PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
4. veljače 2016.(*)
„Program potpore europskom audiovizualnom sektoru (MEDIA 2007) – Mjere potpore transnacionalnoj distribuciji europskih filmova – Poziv na podnošenje ponuda u okviru ,selektivnog’ sustava 2013. – Akt EACEA‑e kojim se tužitelja obavještava o odbijanju njegove kandidature u vezi s filmom ,Only God Forgives’ – Akt EACEA‑e kojim se potvrđuje odbijanje, ali koji sadržava nove razloge – Nadležnost – Raspodjela zadaća između Komisije i EACEA‑e – Ograničena nadležnost – Tužba za poništenje – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – Obveza obrazlaganja – Stalne smjernice 2012. – 2013. – Ugovor o materijalnoj ili fizičkoj distribuciji – Nepostojanje prethodne obavijesti EACEA‑i – Neprihvatljivost kandidature“
U predmetu T‑676/13,
Italian International Film Srl, sa sjedištem u Rimu (Italija), koji zastupaju A. Fratini, B. Bettelli i M. Bottino, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Izvršne agencije za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA), koju zastupaju H. Monet i D. Homann, u svojstvu agenata, uz asistenciju D. Fosselarda i A. Durona, odvjetnika,
tuženika,
povodom zahtjeva za poništenje odluke o odbijanju kandidature tužitelja za dodjelu bespovratnih sredstava za film „Only God Forgives“, nakon poziva na podnošenje ponuda EACEA/21/12 MEDIA 2007. – Potpora transnacionalnoj distribuciji europskih filmova – „selektivni“ sustav 2013. (SL 2012., C 300, str. 5.), objavljena u okviru Odluke Europskog parlamenta i Vijeća br. 1718/2006/EZ od 15. studenoga 2006. o provedbi programa potpore za europski audiovizualni sektor (MEDIA 2007) (SL L 327, str. 12.) koji je vrijedio za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013.,
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: D. Gratsias, predsjednik, M. Kancheva i C. Wetter (izvjestitelj), suci,
tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 10. rujna 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Dana 5. listopada 2012. objavljen je poziv na podnošenje ponuda EACEA/21/12 MEDIA 2007 – Potpora transnacionalnoj distribuciji europskih filmova – ‚selektivni’ sustav 2013. (SL 2012., C 300, str. 5.), u okviru ‚selektivnog’ sustava kojem je cilj izabrati određen broj projekata kako bi im se dodijelila potpora u svrhu poticanja i podupiranja širenja transnacionalne distribucije novijih europskih nenacionalnih filmova.
2 Ta je objava učinjena u okviru Odluke Europskog parlamenta i Vijeća br. 1718/2006/EZ od 15. studenoga 2006. o provedbi programa potpore za europski audiovizualni sektor (MEDIA 2007) (SL L 327, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 55., str. 127.), koji je vrijedio za razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2013., a čiji je sadržaj preciziran Stalnim smjernicama programa MEDIA 2007, pridruženima tom pozivu na podnošenje ponuda (u daljnjem tekstu: Smjernice).
3 Točka 5. tih smjernica, pod nazivom „Kriteriji za izbor“, sadržava točku 5.1., pod nazivom „Društva koja zadovoljavaju kriterije“, koja glasi:
„[…]
Kinematografski distributer u kino dvoranama mora ispunjavati sljedeće kriterije:
1. biti nositelj prava na distribuciju u kino dvoranama na dotičnom teritoriju;
2. osigurati distribuciju u kino dvoranama na dotičnom teritoriju (odrediti datum izlaska, planirati, kontrolirati i provesti distribuciju i promotivnu kampanju) i
3. platiti iznose troškova u vezi s distribucijom. (Vidjeti također točku 5.5., ,Ponude koje zadovoljavaju kriterije’).
Dopušteno je ograničeno korištenje podizvođenja, pod uvjetom da je:
– o tome obaviještena Agencija;
– potkrijepljeno plaćenim računima;
– sukladno pravilima o podizvođenju navedenima u točki 10.
U slučaju da je djelatnost distribucije podijeljena među više društava, o ugovorima/sporazumima između tih društava mora se obavijestiti Agencija. Agencija će uobičajeno smatrati da kriterije ispunjava društvo koje zapravo obavlja distribuciju filmova na teritoriju. Na odluku Agencije nije moguće podnijeti žalbu.
Dopušteno je angažiranje ,fizičkih distributera’ za posebne usluge poput rezervacije dvorana, prometa kopijama i ubiranje prihoda. Takvi fizički distributeri nemaju pravo na financijsku potporu.
[…]“.
4 Točka 5.5 Smjernica, pod nazivom „Ponude koje ispunjavaju kriterije“, glasi:
„[…]
Obrazac za kandidaturu treba biti popraćen službenim dopisom tijela koje se kandidira i svim ostalim dokumentima koji su navedeni u obrascu za kandidaturu.
[…]
Agencija zadržava pravo zatražiti dodatne informacije od kandidata.
[…]“.
5 Na temelju točke 13. Smjernica, pod nazivom „Postupak podnošenja ponuda“:
„[…]
13.2 Obrazac za kandidaturu
[…]
Nadalje, ukupna pošiljka za kandidaturu treba se obaviti poštom i sadržavati:
– tiskanu verziju elektroničkog obrasca;
– sve dokumente navedene na popisu dokumenata.
[…]
13.3 Podnošenje kandidature za bespovratna sredstva
[…]
Nakon što je kandidatura poslana, nije moguće izvršiti nikakve izmjene u spisu. Međutim, ako je potrebno neko objašnjenje, Agencija u tu svrhu može kontaktirati kandidata.
[…]
Svi kandidati čije kandidature ne budu prihvaćene bit će o tome obaviješteni pisanim putem.
Kandidat mora podnijeti sve ugovore o distribuciji relevantne s obzirom na njegovu kandidaturu, uključujući ugovore koji su već bili podneseni prilikom zahtjeva za financijsku potporu na temelju prethodnog poziva na podnošenje ponuda programa MEDIA. Smatrat će se da nepotpune kandidature ne ispunjavaju kriterije.
