Sag T-680/13
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC m.fl.
mod
Rådet for Den Europæiske Union m.fl.
»Ansvar uden for kontraktforhold – økonomisk og monetær politik – støtteprogram for stabilitet i Cypern – afgørelse truffet af Styrelsesrådet for Den Europæiske Centralbank (ECB) om nødlikviditetsstøtte efter en anmodning fra Central Bank of Cyprus – Eurogruppens erklæringer af 25. marts, 12. april, 13. maj og 13. september 2013 vedrørende Cypern – afgørelse 2013/236/EU – aftalememorandum af 26. april 2013 om de specifikke betingelser for økonomisk politik indgået mellem Cypern og Den Europæiske Stabilitetsmekanisme – Rettens kompetence – antagelse til realitetsbehandling – formkrav – udtømning af de nationale retsmidler – tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som tillægger borgerne rettigheder – ejendomsret – berettiget forventning – ligebehandling«
Sammendrag – Rettens dom (Fjerde Udvidede Afdeling) af 13. juli 2018
1. Erstatningssøgsmål – formål – påstand om erstatning for et tab, der kan tilregnes Unionen – Unionens retsinstansers kompetence – påstand om erstatning for et tab, der kan tilregnes de nationale myndigheder – de nationale retsinstansers kompetence
(Art. 13, stk. 1, TEU; art. 268 TEUF og art. 340, stk. 2 og 3, TEUF)
2. Erstatningssøgsmål – formål – påstand om erstatning for et tab, der kan tilregnes Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank under udførelsen af de opgaver, der er tillagt ved traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme – formaliteten
(Art. 268 TEUF og art. 340, stk. 2, TEUF)
3. Erstatningssøgsmål – selvstændig karakter – forskel i forhold til et annullationssøgsmål – status som sagsøgt – kriterier ved fastlæggelsen
(Art. 263 TEUF og 268 TEUF samt art. 340, stk. 2, TEUF)
4. Erstatningssøgsmål – formål – påstand om erstatning for et tab, der kan tilregnes Eurogruppen under udførelsen af de opgaver, der er tillagt ved EU-retten – formaliteten
(Art. 3 TEU; art. 119, stk. 2, TEUF, art. 137 TEUF og 268 TEUF; protokol nr. 4, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, art. 1)
5. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – samordning af de monetære politikker –uformel samling af medlemsstater, der har euroen som valuta, i Eurogruppen – formål – sammensætning
(Art. 137 TEUF; protokol nr. 4, der er knyttet som bilag til EU-traktaten og EUF-traktaten, art. 1; traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme, art. 5, stk. 1)
6. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – samordning af de økonomiske politikker – den europæiske stabilitetsmekanisme – tildeling af kompetence på området for finansiel bistand – underlagt folkeretten – hvorvidt handlinger begået af Kommissionen og Den Europæiske Centralbank i henhold til opgaver, der er tildelt dem i medfør af traktaten om stabilitetsmekanismen, kan tilskrives dem – udelukket
(Traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme, art. 13, stk. 4)
7. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – specifikke foranstaltninger med henblik på at genoprette finansiel stabilitet og en bæredygtig vækst i Cypern – integration af en national banks virksomhed i den nationale centralbank og konvertering af indskud til aktier i sidstnævnte – ingen skønsbeføjelse for den pågældende medlemsstat
[Art. 136, stk. 1, TEUF; Rådets afgørelse 2013/236, art. 2, stk. 6, litra b) og d)]
8. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – samordning af de økonomiske politikker – den europæiske stabilitetsmekanisme – Kommissionen og Den Europæiske Centralbank tildelt nye opgaver – ingen betydning for de kompetencer, som disse institutioner tillægges ved EU-traktaten og EUF-traktaten – muligheden for at gøre gældende under et erstatningssøgsmål, at de nævnte opgaver er blevet varetaget på en retsstridig måde
(Art. 17, stk. 1, TEU; art. 282, stk. 2, TEUF; traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme, art. 13, stk. 3, 4 og 7)
9. EU-ret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser – præcise løfter afgivet af administrationen – begreb – forsikringer afgivet af Eurogruppen – omfattet
10. Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – kort fremstilling af søgsmålsgrundene – stævning med påstand om erstatning for skade, som angiveligt er forårsaget af en EU-institution – forhold, der gør det muligt at identificere den adfærd, institutionen hævdes at have udvist, årsagsforbindelsen og den forårsagede skades reelle og sikre karakter
[Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1; Rettens procesreglement (1991), art. 44, stk. 1, litra c)]
11. Erstatningssøgsmål – selvstændig karakter – udtømning af nationale retsmidler – undtagelse – mulighed for Unionens retsinstanser for at identificere karakteren og størrelsen af det hævdede tab
[Art. 268 TEUF og art. 340, stk. 2 og 3, TEUF; Rettens procesreglement (1991), art. 44, stk. 1, litra c)]
12. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – ulovlighed – skade – årsagsforbindelse – den ene betingelse ikke opfyldt – erstatningssøgsmålet forkastet i det hele
(Art. 340, stk. 2, TEUF)
13. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – samordning af de økonomiske politikker – den europæiske stabilitetsmekanisme – indgåelse af et aftalememorandum, der fastsætter, at ikke-garanterede indskud i en national bank konverteres til aktier, og at andre ikke-garanterede indskud i denne bank midlertidigt vil blive indefrosset – forenelighed med indskydernes ejendomsret – bedømmelse af, om der findes mindre indgribende foranstaltninger – hensyn til situationens uopsættelighed
