Lieta T‑677/13
Axa Versicherung AG
pret
Eiropas Komisiju
Piekļuve dokumentiem – Regula (EK) Nr. 1049/2001 – Dokumenti par konkurences noteikumu piemērošanas procedūru – Pieteikums par dokumentu kopumu – Piekļuves atteikums – Pieteikums par vienu dokumentu – Satura rādītājs – Pienākums veikt konkrētu un individuālu pārbaudi – Izņēmums saistībā ar trešo personu komerciālo interešu aizsardzību – Izņēmums saistībā ar pārbaudes, izmeklēšanas un revīzijas mērķu aizsardzību – Sevišķas sabiedrības intereses – Prasība par zaudējumu atlīdzību – Pienākums norādīt pamatojumu
Kopsavilkums – Vispārējās tiesas (trešā palāta) 2015. gada 7. jūlija spriedums
1. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Pārbaudes, izmeklēšanas un revīzijas mērķu aizsardzība – Komerciālo interešu aizsardzība – Piemērošana ar konkurences normu ievērošanas kontroles procedūrām saistītiem administratīvu lietu materiāliem – Vispārēja prezumpcija par šādā procedūrā iesaistīto interešu aizsardzības apdraudēšanu ar noteiktu šajos lietas materiālos ietilpstošu dokumentu izpaušanu
(LESD 101. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta pirmais un trešais ievilkums)
2. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Uz vairākiem izņēmumiem balstīts atteikums – Pieļaujamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. pants)
3. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Piekļuves atteikums – Iestādes pienākums veikt dokumentu konkrētu un individuālu pārbaudi – Iespēja pamatoties uz vispārējām prezumpcijām, kas ir piemērojamas noteiktu kategoriju dokumentiem – Robežas
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. un 7. punkts)
4. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Piemērojamība – Piemērošana ar konkurences normu ievērošanas kontroles procedūrām saistītiem administratīvu lietu materiāliem – Paziņošana personai, kura plāno celt prasību par zaudējumu atlīdzību, pamatojoties uz apgalvoto LESD 101. panta pārkāpumu – Pieteikuma iesniedzēja pienākums pierādīt piekļuves attiecīgajiem dokumentiem vajadzību – Piemērojamība
(LESD 101. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkts)
5. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Piekļuves atteikums – Iestādes pienākums veikt dokumentu konkrētu un individuālu pārbaudi – Piemērojamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. pants)
6. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Piekļuves atteikums – Iestādes pienākums veikt dokumentu konkrētu un individuālu pārbaudi – Iespēja pamatoties uz vispārējām prezumpcijām, kas ir piemērojamas noteiktu kategoriju dokumentiem – Vispārējas prezumpcijas izmantošana, ja ir iesniegts pieteikums par vienu dokumentu – Pieļaujamība – Nosacījumi
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkts)
7. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Pārbaudes, izmeklēšanas un revīzijas mērķu aizsardzība – Piemērošana ar konkurences normu ievērošanas kontroles procedūrām saistītiem administratīvu lietu materiāliem – Vispārēja prezumpcija par iecietības procedūrā iesaistīto interešu aizsardzības apdraudēšanu ar noteiktu šajos lietas materiālos ietilpstošu dokumentu izpaušanu – Robežas – Pienākums iecietības programmas efektivitātes apdraudēšanas risku līdzsvarot ar tā pieteikuma iesniedzēja tiesībām uz atlīdzību, kurš uzskata, ka tam konkurences noteikumu pārkāpuma dēļ ir ticis nodarīts kaitējums
(LESD 101. un 102. punkts; Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkts; Komisijas paziņojums 2006/C 298/11)
8. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Privātās dzīves un personas neaizskaramības aizsardzība – Regulas Nr. 45/2001 normu pilnīga piemērojamība – Pieteicēja pienākums pierādīt attiecīgo personas datu nodošanas nepieciešamību – Piemērojamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 45/2001 8. panta b) punkts un Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 1. punkta b) apakšpunkts)
9. Eiropas Savienības iestādes – Sabiedrības tiesības piekļūt dokumentiem – Regula Nr. 1049/2001 – Tiesību piekļūt dokumentiem izņēmumi – Komerciālo interešu aizsardzība – Piemērošana informācijai dokumentos, kas ir piecus vai vairāk gadus veci – Pieļaujamība
(Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta pirmais ievilkums)
1. Lai pamatotu atteikumu ļaut piekļūt dokumentam, kuram piekļuve tikusi pieprasīta atbilstoši Regulai Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, attiecīgā iestāde var pamatoties uz vispārējām prezumpcijām, kas piemērojamas noteiktām dokumentu kategorijām, uz līdzīgiem apsvērumiem, kas var tikt piemēroti pieteikumiem attiecībā uz tāda paša veida dokumentiem.
