Дело T‑677/13
Axa Versicherung AG
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) №°1049/2001 — Документи във връзка с производство по прилагане на правилата на конкуренцията — Заявление, отнасящо се до съвкупност от документи — Отказ на достъп — Заявление, отнасящо се до един документ — Съдържание — Задължение за извършване на конкретна и индивидуална преценка — Изключение, свързано със защитата на търговските интереси на трето лице — Изключение, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — По-висш обществен интерес — Иск за обезщетение на вреди — Задължение за мотивиране“
Резюме — Решение на Общия съд (трети състав) от 7 юли 2015 г.
1. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Защита на търговските интереси — Прилагане спрямо административните преписки в производствата за контрол на спазването на правилата на конкуренцията — Обща презумпция за накърняване на интересите на участниците в подобно производство от оповестяването на някои документи от тези преписки
(член 101 ДФЕС; член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Отказ, основан на няколко изключения — Допустимост
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Отказ на достъп — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Възможност за позоваване на общи презумпции, приложими за определени категории документи — Граници
(член 4, параграфи 2 и 7 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Обхват — Прилагане спрямо административните преписки в производствата за контрол на спазването на правилата на конкуренцията — Съобщаване на лице, което има намерение да предяви евентуално иск за обезщетение, основан на твърдяно нарушение на член 101 ДФЕС — Задължение на молителя да установи необходимостта от достъп до въпросните документи — Обхват
(член 101 ДФЕС; член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Отказ на достъп — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Отказ на достъп — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална преценка на документите — Възможност за позоваване на общи презумпции, приложими за определени категории документи — Позоваване на обща презумпция в случай на заявление, отнасящо се до един документ — Допустимост — Условия
(член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Прилагане спрямо административните преписки в производствата за контрол на спазването на правилата на конкуренцията — Обща презумпция за накърняване на интересите на участниците в процедура по освобождаване от глоби или намаляване на техния размер от оповестяването на някои документи от тези преписки — Граници — Задължение за претегляне на риска от засягане на ефективността на програмата за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер и на правото на обезщетение на молител, който счита, че е увреден от нарушение на правилата на конкуренцията
(членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС; член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; Съобщение 2006/C 298/11 на Комисията)
8. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на личния живот и личната неприкосновеност — Пълна приложимост на разпоредбите на Регламент № 45/2001 — Задължение за молителя да докаже необходимостта на трансфера на разглежданите лични данни — Обхват
(член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 на Европейския парламент и на Съвета и член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
9. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на търговските интереси — Прилагане спрямо сведения, съдържащи се в документи, съставени преди пет или повече години — Допустимост
(член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
1. За да се обоснове отказът на достъп до документ, чието оповестяване е поискано съгласно Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията, съответната институция може да се позове на общи презумпции, които се отнасят до документи от едно и също естество, тъй като сходни съображения от общ характер могат да намерят приложение относно заявления за оповестяване.
Така, в случай на заявление, отнасящо се до всички документи, съдържащи се в преписката по процедура за прилагане на правилата на конкуренцията, Комисията има право да презумира, без да извършва индивидуална и конкретна преценка на всеки от тези документи, че оповестяването им би засегнало по принцип както целите на дейностите по разследване, така и търговските интереси на участващите в тези производства предприятия, които са тясно свързани в този контекст. Прибягването до презумпция от този порядък не е ограничено нито до случая на заявление за предоставяне на достъп до съвкупността от документите, съдържащи се в преписката по процедура за прилагане на правилата на конкуренцията, нито дори до този, свързан с обща и недиференцирана съвкупност от документи в нейните рамки. Напротив, до нея може да се прибегне в случай на заявление, отнасящо се до по-специфична част от документите по преписката, идентифицирани чрез позоваване на техните общи характеристики или принадлежността им към една или повече общи категории.
В допълнение, Комисията има право да прибегне до такава обща презумпция, доколкото съответната процедура да не може да се счита за завършена, тъй като все още не се е стигнало до приемането на решение или са били подадени жалби за отмяна на това решение, които са все още висящи към датата, на която Комисията е получила заявлението за достъп до документите, съдържащи се в съответната преписка, и се произнася по този въпрос. Освен това възможността да се прибегне до обща презумпция за разглеждането на заявление за достъп, отнасящо се до съвкупност от документи, са изключени от задължението за оповестяване на съдържанието им, пълно или частично.
(вж. т. 36, 37 и 39—42)
2. Вж. текста на решението.
(вж. т. 56)
3. Когато става въпрос за решение за отказ на достъп до документ, чието оповестяване е поискано на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията, използването на обща презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване се иска, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който да обосновава оповестяването на въпросния документ по силата на член 4, параграф 2 от този регламент. За тази цел жалбоподателят е този, който трябва да се позове конкретно на обстоятелствата, обосноваващи оповестяването на съответния документ.
