vasario 28 d., apeliantė pateikė šį apeliacinį skundą.
23. Apeliaciniame skunde apeliantė Teisingumo Teismo prašo:
– panaikinti skundžiamą nutartį,
– pripažinti ieškinį dėl panaikinimo priimtinu;
– grąžinti bylą Bendrajam Teismui, kad šis priimtų sprendimą dėl ieškinio pagrįstumo,
– atidėti klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų, patirtų per procesą apeliacinėje instancijoje, nagrinėjimą.
24. Komisija Teisingumo Teismo prašo:
– atmesti apeliacinį skundą ir
– priteisti iš apeliantės bylinėjimosi išlaidas.
25. 2024 m. gegužės 8 d. teismo posėdyje tos pačios šalys išdėstė žodines pastabas ir atsakė į Teisingumo Teismo klausimus.
VI. Vertinimas
A. Įžanginės pastabos
26. Pirmajame ir antrajame pagrinduose apeliantė ginčija Bendrojo Teismo vertinimą, kad ginčijamas raštas nesukelia jai teisinių padarinių, galinčių pakeisti jos teisinę padėtį, nes juo nepažeidžiama individuali teisė, kuria apribojama Komisijos diskrecija pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį.
27. Siūlau abu šiuos apeliacinio skundo pagrindus nagrinėti kartu.
28. Pirmiausia nagrinėsiu klausimą, ar ginčijamas raštas atitinka akto, dėl kurio galima pareikšti ieškinį, sąvokos kriterijus, atsižvelgdamas, be kita ko, į jo turinį ir jo rengėjo ketinimus (B dalis).
29. Antra, išnagrinėsiu Komisijos diskrecijos pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį, susijusios su leidimo suteikimu, poveikį šio rašto kvalifikavimui kaip akto, dėl kurio galima pareikšti ieškinį, ir, atvirkščiai, galimą pareigos šiuo klausimu nebuvimą arba apeliantės individualios teisės gauti tokį leidimą nebuvimą (C dalis).
30. Trečia, išsamumo sumetimais, atsižvelgdamas į antrąjį apeliacinio skundo pagrindą, išnagrinėsiu šios vertinimo laisvės arba diskrecijos apimtį ir ribas, atsakydamas į apeliantės argumentą, kad nagrinėjamu atveju ji turėjo individualią teisę, atitinkančią Komisijos pareigą suteikti jai šį leidimą. Šiomis aplinkybėmis taip pat atsakysiu į trečiąjį apeliacinio skundo pagrindą, kuriame teigiama, kad Bendrasis Teismas nepakankamai motyvavo skundžiamą nutartį šiuo klausimu (D dalis).
B. Jurisprudencijoje nustatyti kriterijai, reglamentuojantys akto, dėl kurio galima pareikšti ieškinį, sąvoką ir ginčijamo rašto esmė
31. Siekiant nustatyti, ar ginčijamas raštas yra aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį, reikia priminti jurisprudenciją, kurioje pripažinta, kad dėl kiekvieno akto, neatsižvelgiant į jo formą, kuriuo siekiama sukelti privalomų teisinių padarinių, galinčių turėti įtakos ieškovo interesams ir aiškiai pakeisti jo teisinę padėtį, galima pareikšti ieškinį teisme. Siekiant įvertinti, ar aktas sukelia tokių padarinių, todėl dėl jo galima pareikšti ieškinį, reikia remtis objektyviais kriterijais ir šio akto esme. Šiuo klausimu, kaip pripažįsta Bendrasis Teismas(10), taip pat reikia atsižvelgti į akto priėmimo aplinkybes, jį priėmusios institucijos įgaliojimus(11) ir jos siekiamą tikslą(12).
32. Vis dėlto SESV 263 straipsnyje numatyta teisminė kontrolė netaikoma visiems aktams, nesukeliantiems privalomų teisinių padarinių, kaip antai parengiamiesiems aktams ir išimtinai vykdymo aktams, paprastoms rekomendacijoms ir nuomonėms, taip pat iš principo vidaus instrukcijoms(13).