Tādējādi tāda pieteikuma gadījumā, kurš attiecas uz visiem dokumentiem, kas ietilpst lietas materiālos par konkurences noteikumu piemērošanas procedūru, Komisijai ir tiesības, neveicot katra no šiem dokumentiem individuālu un konkrētu vērtējumu, pieņemt, ka to publiskošana principā apdraudētu gan pārbaudes un izmeklēšanas darbību mērķu aizsardzību, gan procedūrā iesaistīto uzņēmumu komerciālo interešu aizsardzību, kas šādā kontekstā ir cieši saistīti. Šāda veida prezumpcijas izmantošana nav attiecināma tikai uz gadījumu, kad pieteikums attiecas uz piekļuvi visiem dokumentiem, kas iekļauti konkurences noteikumu piemērošanas procedūras lietas materiālos, un pat ne tikai uz gadījumu, kad tas attiecas uz visu to dokumentu kopumu vispārīgi un nešķirojot. Tieši otrādi, to tāpat var izmantot gadījumā, kad pieteikums attiecas uz konkrētāku lietas materiālu dokumentu kopumu, kas identificēts ar atsauci uz to kopīgām raksturīpašībām vai to piederību vienai vai vairākām vispārīgām kategorijām.
Turklāt Komisijai ir tiesības izmantot šādu vispārēju prezumpciju, kamēr attiecīgā procedūra nevar tikt uzskatīta par pabeigtu vai nu tādēļ, ka tajā vēl nav pieņemts lēmums, vai arī tādēļ, ka par šā lēmuma atcelšanu ir tikusi celta prasība, kas joprojām tiek izskatīta datumā, kad Komisija ir saņēmusi pieteikumu par piekļuvi ar to saistītajos lietas materiālos esošajiem dokumentiem un lemj par to. Tāpat iespēja izmantot vispārējo prezumpciju, lai izskatītu pieteikumu par piekļuvi visiem dokumentiem, nozīmē, ka uz attiecīgajiem dokumentiem neattiecas pienākums tos izpaust pilnībā vai daļēji.
(sal. ar 36., 37. un 39.–42. punktu)
2. Skat. nolēmuma tekstu.
(sal. ar 56. punktu)
3. Runājot par lēmumu atteikt piekļuvi dokumentam, kura publiskošana ir tikusi lūgta atbilstoši Regulai Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, vispārējās prezumpcijas izmantošana neizslēdz iespēju pierādīt, ka uz attiecīgo dokumentu, kura publiskošana ir pieprasīta, šī prezumpcija neattiecas vai ka pastāv sevišķas sabiedrības intereses, kas attaisno šī dokumenta publiskošanu atbilstoši Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punktam. Šajā nolūkā pieteikuma iesniedzējam ir jāmin konkrēti apstākļi, ar kuriem ir attaisnota attiecīgā dokumenta publiskošana.
Turpretim prasību pārbaudīt, vai attiecīgā vispārējā prezumpcija patiešām ir piemērojama, nedrīkst interpretēt tādējādi, ka attiecīgajai iestādei ir individuāli jāpārbauda visi pieprasītie dokumenti. Šāda prasība atņemtu šai vispārējai prezumpcijai tās lietderīgo iedarbību, proti, ļaut attiecīgajai iestādei uz vispārēju piekļuves pieteikumu arī atbildēt vispārīgā veidā.
Turklāt ar to, ka prasītājas pieprasītie dokumenti ir vairāk nekā piecus gadus veci, pašu par sevi nevar atspēkot nepubliskošanas vispārējo prezumpciju, jo Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 7. punktā ir noteikts, ka šajā regulā paredzētos izņēmumus var piemērot trīsdesmit gadus vai vairāk, ja ir nepieciešams.