[…]“.
6 Tužitelj, Italian International Film Srl, podnio je 22. ožujka 2013. kandidaturu radi dodjele bespovratnih sredstava za distribuciju u Italiji filma „Only God Forgives“ („Seul Dieu pardonne“, u daljnjem tekstu: film).
7 Dana 4. lipnja 2013. jedan od agenata Izvršne agencije za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA) odgovoran za ispitivanje zahtjeva za bespovratna sredstva naveo je tužitelju da bi želio dobiti više dodatnih dokumenata. Dana 6. lipnja 2013. tužitelj je podnio određene dokumente koje je EACEA pridružila njegovoj kandidaturi, a kako bi se pristupilo ocjeni te kandidature.
8 Odbor za evaluaciju zahtjeva za bespovratna sredstva (u daljnjem tekstu: odbor za evaluaciju) istaknuo je na svojim sastancima 20. i 21. lipnja 2013. da film u Italiji distribuira društvo 01 Distribution, a ne tužitelj, te da stoga njegova kandidatura ne može biti prihvaćena. Stoga je odbor za evaluaciju Europskoj komisiji podnio prijedlog odluke o odbijanju.
9 Na svom sastanku 26. srpnja 2013. odbor MEDIA 2007 uspostavljen pri Općoj upravi (OU) „Obrazovanje i kultura“ Komisije donio je mišljenje kojim je preuzet prijedlog odbora za evaluaciju, osim dviju izmjena koje se nisu odnosile na tužitelja.
10 U svojoj Odluci o izvršenju C (2013) 5212 final od 2. kolovoza 2013., u vezi s pojedinačnom odlukom o dodjeli bespovratnih sredstava u okviru programa MEDIA 2007 – Selektivna potpora distribuciji (u daljnjem tekstu: odluka od 2. kolovoza 2013.), Komisija je slijedila mišljenje odbora za evaluaciju (uvodna izjava 3. spomenute odluke) s obzirom na to da tužitelj nije bio među kandidatima subvencioniranima za distribuciju filma navedenima u prilogu toj odluci.
11 Dana 7. kolovoza 2013. EACEA je o sadržaju odluke od 2. kolovoza 2013. obavijestila tužitelja, koristeći pečat EACEA‑e na standardnom obrascu i navodeći da „[p]odnositelj zahtjeva neće sam osigurati distribuciju filma u dvoranama“.
12 Dopisom od 4. rujna 2013. tužitelj je osporavao taj razlog za odbijanje te je EACEA‑i podnio određena očitovanja. Konkretno, tužitelj je naveo da je on zapravo distributer filma u dvoranama i da to proizlazi iz dokumenata podnesenih u prilogu spomenutom dopisu. Tamo je tužitelj naveo zbog kojih je poslovnih razloga bio istaknut logo 01 Distribution i da žali što je to moglo navesti Komisiju da utvrdi da on nije distributer filma. Posljedično, zatražio je preispitivanje odluke od 2. kolovoza 2013., o čijem je sadržaju obaviješten 7. kolovoza 2013.
13 Dopisom od 8. listopada 2013. EACEA je odgovorila na očitovanja tužitelja, odbacivši ih zbog toga što, iako na temelju točke 5.1. Smjernica može biti dopušteno podizvođenje fizičkog distributera djelatnosti izdavanja računa i ubiranja prihoda, ta dozvola ipak ovisi o dostavi EACEA‑i ugovora koji se na to odnose. EACEA je naglasila da je tužitelj, kojega je ona kontaktirala 4. lipnja 2013. radi dostave dodatnih objašnjenja (vidjeti točku 7. ove presude), propustio obavijestiti je o ugovoru potpisanom 26. travnja 2013. s 01 Distribution radi distribucije tog filma, a što je bilo nužno kako bi odbor za evaluaciju pravilno ocijenio mogućnost subvencioniranja tužitelja. Zaključno je EACEA navela da „nažalost [mora] potvrditi neprihvatljivost gore navedenog projekta, sukladno prvotnoj preporuci odbora za evaluaciju“.
14 EACEA je tom prilikom obavijestila tužitelja o pravnim sredstvima i rokovima kojima raspolaže u odnosu na „tu odluku“ (u daljnjem tekstu: dopis od 8. listopada 2013.).
Postupak i zahtjevi stranaka
15 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 18. prosinca 2013. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
16 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 14. ožujka 2014. EACEA je podnijela prigovor nedopuštenosti, u smislu članka 114. stavka 1. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991.
17 U svojim pisanim očitovanjima podnesenim tajništvu Općeg suda 24. travnja 2014. tužitelj je osporio argumente o postojanju zapreka vođenju postupka koje je iznijela EACEA.
18 Rješenjem od 15. rujna 2014., sukladno članku 114. stavku 4. Poslovnika od 2. svibnja 1991., Opći sud je odgodio odluku o prigovoru o nedopuštenosti koji je istaknula EACEA.
19 Dana 27. listopada 2014. EACEA je podnijela odgovor na tužbu. Replika je podnesena 12. prosinca 2014., a odgovor na repliku 26. siječnja 2015.
20 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi „odluku […] od 8. listopada 2013.“;
– naloži EACEA‑i donošenje „daljnjih mjera“;
– naloži EACEA‑i snošenje troškova.
21 EACEA od Općeg suda zahtijeva da:
– odbaci tužbu kao očito nedopuštenu ili da je barem odbije kao neosnovanu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Predmet tužbe
22 Valja istaknuti da je tužba podnesena protiv odluke za koju tužitelj tvrdi da je sadržana u dopisu od 8. listopada 2013., a ne protiv odluke od 2. kolovoza 2013. To ponajprije proizlazi iz izraza korištenih u tužbi. Nadalje, točno je da je tužitelj 4. rujna 2013. zatražio preispitivanje potonje odluke, ali je bio obaviješten samo o smislu i obrazloženju te odluke standardnim obrascem 7. kolovoza 2013. a ne o odluci od 2. kolovoza 2013. kao takvoj, koja nije bila spomenuta u tom obrascu i koja je u odnosu na tužitelja istaknuta samo u prigovoru nedopuštenosti koji je iznijela Komisija.
