T‑677/13. sz. ügy

Axa Versicherung AG

kontra

Európai Bizottság

„A dokumentumokhoz való hozzáférés – 1049/2001/EK rendelet – Versenyszabályok alkalmazására vonatkozó eljárásra vonatkozó dokumentumok – Dokumentumok egy csoportjára vonatkozó kérelem – A hozzáférés megtagadása – Egyetlen dokumentumra vonatkozó kérelem – Tartalomjegyzék – Konkrét és egyedi vizsgálat elvégzésére vonatkozó kötelezettség – Harmadik személy kereskedelmi érdekeinek védelmére vonatkozó kivétel – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljának védelmére vonatkozó kivétel – Nyomós közérdek – Kártérítési kereset – Indokolási kötelezettség”

Összefoglaló – A Törvényszék ítélete (harmadik tanács), 2015. július 7.

1.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – A kereskedelmi érdekek védelme – Alkalmazás a versenyszabályok betartásának ellenőrzésére szolgáló eljárásokkal kapcsolatos igazgatási iratokra – Az ilyen eljárásban szereplő érdekek ilyen ügyiratokba tartozó bizonyos dokumentumok hozzáférhetővé tétele általi sérelmének általános vélelme

(EUMSZ 101. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, első és harmadik francia bekezdés)

2.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Több kivételen alapuló megtagadás – Megengedhetőség

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk)

3.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A hozzáférés megtagadása – Az intézménynek a dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége – A dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre való támaszkodás lehetősége – Korlátok

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, és 7. cikk)

4.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Terjedelem – Alkalmazás a versenyszabályok betartásának ellenőrzésére szolgáló eljárásokkal kapcsolatos igazgatási iratokra – Az EUMSZ 101. cikk állítólagos megsértésén alapuló kártérítési kereset esetleges előterjesztését fontolgató személlyel való közlés – A kérelmezőnek a kérdéses dokumentumokhoz való hozzáférés szükségessége bizonyítására vonatkozó kötelezettsége – Terjedelem

(EUMSZ 101. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés)

5.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A hozzáférés megtagadása – Az intézménynek a dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége – Terjedelem

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk)

6.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A hozzáférés megtagadása – Az intézménynek a dokumentumok konkrét és egyedi vizsgálatára vonatkozó kötelezettsége – A dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre való támaszkodás lehetősége – Általános vélelem alkalmazása egyetlen dokumentumra vonatkozó kérelem esetén – Megengedhetőség – Feltételek

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés)

7.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok céljainak védelme – Alkalmazás a versenyszabályok betartásának ellenőrzésére szolgáló eljárásokkal kapcsolatos igazgatási iratokra – Az engedékenységi eljárásban szereplő érdekek ilyen ügyiratokba tartozó bizonyos dokumentumok hozzáférhetővé tétele általi sérelmének általános vélelme – Korlátok – Arra vonatkozó kötelezettség, hogy mérlegeljék az engedékenységi program hatékonysága veszélyének kockázatát és azon kérelmező kártérítési jogát, aki állítása szerint a versenyjogszabályok megsértésének károsultja

(EUMSZ 101. cikk és EUMSZ 102. cikk; 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés; 2006/C 298/11 bizottsági közlemény)

8.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – Az egyén magánszférájának és becsületének védelme – A 45/2001 rendelet rendelkezéseinek maradéktalan alkalmazása – A kérelmező azon kötelezettsége, hogy bizonyítsa a szóban forgó személyes adatok továbbításának szükségességét – Terjedelem

(45/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 8. cikk, b) pont, és 1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (1) bekezdés, b) pont)

9.      Az Európai Unió intézményei – A dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés joga – 1049/2001 rendelet – A dokumentumokhoz való hozzáférés joga alóli kivételek – A kereskedelmi érdekek védelme – Olyan információkra való alkalmazás, amelyek ötéves vagy annál régebbi dokumentumokban szerepelnek – Megengedhetőség

(1049/2001 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés, első francia bekezdés)

1.      Az azon dokumentumhoz való hozzáférés megtagadásának alátámasztásához, amelynek hozzáférhetővé tételét az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján kérték, az érintett intézmény megteheti, hogy a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre alapítsa az álláspontját, mivel az azonos természetű dokumentumok hozzáférhetővé tételére irányuló kérelmek esetében hasonló megfontolások alkalmazhatók.