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1, og art. 52, stk. 1; traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme, art. 12)
14. Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – begrænsning af udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartret – betingelser – krav om, at begrænsningen er fastsat ved lov – rækkevidde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 52, stk. 1 og 3)
15. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – retsakt, der indebærer tekniske valg og komplekse vurderinger – tilstrækkeligt kvalificeret krænkelse af en højere retsregel, der tillægger borgerne rettigheder – krav om, at EU-lovgiver åbenbart og groft har overskredet grænserne for sin vide skønsbeføjelse
(Art. 340 TEUF)
16. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – samordning af de økonomiske politikker – den europæiske stabilitetsmekanisme – indgåelse af et aftalememorandum, der fastsætter, at ikke-garanterede indskud i en national bank konverteres til aktier, og at andre ikke-garanterede indskud i denne bank midlertidigt vil blive indefrosset – forenelighed med indskydernes ejendomsret – lignende situationer foreligger – forskellig behandling i de andre medlemsstater, der er medlemmer af eurozonen, og som modtager finansiel bistand – tilsidesættelse – betingelser
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 17, stk. 1; traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme, art. 12)
17. Annullationssøgsmål – anbringender – tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – efterprøvelse af egen drift
(Art. 263 TEUF og 296 TEUF)
18. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – bedømmelse af begrundelsespligten på grundlag af sagens omstændigheder – nødvendigheden af at angive alle de relevante faktiske og retlige omstændigheder – foreligger ikke
(Art. 296 TEUF)
19. Den Europæiske Centralbank – Det Europæiske System af Centralbankers kompetencer – fastsættelse af betingelserne for rekapitalisering eller afvikling af finansielle institutioner – ikke omfattet
(Art. 282, stk. 1, TEUF; protokol nr. 4, der er knyttet som bilag til EU- og EUF-traktaterne, art. 14.4)
20. Institutionernes retsakter – retlig karakter – fastlæggelse på grundlag af retsaktens indhold – hensigtserklæring ikke offentliggjort i L- eller C-udgaven af Den Europæiske Unions Tidende – ingen juridisk gyldighed
21. EU-ret – principper – beskyttelse af den berettigede forventning – betingelser – finansiel bistand til en medlemsstat, som er i vanskeligheder, betinget af, at denne vedtager visse foranstaltninger med henblik på at genoprette den finansielle stabilitet – sådanne foranstaltninger ikke pålagt ved ydelsen af den finansielle bistand til andre medlemsstater – tilsidesættelse – foreligger ikke
(Rådets afgørelse nr. 2013/236)
22. EU-ret – principper – ligebehandling – begreb – bevisbyrde
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 20 og 21)
23. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – specifikke foranstaltninger med henblik på at genoprette finansiel stabilitet og en bæredygtig vækst i Cypern – opløsning af en bank i vanskeligheder og rekapitalisering af en anden bank i vanskeligheder ved en konvertering af de ikke-garanterede indskud i den første bank til egenkapital – den anden banks overtagelse af den første banks gæld ved hjælp af finansiel bistand – forskellig behandling af indehavere af ikke-garanterede indskud i forhold til kreditorer, der har krav, som har deres oprindelse i den finansielle bistand – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Rådets afgørelse 2013/236; aftalememorandum af 26.4.2013)
24. EU-ret – principper – ligebehandling – forskelsbehandling på grundlag af nationalitet – forbud – ikke anvendelige på en medlemsstats rent interne forhold – grænser – EU-institutions bidrag til opretholdelse eller iværksættelse af en sådan behandling – ikke tilladt
(Art. 18 TEUF)
25. EU-ret – principper – ligebehandling – tilsidesættelse – begreb
26. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – specifikke foranstaltninger med henblik på at genoprette finansiel stabilitet og en bæredygtig vækst i Cypern – opløsning af en bank i vanskeligheder og rekapitalisering af en anden bank i vanskeligheder ved en konvertering af de ikke-garanterede indskud i den første bank til egenkapital – forskellig behandling af indehavere af ikke-garanterede indskud i de to banker i forhold til indehavere af indskud i disse bankers græske filialer – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Rådets afgørelse nr. 2013/236; aftalememorandum af 26.4.2013)
27. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – specifikke foranstaltninger med henblik på at genoprette finansiel stabilitet og en bæredygtig vækst i Cypern – opløsning af en bank i vanskeligheder og rekapitalisering af en anden bank i vanskeligheder ved en konvertering af de ikke-garanterede indskud i den første bank til egenkapital – overførsel af indskud til den anden bank undergivet et loft på 100 000 EUR pr. indskyder – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/19, som ændret ved direktiv 2005/1 og 2009/14, 16. betragtning og art. 7, stk. 1a; Rådets afgørelse 2013/236; aftalememorandum af 26.4.2013)
28. Retslig procedure – bevis – bevisbyrde
(Rettens procesreglement (2015), art. 85)