Dopuštenost
23 EACEA je istaknula tri argumenta o postojanju zapreka vođenju postupka, od kojih se prvi temelji na proteku prekluzivnog roka za podnošenje tužbe, pod pretpostavkom da se smatra da je podnesena protiv odluke od 2. kolovoza 2013., drugi se temelji na činjenici da dopis od 8. listopada 2013. nije akt koji negativno utječe na prava osobe, nego to obilježje ima samo odluka od 2. kolovoza 2013., dostavljena 7. kolovoza 2013., a treći se temelji na isključivo potvrdnom karakteru dopisa od 8. listopada 2013. u odnosu na odluku od 2. kolovoza 2013.
24 Tužitelj osporava te argumente o postojanju zapreka vođenju postupka te smatra svoju tužbu dopuštenom.
Protek prekluzivnog roka za podnošenje tužbe
25 Iz točke 22. ove presude proizlazi da je tužba podnesena protiv odluke za koju tužitelj smatra da je sadržana u dopisu od 8. listopada 2013., isključujući sve druge odluke. Nadalje, argument o zapreci vođenju postupka koji se temelji na proteku prekluzivnog roka za podnošenje tužbe podnesene protiv odluke od 2. kolovoza 2013., a koja nije bila identificirana tužitelju prije ovog prethodnog postupka niti u pogledu datuma niti u pogledu sredstva, moguće je jedino odbiti.
Obilježje odluke dopisa od 8. listopada 2013.
26 Valja istaknuti da nije dovoljno da dopis pošalje institucija, tijelo, ured ili agencija Europske unije njegovu primatelju, kao odgovor na zahtjev koji je on postavio, a da bi ga se smatralo odlukom u smislu članka 263. četvrtog podstavka UFEU‑a, čime bi protiv njega bilo moguće podnijeti tužbu za poništenje (vidjeti u tom smislu rješenje od 27. siječnja 1993., Miethke/Parlement, C‑25/92, Zb., EU:C:1993:32, t. 10.; presudu od 22. svibnja 1996., AITEC/Komisija, T‑277/94, Zb., EU:T:1996:66, t. 50., i rješenje od 5. studenoga 2003., Kronoply/Komisija, T‑130/02, Zb., EU:T:2003:293, t. 42.).
27 Naime, iako je tužbu za poništenje moguće podnijeti u odnosu na sve akte institucija Unije, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku, kao i, ovisno o slučaju, sukladno uvjetima i posebnim načinima propisanima člankom 263. petim podstavkom UFEU‑a, kad je riječ o aktima koje donesu tijela, uredi ili agencije Unije, to je moguće pod uvjetom, ako tužbu podnosi fizička ili pravna osoba, da ti akti proizvode obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese te osobe, mijenjajući na bitan način njezinu pravnu situaciju (vidjeti u tom smislu presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, Zb., EU:C:1981:264, t. 9. i 10.; od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, Zb., EU:C:2011:656, t. 37. i navedenu sudsku praksu, i rješenje od 13. ožujka 2015., European Coalition to End Animal Experiments/ECHA, T‑673/13, Zb., EU:T:2015:167, t. 22.).
28 EACEA je agencija Unije s pravnom osobnošću (presuda od 21. listopada 2010., Agapiou Joséphidès/Komisija i EACEA, T‑439/08, EU:T:2010:442, t. 35.), koja je osnovana Odlukom Komisije 2005/56/EZ od 14. siječnja 2005. o osnivanju Izvršne agencije za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu za upravljanje aktivnostima Zajednice u području obrazovanja, audiovizualne politike i kulture na temelju Uredbe Vijeća (EZ‑a) br. 58/2003 (SL L 24, str. 35.), koja je ukinuta i zamijenjena Odlukom Komisije 2009/336/EZ od 20. travnja 2009. o osnivanju Izvršne agencije za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu za upravljanje aktivnostima Zajednice u području obrazovanja, audiovizualne politike i kulture u primjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 58/2003 (SL L 101, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 18., str. 63.). Odluka 2009/336, kako je izmijenjena Provedbenom odlukom Komisije 2012/797/EU od 18. prosinca 2012. (SL L 349, str. 68.) te koja je sad i sama ukinuta, ali koja se primjenjuje na činjenice u ovom postupku, ne sadržava nijedan akt donesen na temelju članka 263. petog podstavka UFEU‑a.
29 Stoga bi, tek kada bi se dokazalo da je dopis od 8. listopada 2013. u odnosu na tužitelja proizvodio obvezujuće pravne učinke koji su mogli utjecati na njegove interese, mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju, bilo dopušteno podnijeti tužbu za poništenje protiv tog dopisa (vidjeti u tom smislu presude IBM/Komisija, t. 27. supra, EU:C:1981:264, t. 9.; od 5. travnja 2006., Deutsche Bahn/Komisija, T‑351/02, Zb., EU:T:2006:104, t. 35., i rješenje od 19. studenoga 2013., 1. garantovaná/Komisija, T‑42/13, EU:T:2013:621, t. 20.).
30 Radi određivanja proizvodi li akt takve učinke valja ispitati njegovu bit (presuda IBM/Komisija, t. 27. supra, EU:C:1981:264, t. 9.; rješenja od 29. travnja 2004., SGL Carbon/Komisija, T‑308/02, Zb., EU:T:2004:119, t. 39., i od 9. listopada 2012., Région Poitou‑Charentes/Komisija, T‑31/12, EU:T:2012:528, t. 32.).
