Věc T‑677/13
Axa Versicherung AG
v.
Evropská komise
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se řízení podle pravidel hospodářské soutěže – Žádost týkající se všech dokumentů – Odepření přístupu – Žádost týkající se jediného dokumentu – Seznam položek tvořících obsah spisu – Povinnost provést konkrétní a individuální přezkum – Výjimka týkající se ochrany obchodních zájmů třetí osoby – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Převažující veřejný zájem – Žaloba na náhradu škody – Povinnost odůvodnění“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (třetího senátu) ze dne 7. července 2015
1. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Ochrana obchodních zájmů – Použití na správní spisy týkající se řízení o kontrole dodržování pravidel hospodářské soutěže – Obecná domněnka narušení ochrany zájmů zúčastněných v takovém řízení zpřístupněním určitých dokumentů z takových spisů
(Článek 101 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážka)
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odmítnutí odůvodněné několika výjimkami – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Možnost opřít se o obecné domněnky vztahující se k některým kategoriím dokumentů – Meze
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 a 7)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Rozsah – Použití na správní spis týkající se řízení o kontrole dodržování pravidel hospodářské soutěže – Sdělení osobě, která zamýšlí podat žalobu na náhradu škody na základě údajného porušení článku 101 SFEU – Povinnost žadatele prokázat nezbytnost přístupu k dotčeným dokumentům – Rozsah
(Článek 101 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
6. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Možnost opřít se o obecné domněnky vztahující se k některým kategoriím dokumentů – Použití obecné domněnky v případě žádosti týkající se jediného dokumentu – Přípustnost – Podmínky
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
7. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Použití na správní spis týkající se řízení o kontrole dodržování pravidel hospodářské soutěže – Obecná domněnka narušení ochrany zájmů zúčastněných v řízení o shovívavosti zpřístupněním určitých dokumentů z takových spisů – Meze – Povinnost vyvážit riziko ohrožení účinnosti programu shovívavosti a právo na náhradu škody žadatele, který se považuje za poškozeného porušením pravidel hospodářské soutěže
(Články 101 SFEU a 102 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2; oznámení/sdělení Komise 2006/C 298/11)
8. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana soukromí a osobnosti jednotlivce – Plná použitelnost ustanovení nařízení č. 45/2001 – Povinnost žadatele prokázat nezbytnost předání dotčených osobních údajů – Rozsah
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 45/2001, čl. 8 písm. b), a č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 písm. b)]
9. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana obchodních zájmů – Použití na informace uvedené v dokumentech starých pět let a více – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 první odrážka)
1. K odůvodnění odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění bylo požadováno na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, může dotyčný orgán své rozhodnutí opřít o obecné domněnky uplatnitelné na určité kategorie dokumentů, vzhledem k tomu, že na žádosti týkající se dokumentů téže povahy lze použít podobné obecné úvahy.
V případě žádosti týkající se souhrnu spisových dokumentů v řízení podle pravidel hospodářské soutěže měla Komise bez provedení konkrétního a individuálního přezkumu každého z uvedených dokumentů právo předpokládat, že jejich zpřístupnění by v zásadě ohrozilo jak ochranu cílů inspekce a vyšetřování, tak ochranu obchodních zájmů podniků-účastníků uvedeného řízení, které jsou v takovém kontextu úzce spojeny. Použití domněnky tohoto druhu se neomezuje ani na případ, kdy žádost směřuje k získání přístupu ke všem jednotlivým spisovým dokumentům v řízení podle pravidel hospodářské soutěže, a dokonce ani na případ, kdy se žádost týká v tomto ohledu spisových dokumentů jako celku bez rozdílu. Naopak, lze ji použít rovněž v případech, kdy se žádost týká specifičtějšího celku spisových dokumentů určeného jejich společnými charakteristikami nebo příslušností k jedné či více obecných kategorií.