33. Vadinasi, tai, kad ginčijamas raštas nėra Komisijos individualus sprendimas, o tik paprastas raštas, pasirašytas Energetikos GD generalinės direktorės, neturi įtakos jo pripažinimui aktu, dėl kurio galima pareikšti ieškinį(14). Jei būtų kitaip, Komisija galėtų išvengti Sąjungos teismo kontrolės, nesilaikydama formalių reikalavimų, taikomų ginčijamo akto priėmimui, pavyzdžiui, kai jį parengusi tarnyba neturi tam kompetencijos, kai šis aktas nepavadinamas „sprendimu“ arba apie šį aktą oficialiai nepranešama jo gavėjui, kas yra privaloma, atsižvelgiant į tikrąjį jo turinį(15).
34. Dėl ginčijamo rašto esmės, visų pirma jo turinio ir formuluotės, įskaitant iš jo išplaukiantį šio rašto rengėjo ketinimą, Bendrasis Teismas pažymėjo, kad šiame rašte, pirma, primenama, jog apeliantės dalyvavimas TERRE platformoje yra neįmanomas, jei Komisija prieš tai nesuteikia Šveicarijai leidimo dalyvauti šioje platformoje pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 ir 7 dalis, antra, pabrėžiama, kad šiuo metu tokio dalyvavimo sąlygos Komisijai neatrodo įvykdytos, ir, trečia, elektros energijos PSO prašoma ne vėliau kaip 2021 m. kovo 1 d. pašalinti apeliantę iš šios platformos(16).
35. Šis trečiasis argumentas savaime rodo, kad Komisija ketino ginčijamam raštui priskirti teisinius padarinius, kurie galėjo būti nepalankūs apeliantei. Vis dėlto toliau atlikdamas savo analizę Bendrasis Teismas į tai neatsižvelgė. Bendrasis Teismas, neįvertinęs ginčijamame rašte pateiktų argumentų reikšmės ar jo rengėjo siekiamo tikslo, vėliau tik apsiribojo teiginiu dėl šio rašto „teisinio konteksto“, kuris, jo nuomone, neleidžia jo pripažinti aktu, kuriuo siekiama sukelti privalomų teisinių padarinių apeliantei(17).
36. Manau, kad toks požiūris yra teisiškai klaidingas, nes, be kita ko, neatsižvelgiama į tai, kad ginčijamo rašto turinys yra akivaizdžiai nepalankus apeliantei. Pirma, atsisakymas leisti apeliantei, kaip Šveicarijos elektros energijos PSO ir ENTSO‑E narei, visateisiai, taip pat, kaip Sąjungos elektros energijos PSO, dalyvauti TERRE platformoje turi poveikį jos interesams dar ir todėl, kad ji jau dalyvavo šioje platformoje, nors dar nebuvo visateisė jos narė ir šiuo tikslu negalėjo remtis individualia teise(18). Antra, tame rašte Komisija pripažino apeliantės ligtolinį dalyvavimą TERRE platformoje neteisėtu ir imperatyviai (tai rašte parodo šiuo tikslu panaudotas paryškintas šriftas)(19) paprašė Sąjungos elektros energijos PSO pašalinti ją ne vėliau kaip 2021 m. kovo 1 d. Be to, tame rašte ji mini galimybę pareikšti ieškinius dėl žalos, patirtos dėl reikalaujamo apeliantės pašalinimo iš TERRE platformos, atlyginimo(20). Vis dėlto atsisakymu priimti sprendimą suteikti leidimą kartu su reikalavimu nutraukti apeliantės dalyvavimą šioje platformoje, dėl kurio galėtų būti pareikšti ieškiniai dėl žalos atlyginimo, neišvengiamai siekiama sukelti teisinių padarinių, darančių poveikį apeliantės interesams, aiškiai pakeičiant jos teisinę padėtį. Taigi iš jos negali būti atimta teisė pagal SESV 263 straipsnį ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį ginčyti šio atsisakymo ir reikalavimo pagrįstumą Sąjungos teismuose.
37. Vis dėlto Bendrasis Teismas net nenagrinėjo šių aspektų, turinčių lemiamą reikšmę vertinant, ar yra aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį, o tai taip pat reiškia, kad skundžiamos nutarties 23–29 punktuose išdėstyti jo motyvai yra teisiškai klaidingi.
C. Diskrecija ir individualios teisės nebuvimas
38. Be to, manau, kad Bendrasis Teismas neturėjo teisės remtis Komisijos diskrecija, taigi ir individualios teisės gauti leidimą dalyvauti TERRE platformoje nebuvimu, ir iš to daryti išvadą, kad ginčijamas raštas negalėjo sukelti nei teisiškai privalomų padarinių apeliantei, nei pakeisti jos teisinės padėties.