31 Posljedica toga je, s jedne strane, da činjenica da se EACEA u dopisu od 8. listopada 2013. koristila pojmom „odluka“ predstavlja samo jednu od indicija koje može uzeti u obzir sud Unije radi određivanja biti predmetnog akta, ali mu ne omogućuje da samo na temelju toga kvalificira taj akt kao odluku u smislu članka 263. četvrtog podstavka UFEU‑a. S druge strane, EACEA ne može uspješno isticati, u okviru argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka, svoju navodnu nenadležnost za donošenje takve odluke, jer, ako analiza okolnosti slučaja dovede do zaključka da dopis od 8. listopada 2013. ima obilježja odluke, pitanje nadležnosti autora tog dopisa treba ispitivati na temelju formalne zakonitosti odluke koju taj dopis sadržava, što je pitanje merituma a ne dopuštenosti.
32 U predmetnom slučaju valja istaknuti da je dopisom od 8. listopada 2013. EACEA učinila više od običnog objašnjenja odluke od 2. kolovoza 2013., o čijem je sadržaju i obrazloženju uputila obavijest. Ona se nije ograničila samo na pojašnjavanje te odluke, ona je sama zauzela stajalište u vidu odbijanja zahtjeva za bespovratna sredstva tužitelja.
33 Iako je točno da dopis od 8. listopada 2013. sadržava tumačenje točke 5.1. Smjernica, svrha tog tumačenja nije navesti tužitelju razloge donošenja odluke od 2. kolovoza 2013., koja se uostalom sama po sebi ne spominje u dopisu (vidjeti točku 22. ove presude), nego njime poduprijeti odbijanje same EACEA‑e, „sukladno prvotnoj preporuci odbora za evaluaciju“.
34 Iz ispitivanja tog dopisa proizlazi dakle da je namjera EACEA‑e bila da on ima obvezne pravne učinke, održavajući prethodno odbijanje zahtjeva za bespovratna sredstva tužitelja, a što je moglo utjecati na njegove interese, uskraćujući mu time mogućnost subvencioniranja distribucije filma na talijanskom teritoriju. S obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 26. do 30. ove presude, valja dakle zaključiti da dopis od 8. listopada 2013. predstavlja odluku u smislu članka 263. četvrtog podstavka UFEU‑a (u daljnjem tekstu: odluka od 8. listopada 2013.) i stoga odbiti drugi argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je iznijela EACEA.
O potvrdnom karakteru odluke od 8. listopada 2013.
35 Sukladno stalnoj sudskoj praksi, odlukom se samo potvrđuje prethodna odluka ako ne sadržava nijedan novi element u odnosu na prethodni akt te ako joj nije prethodilo ispitivanje situacije adresata tog prijašnjeg akta (presude od 14. travnja 1970., Nebe/Komisija, 24/69, Zb., EU:C:1970:22, t. 8.; od 10. prosinca 1980., Grasselli/Komisija, 23/80, Zb., EU:C:1980:284, t. 18., i od 11. lipnja 2002., AICS/Parlament, T‑365/00, Zb., EU:T:2002:151, t. 30.).
36 Valja utvrditi da je EACEA prije donošenja odluke od 8. listopada 2013. ispitala dokaze koje je podnio tužitelj u svom dopisu od 4. rujna 2013., prije nego što je navela da je o njima, sukladno točki 5.1. Smjernica, trebala biti obaviještena u trenutku kad je ona kontaktirala tužitelja, 4. lipnja 2013., „radi opsežnijeg objašnjenja o operativnim mogućnostima društva da objavi film“, s obzirom na to da bi takva obavijest mogla omogućiti odboru za evaluaciju da obavi „točnu evaluaciju projekta“. Stoga valja zaključiti da, dok se odluka od 2. kolovoza 2013., o čijem je sadržaju obaviješteno 7. kolovoza 2013. standardnim obrascem, temeljila na razlogu da tužitelj neće sam osigurati distribuciju filma u dvoranama, odluka od 8. listopada 2013. temelji se na razlogu u skladu s kojim tužitelj nije obavijestio EACEA‑u o dokazima koji su bili potrebni za točnu evaluaciju tog projekta. U tom pogledu EACEA je pojasnila da tužba koja se odnosi samo na podizvođenje, poput prodaje karata i izdavanja računa, može biti dopuštena pod uvjetom da je o tome EACEA bila obaviještena. Odluka od 8. listopada 2013., s obzirom na to da sadržava obrazloženje drugačije od onog u odluci od 2. kolovoza 2013., koje uzima u obzir nove dokaze koje je tužitelj naveo u svom dopisu od 4. rujna 2013., nije dakle potvrdna.
37 Stoga valja odbiti treći argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji je iznijela EACEA i utvrditi da je tužba dopuštena.
Meritum
38 Tužitelj u prilog svojoj tužbi navodi dva tužbena razloga od kojih se prvi temelji na povredi obveze obrazlaganja, a drugi na očitoj pogrešci u ocjeni koja dovodi u pitanje zakonitost odluke od 8. listopada 2013.
39 EACEA tvrdi da nijedan navedeni razlog nije osnovan.
Nadležnost EACEA‑e za donošenje odluke od 8. listopada 2013.
40 Prije ispitivanja dvaju tužbenih razloga, po službenoj dužnosti valja ispitati je li EACEA bila nadležna donijeti odluku od 8. listopada 2013. (vidjeti u pogledu prisilnopravne naravi sredstva koje se temelji na nenadležnosti autora odluke čija je zakonitost podvrgnuta kontroli suda Unije, presude od 10. svibnja 1960., Njemačka/Visoko tijelo, 19/58, Zb., EU:C:1960:19, str. 488.; od 28. siječnja 2003., Laboratoires Servier/Komisija, T‑147/00, Zb., EU:T:2003:17, t. 45., i od 13. prosinca 2013., Mađarska/Komisija, T‑240/10, Zb., EU:T:2013:645, t. 70.), s obzirom na to da je precizirano da su stranke imale mogućnost kontradiktorno raspravljati o tom pitanju, jer je sama EACEA u prigovoru o nedopuštenosti istaknula da nije nadležna donijeti odluku poput odluke od 8. listopada 2013. te da je EACEA‑i na raspravi bilo postavljeno više pitanja, osobito o tome je li ona bila nadležna preispitivati odluke poput odluke od 2. kolovoza 2013. te je li postojao slučaj vezane nadležnosti u području odbijanja zahtjeva za bespovratna sredstva. Tužitelj je na raspravi bio pozvan iznijeti svoje mišljenje o tim pitanjima i o odgovorima EACEA‑e na ta pitanja. Proizlazi da je, i u pisanom i u usmenom dijelu postupka, poštovano načelo kontradiktornosti u odnosu na tužbeni razlog koji se temelji na nenadležnosti autora pobijanog akta, sukladno sudskoj praksi, kad je riječ o pravnom razlogu uzetom u obzir po službenoj dužnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 2. prosinca 2009., Komisija/Irska i dr., C‑89/08 P, Zb., EU:C:2009:742, t. 57. i 60.).