(sal. ar 59., 60. un 63. punktu)
4. Lai arī ir tiesa, ka visām personām ir tiesības prasīt atlīdzināt zaudējumus, kas tām ir radušies Savienības konkurences noteikumu pārkāpuma dēļ un ka šādas tiesības pastiprina šo noteikumu darbības raksturu, ciktāl tās novērš vēlmi izveidot aizliegtas vienošanās vai veikt citas darbības, bieži slēptas, kas var ierobežot vai izkropļot konkurenci, tādējādi sniedzot pienesumu efektīvas konkurences uzturēšanai Savienībā, tomēr tik vispārīgi apsvērumi paši par sevi nevar būt pārāki pār iemesliem, kas pamato atteikumu publiskot dokumentus, kuri iekļauti konkurences noteikumu piemērošanas procedūras lietas materiālos, pamatojoties uz to, ka uz šiem dokumentiem kopumā attiecas vispārēja prezumpcija, saskaņā ar kuru to publiskošana principā apdraudētu tostarp pārbaudes un izmeklēšanas darbību mērķu aizsardzību.
Proti, lai nodrošinātu tiesību saņemt zaudējumu atlīdzību efektīvu īstenošanu, nav nepieciešams, lai visi dokumenti, kas ietilpst šādas procedūras lietas materiālos, tiktu paziņoti personai, kura pieprasa tiem piekļuvi atbilstoši Regulai Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, lai celtu prasību par zaudējumu atlīdzību, jo ir maz iespējams, ka šādai prasībai ir jābūt balstītai uz visu informāciju, kas ietverta lietas materiālos saistībā ar šo procedūru. Tas pats attiecas uz gadījumu, kad persona, kas lūdz piekļuvi dokumentiem šajos lietas materiālos, jau ir cēlusi prasību par zaudējumu atlīdzību, ciktāl joprojām ir maz ticams, ka šai prasībai ir jābūt balstītai uz visiem lietas materiāliem.
Līdz ar to visām personām, kas vēlas saņemt zaudējumu atlīdzību, kuri, viņuprāt, radušies Savienības konkurences noteikumu pārkāpuma dēļ, ir jāpierāda sava vajadzība piekļūt vienam vai citam dokumentam Komisijas lietas materiālos, lai Komisija, ņemot vērā visus būtiskos lietas apstākļus, varētu katrā atsevišķajā gadījumā līdzsvarot intereses, kas pamato šādu dokumentu publiskošanu, ar tām, kas pamato to aizsardzību. Nepastāvot šādai nepieciešamībai, intereses saņemt to zaudējumu atlīdzību, kuri radušies Savienības konkurences noteikumu pārkāpuma dēļ, nevar būt sevišķas sabiedrības intereses Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punkta izpratnē.
(sal. ar 66.–70. un 163. punktu)
5. Skat. nolēmuma tekstu.
(sal. ar 92. un 93. punktu)
6. Iestādei, kurā saņemts pieteikums par piekļuvi dokumentiem atbilstoši Regulai Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, ir tiesības balstīties uz piekļuves atteikuma vispārējo prezumpciju, pat ja attiecīgais pieteikums attiecas tikai uz vienu dokumentu. Tomēr šāda veida situācijā, kad vispārējās prezumpcijas izmantošanas mērķis nav ļaut vispārīgi izskatīt prasību, kas pati ir vispārīga, iestādei, kas to plāno izmantot, ir jāpārbauda, vai vispārīgie apsvērumi, kura parasti attiecas uz noteikta veida dokumentiem, patiešām ir piemērojama konkrētam dokumentam, kuru lūdz publiskot.
Šī prasība nenozīmē, ka Komisijai noteikti bija jāveic attiecīgā dokumenta konkrēts vērtējums, tāpat kā to, ka šīs iestādes pienākums pārbaudīt, vai vispārējā prezumpcija, ko tā plānoja izmantot, lai izskatītu pieteikumu, kas atteicas uz dokumentu kopumu, patiešām ir piemērojama, nedrīkst tikt interpretēts tādējādi, ka tai ir individuāli jāpārbauda visi pieprasītie dokumenti. Tomēr attiecīgajai iestādei joprojām no faktu un tiesību viedokļa ir pietiekami jāpamato piekļuves atteikums, balstoties uz saprātīgi paredzamu risku, ka tiks nodarīts konkrēts un patiess kaitējums vienām vai vairākām interesēm, kas aizsargātas ar Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 2. punktā norādītajiem izņēmumiem.