29. Økonomisk og monetær politik – monetær politik – gennemførelse – specifikke foranstaltninger med henblik på at genoprette finansiel stabilitet og en bæredygtig vækst i Cypern – opløsning af en bank i vanskeligheder og rekapitalisering af en anden bank i vanskeligheder ved en konvertering af de ikke-garanterede indskud i den første bank til egenkapital – forskellig behandling af indehavere af ikke-garanterede indskud i de to banker i forhold til selskaber i den kooperative banksektor, der ikke har været genstand for en bail-in – tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet – foreligger ikke
(Rådets afgørelse nr. 2013/236)
1. I henhold til artikel 268 TEUF og artikel 340, stk. 2 og 3, TEUF har Unionens retsinstanser i forbindelse med ansvar uden for kontraktforhold kun kompetence til at påkende tvister om erstatning for skader forvoldt af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer eller af deres ansatte under udøvelsen af deres hverv. Udtrykket »institution«, der anvendes i artikel 340, stk. 2, TEUF, skal ikke forstås således, at det kun omfatter de i artikel 13, stk. 1, TEU opregnede EU-institutioner. Udtrykket skal forstås således, at det i betragtning af den ved EUF-traktaten indførte ordning med et ansvar uden for kontraktforhold også omfatter Unionens andre organer, kontorer og agenturer, der er oprettet ved traktaterne, og som har til formål at bidrage til gennemførelse af Unionens mål. Derfor må de handlinger, som disse kontorer, organer og agenturer iværksætter i forbindelse med udøvelsen af den kompetence, som de er tildelt i henhold til EU-retten, tilregnes Unionen i overensstemmelse med de almindelige retsgrundsætninger, der er fælles for medlemsstaterne, og som er fastsat i artikel 340, stk. 2, TEUF.
Det følger heraf, at Retten ikke kan behandle et erstatningskrav, som er rettet mod Unionen og baseret på ulovligheden af en retsakt eller en adfærd, der hverken hidrører fra en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer eller fra en af deres ansatte under udøvelsen af dennes hverv. Når skader er forvoldt af nationale myndigheder under udøvelsen af deres egne beføjelser, vil kun disse således kunne drages til ansvar, og kun de nationale domstole kan tilkende erstatning herfor. Det kan derimod ikke udelukkes, at Unionens retsinstanser kan påkende en sag om erstatning for skader forvoldt ved en retsakt eller en adfærd, hvormed en national myndighed sikrer gennemførelsen af en EU-retlig forskrift. Ved afgørelsen af, om Unionens retsinstanser er kompetent til at påkende en sag, skal det i så fald efterprøves, om det ulovlige forhold, der er fremført til støtte for søgsmålet, i virkeligheden hidrører fra en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer eller fra en af dens ansatte under udøvelsen af dennes hverv og reelt ikke kan tilskrives den omhandlede nationale myndighed. Det er tilfældet, når de nationale myndigheder ikke råder over nogen skønsmargen med hensyn til at gennemføre en EU-retlig forskrift, der er behæftet med et sådant ulovligt forhold.
(jf. præmis 81-84)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 85)
3. Den kompetence, som Unionens retsinstanser udøver i legalitetssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, adskiller sig imidlertid såvel ved sin sagsgenstand som ved de klagepunkter, der kan påberåbes, fra den kompetence, som de har i søgsmål om erstatning uden for kontraktforhold i henhold til artikel 268 TEUF og 340 TEUF. Erstatningssøgsmålet vedrørende Unionens ansvar uden for kontraktforhold for dens institutioners handlinger eller undladelser blev indført som et selvstændigt retsmiddel i forhold til andre retsmidler og har en særlig funktion i søgsmålssystemet og er underlagt betingelser, som er udformet med henblik på dets specielle formål. Hvor et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF tilsigter en ophævelse af en bestemt foranstaltning, har et erstatningssøgsmål baseret på artikel 340 TEUF til formål at opnå erstatning for tab, som er forårsaget af en institution.
Uafhængigt af, om der er tale om en anfægtelig retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, kan enhver akt, der er udstedt af en af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer eller af en af dens ansatte under udøvelsen af den pågældendes hverv, i princippet gøres til genstand for et erstatningssøgsmål i henhold til artikel 268 TEUF. En adfærd, som ikke er udtryk for en beslutning, og som er af en sådan beskaffenhed, at Unionen kan drages til ansvar uden for kontraktforhold, kan endvidere danne grundlag for et erstatningssøgsmål, selv om den ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Det følger heraf, at et erstatningssøgsmål uden for kontraktforhold i det søgsmålssystem, der er indført ved EUF-traktaten, har et kompenserende formål, som bl.a. også skal sikre borgeren en effektiv domstolsbeskyttelse mod retsakter og handlinger, som hidrører fra Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer eller fra en af deres ansatte under udøvelsen af dennes hverv, og som ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. I betragtning af disse to retsmidlers forskellige og supplerende formål kan det således ikke antages, at indholdet af begrebet »institution« som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF nødvendigvis må begrænses til de EU-institutioner, -organer, -kontorer og -agenturer, der er nævnt i artikel 263, stk. 1, TEUF.