41 Najprije valja istaknuti da na temelju uvodne izjave 7. Odluke 2009/336, kako je izmijenjena, „[d]elegiranje zadataka u vezi s provedbom programa izvršnoj agenciji moguće je uz jasno razdvajanje, s jedne strane, faza programiranja projekta i donošenja odluka o financiranju […], i, s druge strane, provedbe projekta, što se može povjeriti izvršnoj agenciji“. Nadalje, uvodna izjava 8. te odluke propisuje da „[o]snivanje izvršne agencije ne utječe na delegiranje upravljanja određenim fazama djelovanja u okviru različitih programa s Vijeća na Komisiju“.
42 Članak 4. stavak 1. Odluke 2009/336, kako je izmijenjena, propisuje da je EACEA „odgovorna za upravljanje određenim skupinama sljedećih programa Zajednice: […]
28) program potpore za europski audiovizualni sektor (MEDIA 2007) (2007. - 2013.) odobren Odlukom br. 1718/2006 […]“.
43 Članak 4. stavak 2. te iste odluke, kako je izmijenjena, propisuje da je, u odnosu na upravljanje skupinama programa Zajednice navedenima u stavku 1., EACEA „odgovorna za sljedeće zadaće:
(a) upravljanje, cijelo vrijeme njihovog trajanja, projektima provedbe programa Zajednice koji su joj povjereni […];
(b) usvajanje instrumenata izvršenja proračuna za prihode i rashode, te provođenje, u slučaju kada je za to ovlasti Komisija, neke od ili svih operacija potrebnih za upravljanje programima Zajednice, a posebno onih povezanih s dodjelom bespovratnih sredstava i ugovora.“
44 Zatim, Odlukom Komisije C (2009) 3355 final od 6. svibnja 2009. o prijenosu ovlasti Izvršnoj agenciji za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu radi izvršavanja zadaća u vezi s provođenjem programa Zajednice u području obrazovanja, audiovizualne politike i kulture koji, među ostalim, obuhvaćaju posebno izvršenje odobrenih sredstava unesenih u proračun Zajednice, kako je izmijenjena Odlukom C (2010) 7095 final, provedena je Odluka 2009/336. Program MEDIA 2007 je tako spomenut u točki 28. viza Odluke C (2009) 3355 final. Članak 5. te odluke, naslovljen „Zadaće izvršenja proračuna“, pojašnjava u stavku 1. točki (a), da EACEA „dodjeljuje bespovratna sredstva i upravlja s tim povezanim sporazumima i odlukama“ te da „je [u] tu svrhu Komisija zadužila [EACEA‑u] da obavi određene ili sve radnje koje su potrebne za pokretanje i zaključivanje postupaka za dodjelu bespovratnih sredstava, a čije su pojedinosti navedene u Prilogu III.“.
45 U Prilogu I. stavku 26. trećem podstavku Odluke C (2009) 3355 final, kako je izmijenjena, navodi se da EACEA sudjeluje u provođenju i upravljanju različitim dijelovima programa MEDIA 2007, uključujući distribuciju.
46 U Prilogu III. iste odluke utvrđene su zadaće delegirane EACEA‑i, među kojima se nalaze, na temelju točke A.5., „odabir projekata ili, ako [pravna osnova programa propisuje] da je zadatak Komisije izabrati projekte, priprema prijedloga za odabir Komisije u skladu s postupcima komitologije“, na temelju točke A.6., „obavijest [korisnicima bespovratnih sredstava] o pojedinačnim odlukama [u vezi s dodjelom] bespovratnih sredstava“ i, u smislu točke A.7., „[postupanje] po zahtjevima [za preispitivanje odluka o dodjeli bespovratnih sredstava]“.
47 Konačno, Odluka br. 1718/2006 (vidjeti točku 2. ove presude) u članku 10. stavku 2. točki (e) propisuje da se na svaki prijedlog za dodjelu financijskih sredstava Zajednice u iznosu višem od 300 000 eura, u slučaju distribucije, primjenjuje postupak propisan u članku 11. stavku 2. te iste odluke, dok je u članku 10. stavku 3. te odluke navedeno da se „mjere potrebne za provođenje [te] odluke u odnosu na sva druga područja donose sukladno postupku iz članka 11. stavka 3.“ Odluke br. 1718/2006, što među ostalim podrazumijeva prijedloge za dodjelu financijskih sredstava Zajednice u iznosu manjem od 300 000 eura, u području distribucije. Članak 11. Odluke br. 1718/2006 propisuje da Komisiji pomaže odbor i u stavku 2. upućuje na članke 4. i 7. Odluke Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji (SL L 184, str. 23.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 17., str. 36.), a u stavku 4. na članke 3. i 7. Odluke 1999/468. Članak 3. te odluke uređivao je savjetodavni postupak, a članak 4. postupak upravljanja. Međutim, Odluka 1999/468 ukinuta je člankom 12. prvim stavkom Uredbe (EZ) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije (SL L 55, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291.) u čijem je članku 13. propisano da se pozivanja na članak 3. Odluke 1999/468 od sad trebaju razumjeti tako da se odnose na savjetodavni postupak uređen člankom 4. Uredbe br. 182/2011, dok se pozivanja na članak 4. Odluke 1999/468 trebaju shvatiti tako da se odnose na postupak ispitivanja propisan člankom 5. Uredbe br. 182/2011, osim njegova stavka 4. drugog i trećeg podstavka.