Ezért a versenyszabályok alkalmazására vonatkozó eljárás ügyiratainak részét képező dokumentumok csoportjára vonatkozó kérelem esetén a Bizottságnak joga van azt vélelmezni, anélkül hogy e dokumentumok mindegyikét egyedi és konkrét módon vizsgálná, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tétele – főszabály szerint – sérti az ellenőrzési vagy vizsgálati tevékenységek céljainak védelmét, valamint az ezen eljárásokban részt vevő vállalkozások kereskedelmi érdekeinek védelmét, amelyek e tekintetben szorosan összefüggenek. Egy ilyen vélelem felállítása nem korlátozódik az olyan esetekre, amikor a kérelem a versenyszabályok alkalmazására vonatkozó eljárás ügyiratainak részét képező dokumentumok egészéhez való hozzáférés biztosítására irányul, sem azokra az esetekre, amikor a kérelem az ügyiratokon belül dokumentumok átfogó és különbségtétel nélküli csoportjára vonatkozik. Ellenkezőleg: ez felmerülhet olyan kérelem esetén is, amely az ügyiratok részét képező olyan dokumentumok egy specifikusabb csoportjára vonatkozik, amelyeket közös jellemzőikre, vagy egy vagy több általános kategóriába való tartozásukra utalva határoznak meg.

Ezenkívül addig áll a Bizottságnak jogában ilyen általános vélelem alkalmazása, amíg az adott eljárás nem tekinthető befejezettnek, vagy azért, mert még nem vezetett határozat elfogadásához, vagy pedig azért, mert e határozattal szemben megsemmisítés iránti keresetet nyújtottak be, és az még folyamatban van abban az időpontban, amikor a Bizottsághoz megérkezik a vonatkozó ügyiratok részét képező dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem, és azt elbírálja. Egyébiránt azon lehetőség, hogy általános vélelmet alkalmazzanak egy olyan hozzáférés iránti kérelem elbírálására, amelynek tárgyát eleve dokumentumok egy csoportja képezi, azt jelenti, hogy a szóban forgó dokumentumok mentesülnek bármiféle, a teljes vagy akár részleges hozzáférhetővé tételre vonatkozó kötelezettség alól.

(vö. 36., 37., 39–42. pont)

2.      Lásd a határozat szövegét.

(vö. 56. pont)

3.      Az azon dokumentumhoz való hozzáférést megtagadó határozatot illetően, amelynek hozzáférhetővé tételét az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján kérték, az általános vélelem alkalmazása nem zárja ki annak bizonyításának lehetőségét, hogy e vélelem nem vonatkozik valamely olyan dokumentumra, amelynek hozzáférhetővé tételét kérik, illetve hogy az említett rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében nyomós közérdek fűződik a szóban forgó dokumentum hozzáférhetővé tételéhez. E célból a kérelmező feladata, hogy konkrétan hivatkozzon az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételét igazoló körülményekre.

Ezzel szemben az annak ellenőrzésére vonatkozó követelményt, hogy a szóban forgó általános vélelem ténylegesen alkalmazandó‑e, nem lehet akként értelmezni, hogy az érintett intézménynek az adott ügyben kért valamennyi dokumentumot egyenként kellene megvizsgálnia. Egy ehhez hasonló követelmény megfosztaná ezt az általános vélelmet hatékony érvényesülésétől, azaz attól, hogy az érintett intézmény valamely átfogó hozzáférés iránti kérelemre ugyancsak átfogóan reagálhasson.

Egyébiránt az, hogy a kért dokumentumok több mint öt évesek, önmagában nem döntheti meg a hozzáférés megtagadásának általános vélelmét, mivel az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (7) bekezdése akként rendelkezik, hogy az e rendeletben előírt kivételek 30 éves időtartamra vagy – szükség esetén – akár ezen időtartamon túl is alkalmazhatók.

