Language of document : ECLI:EU:T:2015:473

Zaak T‑677/13

Axa Versicherung AG

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten in verband met een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels – Verzoek betreffende een geheel van documenten – Weigering van toegang – Verzoek betreffende één enkel document – Inhoudstafel – Verplichting om een concreet en individueel onderzoek te verrichten – Uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een derde – Uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Hoger openbaar belang – Schadevordering – Motiveringsplicht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 7 juli 2015

1.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Bescherming van de commerciële belangen – Toepassing op administratieve dossiers inzake procedures van controle op de eerbiediging van de mededingingsregels – Algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van bepaalde documenten uit dergelijke dossiers afdoet aan de bescherming van de in een dergelijke procedure aan de orde zijnde belangen

(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, eerste en derde streepje)

2.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering op basis van verschillende uitzonderingen – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

3.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Mogelijkheid om zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten – Grenzen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 2 en 7)

4.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Draagwijdte – Toepassing op administratieve dossiers inzake procedures van controle op de eerbiediging van de mededingingsregels – Mededeling aan een persoon die voornemens is eventueel een schadevordering in te stellen op basis van schending van artikel 101 VWEU – Verplichting van de verzoeker om de noodzaak van toegang tot de betrokken documenten aan te tonen – Draagwijdte

(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

5.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Draagwijdte

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

6.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Mogelijkheid om zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten – Beroep op een algemeen vermoeden in gevallen waarin een verzoek één enkel document betreft – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

7.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Toepassing op administratieve dossiers inzake procedures van controle op de eerbiediging van de mededingingsregels – Algemeen vermoeden dat openbaarmaking van bepaalde documenten uit dergelijke dossiers afdoet aan de bescherming van de in een clementieprocedure aan de orde zijnde belangen – Grenzen – Verplichting om het gevaar dat aan de doeltreffendheid van het clementieprogramma wordt afgedaan, af te wegen tegen het recht op vergoeding van een verzoeker die zich benadeeld acht door een inbreuk op de mededingingsregels

(Art. 101 VWEU en 102 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2; mededeling 2006/C 298/11 van de Commissie)

8.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Integrale toepasselijkheid van de voorschriften van verordening nr. 45/2001 – Verplichting van de verzoeker om de noodzaak van de doorgifte van de betrokken persoonsgegevens aan te tonen – Draagwijdte

[Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 45/2001, art. 8, b), en nr. 1049/2001, art. 4, lid 1, b)]

9.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de commerciële belangen – Toepassing op informatie die is opgenomen in documenten die minstens vijf jaar oud zijn – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, eerste streepje)

1.      Het is de betrokken instelling toegestaan om de toegang tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, te weigeren op basis van algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen kunnen gelden voor verzoeken met betrekking tot documenten van gelijke aard.

In gevallen waarin een verzoek betrekking heeft op een geheel van documenten uit het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels mag de Commissie er dus, zonder dat zij elk van deze documenten individueel en concreet hoeft te onderzoeken, van uitgaan dat de openbaarmaking ervan in beginsel zowel de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken zou ondermijnen als de bescherming van de commerciële belangen van de ondernemingen die partij waren bij de procedure, die in deze context nauw met elkaar zijn verbonden. De mogelijkheid om gebruik te maken van een vermoeden van die aard is niet beperkt tot gevallen waarin de verzoeker toegang wenst te verkrijgen tot alle documenten van het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels, noch tot gevallen waarin het verzoek een globaal en ongedifferentieerd geheel van documenten van een dergelijk dossier betreft. Van dit vermoeden kan daarentegen ook gebruikgemaakt worden in gevallen waarin een verzoek een specifieker geheel van documenten van het dossier betreft, die worden geïdentificeerd aan de hand van hun gemeenschappelijke kenmerken of van het feit dat zij onder een of meer algemene categorieën vallen.

De Commissie mag een dergelijk algemeen vermoeden bovendien hanteren zolang de betrokken procedure niet als afgerond kan worden beschouwd, hetzij omdat zij nog niet tot de vaststelling van een besluit heeft geleid, hetzij omdat tegen het vastgestelde besluit beroepen tot nietigverklaring zijn ingesteld, die nog hangende zijn op het ogenblik dat de Commissie het verzoek om toegang tot de documenten van het desbetreffende dossier ontvangt en zich hierover uitspreekt. De mogelijkheid om voor de behandeling van een verzoek om toegang dat een geheel van documenten betreft, gebruik te maken van een algemeen vermoeden, impliceert overigens dat voor de betrokken documenten geen verplichting tot gehele of gedeeltelijke openbaarmaking geldt.

