Predmet T‑677/13

Axa Versicherung AG

protiv

Europske komisije

„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti o postupku primjene pravila o tržišnom natjecanju – Zahtjev koji se odnosi na niz dokumenata – Odbijanje pristupa – Zahtjev koji se odnosi na jedan dokument – Kazalo – Obveza konkretnog i pojedinačnog ispitivanja – Izuzeće u vezi sa zaštitom komercijalnih interesa treće osobe – Izuzeće u vezi sa zaštitom svrhe inspekcija, istraga i revizija – Prevladavajući javni interes – Tužba za naknadu štete – Obveza obrazlaganja“

Sažetak – Presuda općeg suda (treće vijeće) od 7. srpnja 2015.

1.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Zaštita komercijalnih interesa – Primjena na upravne spise koji se odnose na postupke nadzora poštovanja pravila o tržišnom natjecanju – Opća pretpostavka da će se otkrivanjem određenih dokumenata iz spisa ugroziti zaštita interesa obuhvaćenih takvim postupkom

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2., 1. i 3. alineja)

2.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Odbijanje koje se temelji na nekoliko izuzeća – Dopuštenost

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)

3.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Odbijanje pristupa – Obveza institucije da izvrši konkretnu i individualnu provjeru dokumenata – Mogućnost oslanjanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Granice

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. i 7.)

4.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Opseg – Primjena na upravne spise koji se odnose na postupke nadzora poštovanja pravila o tržišnom natjecanju – Dostava osobi koja namjerava podnijeti eventualnu tužbu za naknadu štete koja se temelji na navodnoj povredi članka 101. UFEU‑a – Obveza podnositelja zahtjeva da dokaže potrebu za pristupom dokumentima o kojima je riječ – Opseg

(čl. 101. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)

5.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Odbijanje pristupa – Obveza institucije da izvrši konkretnu i individualnu provjeru dokumenata – Opseg

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4.)

6.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Odbijanje pristupa – Obveza institucije da izvrši konkretnu i individualnu provjeru dokumenata – Mogućnost oslanjanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Primjena opće pretpostavke u slučaju zahtjeva koji se odnosi na jedan dokument – Dopuštenost – Pretpostavke

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.)

7.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Primjena na upravne spise koji se odnose na postupke nadzora poštovanja pravila o tržišnom natjecanju – Opća pretpostavka da će se otkrivanjem određenih dokumenata iz spisa ugroziti zaštita interesa iz pokajničkog postupka – Granice – Obveza uspostavljanja ravnoteže između rizika od ugrožavanja djelotvornosti pokajničkog programa i prava na naknadu štete podnositelja zahtjeva koji se smatra oštećenim povredom pravila o tržišnom natjecanju

(čl. 101. i 102. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2.; Obavijest Komisije 2006/C 298/11)

8.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita privatnosti i integriteta pojedinca – Cjelovita primjena odredaba Uredbe br. 45/2001 – Obveza podnositelja zahtjeva da dokaže nužnost prijenosa osobnih podataka o kojima je riječ – Opseg

(uredbe Europskog parlamenta i Vijeća br. 45/2001, čl. 8. t. (b) i br. 1049/2001, čl. 4. st. 1. t. (b))

9.      Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita komercijalnih interesa – Primjena informacija koje se nalaze u dokumentima starim pet ili više godina – Dopuštenost

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2., 1. alineja)

1.      Kako bi se moglo opravdati odbijanje pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva u skladu s Uredbom br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, predmetnoj je instituciji dopušteno odluke temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve koji se odnose na dokumente iste naravi.

Stoga, u slučaju zahtjeva koji se odnosi na sve dokumente iz spisa nekog postupka primjene pravila o tržišnom natjecanju, Komisija ima pravo pretpostaviti, a da nije pojedinačno i konkretno ispitala svaki od tih dokumenata, da bi otkrivanje tih dokumenata u načelu ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija i istraga i zaštitu komercijalnih interesa poduzetnika koji su stranke u postupku, koje su usko povezane u takvim okolnostima. Primjena pretpostavke takve vrste nije ograničena ni u slučaju u kojem se zahtjevom nastoji dobiti pristup svim dokumentima iz spisa postupka primjene pravila o tržišnom natjecanju ni u slučaju u kojem se zahtjev sveobuhvatno i nediferencirano odnosi na sve dokumente u spisu. Nasuprot tomu, ta se pretpostavka može primijeniti i u slučaju zahtjeva koji se odnosi na točno određeni niz dokumenata iz spisa, koji su utvrđeni upućivanjem na njihove zajedničke značajke ili činjenicom da pripadaju jednoj ili nekoliko općih kategorija.