(vö. 59., 60., 63. pont)

4.      Igaz, hogy bármely személynek joga van kártérítést követelni azért a kárért, amelyet az uniós versenyszabályok megsértése okozott neki, és az ilyen jog növeli e szabályok hatékonyságát, ezáltal hozzájárulva az Unión belüli hatékony verseny fenntartásához, amennyiben eltántoríthat kartellek vagy egyéb olyan – gyakran rejtett – magatartások megvalósításától, amelyek korlátozhatják vagy torzíthatják a versenyt, mindazonáltal ennyire általános megfontolások magukban nem élvezhetnek elsőbbséget a versenyszabályok alkalmazására vonatkozó eljárás ügyiratainak részét képező dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló okokkal szemben, amely megtagadás azon a tényen alapul, hogy e dokumentumok összességükben azon általános vélelem hatálya alatt állnak, amely szerint hozzáférhetővé tételük főszabály szerint sértené többek között az ellenőrzések és vizsgálatok céljának védelmét.

Ugyanis a kártérítési jog hatékony védelmének biztosítása érdekében nem szükséges, hogy az ilyen eljárásra vonatkozó összes dokumentumot közöljék a hozzáférést az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján kérelmező személlyel abból az indokból, hogy ez utóbbi kártérítési keresetet kíván indítani, tekintettel arra, hogy kevéssé valószínű, hogy az ilyen keresetet ezen eljárás ügyiratának összes elemére kellene alapítani. Ugyanez vonatkozik még arra az esetre is, ha az ezen ügyiratok részét képező dokumentumokhoz való hozzáférést kérő személy már megindította a kártérítési keresetet, mivel kevéssé valószínű, hogy az ilyen keresetet ezen eljárás ügyiratának összes elemére kellene alapítani.

Következésképpen bármely olyan személynek, aki az uniós versenyszabályok megsértése okán elszenvedett kárért kártérítést akar követelni, be kell mutatnia, hogy miért szükséges a Bizottság ügyiratában szereplő egyik vagy másik dokumentumhoz hozzáférnie, annak érdekében, hogy ez utóbbi esetről esetre mérlegelhesse az ilyen dokumentumok közléséhez, illetve az azok védelméhez fűződő érdekeket, figyelembe véve az ügy valamennyi releváns elemét. Ennek hiányában az uniós versenyszabályok megsértése okán keletkezett kárért történő kártérítéshez fűződő érdek nem minősül az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése értelmében vett nyomós közérdeknek.

(vö. 66–70., 163. pont)

5.      Lásd a határozat szövegét.

(vö. 92., 93. pont)

6.      Azon intézmény, amelytől a dokumentumokhoz való hozzáférést az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján kérték, a hozzáférés megtagadásának általános vélelmét állíthatja fel még akkor is, ha a szóban forgó kérelem csupán egyetlen dokumentumra vonatkozik. Mindazonáltal ilyen helyzetben, ha egy általános vélelem alkalmazásának célja nem egy már önmagában átfogó kérelem átfogó módon történő elbírálásának a lehetővé tétele, az ezt alkalmazni szándékozó intézménynek vizsgálnia kell, hogy a valamely meghatározott dokumentumtípusra főszabályként irányadó általános megfontolások ténylegesen alkalmazandók‑e arra az adott dokumentumra is, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérik.

Ez a követelmény nem jelenti szükségképpen, hogy az intézménynek el kell végeznie egy adott dokumentum konkrét értékelését, mint ahogy az ezen intézmény számára előírt, annak vizsgálatára vonatkozó kötelezettség, hogy az általa dokumentumok egy csoportjára vonatkozó kérelem elbírálása céljából alkalmazni kívánt általános vélelem ténylegesen alkalmazható‑e, sem értelmezhető akként, hogy egyedileg meg kellene vizsgálnia minden olyan dokumentumot, amelyhez hozzáférést kértek. Ugyanakkor az érintett intézménynek a hozzáférés megtagadását ténybelileg elégséges és jogilag megkövetelt módon igazolnia kell, az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében előírt kivételekkel védett egy vagy több érdek konkrét és tényleges sérelmének ésszerűen előrelátható kockázatát alapul véve.