48 U tom smislu valja dodati da je u točki 4. predzadnjem stavku Smjernica navedeno da je maksimalan iznos bespovratnih sredstava 150 000 eura po distributeru i po filmu, a da je u točki 4. zadnjem stavku Smjernica propisano da EACEA zadržava pravo da ne raspodijeli sva raspoloživa financijska sredstva. Taj prag i pravo ponovno su navedeni u pozivu na podnošenje ponuda EACEA/21/12 u točki 5. trećem i četvrtom stavku.
49 Iz svih prethodno navedenih odredbi proizlazi da je nadležnost EACEA‑e u području bespovratnih sredstava dodijeljenih u okviru poziva na podnošenje ponuda EACEA 21/12, usvojena u okviru provedbe programa MEDIA 2007, ograničena, na prvom mjestu, na ispitivanje spisa svakog podnositelja zahtjeva radi pripreme „prijedloga za odabir Komisije u skladu s postupcima komitologije“, na temelju točke A.5., u drugom dijelu mogućnosti koju propisuje, Priloga III. Odluke C (2009) 3355 final, kako je izmijenjena, na drugom mjestu, na „obavijest [korisnicima bespovratnih sredstava] o pojedinačnim odlukama [u vezi s dodjelom] bespovratnih sredstava“, na temelju točke A.6. tog Priloga i, na trećem mjestu, sukladno točki A.7. istog Priloga, na „[postupanje] po zahtjevima [za preispitivanje odluka o dodjeli bespovratnih sredstava]“.
50 U predmetnom slučaju EACEA je ispitala spis tužitelja na temelju elemenata koje joj je on dostavio te je od njega zatražila, 4. lipnja 2013., dodatne informacije. U odgovoru na tu poruku elektroničke pošte tužitelj je elektroničkom poštom istog dana potvrdio da on jest „talijanski distributer filma“, međutim nije dostavio dokaze kojima bi to potkrijepio, te je 6. lipnja 2013. uputio EACEA‑i dodatne informacije u vezi s iskustvom koje je stekao kao distributer, osobito tijekom prethodnih pet godina. Nakon analize ukupnog spisa EACEA je predložila odbijanje dodjele bespovratnih sredstava Komisiji, koja je, s obzirom na to da je bila riječ o prijedlogu za dodjelu financijskih sredstava Unije u iznosu manjem od 300 000 eura u području distribucije, donijela Odluku od 2. kolovoza 2013., nakon provođenja savjetodavnog postupka iz članka 4. Uredbe br. 182/2011, sukladno odredbama članka 10. stavka 2. i 3. Odluke br. 1718/2006. U uvodnoj izjavi 3. Odluke od 2. kolovoza 2013. usvojeno je obrazloženje odbora MEDIA 2007 iz njegova mišljenja od 26. srpnja 2013., koje je on sam preuzeo, u odnosu na tužitelja, iz prijedloga odbora za evaluaciju (vidjeti točke 8. do 10. ove presude), odnosno da film u Italiji distribuira društvo 01 Distribution, a ne tužitelj, zbog čega njegova kandidatura ne može biti prihvaćena. Dana 7. kolovoza 2013. EACEA je preuzela taj razlog za odbijanje, označivši na standardnom obrascu za obavješćivanje odgovarajuću rubriku sljedećeg opisa: „podnositelj zahtjeva neće sam osigurati distribuciju filma u dvoranama“. Dana 4. runa 2013. tužitelj je EACEA‑i uputio dopis koji se jasno treba kvalificirati kao zahtjev za preispitivanje odluke o dodjeli bespovratnih sredstava u smislu točke A.7. Priloga III. Odluci C (2009) 3355 final, kako je izmijenjena.
51 Posljedično, u okolnostima kao što su one u predmetnom slučaju, EACEA je imala izbor, prije negoli je krenula postupati po tom zahtjevu, između objašnjavanja Odluke od 2. kolovoza 2013. ili obraćanja Komisiji kako bi je ona izmijenila, bilo da dodijeli bespovratna sredstva, ili da ih odbije dodijeliti, ali na temelju drugačijeg obrazloženja od onog koje je prvotno bilo usvojeno. Naime, EACEA ni na koji način nije mogla biti nadležna za izmjenu odluke koju nije bila nadležna donijeti.
52 Iako je točno da točka 5.1. Smjernica propisuje da se, u slučaju da djelatnost distribucije obavlja više društava, o ugovorima/sporazumima između tih društava mora obavijestiti EACEA‑u, koja će uobičajeno smatrati da kriterije ispunjava društvo koje zapravo obavlja distribuciju filma na teritoriju i u tom smislu donosi „odluku […] na koju nije moguće podnijeti žalbu“, taj tekst valja tumačiti tako da se zapravo odnosi na to da EACEA prilikom ispitivanja zahtjeva mora zauzeti svoje konačno stajalište da bi Komisiji predstavila prijedlog za odabir, ne dovodeći u pitanje mogućnost podnositelja zahtjeva da naknadno osporava u okviru administrativnog postupka odluku te institucije. Svako drugo tumačenje bilo bi protivno izričitom tekstu točke A.7. Priloga III. Odluke C (2009) 3355 final, kako je izmijenjena, u kojoj je utvrđeno pravo na taj postupak.
53 Proizlazi da za donošenje Odluke od 8. listopada 2013., zbog toga što je sama provela odbijanje na temelju razloga koji nije usvojila Komisija, EACEA nije bila nadležna.