Dále má Komise právo takovou obecnou domněnku použít, dokud nelze dotčené řízení považovat za ukončené, buď proto, že dosud nedošlo k přijetí rozhodnutí, nebo proto, že byla proti uvedenému rozhodnutí podána žaloba na neplatnost, o které dosud nebylo rozhodnuto v okamžiku, kdy Komise obdržela žádost o přístup ke spisovým dokumentům a rozhoduje o ní. Mimoto možnost uplatnit obecnou domněnku na žádost o přístup týkající se souboru dokumentů, znamená, že dotčené dokumenty nepodléhají povinnosti celkového či částečného zpřístupnění jejich obsahu.
(viz body 36, 37, 39–42)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 56)
3. Pokud jde o rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění bylo požadováno na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, použití obecné domněnky nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, tato domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dotčeného dokumentu podle čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení. Za tím účelem přísluší žadateli, aby uvedl konkrétní okolnosti odůvodňující zpřístupnění dotčeného dokumentu.
Naproti tomu požadavek ověřit, zda se dotčená obecná domněnka skutečně uplatní, však naproti tomu nelze vykládat v tom smyslu, že by dotčený orgán měl individuálně zkoumat všechny dokumenty, k nimž je požadován přístup. Takový požadavek by tuto obecnou domněnku zbavil jejího užitečného účinku, tedy možnosti, že dotčený orgán odpoví na obecnou žádost o zpřístupnění rovněž obecně.
Mimoto skutečnost, že požadované dokumenty byly starší než pět let, sama o sobě nemůže vyvrátit obecnou domněnku odůvodňující nezpřístupnění, neboť čl. 4 odst. 7 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že výjimky stanovené v uvedeném nařízení se uplatní po dobu třiceti let, nebo i déle, je-li to nezbytné.
(viz body 59, 60, 63)
4. Ačkoli je pravda, že každý má právo domáhat se náhrady škody, která mu byla způsobena porušením unijních pravidel hospodářské soutěže a že takové právo posiluje funkčnost uvedených pravidel, neboť může odrazovat od zavádění kartelových dohod a dalších praktik, často tajných, které mohou omezit nebo narušit hospodářskou soutěž, a přispívá tak k zachování účinné hospodářské soutěže v Unii, nemohou takové obecné důvody převážit nad důvody odepření přístupu ke spisovým dokumentům v řízení podle pravidel hospodářské soutěže, které se zakládají na skutečnosti, že uvedené dokumenty jako celek spadají pod obecnou domněnku, podle které by jejich zpřístupnění v zásadě ohrozilo ochranu cílů inspekce a vyšetřování.
Pro účely zajištění účinné ochrany práva na náhradu škody není totiž nezbytné, aby každý dokument obsažený ve spise takového řízení byl poskytnut osobě, která žádá o přístup na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise s úmyslem podat žalobu na náhradu škody, jelikož je málo pravděpodobné, že by žaloba na náhradu škody musela být podepřena všemi informacemi uvedenými ve spise týkajícím se tohoto řízení. Stejně je tomu v případě, kdy osoba, která žádá o přístup ke spisovým dokumentům, již podala žalobu na náhradu škody, neboť i v tomto případě je málo pravděpodobné, že by tato žaloba musela být podepřena celým spisem.
Je tedy na každé osobě, která chce obdržet náhradu škody utrpěné z důvodu porušení unijních pravidel hospodářské soutěže, aby prokázala, že je pro ni nezbytné nahlédnout do některého z dokumentů obsažených ve spise Komise, aby Komise mohla případ od případu vyvážit zájmy odůvodňující zpřístupnění takových dokumentů a jejich ochranu, při zohlednění všech relevantních okolností věci. Pokud taková nezbytnost neexistuje, nemůže zájem na získání náhrady škody způsobené porušením unijních pravidel hospodářské soutěže představovat převažující veřejný zájem ve smyslu čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
(viz body 66–70, 163)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 92, 93)
6. Orgán, kterému byla podána žádost o přístup k dokumentu na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, se může opřít o obecnou domněnku odůvodňující odepření přístupu, i když se dotčená žádost týká pouze jediného dokumentu. Nicméně v takových situacích, kdy použití obecné domněnky nemá za cíl umožnit obecné vyřízení obecné žádosti, musí orgán, který má v úmyslu použít obecnou domněnku, ověřit, zda obecné úvahy, jež jsou obvykle použitelné na určitý typ dokumentu, jsou skutečně použitelné na dokument, jehož zpřístupnění je požadováno.
