Sprawa T‑677/13
Axa Versicherung AG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji – Wniosek dotyczący ogółu dokumentów – Odmowa dostępu – Wniosek dotyczący pojedynczego dokumentu – Spis treści – Obowiązek przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania – Wyjątek dotyczący ochrony interesów handlowych osoby trzeciej – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Nadrzędny interes publiczny – Powództwo o odszkodowanie – Obowiązek uzasadnienia
Streszczenie – wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 7 lipca 2015 r.
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Ochrona interesów handlowych – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami w sprawie kontroli przestrzegania reguł konkurencji – Ogólne domniemanie naruszenia ochrony interesów związanych z takim postępowaniem poprzez ujawnienie niektórych dokumentów z tego rodzaju akt
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze, trzecie)
2. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa oparta na więcej niż jednym wyjątku – Dopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Granice
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2, 7)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Zakres – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami w sprawie kontroli przestrzegania reguł konkurencji – Przekazanie osobie noszącej się z zamiarem wniesienia ewentualnego powództwa o odszkodowanie opartego na zarzucanym naruszeniu art. 101 TFUE – Obowiązek wykazania przez wnioskodawcę konieczności uzyskania dostępu do danych dokumentów – Zakres
(art. 101 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Zakres
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Posłużenie się domniemaniem ogólnym w przypadku wniosku dotyczącego pojedynczego dokumentu – Dopuszczalność – Przesłanki
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2)
7. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami w sprawie kontroli przestrzegania reguł konkurencji – Ogólne domniemanie naruszenia ochrony interesów związanych z postępowaniem w sprawie łagodzenia sankcji poprzez ujawnienie niektórych dokumentów z tego rodzaju akt – Granice – Obowiązek wyważenia ryzyka naruszenia skuteczności programu łagodzenia sankcji z prawem do otrzymania odszkodowania przez wnioskodawcę uważającego się za poszkodowanego z uwagi na naruszenie reguł konkurencji
(art. 101 TFUE, 102 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2; komunikat Komisji 2006/C 298/11)
8. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona życia prywatnego i integralności jednostki – Możliwość pełnego zastosowania przepisów rozporządzenia nr 45/2001 – Spoczywający na wnioskującym o dostęp do dokumentów, obowiązek wykazania konieczności przekazania przedmiotowych danych osobowych – Zakres
[rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 45/2001, art. 8 lit. b); nr 1049/2001, art. 4 ust. 1 lit. b)]
9. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych – Zastosowanie do informacji zawartych w dokumentach mających pięć lub więcej lat – Dopuszczalność
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)
1. Aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dopuszczalne jest, by dana instytucja oparła się na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy mogą mieć zastosowanie do wniosków dotyczących dokumentów o tym samym charakterze.
Tak więc w przypadku wniosku dotyczącego ogółu dokumentów zawartych w aktach postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji Komisja ma prawo domniemywać, bez przeprowadzenia indywidualnej i konkretnej oceny każdego z tych dokumentów, iż ich ujawnienie zasadniczo stwarza zagrożenie zarówno dla ochrony celów kontroli i dochodzenia, jak również dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw biorących udział w postępowaniu, które w tym kontekście są ściśle powiązane. Posłużenie się domniemaniem tego rodzaju nie jest ograniczone ani do przypadku, gdy wniosek służy uzyskaniu dostępu do wszystkich dokumentów zawartych w aktach postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji, ani nawet do przypadku, gdy ów wniosek dotyczy ujmowanego jako całość i niezróżnicowanego szeregu dokumentów w aktach postępowania. Przeciwnie takim domniemaniem można posłużyć się też w przypadku wniosku dotyczącego bardziej konkretnego szeregu dokumentów w aktach sprawy wskazanych w oparciu o ich wspólne cechy lub ich przynależność do jednej lub kilku ogólnych kategorii.
Ponadto Komisja ma prawo posłużyć się takim ogólnym domniemaniem tak długo, jak odnośne postępowanie nie może zostać uznane za zakończone, dlatego że albo nie doprowadziło ono do wydania decyzji, albo na tę decyzję wniesiono skargi o stwierdzenie nieważności, a sprawy są jeszcze w toku w chwili, gdy Komisja otrzymuje wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy odnoszących się do tej kwestii i zajmuje stanowisko w tym względzie. W dodatku możliwość posłużenia się ogólnym domniemaniem przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dostępu dotyczącego ogółu dokumentów oznacza, że owe dokumenty zostają wyłączone spod obowiązku ujawnienia w całości lub nawet w części.