Ezenkívül az érintett intézménynek még akkor is fennáll a kérelemmel érintett dokumentum teljes körű vagy részleges hozzáférhetővé tételére vonatkozó kötelezettsége, amennyiben megállapítja, hogy a kapcsolódó eljárás olyan jellemzőkkel bír, amelyek azt lehetővé teszik, ha olyan kérelem elbírálása céljából alkalmaz általános vélelmet, amely egyetlen dokumentumra vonatkozik.

(vö. 94., 100., 101., 116. pont)

7.      Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet alapján benyújtott, az engedékenységi programra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet illetően a Bizottság lényegében vélheti úgy, hogy a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről szóló közleményben foglaltak szerinti kérelmet előterjesztő vállalkozásokkal folytatott levélváltásra vonatkozó hivatkozások közlése veszélyeztetheti engedékenységi programjának hatékonyságát, amennyiben harmadik felek tudomására hozza az e dokumentumokban foglalt érzékeny kereskedelmi információkat vagy a felek együttműködésére vonatkozó bizalmas jelzéseket. Ugyanis a Bizottság által bevezetett engedékenységi programok a versenyszabályok megsértése felderítésének és visszaszorításának hasznos eszközét képezik, hozzájárulva ezzel az EUMSZ 101. cikk és EUMSZ 102. cikk tényleges alkalmazásához. E programok hatékonyságát befolyásolhatja az engedékenységi eljárásra vonatkozó dokumentumoknak a kártérítési keresetet indítani szándékozó személyekkel való közlése. E tekintetben észszerűnek tűnik az a feltételezés, hogy az ilyen közlés távlati lehetősége eltántorítja a versenyszabályok megsértésével érintett személyeket attól, hogy e programokat igénybe vegyék.

Ugyanakkor noha e megfontolások igazolhatják, hogy megtagadható a versenyszabályok alkalmazására vonatkozó eljárás ügyiratainak részét képező egyes dokumentumokhoz való hozzáférés, ez nem jelent azt, hogy ezt a hozzáférést szisztematikusan meg lehetne tagadni, mivel minden, a kérdéses dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet esetről esetre kell értékelni, az ügy valamennyi elemének figyelembevételével. Az a körülmény ugyanis, hogy az ilyen elutasítás alkalmas lehet a kártérítési keresetek nemzeti bíróságok előtti benyújtásának megakadályozására, többek között azzal, hogy azon érintett vállalkozások számára, amelyek legalábbis részlegesen már mentesültek a pénzügyi szankciók alól, lehetőséget biztosít arra, hogy az EUMSZ 101. cikk megsértése miatt keletkezett károk megtérítése iránti kötelezettségük alól is kivonják magukat, mindezt a sérelmet szenvedett személyek kárára, megköveteli, hogy ez az elutasítás a hivatkozott érdek védelméhez kötődő, és minden egyes olyan dokumentumra vonatkozó kényszerítő okokon alapuljon, amelyhez a hozzáférést megtagadták.

Következésképpen csak azon kockázat fennállása, hogy egy adott dokumentum konkrétan sérthetné a szóban forgó engedékenységi program hatékonyságához fűződő közérdeket, indokolhatja azt, hogy ezt a dokumentumot ne tegyék hozzáférhetővé. E tekintetben esetről esetre kell mérlegelni az adott dokumentumok közléséhez, illetve védelméhez fűződő érdekeket. Ezen mérlegelés során az ügy valamennyi releváns elemét figyelembe kell venni, különösen a kérelmező azon érdekét, hogy hozzáférhessen az általa kért dokumentumokhoz kártérítési keresetének alátámasztása céljából, figyelembe véve egyrészt az esetlegesen rendelkezésére álló egyéb lehetőségeket, másrészt azokat a valóban káros következményeket, amelyek az ilyen hozzáférhetővé tétel következtében beállhatnak a közérdeket vagy más személyek jogos érdekeit érintően. E megfontolások még inkább helytállóak olyan esetben, amikor az a személy, aki állítása szerint a versenyszabályok megsértésének károsultja, és már kártérítési keresetet indított egy nemzeti bíróság előtt, nem az e jogsértés megvalósulását megállapító határozathoz vezető ügy iratainak részét képező engedékenységi dokumentumokhoz kér hozzáférést a Bizottságtól, hanem csak az említett ügyiratok tartalomjegyzékében szereplő e dokumentumokra való hivatkozásokhoz.