За разлика от това изискването да се провери дали действително се прилага въпросната обща презумпция не може да се тълкува в смисъл, че съответната институция би трябвало да разгледа индивидуално всички поискани в случая документи. Подобно изискване би лишило тази обща презумпция от нейното полезно действие, а именно да се позволи на Комисията да отговори на общо искане за достъп също по общ начин.
Освен това фактът, че поисканите от жалбоподателят документи са били на повече от пет години, не може сам по себе си да обори общата презумпция за неоповестяване, като се има предвид, че член 4, параграф 7 от Регламент №°1049/2001 гласи, че изключенията, предвидени в този регламент, могат да се прилагат за период от тридесет години, а при необходимост и след това.
(вж. т. 59, 60 и 63)
4. Макар да е вярно, че всяко лице има право да поиска поправяне на вредите, които са му причинени в резултат от нарушение на правилата на Съюза в областта на конкуренцията, и че това право укрепва действието на тези правила, доколкото то е в състояние да осуети създаването на картели или други практики, често прикрити, които могат да ограничат или да нарушат конкуренцията, допринасяйки по този начин за поддържането на ефективно равнище на конкуренция в Съюза, такива общи съображения все пак не могат сами по себе си да имат предимство пред съображенията, обосноваващи отказа на достъп до документите, съдържащи се в преписката по процедура за прилагане на правилата на конкуренцията, обоснован с факта, че тези документи са обхванати в тяхната съвкупност от обща презумпция, че оповестяването им би засегнало по принцип по-специално защитата на целите на дейностите по инспекции и разследване.
Действително, за да се осигури ефективно упражняване на правото на обезщетение, не е необходимо всеки документ, съдържащ се в преписката по такава процедура, да бъде предоставен на лицето, което би поискало достъп на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията, за да предяви иск за обезщетение за вреди, като се има предвид, че такъв иск трябва да се основава на цялата информация, съдържаща се в преписката по тази процедура. Същото се отнася и за случая, когато лицето, което иска да му бъде предоставен достъп до документите, съдържащи се в тази преписка, вече е предявило иск за обезщетение, доколкото остава малко вероятно този иск да трябва да се основава на цялата преписка.
Следователно всяко лице, което желае да получи обезщетение за вредите, които е претърпяло поради нарушение на правилата на конкуренцията на Съюза, следва да установи за какво му е необходим достъпът до един или друг от документите, съдържащи се в преписката, за да може Комисията във всеки отделен случай да претегли интересите, обосноваващи предоставянето на тези документи и тяхната защита, като вземе предвид всички относими към делото обстоятелства. По подразбиране, интересът да се получи обезщетение за вредите, претърпени в резултат от нарушението на правилата на конкуренцията на Съюза, не може да представлява по-висш обществен интерес по смисъла на член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
(вж. т. 66—70 и 163)
5. Вж. текста на решението.
(вж. т. 92 и 93)
6. Институцията, сезирана със заявление за достъп до документи на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията, има право на избор дали да се позове на обща презумпция, дори въпросното заявление да се отнася само до един-единствен документ. Все пак в такава ситуация, когато позоваването на обща презумпция не цели разглеждането по общ начин на заявление, самото то общо, институцията, която иска да извърши позоваването, трябва да провери дали съображенията от общ характер, които обикновено се прилагат за определен вид документи, действително са приложими по отношение на даден документ, за който е поискано оповестяване.
Това изискване не предполага задължително Комисията да извърши конкретна преценка на въпросния документ, още повече че възложеното на тази институция задължение да провери дали общата презумпция, на която иска да се позове, за да разгледа заявление, отнасящо се до съвкупност от документи, се прилага действително, не може да се тълкува в смисъл, че тя би трябвало да разгледа поотделно всички документи, до които е поискан достъп. Все пак не по-малко необходимо си остава Комисията да обоснове отказа си на достъп в достатъчна от фактическа и правна страна степен, въз основа на разумно предвидимия риск от конкретно и ефективно засягане на един или повече интереси, защитени от изключенията в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
Освен това, дори в хипотезата на позоваване на обща презумпция за разглеждане на заявлението, визиращо един-единствен документ, съответната институция е длъжна да пристъпи към оповестяване изцяло или на част от визирания от жалбоподателя документ, когато установи, че характеристиките на съответното производство го позволяват.
(вж. т. 94, 100, 101 и 116)
7. Когато става въпрос за заявление за достъп на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията, до документи относно програма за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, Комисията може да приеме, по същество, че съобщаването на референциите на кореспонденцията между предприятията, поискали да се възползват от Известието относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели, би могло да компрометира ефикасността на програмата за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, доколкото чрез него се свеждат до знанието на трето лице съдържащите се в тези документи чувствителна търговска информация или поверителни данни във връзка със сътрудничеството на участниците. Всъщност програмите за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер представляват полезно средство за установяване и прекратяване на нарушенията на правилата на конкуренцията, допринасяйки по този начин за ефективното прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС. Ефикасността на тези програми би могла да бъде засегната от съобщаването на документи във връзка с процедура по освобождаване от глоби и намаляване на техния размер на лицата, които искат да предявят искове за обезщетение. В това отношение е разумно да се счита, че перспективата от такова съобщаване ще разубеди лицата, участващи в нарушение на правилата на конкуренцията, да се възползват от такива програми.