(por. pkt 36, 37, 39–42)
2. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 56)
3. Jeżeli chodzi o decyzję o odmowie udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, posłużenie się ogólnym domniemaniem nie wyklucza możliwości wykazania, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty zakresem tego domniemania lub że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie wspomnianego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 omawianego rozporządzenia. W tym celu wnioskodawca powinien przedstawić w konkretny sposób okoliczności, które uzasadniają ujawnienie tego dokumentu.
Natomiast wymóg, by sprawdzić, czy omawiane ogólne domniemanie znajduje faktycznie zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że dana instytucja powinna zbadać indywidualnie wszystkie dokumenty, o udostępnienie których wniesiono do niej. Taki wymóg pozbawiłby to ogólne domniemanie skuteczności polegającej na umożliwieniu danej instytucji ustosunkowania się do globalnego wniosku również w całościowy sposób.
Ponadto fakt, iż dokumenty wskazane we wniosku mają więcej niż pięć lat nie pozwala sam w sobie na obalenie ogólnego domniemania nieujawniania, mając na względzie, że art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że wyjątki przewidziane w tym rozporządzeniu mogą mieć zastosowanie przez okres trzydziestu lat, a nawet po tym okresie, jeśli jest to konieczne.
(por. pkt 59, 60, 63)
4. O ile nie ulega wątpliwości, że każda osoba ma prawo dochodzić naprawienia szkody, która została jej wyrządzona wskutek naruszenia reguł konkurencji Unii i że takie prawo wzmacnia praktyczną skuteczność tych przepisów, ponieważ może ono zniechęcać do wprowadzania karteli lub stosowania innych praktyk, które są często tajne i które mogą prowadzić do ograniczenia lub zakłócenia konkurencji, przez co przyczynia się ono do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii, o tyle ogólne stwierdzenia nie mogą jako takie przeważyć nad względami uzasadniającymi odmowę ujawnienia dokumentów zawartych w aktach postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji, opartą na fakcie, iż owe dokumenty są objęte w całości ogólnym domniemaniem, zgodnie z którym ich ujawnienie naruszyłoby zasadniczo w szczególności ochronę celów kontroli i dochodzenia.
W celu zapewnienia skutecznej ochrony prawa do naprawienia szkody nie jest bowiem konieczne, aby każdy dokument zawarty w aktach takiego postępowania został przekazany osobie, która wnosi o udzielenie do niego dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zamiarem wniesienia powództwa o odszkodowanie, zważywszy, że jest mało prawdopodobne, iż takie powództwo będzie musiało opierać się na całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach owego postępowania. Podobnie jest w przypadku, gdy osoba, która wnosi o udzielenie dostępu do dokumentów zawartych w tych aktach, wystąpiła już z powództwem o odszkodowanie, ponieważ jest mało prawdopodobne, by owo powództwo musiało opierać się na całości akt.
Dlatego też na każdej osobie, która zamierza uzyskać odszkodowanie za szkodę, którą – jak sądzi – poniosła w związku z naruszeniem reguł konkurencji Unii, spoczywa ciężar wykazania, że konieczne jest dla niej uzyskanie dostępu do danego dokumentu zawartego w aktach Komisji, aby instytucja ta mogła dla każdego konkretnego przypadku z osobna dokonać wyważenia interesów uzasadniających przekazanie takich dokumentów oraz ich ochronę przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W przeciwnym razie interes w uzyskaniu odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z naruszeniem reguł konkurencji Unii nie może stanowić nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
(por. pkt 66–70, 163)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 92, 93)
6. Dana instytucja, do której wpłynął wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji może oprzeć się na ogólnym domniemaniu odmowy, nawet jeśli przedmiotowy wniosek dotyczy tylko pojedynczego dokumentu. Jednakże w takiej sytuacji, gdy posłużenie się ogólnym domniemaniem nie ma umożliwić rozpatrzenia w całościowy sposób globalnego wniosku, instytucja, która zamierza posłużyć się nim, powinna sprawdzić, czy znajdujące zazwyczaj zastosowanie do określonego rodzaju dokumentów względy natury ogólnej faktycznie mają zastosowanie do dokumentu, którego ujawnienia dotyczy żądanie.