39. Man atrodo akivaizdu, kad tuo atveju, kai nagrinėjamuose teisės aktuose numatyta ne administracijos pareiga, o vertinimo laisvė arba diskrecija, tai iš esmės reiškia, kad negali būti individualios teisės reikalauti iš jos tam tikro elgesio, t. y. šiuo atveju – leidimo Šveicarijai ir apeliantei dalyvauti, be kita ko, TERRE platformoje. Šis argumentas neturi įtakos Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalyje Komisijai suteiktos diskrecijos, kurią vertinsiu šios išvados 51–58 punktuose, tiksliai apimčiai.
40. Tai reiškia, kad skundžiamos nutarties 24–29 punktuose išdėstytais motyvais tik nustatoma akivaizdi pasikartojanti teisinė tiesa, susijusi su situacija, kai privatus asmuo siekia iš vertinimo laisvę arba diskreciją turinčios institucijos gauti sau palankų atsakymą arba inicijuoti sau palankų veiksmą(21). Vis dėlto tai nereiškia, kad tokios institucijos, kuri atsisako pasinaudoti šia teise taip, kaip nori šis privatus asmuo, galutinė pozicija negali būti apskųsta Sąjungos teismui, motyvuojant tuo, kad, nesant individualios teisės šiuo klausimu, ši pozicija nebuvo jam nepalanki. Taigi konkurencijos srityje, nors skundą pateikęs asmuo, be kita ko, teisėtą interesą pagrindęs konkurentas, negali įpareigoti Komisijos priimti jo prašomo sprendimo, jis turi teisę į kruopštų ir nešališką jo skundo ištyrimą ir į galutinį motyvuotą atsakymą, kurį galima apskųsti(22).
41. Be to, taip elgdamasis, Bendrasis Teismas neatsižvelgė į apeliantės, kaip vienintelės Šveicarijos PSO, procedūrinį statusą vykstant procedūrai, pradėtai pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 ir 7 dalis. Šia procedūra konkrečiai siekiama, kad būtų pripažintas Šveicarijos ir Šveicarijos PSO dalyvavimas Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformose, Komisijai priėmus sprendimą remiantis ACER ir visų Sąjungos PSO nuomone. Taigi nagrinėjamu atveju ši procedūra buvo pradėta gavus ACER ir šių PSO palankias nuomones siekiant įtraukti apeliantę į TERRE platformą, ir po to ji tuo pačiu tikslu pateikė prašymą pagal šio reglamento 1 straipsnio 6 dalyje nustatytą antrąją sąlygą(23).
42. Taigi atsižvelgiant į šį procedūros pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 ir 7 dalis tikslą ir šią situaciją, apeliantė, kaip ir skundo pateikėjas pagal konkurencijos teisę, galėjo remtis teise į tai, kad Komisija kruopščiai ir nešališkai išnagrinėtų jos atvejį, be kita ko, jos prašymą suteikti leidimą, ir tinkamai motyvuotų galutinį atsakymą į šį prašymą, kad apeliantė galėtų ginčyti jo pagrįstumą(24). Nagrinėjamu atveju šių procedūrinių reikalavimų buvo būtina laikytis dar ir atsižvelgiant į vertinimo laisvę arba diskreciją, kurią Komisija turėjo šio leidimo suteikimo srityje(25). Vis dėlto pripažinus ginčijamą raštą aktu, kurio negalima ginčyti, Komisija galėtų išvengti bet kokios teisminės kontrolės šiuo klausimu(26).
43. Skundžiamoje nutartyje Bendrasis Teismas neatsižvelgė į šiuos procedūrinius reikalavimus, kuriuos Komisija vis dėlto akivaizdžiai norėjo įvykdyti ginčijamu raštu, tai taip pat patvirtina aplinkybė, kad ji apeliantei nusiuntė jo kopiją. Iš tiesų ginčijame rašte Komisija išdėstė savo galutinę poziciją tiek dėl PSO ir ACER nuomonių, tiek dėl prašymo ir kartu užbaigė procedūrą pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį.