Fastlæggelsen af de EU-enheder, der kan kvalificeres som »institutioner« som omhandlet i artikel 340, stk. 2, TEUF, skal tværtimod ske efter kriterier, som er specifikke for denne bestemmelse, og som afviger fra dem, der anvendes ved fastlæggelsen af de i artikel 263, stk. 1, TEUF nævnte organer, kontorer og agenturer. Med hensyn til artikel 263 TEUF er det relevante kriterium baseret på den sagsøgte enheds mulighed for at udstede retsakter, som har til formål at have retsvirkninger over for tredjemand. Med hensyn til artikel 340, stk. 2, TEUF skal det omvendt afgøres, om den EU-enhed, som den påtalte retsakt eller adfærd kan tilskrives, er blevet oprettet ved traktaterne og har til formål at bidrage til gennemførelsen af Unionens mål.
(jf. præmis 109-112)
4. De retsakter og den adfærd, som Eurogruppen udsteder og udviser ved udøvelsen af de beføjelser, som den er tillagt ved EU-retten, kan derfor tilskrives Unionen. Artikel 1 i protokol nr. 14 om Eurogruppen, der er knyttet som bilag til EUF-traktaten, bestemmer nemlig, at Eurogruppen mødes for at drøfte spørgsmål i tilknytning til det specifikke ansvar, som de deltagende ministre deler for så vidt angår den fælles valuta. Disse spørgsmål indgår i henhold til artikel 119, stk. 2, TEUF i Unionens virke med de i artikel 3 TEU nævnte mål for øje, herunder oprettelsen af en økonomisk og monetær union, der har euroen som valuta. Det må heraf udledes, at Eurogruppen er en EU-enhed, der formelt er blevet oprettet ved traktaterne og har til formål at bidrage til gennemførelsen af Unionens mål.
(jf. præmis 113)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 123-125)
6. Ved at oprette den europæiske stabilitetsmekanisme har de medlemsstater, der har euroen som valuta, valgt at tillægge denne internationale organisation, som er en juridisk person, konkrete og eksklusive beføjelser med hensyn til tildeling af finansiel støtte til kriseramte medlemsstater. Disse beføjelser skal udøves i overensstemmelse med de folkeretlige regler, der gælder for mellemstatslige samarbejdsorganisationer, mens EU-retten kun finder anvendelse, såfremt dette fremgår specifikt af traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme. De medlemsstater, der har euroen som valuta, har således gjort det klart, at en finansiel støttefacilitet tildeles uden for Unionens virkefelt og uden for dens retlige ramme.
De medlemsstater, der har euroen som valuta, har ganske vist anmodet EU-institutionerne, nærmere bestemt Kommissionen og Den Europæiske Centralbank, om at udføre visse opgaver til gavn for den europæiske stabilitetsmekanisme. De funktioner, der tildeles disse institutioner i forbindelse med traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme, indebærer nemlig ingen egentlige beslutningsbeføjelser, idet disse to institutioners virksomhed inden for den pågældende traktat kun forpligter den europæiske stabilitetsmekanisme. Hvad angår et aftalememorandum, som er indgået mellem stabilitetsmekanismen og en medlemsstat, der har euroen som valuta, forpligter de krav, som følger af dette memorandum, dermed kun den europæiske stabilitetsmekanisme og ikke Kommissionen.
(jf. præmis 128, 129 og 167)
7. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 178-181, 186 og 191)
8. De opgaver, hvis varetagelse er overdraget til Kommissionen og Den Europæiske Centralbank inden for rammerne af traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme, bevirker ikke, at de beføjelser, som disse institutioner har i henhold til EU- og EUF-traktaterne, ændrer karakter. Med hensyn til Kommissionen pålægges denne i artikel 13, stk. 3 og 4, i traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme en forpligtelse til at påse, at de aftalememoranda, der indgås af den europæiske stabilitetsmekanisme, er forenelige med EU-retten, hvilket indebærer, at den inden for rammerne af traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme bevarer sin rolle som traktaternes vogter, jf. artikel 17, stk. 1, TEU. Den bør således afholde sig fra at underskrive en aftale, hvis den er i tvivl om, hvorvidt aftalen er forenelig med EU-retten.
En sagsøger har som følge heraf ret til under et erstatningssøgsmål at foreholde Kommissionen retsstridige handlinger, der er knyttet til indgåelsen af aftalememorandummet på vegne af den europæiske stabilitetsmekanisme. I denne forbindelse bemærkes, at Kommissionens retsstridige handlinger i forbindelse med indgåelsen af et aftalememorandum ikke er de eneste retsstridige handlinger fra en EU-institution inden for rammerne af traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme, som kan medføre, at Unionen ifalder ansvar uden for kontraktforhold. Kommissionen og Den Europæiske Centralbank kan nemlig under et erstatningssøgsmål foreholdes retsstridige handlinger, som de begår i forbindelse med overvågningen af gennemførelsen af de foranstaltninger, som er fastsat i et aftalememorandum, og som er skadevoldende. Kommissionens forhandling og undertegnelse af et aftalememorandum samt Den Europæiske Centralbanks og Kommissionens overvågning af de skadevoldende foranstaltningers gennemførelse i henhold til artikel 13, stk. 7, i traktaten om den europæiske stabilitetsmekanisme kan derfor medføre, at Unionen ifalder ansvar.