Wymóg ten nie oznacza koniecznie, że dana instytucja dokonuje konkretnej oceny danego dokumentu, zaś nałożony na tę instytucję obowiązek sprawdzenia, czy ogólne domniemanie, którym zamierza się ona posłużyć przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego szeregu dokumentów, ma rzeczywiście zastosowanie, nie może być interpretowany w ten sposób, że powinna ona zbadać indywidualnie wszystkie dokumenty, o udostępnienie których wniesiono do niej. Jednakże dana instytucja powinna też koniecznie uzasadnić swą odmowę udzielenia dostępu w wystarczający pod względem faktycznym i prawnym sposób, opierając się na dającym się w rozsądny sposób przewidzieć ryzyku konkretnego i faktycznego naruszenia jednego lub kilku interesów chronionych przez wyjątki określone w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001.
Ponadto nawet w przypadku posłużenia się ogólnym domniemaniem w celu rozpatrzenia wniosku dotyczącego pojedynczego dokumentu, dana instytucja ma obowiązek dokonać ujawnienia całości lub części dokumentu wskazanego we wniosku, gdy uważa, że charakterystyka postępowania z tym związana na to pozwala.
(por. pkt 94, 100, 101, 116)
7. Jeżeli chodzi o wniosek o udzielenie dostępu, na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, do dokumentów dotyczących programu łagodzenia sankcji Komisja może uznać w istocie, iż przekazanie odniesień do korespondencji prowadzonej z przedsiębiorstwami, które wniosły o skorzystanie z komunikatu w sprawie zwalniania grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych, mogłoby podważyć skuteczność jej programu łagodzenia sankcji, o ile doprowadziłoby ono do podania do wiadomości osób trzecich chronionych informacji handlowych lub poufnych informacji dotyczących współpracy stron, zawartych w tych dokumentach. Wdrożone przez Komisje programy łagodzenia sankcji stanowią bowiem przydatne narzędzia przy wykrywaniu i eliminowaniu naruszeń reguł konkurencji, przyczyniając się tym samym do skutecznego stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE. Skuteczność tych programów mogłaby zostać naruszona wskutek przekazania dokumentów dotyczących postępowania w sprawie łagodzenia sankcji osobom zamierzającym wystąpić z powództwem odszkodowawczym. W tym względzie racjonalne wydaje się twierdzenie, że osoby uczestniczące w naruszeniu reguł konkurencji, skonfrontowane z ewentualnością takiego ujawnienia, zostaną zniechęcone do skorzystania z takich programów.
Tymczasem chociaż takie względy mogą uzasadniać odmowę dostępu do niektórych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania w sprawie stosowania reguł konkurencji, nie oznaczają one jednak, że tego dostępu można systematycznie odmawiać, ponieważ każdy wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów musi być poddany odrębnej ocenie każdego konkretnego przypadku z osobna uwzględniającej wszystkie elementy sprawy. W istocie okoliczność, że taka odmowa może uniemożliwić wniesienie powództw odszkodowawczych wszczynanych przed sądami krajowymi, dostarczając ponadto odnośnym przedsiębiorstwom, które mogły już skorzystać ze zwolnienia z kar pieniężnych, a przynajmniej z ich częściowego obniżenia, możliwość uchylenia się przez nie również od ciążącego na nich obowiązku naprawienia szkód wynikających z naruszenia art. 101 TFUE, i to ze szkodą dla pokrzywdzonych podmiotów, wymaga, aby odmowa ta była oparta na nadrzędnych względach dotyczących ochrony interesu, na który się powołano, i mających zastosowanie do każdego dokumentu, do którego odmówiono dostępu.