44. Darytina išvada, kad pats Komisijos diskrecijos buvimas pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį negali panaikinti ginčijamo rašto teisiškai privalomų padarinių apeliantei, apie kuriuos priminta šios išvados 36 punkte. Tai, kad Bendrasis Teismas pabrėžė, jog šia nuostata Komisija „neįpareigojama“ leisti Šveicarijai dalyvauti Europos balansavimo platformose, jeigu yra įvykdytos Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 dalyje nustatytos sąlygos(27), bet jai šiuo tikslu paliekamas „pasirinkimas“(28), nereiškia, kad ginčijamas raštas nekeičia jos teisinės padėties. Bendrasis Teismas taip pat negali grįsti savo pozicijos teiginiu, kad dėl kitokio aiškinimo to paties reglamento 1 straipsnio 7 dalies antras sakinys taptų neveiksmingas(29). Juo labiau, kad Komisijos nurodomos diskrecijos įgyvendinimo apimties ir pasekmių analizė atliekama nagrinėjant ieškinį iš esmės, o ne jo priimtinumą(30).
45. Taigi skundžiamos nutarties 23 punkte pateiktas argumentas, kad ginčijamo rašto teisinis kontekstas neleidžia jo pripažinti aktu, kuriuo apeliantei siekiama sukelti privalomų teisinių padarinių, yra teisiškai klaidingas. Tas pats pasakytina apie tos nutarties 29 punkte padarytą išvadą, kad iš esmės šis raštas negali būti sprendimas, sukeliantis apeliantei teisinių padarinių, galinčių pakeisti jos teisinę padėtį, nes juo visiškai nepažeidžiama individuali teisė, kuria ribojama Komisijos diskrecija priimti sprendimą.
46. Skundžiamos nutarties 28 punkte išdėstytas samprotavimas, kad Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalis nesuteikia apeliantei jokios teisės pradėti joje numatytą procedūrą ar kaip nors joje dalyvauti, be kita ko, pasinaudojant teise būti išklausytai, taip pat yra teisiškai klaidingas. Pagal suformuotą jurisprudenciją teisės būti išklausytam turi būti paisoma per bet kokią procedūrą, galinčią pasibaigti asmens nenaudai priimtu aktu, t. y. atsisakymu leisti apeliantei dalyvauti TERRE platformoje arba jos pašalinimu iš šios platformos, ir šios teisės būtina paisyti, net jei taikytinuose teisės aktuose toks formalumas nėra aiškiai numatytas(31). Taigi apeliantė turėjo tokią procedūrinę garantiją ir teisę prašyti teismo patikrinti, kaip Komisija paisė šios teisės(32). Bet kuriuo atveju neginčijama, kad šioje byloje nagrinėjamu atveju procedūra pagal šią nuostatą jau vyko, kai apeliantė pateikė savo prašymą, ir kad du formalūs kriterijai, reikalingi tam, kad Komisija priimtų sprendimą pagal tą nuostatą, t. y. palankios ENTSO-E dalyvaujančių elektros energijos PSO ir ACER nuomonės, jau buvo įvykdyti, todėl šiomis aplinkybėmis iš jos negalėjo būti atimta teisė būti išklausytai.
47. Be to, tokių aplinkybių nulemto reikšmingo apeliantės teisinės padėties pakeitimo pakanka, kad būtų galima pripažinti jos tiesioginę sąsają, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnio ketvirtą pastraipą, kaip ji yra išaiškinta suformuotoje jurisprudencijoje(33). Šiuo tikslu turi būti įvykdyti du kumuliaciniai kriterijai: ginčijama priemonė, pirma, turi tiesiogiai sukelti padarinių asmens teisinei padėčiai ir, antra, ja neturi būti palikta jokios diskrecijos jos adresatams, kuriems pavesta ją įgyvendinti(34).
48. Priešingai, nei teigia Komisija, taip yra šiuo atveju. Ginčijamu raštu ne tik atsisakoma leisti Šveicarijai ir apeliantei dalyvauti TERRE platformoje, bet ir reikalaujama, kad ji būtų pašalinta ne vėliau kaip 2021 m. kovo 1 d.(35), ir šiuo klausimu elektros energijos PSO, kuriems jis šiuo tikslu skirtas, nepaliekama jokios diskrecijos. Darytina išvada, kad skundžiamos nutarties 30 punkte papildomai išdėstytais Bendrojo Teismo argumentais taip pat nepaisoma tiesioginės sąsajos kriterijaus.