(jf. præmis 201-204)
9. Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er et almindeligt princip i EU-retten og en højere retsregel til beskyttelse af private, som – hvis det tilsidesættes af en EU-institution – kan medføre, at Unionen ifalder ansvar. Retten til at påberåbe sig dette princip forudsætter, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af Unionens kompetente myndigheder over for den pågældende. Denne ret tilkommer nemlig enhver retsundergiven i forbindelse med begrundede forventninger, som en institution, et organ, et kontor eller et agentur under Unionen ved at afgive præcise løfter har givet anledning til.
Eurogruppens afgivelse af konkrete løfter om de foranstaltninger, som er fastsat i en aftale, som er indgået mellem den europæiske stabilitetsmekanisme og en medlemsstat, der har euroen som valuta, kan som følge heraf medføre, at Unionen ifalder ansvar.
(jf. præmis 205, 206, 404 og 427)
10. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 215 og 216)
11. Erstatningssøgsmålet i henhold til artikel 268 TEUF og artikel 340, stk. 2 og 3, TEUF skal bedømmes i forhold til hele det retsbeskyttelsessystem, der gælder for de enkelte retssubjekter, og kan således i visse tilfælde kun antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har udtømt de nationale retsmidler for at opnå ophævelse af den nationale myndigheds afgørelse, men det er en forudsætning, at disse nationale retsmidler effektivt beskytter de pågældende retssubjekter, og at de kan sikre erstatning af det hævdede tab.
Tilfælde af manglende antagelse til realitetsbehandling, der skyldes manglende udtømning af de nationale retsmidler, kan kun afvises fra realitetsbehandling i tilfælde, hvor den manglende udtømning af disse nationale retsmidler afskærer Unionens retsinstanser fra at identificere karakteren og størrelsen af det tab, der blev påberåbt for disse, med det resultat, at kravene i artikel 44, stk. 1, litra c), i procesreglementet ikke er overholdt. Selv om Unionens retsinstanser er i stand til at identificere karakteren og størrelsen af det hævdede tab, kan det ikke fastslås, at det foreliggende søgsmål kan antages til realitetsbehandling, alene fordi sagsøgerne ikke har udtømt de nationale retsmidler, og dette uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt de pågældende retsakter og handlinger kunne anfægtes ved de nationale domstole.
Det vil under disse omstændigheder alene kunne fastslås, at den omstændighed, at en eller flere af sagsøgerne har anlagt erstatningssag ved en national domstol vedrørende det samme tab som det, der påberåbes i søgsmålet for Unionens retsinstanser, kan påvirke undersøgelsen af, om dette søgsmål er velbegrundet. I denne forbindelse bemærkes for det første, at når den samme skade for det første er genstand for to erstatningssager, den ene anlagt mod en medlemsstat ved en national retsinstans, den anden anlagt mod en EU-institution, og der for det andet er en risiko for, at den pågældende person, på grund af forskellige vurderinger af tabet hos de to retsinstanser, der er forelagt sagen, får enten for lidt eller for meget i erstatning, skal Unionens retsinstanser afvente den nationale domstols afgørelse. Unionens retsinstanser skal i så fald afvente den nationale domstols dom, før den kan udtale sig om forekomsten og størrelsen af tabet. Unionens retsinstanser har derimod – endda inden den nationale dommer træffer afgørelse – mulighed for at træffe afgørelse om, hvorvidt den foreholdte adfærd kan medføre, at Unionen ifalder et ansvar uden for kontrakt.
(jf. præmis 238-241)
12. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 245)
13. En begrænsning af ejendomsretten må ikke være uforholdsmæssig. På den ene side skal den pågældende begrænsning tilgodese det mål af almen interesse, der forfølges, være nødvendig og stå i rimeligt forhold til dette mål. På den anden side må der ikke gøres indgreb i det væsentligste indhold, dvs. kernen i den pågældende rettighed eller frihed.
Hvad angår et aftalememorandum, som er vedtaget af Den Europæiske Stabilitetsmekanisme og en medlemsstat, der befinder sig i en vanskelig finansiel situation, fremgår det af artikel 12 i traktaten om oprettelse af den europæiske stabilitetsmekanisme, at vedtagelsen af et aftalememorandum tilgodeser et formål af almen interesse, som Unionen forfølger, nemlig det formål at sikre banksystemets stabilitet i hele euroområdet. Således har finansielle tjenester en central funktion i Unionens økonomi. Da banker og kreditinstitutter, som er en væsentlig finansieringskilde for virksomhederne, ofte er indbyrdes forbundet, risikerer kriser, der rammer en eller flere banker, hurtigt at sprede sig til andre banker, både i hjemlandet og i andre medlemsstater, hvilket igen kan få negative afsmittende virkninger for andre erhvervssektorer.