(cf. punten 36, 37, 39‑42)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 56)

3.      Wat een besluit betreft tot weigering van toegang tot een document waarvan de openbaarmaking is gevraagd krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, sluit het feit dat wordt gebruikgemaakt van een algemeen vermoeden niet de mogelijkheid uit om aan te tonen dat een bepaald document waarvan de openbaarmaking is gevraagd, niet onder dat vermoeden valt, of dat een hoger openbaar belang de openbaarmaking van dit document overeenkomstig artikel 4, lid 2, van deze verordening gebiedt. Daartoe moet de aanvrager concreet de omstandigheden aanvoeren die de openbaarmaking van het betrokken document gebieden.

De eis om na te gaan of het algemene vermoeden in kwestie daadwerkelijk van toepassing is, mag echter niet aldus worden uitgelegd dat de betrokken instelling alle documenten waartoe toegang wordt gevraagd afzonderlijk moet onderzoeken. Een dergelijke eis zou dit algemene vermoeden beroven van zijn nuttige werking, die erin bestaat de instelling in kwestie in staat te stellen een algemeen verzoek ook op algemene wijze te beantwoorden.

Bovendien kan het feit dat de gevraagde documenten ouder zijn dan vijf jaar op zich niet leiden tot een weerlegging van het algemene vermoeden dat zich tegen openbaarmaking verzet, aangezien de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen volgens artikel 4, lid 7, van deze verordening kunnen gelden voor een periode van 30 jaar, of zo nodig zelfs langer.

(cf. punten 59, 60, 63)

4.      Het is juist dat eenieder het recht heeft om vergoeding te vorderen van de schade die hem door een schending van de mededingingsregels van de Unie is berokkend en dat een dergelijk recht de werking van deze regels versterkt, aangezien het de vorming van kartels of de verrichting van andere – vaak heimelijke – gedragingen die de mededinging kunnen belemmeren of vervalsen minder aantrekkelijk maakt en daardoor bijdraagt tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie. Dermate algemene overwegingen kunnen als zodanig echter niet zwaarder wegen dan de reden om toegang te weigeren tot documenten van het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels, die erin bestaat dat voor de documenten in hun algemeenheid het algemene vermoeden geldt dat de openbaarmaking ervan in beginsel met name de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken zou ondermijnen.

Om te verzekeren dat het recht op vergoeding daadwerkelijk geldend kan worden gemaakt, is het immers niet noodzakelijk dat elk document uit het dossier van een dergelijke procedure wordt bezorgd aan degene die er krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie toegang toe vraagt teneinde een schadevordering te kunnen instellen. Het is namelijk weinig waarschijnlijk dat een dergelijke vordering moet worden gebaseerd op alle gegevens van het dossier van deze procedure. Dit geldt eveneens in het geval waarin degene die om toegang tot de documenten uit dit dossier verzoekt reeds een schadevordering heeft ingesteld, aangezien het ook dan erg onwaarschijnlijk is dat deze vordering op het volledige dossier moet worden gebaseerd.

Bijgevolg dient degene die vergoeding wil verkrijgen van de schade die hij door een schending van de mededingingsregels van de Unie meent te hebben geleden, aan te tonen dat hij een of ander document uit het dossier van de Commissie nodig heeft, zodat deze instelling per geval de belangen die mededeling van dit document rechtvaardigen, kan afwegen tegen de belangen die bescherming ervan rechtvaardigen, daarbij rekening houdend met alle relevante elementen van de zaak. Zo hij dat niet doet, kan zijn belang om vergoeding te verkrijgen van de door een schending van de mededingingsregels van de Unie geleden schade geen hoger openbaar belang vormen in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001.