Turklāt pat gadījumā, ja tiek izmantota vispārējā prezumpcija pieteikuma par piekļuvi vienam dokumentam izskatīšanai, attiecīgajai iestādei ir pienākums publiskot visus vai dažus dokumentus, uz ko attiecas pieteikums, ja tā konstatē, ka to ļauj ar to saistītās procedūras īpašības.
(sal. ar 94., 100., 101. un 116. punktu)
7. Runājot par pieteikumu piekļūt iecietības programmas dokumentiem atbilstoši Regulai Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, Komisija būtībā var uzskatīt, ka šo atsauču uz saraksti ar uzņēmumiem, kas ir lūguši tiem piemērot Paziņojumu par atbrīvojumu no sodanaudas un sodanaudas samazināšanu karteļu gadījumos, paziņošanas dēļ varētu tikt apdraudēta tās iecietības programmas efektivitāte, ciktāl tās rezultātā trešajām personām tiek darīta zināma slepena komerciāla informācija vai šajos dokumentos iekļautās konfidenciālās norādes par dalībnieku sadarbību. Proti, iecietības programmas, ko ir ieviesusi Komisija, ir noderīgi rīki, lai atklātu un izbeigtu konkurences noteikumu pārkāpumus, tādējādi veicinot efektīvu LESD 101. un 102. panta piemērošanu. Šīs programmas varētu būt mazāk efektīvas, ja dokumentus saistībā ar iecietības procedūru izpaustu personām, kuras vēlas celt prasību par zaudējumu atlīdzību. Šajā ziņā, šķiet, ir pamats uzskatīt, ka, pastāvot šādai izpaušanas iespējai, konkurences tiesību pārkāpumā iesaistītās personas tiktu atturētas no šādu programmu izmantošanas.
Tomēr, lai arī ar šādiem apsvērumiem var pamatot to, ka piekļuve noteiktiem dokumentiem, kas ietverti konkurences tiesību piemērošanas procedūras lietas materiālos, var tikt atteikta, tie tomēr nenozīmē, ka šī piekļuve var tikt atteikta sistemātiski, jo ikviens pieteikums par piekļuvi attiecīgajiem dokumentiem ir jāizvērtē katrā konkrētajā gadījumā, ņemot vērā visus lietas apstākļus. Proti, tas, ka šāds atteikums var kavēt prasību par zaudējumu atlīdzību celšanu valsts tiesās, turklāt dodot attiecīgajiem uzņēmumiem, kuri, iespējams, jau ir ieguvuši vismaz daļēju imunitāti naudas soda sakarā, iespēju izvairīties arī no viņu pienākuma atlīdzināt zaudējumus, kas radušies LESD 101. panta pārkāpuma dēļ, negatīvi ietekmējot personas, kurām ir nodarīts kaitējums, nozīmē, ka šim atteikumam jābūt balstītam uz primāriem vispārējo interešu apsvērumiem, kuru mērķis ir aizsargāt iesaistītās intereses un kuri ir piemērojami attiecībā uz katru dokumentu, kuram piekļuve tiek atteikta.
Līdz ar to ar to vien, ka pastāv risks, ka attiecīgais dokuments var konkrēti negatīvi ietekmēt sabiedrības intereses nodrošināt attiecīgās iecietības programmas efektivitāti, var attaisnot šī dokumenta neizpaušanu. Šajā ziņā katrā atsevišķajā gadījumā ir jālīdzsvaro dažādās intereses, kas attaisno attiecīgo dokumentu izpaušanu vai aizsardzību. Veicot šādu līdzsvarošanu, ir jāņem vērā visi attiecīgie lietas apstākļi, it īpaši pieteikuma iesniedzēja intereses piekļūt dokumentiem, kuru izpaušanu tas sagaida, lai varētu pamatot savu prasību par zaudējumu atlīdzību, ņemot vērā citas iespējamās viņa rīcībā esošās iespējas, no vienas puses, un reālās negatīvās sekas, kādas var būt šādai piekļuvei attiecībā uz sabiedrības interesēm vai citu personu leģitīmajām interesēm, no otras puses. Šie apsvērumi ir spēkā vēl jo vairāk gadījumā, kad persona, kas uzskata, ka ir konkurences noteikumu pārkāpuma upuris, un kas jau ir cēlusi prasību par zaudējumu atlīdzību valsts tiesā, lūdz Komisijai piešķirt piekļuvi nevis iecietības programmas dokumentiem, kas ir tās procedūras lietas materiālos, kurā pieņemts lēmums, konstatējot šāda pārkāpuma pastāvēšanu, bet tikai atsaucēm uz šiem dokumentiem minēto lietas materiālu satura rādītājā.