Hvad angår et aftalememorandum, som bl.a. omhandler rekapitalisering af en bank via en konvertering af ikke-garanterede indskud til egenkapital, kan det med henblik på at undersøge, om der findes foranstaltninger, som er mindre indgribende i ejendomsretten, være vigtigt at tage i betragtning, at de nationale myndigheder måske har været nødt til at handle hurtigt i forbindelse med vedtagelsen af de i aftalememorandummet omhandlede foranstaltninger. Den hurtige vedtagelse af disse foranstaltninger indikerer på ingen måde, at der ikke blev taget hensyn til retten til god forvaltning, men vidner om, at den pågældende medlemsstat befandt sig i en nødsituation. Der kan være vigtigt at imødegå en overhængende risiko for, at de omhandlede banker kollapsede, for at kunne bevare stabiliteten i det nationale finansielle system og dermed undgå en spredning til andre medlemsstater i euroområdet. Udviklingen af en differentieret haircut-ordning ville i en sådan sammenhæng have krævet, at de nationale myndigheder havde anvendt en meget vanskelig og usikker tilgang for at sikre, at de valgte procentsatser og tærskler gjorde det muligt for denne bank at opnå det minimumsniveau for egenkapital, der er angivet i aftalememorandummet, hvilket ville have medført store risici for rekapitaliseringen af denne bank.
Hvad desuden angår kravet om, at de berørte personer skal gives tilstrækkelig lejlighed til at tale deres sag over for de kompetente myndigheder, skal det ikke fortolkes således, at de berørte personer altid skal kunne fremføre deres synspunkt over for de kompetente myndigheder, inden der træffes foranstaltninger, som kan gribe ind i deres ejendomsret. Dette vil navnlig kunne forekomme, når de pågældende foranstaltninger ikke udgør en sanktion og træffes i en situation, hvor det er vigtigt at handle hurtigt. Hvis der var blevet iværksat en forudgående høringsprocedure, hvor tusindvis af indskydere og aktionærer i de omhandlede banker vil kunne gøre deres synspunkter gældende over for Den Europæiske Centralbank, inden nationale bestemmelser til gennemførelse af de foranstaltninger, som fremgår af aftalememorandummet, blev vedtaget, ville dette forsinke gennemførelsen af de foranstaltninger, der skal forhindre en sådan kollaps. Det vil kunne gøre det meget vanskeligt at realisere målet om at bevare stabiliteten i det nationale finansielle system og dermed undgå en spredning til andre medlemsstater i euroområdet.
(jf. præmis 255, 282, 290 og 310)
14. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 272)
15. Når EU-institutionerne i en vanskelig situation, der løbende udvikler sig, skal træffe valg af teknisk karakter, opstille prognoser og foretage komplekse vurderinger, må disse institutioner imidlertid indrømmes en vid skønsbeføjelse med hensyn til arten og rækkevidden af de foranstaltninger, som de tilslutter sig, eller hvis opretholdelse eller fortsatte gennemførelse de kræver. I denne sammenhæng indebærer betingelsen om, at den foreholdte adfærd er retsstridig, at det er godtgjort, at den pågældende institution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse.
(jf. præmis 291)
16. De foranstaltninger, som ydelse af finansiel støtte fra den europæiske stabilitetsmekanisme (eller fra andre internationale organisationer, EU-institutioner og -organer eller -medlemsstater) kan være underlagt med henblik på at rette op på de økonomiske vanskeligheder for en stat, der har behov for at rekapitalisere sit banksystem, kan variere væsentligt fra sag til sag afhængig af de erfaringer, der er gjort, og en række særlige omstændigheder. Disse omstændigheder kan bl.a. omfatte den støttemodtagende stats økonomiske situation, støttens størrelse i forhold til den samlede økonomi, udsigterne til, at de omhandlede banker igen bliver økonomisk levedygtige, og årsagerne til, at de er kommet i vanskeligheder (f.eks. at den støttemodtagende stats banksektor er alt for stor set i forhold til den nationale økonomi), udviklingen i de internationale økonomiske konjunkturer eller stor sandsynlighed for fremtidige indgreb fra den europæiske stabilitetsmekanisme (eller fra andre internationale organisationer, EU-institutioner og -organer eller -medlemsstater) til støtte for andre kriseramte stater, hvor der kan kræves en præventiv begrænsning af de beløb, der afsættes til hvert indgreb.
Hvad således angår spørgsmålet om, hvorvidt et aftalememorandum, som er vedtaget af Den Europæiske Stabilitetsmekanisme og en medlemsstat, som modtager finansiel bistand, er forenelig med ejendomsretten, kan der ikke foretages en sammenligning af størrelsen (absolut og relativt) af den finansielle støtte, som dels den pågældende modtagende medlemsstat, dels de andre modtagende medlemsstater har modtaget, uden at det påvises, at de finansielle sektorer i de andre medlemsstater, der har euroen som valuta, har modtaget en finansiel støtte, som var meget stor set i forhold til størrelsen af disse medlemsstaters respektive nationale økonomier. Det skal endvidere påvises, at de erfaringer, der er gjort, og forskellene i den økonomiske situation for de medlemsstater, der har euroen som valuta, eller udsigterne til, at de omhandlede banker igen bliver levedygtige, udviklingen i de internationale økonomiske konjunkturer eller stor sandsynlighed for fremtidige indgreb fra den europæiske stabilitetsmekanismes side til støtte for andre kriseramte stater, hvor der kan kræves en præventiv begrænsning af de beløb, der afsættes til hvert indgreb, ikke kan begrunde, at den medlemsstat, som modtager finansiel bistand, behandles anderledes end de andre medlemsstater, som modtager finansiel bistand.