Osim toga, Komisija ima pravo primijeniti takvu opću pretpostavku dok god se postupak ne može smatrati završenim, zbog toga što još nije donijela odluku ili zbog toga što su protiv te odluke podnesene tužbe za poništenje te su ti postupci i dalje u tijeku na dan na koji Komisija primi zahtjev za pristup dokumentima iz spisa koji se odnose na te postupke i na koji odlučuje o tom zahtjevu. Nadalje, mogućnost da primijeni opću pretpostavku kad odlučuje o zahtjevu za pristup koji se sam odnosi na niz dokumenata znači da predmetni dokumenti ne podliježu nikakvoj obvezi potpunog ili djelomičnog otkrivanja.

(t. 36., 37., 39. – 42.)

2.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 56.)

3.      Što se tiče odluke od odbijanju pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva u skladu s Uredbom br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, primjena opće pretpostavke ne isključuje mogućnost dokazivanja da konkretni dokument, čije se otkrivanje zahtijeva, nije obuhvaćen tom pretpostavkom ili da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava njegovo otkrivanje na temelju članka 4. stavka 2. navedene uredbe. U tu svrhu, na podnositelju zahtjeva jest da konkretno navede okolnosti koje opravdavaju otkrivanje dotičnih dokumenata.

S druge strane, zahtjev za utvrđivanje primjenjuje li se zaista opća pretpostavka o kojoj je riječ ne može se tumačiti na način da predmetna institucija mora pojedinačno ispitati sve dokumente za koje se od nje traži da im odobri pristup. Takav bi zahtjev tu opću pretpostavku lišio njezina korisnog učinka, koji se odnosi na to da se omogući predmetnoj instituciji da na cjelovit zahtjev za pristup odgovori na jednako cjelovit način.

Osim toga, činjenica da su zatraženi dokumenti stariji od pet godina ne može sama po sebi oboriti opću pretpostavku o neotkrivanju jer članak 4. stavak 7. Uredbe br. 1049/2001 određuje da se izuzeća predviđena tom uredbom mogu primijeniti za razdoblje od 30 godina, čak i dulje ako je to potrebno.

(t. 59., 60., 63.)

4.      Ako je točno da svatko ima pravo zahtijevati naknadu štete koja mu je nanesena povredom pravila Unije i da takvo pravo osnažuje operativni karakter tih pravila jer se njime može odvratiti od provođenja zabranjenih sporazuma ili ostalih često skrivenih praksi kojima se može ograničiti ili narušiti tržišno natjecanje, doprinoseći tako održavanju učinkovitog tržišnog natjecanja u Uniji, takva općenita razmatranja nemaju uvijek kao takva prednost pred razlozima kojima se opravdava odbijanje pristupa dokumentima iz spisa postupka primjene pravila o tržišnom natjecanju koje se temelji na činjenici da su ti dokumenti u cijelosti obuhvaćeni općom pretpostavkom prema kojoj njihovo otkrivanje u načelu ugrožava, među ostalim, zaštitu svrhe inspekcija i istraga.

Naime, radi osiguravanja učinkovite provedbe prava na naknadu štete, nije potrebno da se svaki dokument iz spisa takvog postupka dostavi osobi koja traži pristup tim dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, u svrhu podnošenja tužbe za naknadu štete s obzirom na to da je malo vjerojatno da se takva tužba mora temeljiti na svim dokazima koji se nalaze u spisu koji se odnosi na taj postupak. Isto vrijedi i u slučaju u kojem je osoba koja traži pristup dokumentima iz tog spisa već podnijela tužbu za naknadu štete, s obzirom na to da je malo vjerojatno da se ta tužba mora temeljiti na cijelom spisu.

Stoga svatko tko želi dobiti naknadu štete za koju smatra da ju je pretrpio zbog povrede pravila Unije o tržišnom natjecanju mora dokazati potrebu koju ima za pristupom bilo kojim dokumentima koji se nalaze u Komisijinom spisu kako bi ona mogla, u svakom pojedinačnom slučaju, odvagnuti postojeće interese koji opravdavaju otkrivanje takvih dokumenata i njihovu zaštitu, uzimajući u obzir sve relevantne čimbenike u predmetu. U nepostojanju takve potrebe, interes za dobivanje naknade štete pretrpljene zbog povrede pravila Unije o tržišnom natjecanju ne može predstavljati prevladavajući javni interes u smislu članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001.