Tento požadavek nezbytně neznamená, že Komise provede konkrétní přezkum dotčeného dokumentu, stejně jako povinnost uvedeného orgánu ověřit, že obecná domněnka, kterou chce použít při vyřízení žádosti týkající se všech dokumentů, je skutečně použitelná, nelze vykládat v tom smyslu, že by Komise měla individuálně zkoumat všechny dokumenty, k nimž je požadován přístup. Je však neméně důležité, aby dotčený orgán skutkově i právně dostatečným způsobem odůvodnil odmítnutí poskytnout přístup, a to na základě rozumně předvídatelného rizika konkrétního a skutečného ohrožení veřejného zájmu chráněného výjimkami stanovenými v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
Mimoto i v případě použití obecné domněnky pro vyřízení žádosti týkající se jediného dokumentu má dotčený orgán povinnost zpřístupnit celý dokument nebo jeho části dotčené žádostí, pokud zjistí, že to umožňuje povaha řízení, k němuž se daná žádost váže.
(viz body 94, 100, 101, 116)
7. Pokud jde o žádost, podanou na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, o přístup k dokumentům týkajícím se programu shovívavosti, Komise může mít v podstatě za to, že poskytnutí uvedených odkazů na korespondenci vyměněnou v rámci uvedené věci s podniky, které požádaly o uplatnění oznámení Komise ze dne 8. prosince 2006 o ochraně před pokutami a snížení pokut v případech kartelů, by mohlo ohrozit účinnost jejího programu shovívavosti, ze stejných důvodů jako zpřístupnění samotných dokumentů týkajících se programu shovívavosti, pokud by vedlo k tomu, že by se třetí osoba seznámila s citlivými obchodními informacemi, nebo s důvěrnými údaji týkajícími se spolupráce účastníků řízení obsaženými v uvedených dokumentech. Programy shovívavosti zavedené Komisí totiž představují užitečné nástroje k zjištění a ukončení porušování pravidel hospodářské soutěže, a přispívají tak k účinnému uplatňování článků 101 SFEU a 102 SFEU. Mimoto by účinnost těchto programů mohla být dotčena zpřístupněním dokumentů týkajících se řízení o shovívavosti osobám, které chtějí podat žalobu na náhradu škody. V tomto ohledu se jeví jako důvodné mít za to, že osoba podílející se na porušení práva hospodářské soutěže by v případě možnosti takového sdělení byla odrazována od využití takových programů shovívavosti.
Nicméně i když takové úvahy mohou odůvodnit odepření přístupu k určitým spisovým dokumentům v řízení podle pravidel hospodářské soutěže, přesto neznamenají, že takové nahlížení může být systematicky odpíráno, jelikož každá žádost o nahlédnutí do dotčených dokumentů musí být posuzována případ od případu s ohledem na všechny okolnosti věci. Okolnost, že takové odepření může zabránit podání uvedených žalob k vnitrostátním soudům tím, že dotyčným podnikům, které již mohou využívat přinejmenším částečné ochrany před peněžitými sankcemi, poskytuje možnost zbavit se rovněž povinnosti nahradit škody vyplývající z porušení článku 101 SFEU, a to na úkor poškozených osob, totiž vyžaduje, aby se takové odepření zakládalo na naléhavých důvodech týkajících se ochrany dovolávaného zájmu a uplatnitelných na každý dokument, ke kterému je přístup odepřen.