(jf. præmis 311-313)
17. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 390)
18. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 392-395)
19. De nationale centralbanker udfører to former for funktioner, nemlig for det første de funktioner, der er fastsat i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, og for det andet de funktioner, der ikke er fastsat heri. De sidstnævnte funktioner kan hverken tilskrives Det Europæiske System af Centralbanker eller Eurosystemet. Det fremgår nemlig af artikel 14.4 i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank, at de nationale centralbanker kan udføre funktioner, som ikke er nævnt i denne statut, medmindre Styrelsesrådet for Den Europiske Centralbank med et flertal på to tredjedele af de afgivne stemmer træffer afgørelse om, at disse funktioner strider mod Det Europæiske System af Centralbankers mål og opgaver. Omvendt betragtes de funktioner, som de nationale centralbanker udfører på deres eget ansvar og for deres egen regning og risiko, ikke som en del af Det Europæiske System af Centralbankers funktioner.
I denne forbindelse fremgår det ikke af statutten for Det Europæiske System af Centralbanker, at en af Den Europæiske Centralbanks eller Det Europæiske System af Centralbankers opgaver er at fastsætte betingelserne for rekapitalisering eller afvikling af finansielle institutioner. Der er således tale om funktioner, som de nationale centralbanker udfører på deres eget ansvar og for deres egen regning og risiko. En påpasselig og opmærksom læser havde under disse omstændigheder ingen rimelig grund til at antage, at en bemærkning fra en national centralbank om fastsættelsen af betingelserne for rekapitalisering eller afvikling af finansielle institutioner kunne tilskrives og forpligtede Eurosystemet. Hverken artikel 282, stk. 1, TEUF eller Eurosystemets målsætning rejser tvivl om denne konklusion. Det kan således ikke med rimelighed udledes af artikel 282, stk. 1, TEUF, at Eurosystemet ville sikre, at indskuddene i de nationale banker bevarede deres værdi, hvis disse banker blev rekapitaliseret eller afviklet.
(jf. præmis 415-417 og 419)
20. Hvad angår Den Europæiske Centralbanks og Eurosystemets målsætning skal det bemærkes, at den må betragtes som en ren hensigtserklæring uden retlig gyldighed, og at den således hverken er blevet offentliggjort i L-udgaven af Den Europæiske Unions Tidende, der har til formål at offentliggøre juridisk bindende retsakter, eller i C-udgaven, der har til formål at offentliggøre oplysninger, anbefalinger og udtalelser om Unionen. Denne målsætning angiver i sagens natur blot, hvad Den Europæiske Centralbank stræber efter at opnå, og den har ikke til formål at pålægge ophavsmændene forpligtelser eller at opregne alle de opgaver og beføjelser, som medlemmerne af Eurosystemet er tildelt.
(jf. præmis 420)
21. Den ene omstændighed, at det i en international finanskrises første faser ikke er en betingelse for ydelse af finansiel støtte fra den europæiske stabilitetsmekanisme, at der vedtages foranstaltninger svarende til de foranstaltninger, der pålægges en modtagende medlemsstat, kan ikke som sådan betragtes som en præcis, ubetinget og samstemmende forsikring, der hos aktionærerne og indskyderne i de omhandlede banker vil kunne skabe en berettiget forventning om, at der ikke ville blive stillet en sådan betingelse for ydelse af finansiel støtte til denne medlemsstat.
I denne forbindelse kan de foranstaltninger, som ydelse af finansiel støtte fra den europæiske stabilitetsmekanisme (eller fra andre internationale organisationer, EU-institutioner og -organer eller -medlemsstater) kan være underlagt med henblik på at rette op på de økonomiske vanskeligheder for en stat, der har behov for at rekapitalisere sit banksystem, variere væsentligt fra sag til sag afhængig af de erfaringer, der er gjort, og en række særlige omstændigheder. Når de kompetente myndigheder ikke havde afgivet noget klart og udtrykkeligt tilsagn, kan det på denne baggrund ikke fastslås, at aktionærer eller indskydere i de omhandlede banker, der er omfattet af de pågældende foranstaltninger, med rette kunne forvente, at tildelingen af den finansielle støttefacilitet var underlagt betingelser, som svarede til eller bare lignede dem, der gjaldt for ydelse af finansiel støtte til andre medlemsstater, der har euroen som valuta.
(jf. præmis 432 og 433)
22. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 440-442)
23. En privat aktør, som i lighed med nationale indehavere af usikrede indskud i de nationale banker, der er omfattet af de foranstaltninger, som følger af aftalememorandummet vedtaget af den europæiske stabilitetsmekanisme og aktionærerne i en national bank, der er rekapitaliseret ved hjælp af disse usikrede indskud, udelukkende handlede med private økonomiske interesser for øje, var med henblik på anvendelsen af ligebehandlingsprincippet i en anden situation end en centralbank i Eurosystemet, hvis beslutninger udelukkende var baseret på formål vedrørende den almene interesse. Den omstændighed, at indskydere og en centralbank i Eurosystemet, hvis beslutninger er baseret på sådanne formål, har den samme fordring mod den samme bank, afkræfter ikke i sig selv denne konklusion, og ligebehandlingsprincippet kan derfor ikke indebære, at disse to kategorier af personer skal behandles på samme måde.