49. Taigi pirmąjį apeliacinio pagrindą reikia pripažinti pagrįstu ir panaikinti skundžiamą nutartį.
50. Nepaisant to, kad pirma pateiktų argumentų pakanka skundžiamai nutarčiai panaikinti, siūlau taip pat atsakyti į antrąjį apeliacinio skundo pagrindą, tiek, kiek juo siekiama ginčyti Komisijos diskrecijos apimtį ir įrodyti, kad apeliantė turi teisę gauti jos leidimą dalyvauti, be kita ko, TERRE platformoje. Šis atsakymas labiau susijęs su apeliacinio skundo esme, o ne su jo priimtinumu, todėl galėtų būti naudingas galutiniam ginčo išsprendimui, jei byla būtų grąžinta nagrinėti Bendrajam Teismui.
D. Diskrecijos, dėl kurios negalima individuali teisė gauti leidimą, apimtis
51. Antrajame apeliacinio skundo pagrinde apeliantė iš esmės teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai nusprendė, kad Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalyje jai nesuteikiama individuali teisė prašyti Komisijos priimti sprendimą leisti Šveicarijai, taigi ir joje įsteigtiems PSO, dalyvauti Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformose, ir gauti tokį sprendimą(36). Iš esmės, apeliantės nuomone, kadangi formalus kriterijus pagal šią nuostatą – palankios PSO ir ACER nuomonės – yra įvykdytas, ir kadangi, remiantis šiomis nuomonėmis, to paties reglamento 1 straipsnio 7 dalyje numatyta antroji sąlyga yra įvykdyta, Komisija turėjo priimti palankų sprendimą.
52. Šiuo klausimu reikia priminti, kad Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 dalyje numatyta tik galimybė („gali“) atverti Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformas Šveicarijoje veiklą vykdantiems PSO. Toks atvėrimas galimas esant dviem alternatyvioms sąlygoms, t. y., pirma, kai Šveicarijos teisės aktuose taikomos pagrindinės Sąjungos elektros energijos rinkos teisės aktų nuostatos ir yra sudarytas Sąjungos ir Šveicarijos tarpvyriausybinis susitarimas dėl bendradarbiavimo elektros energetikos srityje, ir, antra, jeigu dėl Šveicarijos nedalyvavimo galėtų susidaryti per jos teritoriją perduodami neplaniniai fiziniai energijos srautai, kurie keltų pavojų regiono sistemos saugumui.
53. Pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalį Komisija turi išimtinius įgaliojimus priimti sprendimą („sprendžia Komisija“), kuriuo Šveicarijai ir veiklą joje vykdantiems PSO leidžiama dalyvauti Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformose. Be to, šių įgaliojimų priimti sprendimus įgyvendinimas priklauso, pirma, nuo to paties straipsnio 6 dalyje numatytų dviejų alternatyvių esminių sąlygų, primintų pirmesniame šios išvados punkte, įvykdymo ir, antra, nuo formalaus reikalavimo, t. y. nuo to, ar ACER ir visi PSO pateikia nuomonę, nepatikslinant, ar tokia nuomonė turi būti teigiama, ar neigiama („remdamasi <...> nuomone“(37)).
54. Šių argumentų pakanka atmesti apeliantės argumentą, kad jeigu ACER ir Sąjungos PSO pateikia teigiamą nuomonę dėl to, ar įvykdyta viena iš Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 dalyje numatytų sąlygų, Komisija privalo priimti sprendimą, kuriuo Šveicarijai ir veiklą joje vykdantiems PSO leidžiama dalyvauti Europos standartinių balansavimo energijos produktų mainų platformose. Tas pats pasakytina apie jos argumentą, kad neveikiamosios rūšies vartojimas to paties reglamento 1 straipsnio 7 dalies versijose anglų ir prancūzų kalba („est décidée par la Commission“ arba „shall be decided by the Commission“) įpareigoja ją priimti tokį sprendimą. Tai juo labiau patvirtina aplinkybė, kad kitose kalbinėse versijose šiuo klausimu vartojama veikiamoji rūšis(38).
55. Taigi Bendrasis Teismas skundžiamos nutarties 26 punkte padarė iš esmės teisingą išvadą, kad vienos iš dviejų Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 dalyje numatytų sąlygų įvykdymas „leidžia Komisijai tik pareikšti nuomonę dėl to, ar reikėtų leisti tokį dalyvavimą, tačiau neįpareigoja jos leisti dalyvauti“. Jei nė viena iš šių sąlygų neįvykdyta, Komisija negali priimti leidžiančio sprendimo. Vis dėlto, jeigu viena iš šių sąlygų yra įvykdyta, ji turi teisę priimti tokį sprendimą.