(t. 66. – 70., 163.)

5.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 92., 93.)

6.      Dopušteno je instituciji koja odlučuje o zahtjevu za pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije da svoju odluku temelji na općoj pretpostavci čak i ako se predmetni zahtjev odnosi samo na jedan dokument. Međutim, u takvoj situaciji u kojoj svrha primjene opće pretpostavke nije omogućiti sveobuhvatno odlučivanje o zahtjevu koji je sam sveobuhvatan, na instituciji koja namjerava primijeniti tu pretpostavku jest da provjeri mogu li se opća razmatranja koja su inače primjenjiva na određenu vrstu dokumenata stvarno primijeniti na dokument za koji se traži otkrivanje.

Taj zahtjev ne znači nužno da institucija provodi konkretnu ocjenu predmetnog dokumenta, kao što se obveza te institucije da provjeri primjenjuje li se stvarno opća pretpostavka koju namjerava primijeniti kako bi odlučila o zahtjevu koji se odnosi na nekoliko dokumenata ne može tumačiti u smislu da Komisija treba pojedinačno ispitati sve dokumente za koje se od nje traži pristup. Međutim, i dalje je nužno da predmetna institucija u dovoljnoj mjeri činjenično i pravno opravda odbijanje pristupa temeljeći svoju odluku na razumno predvidljivom riziku od konkretnog i stvarnog ugrožavanja jednog ili više interesa zaštićenih izuzećima navedenima u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001.

Osim toga, čak i u slučaju primjene opće pretpostavke pri postupanju po zahtjevu koji se odnosi na jedan dokument, predmetna institucija ima obvezu otkrivanja svih ili jednog dijela dokumenata na koje se odnosi zahtjev kada je utvrdila da to omogućuju značajke postupka na koji se ti dokumenti odnose.

(t. 94., 100., 101., 116.)

7.      Što se tiče zahtjeva za pristup na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije dokumentima koji se odnose na pokajnički program, Komisija je u biti mogla smatrati da dostavljanje reference na prepisku koja je razmijenjena s poduzetnicima koji su tražili primjenu Obavijesti o oslobađanju od kazni i smanjenju kazni u slučajevima kartela može ugroziti djelotvornost njezina pokajničkog programa jer dovodi do toga da treće osobe saznaju osjetljive poslovne informacije ili povjerljive naznake koje se odnose na suradnju stranaka sadržane u tim dokumentima. Naime pokajnički programi koje provodi Komisija predstavljaju korisne alate za otkrivanje i okončanje povreda pravila o tržišnom natjecanju, pridonoseći time djelotvornoj primjeni članaka 101. i 102. UFEU‑a. Na djelotvornost tih programa može utjecati dostavljanje dokumenata koji se odnose na postupak oslobađanja od kazni osobama koje namjeravaju podnijeti tužbu za naknadu štete. U tom pogledu, čini se razumnim smatrati da mogućnost takvog dostavljanja odvraća osobe uključene u povredu pravila o tržišnom natjecanju od toga da traže primjenu takvih programa.

Međutim, iako takva razmatranja mogu opravdati moguće odbijanje pristupa određenim dokumentima iz spisa postupka primjene pravila o tržišnom natjecanju, ona ipak ne podrazumijevaju da se taj pristup može sustavno odbijati, s obzirom na to da svaki zahtjev za pristup predmetnim dokumentima treba ocijeniti od slučaja do slučaja, uzimajući u obzir sve elemente predmeta. Naime, okolnost da takvo uskraćivanje može ugroziti ostvarivanje tužbi za naknadu štete pred nacionalnim sudovima, pružajući usto poduzetnicima u pitanju, koji možda već imaju imunitet, kad je riječ o novčanim sankcijama, makar djelomični, mogućnost da ne ispune obvezu popravljanja štete koja je proizišla iz povrede članka 101. UFEU‑a i to na štetu oštećenih, zahtijeva da se to uskraćivanje temelji na prevladavajućim razlozima zaštite navedenog interesa koji su primjenjivi na svaki dokument za koji je uskraćen pristup.