Все пак, ако тези съображения да могат да обосноват възможността да бъде отказан достъпът до определени документи от преписката във връзка с процедура за прилагане на правилата на конкуренцията, те не означават, че този достъп може да бъде отказван системно, тъй като всяко искане за достъп до въпросните документи трябва да бъде преценявано във всеки отделен случай, като се вземат предвид всички обстоятелства по делото. Всъщност обстоятелството, че такъв отказ може да попречи на предявяването на искове за обезщетение на вреди пред националните юрисдикции, като предостави на засегнатите предприятия — които е възможно вече да са се възползвали от освобождаване от имуществени санкции, най-малкото частично — възможността да не изпълнят и задължението си да обезщетят вредите, резултат от нарушение на член 101 ДФЕС, и то в ущърб на увредените лица, изисква този отказ да е основан на императивни съображения, свързани със защитата на посочения интерес и приложими за всеки документ, до който е отказан достъп.
В резултат на това само наличието на риск даден документ да засегне конкретно обществения интерес от ефикасност на националната програма за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер може да обоснове неоповестяването на този документ. В това отношение във всеки отделен случай трябва се да претеглят интересите, обосноваващи предоставянето или защитата на съответните документи. При тази преценка те следва да вземат предвид всички релевантни обстоятелства по делото, и по-специално интереса на поискалото достъп лице да получи исканите документи, за да подготви иска си за обезщетение, предвид другите възможности, с които евентуално разполага, от една страна, и действително вредоносните последици, до които такъв отказ може действително да доведе предвид обществения интерес или легитимните интереси на други лица, от друга страна. Тези съображения са валидни на още по-силно основание в случай, когато лице, което счита себе си за пострадало от нарушение на правилата на конкуренцията и което вече е предявило иск за обезщетение пред националния съд, иска от Комисията да му бъде предоставен достъп не до документите относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, съдържащи се в преписката във връзка с процедурата, в резултат на която се е стигнало до констатацията за наличието на такова нарушение, а само до референциите на тези документи, съдържащи се в съдържанието на посочената преписка.
Всъщност пълният отказ на достъп до тези референции, включително и до техните най-неутрални или незначителни елементи, може да направи практически невъзможно или най-малкото изключително трудно всякакво идентифициране на документите относно освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, описани в съдържанието, и да затрудни жалбоподателя да си изработи мнение относно евентуалната необходимост да разполага с тези документи, за да подкрепи с доказателства иска си за обезщетение, както и, на още по-силно основание, да обоснове съображенията за тази необходимост. Именно спазването на това изискване обаче съдебната практика поставя като условие не само за оповестяването на тези документи и представянето им в съдебните производства по искове за обезщетение, предявени пред националния съд, но и за признаването на по-висш обществен интерес от Комисията в случая, когато тя е сезирана на основание Регламент № 1049/2001. По този начин пълният и абсолютен отказ на достъп може на практика да попречи на жалбоподателя да упражни ефективно правото си на обезщетение, което извлича от Договора.
(вж. т. 114, 118, 119, 121—124 и 134)
8. Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията, който установява специфичен засилен режим на защита на лицата, чиито лични данни евентуално биха могли да бъдат предоставени на обществеността, изисква евентуалното засягане на личния им живот и на личната им неприкосновеност да се разглежда винаги в съответствие по-специално с Регламент № 45/2001 относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни.
В това отношение член 8, буква б) от Регламент № 45/2001 гласи, че лични данни се предават на получател само ако той удостовери необходимостта от предаване на данните и ако няма основания да се предполага, че биха могли да бъдат засегнати легитимните интереси на съответното лице. Тази разпоредба се прилага за всяко заявление, подадено на основание Регламент № 1049/2001, целящо да бъде получен достъп до документи, които съдържат лични данни. В резултат на това, когато лицето, подало заявление за достъп до документи, съдържащи лични данни, не е посочило никакви изрични и легитимни основания, нито убедителни доводи в подкрепа на необходимостта от предаване на тези лични данни, съответната институция не е в състояние да претегли различните представени интереси.
(вж. т. 139, 141 и 143)
9. Вярно е, че доколкото сведенията, които са можели да бъдат счетени за поверителни или за търговска тайна, датират отпреди пет или повече години, те трябва да се считат за исторически, освен ако по изключение не се докаже, че все още представляват съществени елементи от търговското положение на предприятието, което засягат. Също така възможните негативни последици на оповестяването на чувствителна търговска информация са толкова по-маловажни, колкото тя е по-стара. Все пак това не изключва възможността такава информация да остане в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията.
(вж. т. 154)