Az ilyen hivatkozásokhoz – ideértve legsemlegesebb vagy legjelentéktelenebb elemeiket is – való hozzáférés teljes megtagadása ugyanis a gyakorlatban lehetetlenné vagy legalábbis különösen nehézzé tehetik a tartalomjegyzékben szereplő engedékenységi dokumentumok bármilyen beazonosítását, és megakadályozzák, hogy a kérelmező kialakítsa álláspontját arról, hogy esetlegesen szüksége van‑e e dokumentumokra a kártérítési keresetének alátámasztásához, vagy – a fortiori – azt, hogy igazolja ezen szükségesség okait. Márpedig e követelmény teljesítésétől függ nem csupán e dokumentumok hozzáférhetővé tételét és bíróság előtti benyújtását a nemzeti bíróság előtt indított kártérítési keresetek keretében, de a nyomós közérdek Bizottság általi elismerését is, amennyiben az 1049/2001 rendelet alapján kérelmet nyújtanak be előtte. Ezzel az általános és feltétlen megtagadás a gyakorlatban megakadályozhatja, hogy az érintett ténylegesen gyakorolhassa a Szerződésből eredő, kártérítés iránti jogát.

(vö. 114., 118., 119., 121–124., 134. pont)

8.      Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontja, amely egyedi és megerősített védelmi rendszert hoz létre azon személyek vonatkozásában, akiknek a személyes adatai adott esetben nyilvánosan hozzáférhetővé tehetők, megköveteli, hogy a magánélet és a magánszemély becsülete esetleges sérelmét mindig különösen a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő kezelése tekintetében az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló 45/2001 rendelettel összhangban vizsgálják és értékeljék.

E tekintetben a 45/2001 rendelet 8. cikkének b) pontja úgy rendelkezik, hogy a személyes adatokat a címzettek részére kizárólag akkor lehet továbbítani, ha a címzett bizonyítja, hogy az adatok továbbítása szükséges, és nincs ok azt feltételezni, hogy e továbbítással az érintett törvényes érdekei sérelmet szenvedhetnek. Ez a rendelkezés alkalmazandó minden olyan, az 1049/2001 rendeleten alapuló kérelem tekintetében, amely személyes adatokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférés engedélyezésére irányul. Következésképpen, ha a személyes adatokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférés iránt kérelmet előterjesztő személy nem jelöl meg semmilyen kifejezett és törvényes célt, illetve meggyőző érvet e személyes adatok továbbításának szükségességét alátámasztandó, az érintett intézménynek nem áll módjában a fennálló különböző érdekek mérlegelése.

(vö. 139., 141., 143. pont)

9.      E tekintetben vitathatatlan, hogy annak, hogy az információ titkos vagy bizalmas volt, de ötéves vagy annál régebbi, az a következménye, hogy ezen információ elavultnak tekintendő, hacsak kivételesen nem bizonyítják, hogy az adatok még mindig lényegi elemét képezik az érintett vállalkozás piaci helyzetének. Hasonlóképpen, a valamely érzékeny kereskedelmi információ hozzáférhetővé tételéből eredő esetleges negatív következmények mértéke annál kisebb, minél régebbi a szóban forgó információ. Ez nem zárja ki ugyanakkor, hogy az ilyen információk továbbra is az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első francia bekezdése által előírt kivétel alá tartozhassanak.

(vö. 154. pont)