(cf. punten 66‑70, 163)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 92, 93)

6.      Een instelling waarbij krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een verzoek om toegang tot documenten is ingediend mag zich op een algemeen vermoeden baseren om toegang te weigeren, zelfs al heeft het betrokken verzoek slechts betrekking op één enkel document. In zulke situaties, te weten situaties waarin de toepassing van het algemene vermoeden er niet toe strekt een algemeen verzoek op algemene wijze te behandelen, moet de instelling die dit vermoeden wenst toe te passen evenwel nagaan of de algemene overwegingen die normaliter van toepassing zijn op een bepaald type van documenten, ook daadwerkelijk gelden voor een bepaald document waarvan de openbaarmaking wordt gevraagd.

Dit vereiste houdt niet noodzakelijk in dat de instelling het betrokken document concreet dient te onderzoeken, net zoals de verplichting voor de instelling om zich ervan te vergewissen dat het algemene vermoeden dat zij bij de behandeling van een verzoek betreffende een geheel van documenten wil toepassen, daadwerkelijk van toepassing is, niet aldus mag worden uitgelegd dat zij alle documenten waartoe haar toegang wordt gevraagd, individueel moet onderzoeken. Dit neemt evenwel niet weg dat de betrokken instelling haar weigering om toegang te verlenen feitelijk en rechtens genoegzaam moet rechtvaardigen en dat zij zich in dit kader moet baseren op een redelijkerwijs voorzienbaar risico dat een of meer belangen die worden beschermd door de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen concreet en daadwerkelijk zouden worden ondermijnd.

Bovendien is de betrokken instelling zelfs in het geval waarin zij zich bij de behandeling van een verzoek betreffende één enkel document op een algemeen vermoeden beroept, verplicht om het in het verzoek bedoelde document volledig of gedeeltelijk openbaar te maken, wanneer zij vaststelt dat dit – gelet op de kenmerken van de betreffende procedure – mogelijk is.

(cf. punten 94, 100, 101, 116)

7.      Wat een krachtens verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ingediend verzoek om toegang tot documenten in verband met een clementieprogramma betreft, mag de Commissie in wezen aannemen dat de mededeling van de verwijzingen naar de briefwisseling die is uitgewisseld met ondernemingen die om toepassing van de mededeling betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken hebben verzocht, de doeltreffendheid van haar clementieprogramma zou kunnen ondermijnen, voor zover zij ertoe leidt dat aan derden commercieel gevoelige informatie of vertrouwelijke aanwijzingen inzake de medewerking van de in deze documenten vermelde partijen ter kennis worden gebracht. De clementieprogramma’s van de Commissie zijn immers nuttige instrumenten om inbreuken op de mededingingsregels op te sporen en te beëindigen en dragen aldus bij tot de daadwerkelijke toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU. Aan de doeltreffendheid van die programma’s kan worden afgedaan wanneer documenten betreffende een clementieprocedure worden meegedeeld aan personen die een schadevordering wensen in te stellen. Het lijkt in dit verband redelijk om aan te nemen dat het vooruitzicht van een dergelijke mededeling degenen die betrokken zijn bij een inbreuk op de mededingingsregels ervan weerhoudt om gebruik te maken van zulke programma’s.

Niettemin mogen deze overwegingen, die weliswaar kunnen rechtvaardigen dat de toegang tot bepaalde stukken uit het dossier van een procedure inzake de toepassing van de mededingingsregels wordt geweigerd, niet tot een stelselmatige weigering van toegang leiden. Ieder verzoek om toegang tot de betrokken documenten moet namelijk individueel worden onderzocht, rekening houdend met alle gegevens van de zaak. Aangezien een dergelijke weigering kan verhinderen dat schadevorderingen worden ingesteld bij de nationale rechterlijke instanties, met als gevolg dat de betrokken ondernemingen, die mogelijk al (ten minste gedeeltelijke) immuniteit tegen geldboeten hebben genoten, zich tevens kunnen onttrekken aan hun verplichting de schade te vergoeden die door de schending van artikel 101 VWEU is veroorzaakt, en dat ten koste van de benadeelden, moet deze weigering immers worden gesteund op dwingende redenen die verband houden met de bescherming van het aangevoerde belang en die van toepassing zijn op elk document waartoe toegang is geweigerd.