W konsekwencji samo istnienie ryzyka, że wgląd w dany dokument spowoduje konkretnie naruszenie interesu publicznego polegającego na skuteczności danego programu łagodzenia sankcji, może uzasadniać decyzję, że dokument ten nie zostanie ujawniony. W tym względzie należy wyważyć w każdym konkretnym przypadku z osobna różne interesy uzasadniające przekazanie lub ochronę omawianych dokumentów. W ramach takiego ważenia należy uwzględnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a w szczególności, po pierwsze, interes wnioskodawcy w uzyskaniu dostępu do dokumentów, z którymi chciałby zapoznać się w celu uzasadnienia swego powództwa o odszkodowanie, zważywszy na inne przysługujące mu ewentualnie możliwości, a po drugie, rzeczywiste niekorzystne skutki, które mogą wystąpić w następstwie udzielenia takiego dostępu w świetle interesu publicznego lub uzasadnionego interesu innych podmiotów. Takie rozważania mają tym bardziej zastosowanie w przypadku, gdy osoba, która uważa się za ofiarę naruszenia reguł konkurencji i która wystąpiła już z powództwem o odszkodowanie do sądu krajowego, wnosi do Komisji o udzielenie dostępu nie do dokumentów przekazanych w ramach programu łagodzenia sankcji zawartych w aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji stwierdzającej istnienie tego naruszenia, a jedynie do odniesień do tych dokumentów zawartych w spisie treści tychże akt.
Całkowita bowiem odmowa dostępu to tego rodzaju odniesień, w tym neutralnych lub nieszkodliwych informacji, może praktycznie uniemożliwić, a przynajmniej nadmiernie utrudnić jakiekolwiek zidentyfikowanie dokumentów przekazanych w ramach programu łagodzenia sankcji wymienionych w spisie treści i uniemożliwić wnioskodawcy wyrobienie sobie opinii co do ewentualnej konieczności dysponowania tymi dokumentami celem poparcia jego powództwa o odszkodowanie, ani tym bardziej znalezienie uzasadnienia powodów takiej konieczności. Tymczasem właśnie od przestrzegania takiego wymogu uzależnia się nie tylko ujawnienie tych dokumentów i ich przekazanie wymiarowi sprawiedliwości w ramach powództw o odszkodowanie wnoszonych do sądów krajowych, ale również uwzględnienie przez Komisję nadrzędnego interesu publicznego w przypadku, gdy wpływa do niej wniosek na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Tym samym ogólna i bezwzględna odmowa udzielenia dostępu może w praktyce uniemożliwić osobie zainteresowanej skuteczne skorzystanie przez nią z prawa do odszkodowania, które przysługuje jej na mocy traktatu.
(por. pkt 114, 118, 119, 121–124, 134)
8. Artykuł 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji ustanawiający szczególny i wzmocniony system ochrony osób, których dane osobowe mogłyby stosownie do okoliczności zostać upublicznione, wymaga, by ewentualne naruszenie ich prywatności i integralności było zawsze badane i oceniane w szczególności zgodnie z rozporządzeniem nr 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych.
W tym względzie art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001 stanowi w szczególności, że dane osobowe zostają przekazane odbiorcy, tylko jeśli odbiorca wykaże konieczność przekazania danych i nie istnieje powód, by zakładać, że uprawniony interes danego podmiotu może zostać naruszony. Przepis ten ma zastosowanie do każdego wniosku opartego na rozporządzeniu nr 1049/2001, mającego na celu uzyskanie dostępu do dokumentów zawierających dane osobowe. W konsekwencji, jeśli osoba, która wnosi o udostępnienie jej dokumentów zawierających dane osobowe, nie dostarcza żadnego wyraźnego i słusznego uzasadnienia ani żadnego przekonywającego argumentu w celu wykazania konieczności przekazania takich danych, dana instytucja nie ma możliwości wyważenia różnych wchodzących w grę interesów.
(por. pkt 139, 141, 143)
9. Istotnie fakt, iż informacje, które mogły być objęte tajemnicą handlową lub mieć poufny charakter, mają pięć lat lub więcej, ma ten skutek, że informacje te należy traktować jako historyczne, chyba że wyjątkowo zostanie wykazane, iż w dalszym ciągu stanowią one istotne elementy pozycji handlowej przedsiębiorstwa, którego dotyczą. Podobnie im starsza jest chroniona informacja handlowa, tym mniej poważne są negatywne skutki, które mogą wyniknąć z jej ujawnienia. Jednakże nie wyklucza to tego, że takie informacje w dalszym ciągu mogą podlegać wyjątkowi przewidzianemu w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
(por. pkt 154)