(jf. præmis 449)
24. EU-retten er i situationer, som ikke har tilknytning til nogen af de forhold, EU-retten gælder for, og når alle relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstats område, ikke til hinder for, at denne medlemsstat behandler sine statsborgere ringere end statsborgere fra en anden medlemsstat. Denne løsning finder imidlertid ikke anvendelse på handlinger og undladelser, hvorved en eller flere EU-institutioner medvirker til en sådan behandling eller kræver, at den opretholdes eller fortsat anvendes.
Hvad angår et aftalememorandum, der indgås af den europæiske stabilitetsmekanisme, og hvorefter rekapitaliseringen af en national bank går gennem usikrede indskud fra en anden national bank, kan det – uanset om den påståede forskelsbehandling mellem forskellige indskydere i banker i den berørte medlemsstat og indskyderne i filialer af disse banker i en anden medlemsstat kan anses for at være en situation, hvor alle de relevante omstændigheder udelukkende har tilknytning til én medlemsstat – ikke med rette gøres gældende, at enhver forskelsbehandling af aktionærer og indskydere i de pågældende banker bør betragtes som omvendt forskelsbehandling, som ikke er forbudt i henhold til EU-retten.
(jf. præmis 461-463)
25. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 465)
26. En forskellig behandling er berettiget, når den er baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, dvs. når den beror på et med den pågældende lovgivning lovligt tilstræbt formål, og når forskellen står i rimeligt forhold til det formål, som tilstræbes med denne behandling.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den forskelsbehandling, der følger af et aftalememorandum indgået af den europæiske stabilitetsmekanisme, af personer, som har foretaget indskud i de nationale banker, og som er omfattet af de i aftalememorandummet omhandlede foranstaltninger, og indskyderne i filialer af disse banker i en anden medlemsstat, var baseret på et objektivt og rimeligt kriterium, bemærkes, at målet om at forhindre en generel destabilisering af det finansielle system i den første medlemsstat via en spredning fra det cypriotiske banksystem af disse grunde, må anses for at være objektivt og rimeligt. Hvad angår forholdsmæssigheden af denne forskelsbehandling skal det fastslås, at den er egnet til at virkeliggøre de tilsigtede mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt herfor.
Den omstændighed, at den finansielle støttefacilitet på den ene side ifølge aftalememorandummet betinges af, at de nationale myndigheder i den anden medlemsstat vedtager en foranstaltning, hvorefter indskuddene i denne medlemsstats banker skal nedskrives, men på den anden side ikke opstiller en sådan betingelse med hensyn til indskud i den første medlemsstat, er som følge heraf objektivt begrundet og udgør derfor ikke nogen tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
(jf. præmis 469-473)
27. Hvad angår en foranstaltning, der er fastsat i et aftalememorandum indgået af den europæiske stabilitetsmekanisme, hvorefter en national bank i vanskeligheders gæld til hver enkelt indskyder, dog maksimalt 100000 EUR, skal overføres til en anden national bank i vanskeligheder, hvorimod beløb på over 100 000 EUR bevares i den pågældende bank indtil denne banks likvidation, må det konstateres, at denne foranstaltning anvendes uden forskel på alle indskydere i den pågældende bank, således at denne foranstaltning ikke indebærer, at disse indskydere behandles forskelligt i forhold til størrelsen af de indskud, som de havde foretaget i denne bank.
Den ene omstændighed, at overførslen af indskuddene i den første bank til den anden bank er underlagt et ensartet loft på 100 000 EUR pr. indskyder, hvilket kan have forskellige virkninger for disse indskydere, alt efter hvor store deres indskud er, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion. Enhver forskel af denne art skyldes således anvendelsen af det garantiloft på 100 000 EUR, der er fastsat i artikel 7, stk. 1a, i direktiv 94/19 om indskudsgarantiordninger, som ændret ved direktiv 2005/1 og 2009/14. Der er tale om et kriterium, som både er objektivt og valgt med henblik på, at Unionens banksystem fungerer tilfredsstillende.
Hvad angår en foranstaltning vedrørende konvertering af aktier i den første bank, som er fastsat i aftalememorandummet, og hvorefter haircuttet på de usikrede indskud i denne bank kun finder anvendelse på indskydere i banken, hvis indskud overstiger 100 000 EUR, medfører denne, at indskyderne i denne bank behandles forskelligt, alt efter om deres indskud i denne bank overstiger 100 000 EUR eller ej. Denne forskellige behandling kan imidlertid på ingen måde betragtes som en forskelsbehandling, der er forbudt i henhold til EU-retten, for så vidt som indskydere, hvis indskud i de omhandlede banker overstiger 100 000EUR, således befinder sig i en anden retlig situation end indskydere, hvis indskud i de omhandlede banker ikke overstiger dette beløb. I henhold til artikel 7, stk. 1a, i direktiv 94/19 er de sidstnævntes indskud nemlig dækket fuldt ud af den nationale indskudsgarantiordning, såfremt indskud bliver indisponible, hvorimod de førstnævntes indskud kun er dækket op til et beløb på 100 000 EUR.
(jf. præmis 482-485)
28. Det påhviler normalt den, der fremfører omstændigheder til støtte for en påstand, at bevise, at de er rigtige.
(jf. præmis 501)
29. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 504-508)