54 Međutim, iz stalne sudske prakse u predmetima čije se okolnosti mogu usporediti s onima u ovom slučaju proizlazi da, u slučaju vezane nadležnosti, povreda u vidu nenadležnosti ne može imati za posljedicu poništenje pobijane odluke s obzirom na to da to poništenje zbog nenadležnosti donositelja pobijane odluke jedino može, jednom kada se ta pogreška ispravi s datumom njezina nastanka, dovesti do meritorno jednake odluke (vidjeti u tom smislu presude od 6. srpnja 1983., Geist/Komisija, 117/81, Zb., EU:C:1983:191, t. 6. i 7.; od 9. listopada 1992., De Persio/Komisija, T‑50/91, Zb., EU:T:1992:104, t. 10., 22. i 24., i od 19. siječnja 2010., De Fays/Komisija, T‑355/08 P, Zb., FP, EU:T:2010:16, t. 57. i 58.).
55 Stoga valja utvrditi da se u predmetnom slučaju Komisija našla u situaciji vezane nadležnosti tako što je EACEA, nadomjestivši razlog za odbijanje zahtjeva tužitelja razlogom koji je usvojila Komisija u Odluci od 2. kolovoza 2013., donijela odluku koja je bila meritorno jednaka odluci koju je u okviru svoje nadležnosti donijela Komisija, koja je sadržavala iste elemente poput onih koji su priopćeni dopisom od 4. rujna 2013.
56 Kako proizlazi iz točke 5.1. Smjernica navedenih u točki 3. ove presude, dodjela bespovratnih sredstava na temelju distribucije pretpostavlja da podnositelj zahtjeva sam distribuira film u dvoranama na predmetnom području. Ipak, ta odredba propisuje mogućnost za distributera da ograničeno koristi ugovore o podizvođenju, pod uvjetom da je o tom korištenju „obaviještena [EACEA]“. U nastavku točke 5.1. ponovno je navedena ta obveza obavještavanja, i to u slučaju podjele aktivnosti, koja propisuje da „[u] slučaju da je djelatnost distribucije podijeljena među više društava, o ugovorima/sporazumima između tih društava mora se obavijestiti [EACEA]“. U istoj je točki precizirano da je dopušteno angažiranje fizičkih distributera za posebne usluge poput rezervacije dvorana i ubiranja prihoda.
57 Tužitelj tvrdi da je on zapravo distributer filma i da o ugovoru koji je sklopio s društvom 01 Distribution, a koji se odnosi na rezervaciju kino dvorana, promet kopijama filma, ubiranje prihoda, kao i na obavijest o filmu pod glavnim logom 01, EACEA nije bila obaviještena s obzirom na to da bi se taj ugovor vjerojatno trebao kvalificirati kao povjeravanje djelatnosti trećoj osobi odnosno „materijalna distribucija“ te da se njegova priroda u svakom slučaju razlikuje od podizvođenja.
58 EACEA osporava to tumačenje.
59 Valja navesti da točka 5.1. Smjernica zapravo sadržava, kao što proizlazi iz točke 56. ove presude, podjelu ugovora o distribuciji u tri kategorije, koje odgovaraju ugovorima o podizvođenju, ugovorima o podjeli djelatnosti distribucije među više operatera i ugovorima koji se odnose na „fizičku distribuciju“ za posebne usluge, koje ne ispunjavaju kriterije za dodjelu bespovratnih sredstava. Međutim, činjenica da ti fizički distributeri ne ispunjavaju kriterije za dodjelu bespovratnih sredstava ne znači da se o ugovorima o njihovu angažmanu za posebne usluge ne treba obavijestiti EACEA‑u. Uostalom, upravo kako bi se provjerilo materijalno postojanje takvog ugovora o fizičkoj distribuciji i činjenica da taj ugovor ne prelazi određeno područje, svaki je podnositelj zahtjeva dužan koliko god je moguće objasniti EACEA‑i elemente koji su nužni za ispitivanje zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava, uključujući elemente koji bi, zbog pogrešnog shvaćanja njihova značenja, mogli predstavljati prepreku pozitivnom rješavanju zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava.
60 To se tumačenje nameće tim više s obzirom na to da činjenica da distributer ugovorno angažira treća društva da bi osigurao obavljanje dijela zadaća distribucije predstavlja iznimku u odnosu na načelo prema kojem on sam mora osigurati distribuciju filma, što znači da je treba strogo tumačiti (vidjeti u tom smislu presude od 17. rujna 2014., Baltic Agro, C‑3/13, Zb., EU:C:2014:2227, t. 24. i navedenu sudsku praksu, i od 22. svibnja 2012., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, T‑300/10, Zb., EU:T:2012:247, t. 90. i navedenu sudsku praksu). Nadalje, kad se u točki 13.3. Smjernica utvrđuje obveza „podnijeti sve relevantne ugovore o distribuciji“, podsjeća se na važnost prikladnog obavještavanja EACEA‑e.
61 Valja dodati da je tužitelj u predmetnom slučaju imao dodatnu mogućnost da nadopuni svoj spis, s obzirom na to da ga je EACEA kontaktirala radi podnošenja određenih dokumenata. To mu je trebalo privući pažnju na moguću manjkavost tog spisa i potaknuti ga da ga što iscrpnije potkrijepi.
62 Drugim riječima, čak i da je ugovor između tužitelja i društva 01 Distribution bio samo ugovor o fizičkoj distribuciji u smislu točke 5.1. Smjernica, a što se ne može utvrditi na temelju spisa, tužitelj je bio dužan o tome obavijestiti EACEA‑u prilikom podnošenja svog zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava kako bi EACEA i Komisija mogle donijeti odluku poznavajući razloge prisutnosti loga 01 Distribution u traileru i na plakatima za film. Međutim, EACEA‑u su tužitelj i društvo 01 Distribution obavijestili o postojanju ugovora potpisanog 26. travnja 2013. samo prilogom dopisu tužitelja od 4. rujna 2013., odnosno više od mjesec dana nakon Odluke od 2. kolovoza 2013.