V důsledku toho může odepření přístupu k tomuto dokumentu odůvodnit jedině existence rizika, že daný dokument konkrétním způsobem poškodí veřejný zájem na účinnosti dotčeného programu shovívavosti. Je tedy třeba případ od případu zvážit jednotlivé zájmy odůvodňující zpřístupnění či ochranu dotčených dokumentů. V rámci takového zvážení jim přísluší zohlednit všechny relevantní okolnosti věci, a zejména zájem žadatele získat přístup k dokumentům, které požaduje pro účely podložení své žaloby na náhradu škody, s ohledem na další případné možnosti, které má k dispozici na jedné straně a na druhé straně k reálným škodlivým důsledkům, které takový přístup může vyvolat ve vztahu k veřejnému zájmu nebo legitimním zájmům jiných osob. Uvedené úvahy platí ještě více v případě, kdy osoba, která se považuje za oběť porušování pravidel hospodářské soutěže a která již podala žalobu na náhradu škody k vnitrostátnímu soudu, požádá Komisi o přístup nikoli k dokumentům předloženým v rámci programu shovívavosti uvedeným ve spisu v řízení, které vedlo k vydání rozhodnutí konstatujícího uvedené porušení, ale pouze o přístup k odkazům na tyto dokumenty uvedeným v seznamu položek tvořících obsah uvedeného spisu.
Úplné odepření přístupu k takovým odkazům, včetně jejich zcela neutrálních či neškodných prvků, totiž v praxi znemožní, či přinejmenším nadměrně ztíží jakoukoli identifikaci dokumentů předložených v rámci programu shovívavosti zanesených na seznam položek tvořících obsah spisu a zabrání žadateli vytvořit si názor ohledně případné nezbytnosti uvedenými dokumenty disponovat pro účely podložení žaloby na náhradu škody, a tím spíš vyhledat důvody takovou potřebu odůvodňující. Přitom právě dodržením takového požadavku je podmíněno nejen zpřístupnění uvedených dokumentů a jejich předložení soudu v rámci žalob na náhradu škody podaných k vnitrostátnímu soudu, ale rovněž uznání Komisí převažujícího veřejného zájmu v případě, kdy je jí podána žádost na základě nařízení č. 1049/2001. Napadené rozhodnutí tím v praxi dotčené osobě brání v účinném výkonu práva na náhradu škody, které jí náleží.
(viz body 114, 118, 119, 121–124, 134)
8. Článek 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, které zavádí specifický a zesílený systém ochrany osob, jejichž osobní údaje mohou být případně zpřístupňovány veřejnosti, požaduje, aby případný zásah do jejich soukromí a osobní integrity byl vždy přezkoumán a posouzen v souladu zejména s nařízením č. 45/2001 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů orgány a institucemi Společenství a o volném pohybu těchto údajů.
V tomto ohledu čl. 8 písm. b) nařízení č. 45/2001 stanoví, že osobní údaje lze předávat příjemcům, pouze pokud příjemce prokáže nezbytnost předání údajů a není důvod se domnívat, že mohou být poškozeny právní zájmy subjektu údajů. Toto ustanovení se vztahuje na všechny žádosti založené na nařízení č. 1049/2001 usilující o přístup k dokumentům obsahujícím osobní údaje. V důsledku toho, pokud osoba, která požaduje přístup k dokumentům obsahujícím osobní údaje, nepředloží žádné výslovné a legitimní odůvodnění ani žádný přesvědčivý argument prokazující nutnost předání takových údajů, dotčený orgán nemůže dotčené zájmy vyvážit.
(viz body 139, 141, 143)
9. Je pravda, že skutečnost, že informace, které mohly být považovány za obchodní tajemství nebo za důvěrné, jsou starší než pět let, má za následek, že musí být považovány za zastaralé, ledaže by bylo výjimečně prokázáno, že stále představují zásadní znaky obchodního postavení podniku, kterého se týkají. Stejně tak možné negativní důsledky zpřístupnění citlivé obchodní informace jsou tím méně významné, čím je informace starší. To však nevylučuje, že takové informace mohou nadále spadat pod výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 první odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise.
(viz bod 154)