56. Šiuo klausimu Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 7 dalies antras sakinys, dėl kurio Bendrasis Teismas pareiškė poziciją skundžiamos nutarties 27 punkte, neturi reikšmės. Šiame antrame sakinyje tik nustatomos pagal šios nuostatos pirmą sakinį priimto sprendimo suteikti leidimą teisinės pasekmės, o šiuo atveju taip nėra, todėl jis nesusijęs su išankstinėmis jo priėmimo sąlygomis. Iš tikrųjų tik po to, kai Šveicarijos PSO leidžiama dalyvauti, jų teisės ir pareigos turi „atiti[kti] Sąjungoje veikiančių PSO teises ir pareigas, kad būtų galima užtikrinti sklandų balansavimo rinkos veikimą Sąjungos mastu ir vienodas sąlygas visiems suinteresuotiesiems subjektams“(39). Šis reikalavimas atrodo dar būtinesnis, jeigu sprendimas suteikti leidimą grindžiamas antrąja iš to paties reglamento 1 straipsnio 6 dalyje numatytų sąlygų, kai negarantuojama, kad Šveicarija taiko pagrindines Sąjungos teisės aktų nuostatas, susijusias su elektros energijos rinka, kaip numatyta pirmojoje iš šių sąlygų. Vis dėlto, nesant tokio leidimo, taigi ir Šveicarijos PSO dalyvavimo, jų teisės ir atsakomybė iš esmės negali būti tokios pačios kaip Sąjungos PSO ir „užtikrinti sklandų balansavimo rinkos veikimą Sąjungos mastu“(40).
57. Galiausiai neapibrėžtos sąvokos, susijusios su antrąja sąlyga pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 dalį, ir atvira jos formuluotė rodo, kad Komisija turi plačią diskreciją spręsti, ar ši sąlyga įvykdyta. Pagal ją Komisijai reikia atlikti dvejopą sudėtingą priešingos padėties analizę, siekiant nustatyti, ar, pirma, neįtraukus Šveicarijos, gali susidaryti „per jos teritoriją perduodami neplaniniai fiziniai energijos srautai“, ir, antra, ar tokie srautai „keltų pavojų regiono sistemos saugumui“. Šis argumentas patvirtina, kad, atsižvelgiant į jai tenkančius išimtinius sprendimų priėmimo įgaliojimus pagal šią nuostatą, Komisija negali būti įpareigota priimti sprendimą suteikti leidimą vien dėl to, kad ACER ir PSO pateikė teigiamą nuomonę. Juo labiau taip yra tuo atveju, kai, kaip šioje byloje, teigiama ACER nuomonė grindžiama vieninteliu argumentu, kad Šveicarijos dalyvavimas yra veiksmingas sprendimas siekiant sumažinti perkrovą ir padidinti veiklos saugumą(41).
58. Taigi Bendrasis Teismas, žinoma, turėjo teisę nuspręsti, kad pagal Reglamento 2017/2195 1 straipsnio 6 ir 7 dalis Komisija turi plačią vertinimo laisvę ar net diskreciją, dėl kurios apeliantė neturi individualios teisės gauti leidimą suteikiantį sprendimą. Be to, šis vertinimas pakankamai aiškiai ir suprantamai išplaukia iš skundžiamos nutarties 24–29 punktų, todėl Bendrajam Teismui negalima priekaištauti nepakankamai motyvavus savo sprendimą šiuo klausimu (trečiasis apeliacinio skundo pagrindas).
59. Taigi antrajam apeliacinio skundo pagrindui negalima pritarti. Vis dėlto, atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta šios išvados 31–49 punktuose, šis Bendrojo Teismo vertinimas negalėjo suteikti pagrindo jo išvadai, kad ginčijamas raštas apeliantei nesukelia privalomų teisinių padarinių ir kad todėl šis raštas yra aktas, dėl kurio negalima pareikšti ieškinio.
VII. Išvada
60. Taigi siūlau Teisingumo Teismui pripažinti pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą pagrįstu, panaikinti skundžiamą nutartį, grąžinti bylą Bendrajam Teismui pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 61 straipsnį ir atidėti bylinėjimosi išlaidų klausimo nagrinėjimą.