Proti, pilnīgs atteikums šādām atsaucēm, tostarp to visneitrālākajām vai nekaitīgākajām daļām, praksē var padarīt neiespējamu vai vismaz pārmērīgi sarežģīt to iecietības programmas dokumentu identificēšanu, kas uzskaitīti satura rādītājā, un neļaut pieteikuma iesniedzējam gūt viedokli par to, vai šiem dokumentiem, iespējams, būtu jābūt tā rīcībā, lai varētu pamatot savu prasību par zaudējumu atlīdzību, ne vēl jo vairāk mēģināt attaisnot šādas vajadzības iemeslus. Tomēr tieši šādas prasības ievērošana ir nosacījums ne tikai šo dokumentu publiskošanai un to iesniegšanai tiesā saistībā ar prasībām par zaudējumu atlīdzību, kas celtas valsts tiesā, bet arī atzīšanai par sevišķām sabiedrības interesēm, ko veic Komisija gadījumā, ja tai tiek iesniegts pieteikums atbilstoši Regulai Nr. 1049/2001. Tādējādi vispārīga un absolūta piekļuves atteikuma dēļ ieinteresētā persona praksē nevar efektīvi īstenot tiesības uz atlīdzību, kas tai izriet no Līguma.
(sal. ar 114., 118., 119., 121.–124. un 134. punktu)
8. Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 1. punkta b) apakšpunktā, kurā ir noteikts īpašs un pastiprināts to personu aizsardzības režīms, kuru personas dati attiecīgajā gadījumā varētu tikt izpausti sabiedrībai, ir prasīts, lai iespējamais kaitējums personas privātajai dzīvei un neaizskaramībai vienmēr tiktu aplūkots un izvērtēts tostarp saskaņā ar Regulu Nr. 45/2001 par fizisku personu aizsardzību attiecībā uz personas datu apstrādi Kopienas iestādēs un struktūrās un par šādu datu brīvu apriti.
Šajā ziņā Regulas Nr. 45/2001 8. panta b) punktā ir noteikts, ka personas dati tiek nosūtīti saņēmējam tikai tad, ja saņēmējs pierāda vajadzību nosūtīt datus un nav pamata pieņemt, ka tādējādi varētu tikt apdraudētas attiecīgās personas leģitīmās intereses. Šī tiesību norma ir piemērojama jebkuram pieteikumam, kas balstīts uz Regulu Nr. 1049/2001 un ir vērsts uz piekļuvi dokumentiem, kas ietver personas datus. Līdz ar to, ja persona, kas lūdz piekļuvi šiem personas datus saturošiem dokumentiem, nesniedz nedz skaidru un likumīgu pamatojumu, nedz pārliecinošus argumentus nolūkā pierādīt vajadzību tai nosūtīt šādus datus, attiecīgā iestāde nevar izsvērt dažādās iesaistītās intereses.
(sal. ar 139., 141. un 143. punktu)
9. Ir tiesa, ka tādēļ, ka informācija, kurā var būt iekļauts komercnoslēpums vai kura ir konfidenciāla, ir piecus vai vairāk gadus veca, tā ir uzskatāma par novecojušu, izņemot, ja tiek pierādīts, ka tas vēl joprojām ir nozīmīgs elements no uzņēmuma, uz kuru tā attiecas, komerciālā stāvokļa viedokļa. Tāpat negatīvās sekas, kas var būt slepenas komerciālas informācijas publiskošanai, var būt mazākas tādēļ, ka šī informācija ir novecojusi. Tomēr tas neizslēdz to, ka uz šādu informāciju joprojām var attiekties Regulas Nr. 1049/2001 par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem 4. panta 2. punkta pirmajā ievilkumā paredzētais izņēmums.
(sal. ar 154. punktu)