63 Uostalom, tumačenje koje ide u prilog što potpunijim i prikladnijim informacijama EACEA‑e jedino je spojivo s načelom dobre uprave i, konkretno, dobrim financijskim upravljanjem i kontrolom korištenja proračunskih sredstava Unije u predviđene svrhe (vidjeti u tom smislu presude od 17. lipnja 2010., CEVA/Komisija, T‑428/07 i T‑455/07, Zb., EU:T:2010:240, t. 126. i navedenu sudsku praksu, i od 19. travnja 2013., Aecops/Komisija, T‑53/11, EU:T:2013:205, t. 45. i navedenu sudsku praksu). Naime, nepotpuna ili pogrešna informacija koju dostavi podnositelj zahtjeva ne može dovesti do toga da EACEA preporuči Komisiji financiranje distribucije filma dok postoji sumnja u odnosu na pitanje ispunjava li distributer uvjete propisane mjerodavnim propisima. To je uostalom pojašnjeno u točki 13.3. Smjernica, na temelju koje će se smatrati da nepotpune kandidature ne ispunjavaju kriterije. Tako je EACEA, odbivši zahtjev za dodjelu bespovratnih sredstava zbog neobavještavanja o ugovoru koji je tužitelj sklopio s 01 Distribution, razloga koji tužitelj činjenično nije osporavao, djelovala u situaciji u kojoj je Komisija, institucija nadležna za donošenje takve odluke, to učinila u okviru vezane nadležnosti.
64 Stoga, na temelju sudske prakse navedene u točki 54. ove presude, povreda u vidu nenadležnosti ne može imati za posljedicu poništenje pobijane odluke s obzirom na to da to poništenje zbog nenadležnosti donositelja pobijane odluke jedino može, jednom kada se ta pogreška ispravi s datumom njezina nastanka, dovesti do meritorno jednake odluke.
Tužbeni razlozi
65 Iz sudske prakse navedene u točki 54. ove presude proizlazi da se, kada se utvrdi da je uprava djelovala u situaciji vezane nadležnosti, svi tužbeni razlozi korišteni protiv te odluke samo mogu odbaciti kao bespredmetni. To je osobito slučaj s tužbenim razlozima koji se temelje na nepostojanju obrazloženja ili na nedostatnom obrazloženju (presude od 29. rujna 1976., Morello/Komisija, 9/76, Zb., EU:C:1976:129, t. 11., i Geist/Komisija, t. 54. supra, EU:C:1983:191, t. 6. i 7.) kao i, po definiciji, pogrešci koja se tiče činjenica, pogrešci koja se tiče prava ili očitoj pogrešci u ocjeni (vidjeti u tom smislu prethodno navedenu presudu Morello/Komisija, EU:C:1976:129, t. 11.), s obzirom na to da je uprava morala donijeti takvu odluku.
66 Povrh toga, valja pojasniti da je temelj, kako tužitelj tvrdi, proturječnog obrazloženja razlog za odbijanje koji se razlikuje od onog u Odluci od 2. kolovoza 2013. koji je preuzela EACEA (vidjeti točku 36. ove presude), na temelju čega je Opći sud zanijekao da je Odluka od 8. listopada 2013. potvrdni akt. Kako je utvrđeno u točki 63. ove presude, tužitelj ne može s uspjehom pobijati takvo obrazloženje jer ono odgovara odluci koju bi donijela Komisija da je pred njom pokrenut postupak.
67 Konačno, kad je riječ o tužbenom zahtjevu da Opći sud naloži EACEA‑i donošenje „daljnjih mjera“, valja podsjetiti da, u okviru ispitivanja zakonitosti na temelju članka 263. UFEU‑a, Opći sud nije nadležan donositi naloge protiv institucija, tijela, ureda i agencija Unije (presuda od 15. rujna 1998., European Night Services i dr./Komisija, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 i T‑388/94, Zb., EU:T:1998:198, t. 53., i rješenje od 27. siječnja 2014., Stolz/Parlament i Komisija, T‑582/13, EU:T:2014:69, t. 10.).
68 Iz svega prethodno navedenog proizlazi da tužba nije osnovana i da je treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
69 Na temelju članka 135. stavka 2. poslovnika Općeg suda, Opći sud može jednoj stranci, čak i ako je uspjela u postupku, naložiti snošenje troškova djelomično ili u potpunosti, ako se to čini opravdanim na temelju njezina ponašanja, uključujući ponašanje prije pokretanja postupka, a posebno ako je drugoj stranci prouzročila troškove koje Opći sud smatra nepotrebnima ili nastalima zloupotrebom prava.
70 U predmetnom slučaju, s jedne strane, iz dokumenata u spisu proizlazi da u obavijesti od 7. kolovoza 2013., koja je pravilno sadržavala pečat EACEA, tužitelju nije pojašnjeno ni da je donositelj odluke o odbijanju njegova zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava bila Komisija ni datum te odluke, odnosno 2. kolovoza 2013. Tužitelj je te informacije saznao tek podnošenjem ove tužbe. Osim toga, donošenjem 8. listopada 2013. odluke u vlastito ime, ali drugačijeg obrazloženja od Komisijinog obrazloženja, poričući zatim da njezin akt predstavlja odluku i ne obrativši se Komisiji kako bi ona ispravila svoju odluku, EACEA je kod tužitelja izazvala stanje neizvjesnosti, koje je on mogao otkloniti jedino podnošenjem tužbe Općem sudu.
71 S druge strane, tom je stanju doprinijelo ponašanje tužitelja koji je, time što nije dostavio prilikom podnošenja zahtjeva za dodjelu bespovratnih sredstava elemente u odnosu na koje treba postojati obavijest sukladno Smjernicama i koji su mogli omogućiti EACEA‑i da Komisiji podnese odgovarajući prijedlog koji se u svakom slučaju temelji na svim elementima spisa, sam oduzeo toj agenciji i toj instituciji mogućnosti da utvrde je li ugovor s 01 Distribution bio običan ugovor o materijalnoj distribuciji te je li stoga tužitelj bio jedini distributer filma.
72 U tim okolnostima, na temelju pravedne ocjene okolnosti predmetnog slučaja treba naložiti da svaka stranka snosi vlastite troškove.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Italian International Film Srl i Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA) snosit će svaki svoje vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu.
Potpisi