Bijgevolg kan enkel het risico dat een welbepaald document in concreto het openbare belang inzake de doeltreffendheid van het betrokken clementieprogramma aantast, rechtvaardigen dat dit document niet openbaar wordt gemaakt. In dit verband moeten de verschillende belangen die mededeling van dit document rechtvaardigen en die welke bescherming ervan rechtvaardigen, per geval tegen elkaar worden afgewogen. In het kader van die afweging moet rekening worden gehouden met alle relevante elementen van de zaak, en in het bijzonder met het belang van de verzoeker om toegang te krijgen tot de documenten die hij tot staving van zijn schadevordering wenst te gebruiken, ook gelet op de andere mogelijkheden waarover deze verzoeker eventueel beschikt en op de concrete nadelige gevolgen die deze toegang kan hebben voor het openbare belang of de legitieme belangen van andere personen. Deze overwegingen gelden des te meer in gevallen waarin de persoon die stelt het slachtoffer te zijn van een inbreuk op de mededingingsregels en die reeds een schadevordering heeft ingesteld bij een nationale rechter, de Commissie niet verzoekt om toegang tot de clementiedocumenten die deel uitmaken van het dossier van de procedure die heeft geleid tot het besluit houdende vaststelling van die inbreuk, maar enkel tot de in de inhoudstafel van dat dossier vermelde verwijzingen naar die documenten.

Een integrale weigering van toegang tot dergelijke verwijzingen, dus ook tot de meest neutrale en onbeduidende gegevens ervan, kan er immers voor zorgen dat het in de praktijk onmogelijk of minstens uitzonderlijk moeilijk wordt om de clementiedocumenten te identificeren die in de inhoudstafel zijn opgesomd en dat de verzoeker niet in staat is om uit te maken of hij deze documenten nodig heeft tot staving van zijn schadevordering en a fortiori evenmin kan aantonen waarom hij deze documenten nodig heeft. Van de naleving van dit vereiste hangen niet alleen de openbaarmaking van deze documenten en de overlegging ervan in het kader van een bij een nationale rechter ingestelde schadevordering af, maar ook de erkenning door de Commissie van het bestaan van een hoger openbaar belang ingeval bij haar een verzoek krachtens verordening nr. 1049/2001 wordt ingediend. Aldus kan een algemene en absolute weigering van toegang de betrokkene in de praktijk beletten om daadwerkelijk het recht op vergoeding uit te oefenen dat hij aan het Verdrag ontleent.

(cf. punten 114, 118, 119, 121‑124, 134)

8.      Artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, dat een specifieke en verhoogde bescherming biedt aan personen waarvan de persoonsgegevens in voorkomend geval aan het publiek zouden kunnen worden meegedeeld, vereist dat de mogelijke ondermijning van de persoonlijke levenssfeer of de integriteit van het individu steeds inzonderheid overeenkomstig verordening nr. 45/2001 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, wordt onderzocht en beoordeeld.

Artikel 8, onder b), van verordening nr. 45/2001 schrijft voor dat persoonsgegevens slechts aan ontvangers worden doorgegeven indien deze laatsten de noodzaak van de doorgifte aantonen en er geen reden bestaat om aan te nemen dat de rechtmatige belangen van de betrokkene daardoor zouden worden geschaad. Deze bepaling is van toepassing op ieder op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd verzoek dat strekt tot het verkrijgen van toegang tot documenten die persoonsgegevens bevatten. Wanneer degene die om toegang tot documenten met persoonsgegevens verzoekt, geen uitdrukkelijke en legitieme rechtvaardigingsgrond aanvoert en evenmin enig overtuigend argument dat de noodzaak van de doorgifte van deze gegevens aantoont, kan de betrokken instelling de verschillende belangen in kwestie dus niet tegen elkaar afwegen.

(cf. punten 139, 141, 143)

9.      Het is juist dat informatie die mogelijkerwijs onder het zakengeheim viel of vertrouwelijk was, moet worden geacht niet meer actueel te zijn zodra zij vijf oud jaar is, tenzij bij wijze van uitzondering wordt aangetoond dat zij nog steeds een wezenlijk onderdeel vormt van de commerciële positie van de onderneming waarop zij betrekking heeft. Bovendien zijn de negatieve gevolgen die de openbaarmaking van commercieel gevoelige informatie kan hebben, des te geringer naarmate die informatie ouder is. Dit sluit echter niet uit dat dergelijke informatie nog steeds kan vallen onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

(cf. punt 154)