Slijedom toga, samo rizik da određeni dokument konkretno ugrozi javni interes zaštite predmetnih programa oslobađanja od kazni odnosno njihova ublažavanja može opravdati njegovo neotkrivanje. U tom pogledu treba u svakom pojedinačnom slučaju odvagati različite interese koji opravdavaju dostavljanje ili zaštitu predmetnih dokumenata. U okviru takvog odvagivanja, važno je uzeti u obzir sve relevantne elemente u predmetu i konkretno, s jedne strane, interes podnositelja zahtjeva za dobivanje pristupa dokumentima za koje želi da mu se dostave u svrhu podupiranja svoje tužbe za naknadu štete, uzimajući u obzir druge mogućnosti koje su mu eventualno na raspolaganju, i, s druge strane, stvarno štetne posljedice do kojih taj pristup može dovesti u odnosu na javne interese ili legitimne interese drugih osoba. Ta razmatranja tim više vrijede kad osoba koja smatra da je žrtva povrede pravila o tržišnom natjecanju i koja je nacionalnom sudu već podnijela tužbu za naknadu štete traži od Komisije da joj omogući pristup ne „dokumentima o pokajničkom programu“ iz spisa postupka u kojem je donesena odluka kojom se utvrđuje postojanje te povrede, nego samo referencama na te dokumente iz kazala navedenog spisa.

Naime, potpuno odbijanje pristupa takvim referencama, uključujući njihovim najneutralnijim i najbezazlenijim elementima, u praksi može onemogućiti ili barem pretjerano otežati svako utvrđivanje dokumenata o pokajničkom programu iz kazala te onemogućiti podnositelju zahtjeva da oblikuje svoje mišljenje u pogledu moguće potrebe za pribavljanjem tih dokumenata u svrhu podupiranja svoje tužbe za naknadu štete kao i da, a fortiori, pokuša opravdati takvu potrebu. Međutim, takav zahtjev nije samo uvjet za otkrivanje tih dokumenata i njihovo podnošenje pred sudom u okviru tužbe za naknadu štete koja je podnesena nacionalnom sudu, nego i uvjet za to da Komisija prizna prevladavajući javni interes u slučaju u kojem joj je podnesen zahtjev na temelju Uredbe br. 1049/2001. S obzirom na navedeno, opće i apsolutno odbijanje zahtjeva može u praksi spriječiti zainteresiranu stranu da doista ostvari pravo na naknadu štete koje ima na temelju Ugovora.

(t. 114., 118., 119., 121. – 124., 134.)

8.      Članak 4. stavak 1. točka (b) Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, kojim se uspostavlja poseban i ojačan sustav zaštite osoba čiji bi osobni podaci po potrebi mogli biti proslijeđeni javnosti, zahtijeva da se moguće ugrožavanje njihove privatnosti i integriteta uvijek ispita i ocijeni, osobito u skladu s Uredbom br. 45/2001 o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka u institucijama i tijelima Zajednice i o slobodnom kretanju takvih podataka.

U tom pogledu, člankom 8. točkom (b) Uredbe br. 45/2001 konkretno se određuje da se osobni podaci smiju prenositi samo primatelju koji utvrdi potrebu za prijenosom podataka i ako nema razloga za pretpostaviti da bi se mogli narušiti zakoniti interesi subjekta podataka. Ta je odredba primjenjiva na sve zahtjeve koji se temelje na Uredbi br. 1049/2001, kojima se nastoji dobiti pristup dokumentima koji sadrže osobne podatke. Posljedično, kad osoba koja traži pristup dokumentima koji sadrže osobne podatke ne dostavi nikakvo izričito i legitimno opravdanje niti ikakav uvjerljiv argument kojim se može dokazati da je potrebno prenijeti joj takve podatke, predmetna institucija ne može odvagati različite postojeće interese.

(t. 139., 141., 143.)

9.      Točno je da činjenica da su informacije stare pet ili više godina koje su mogle biti poslovna tajna ili povjerljive ima za posljedicu da ih je potrebno smatrati povijesnima osim ako se dokaže da još uvijek predstavljaju ključne elemente poslovnog položaja poduzetnika na kojeg se odnose. Jednako tako, negativne posljedice koje mogu nastati zbog otkrivanja osjetljive poslovne informacije tim su manje važne što je ta informacija starija. Međutim, to ne isključuje da takve informacije mogu i dalje biti obuhvaćene izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.

(t. 154.)