Věc T‑288/15
Ahmed Abdelaziz Ezz a další
proti
Radě Evropské unie
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vzhledem k situaci v Egyptě – Zmrazení finančních prostředků – Přípustnost – Cíle – Kritéria pro zápis dotčených osob – Prodloužení zápisu žalobců na seznam dotčených osob – Skutkový základ – Námitka protiprávnosti – Právní základ – Proporcionalita – Právo na spravedlivý proces – Presumpce neviny – Právo na řádnou správu – Nesprávné právní posouzení – Zjevně nesprávné posouzení – Právo vlastnit majetek – Právo na obhajobu – Právo na účinnou soudní ochranu“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (pátého rozšířeného senátu) ze dne 27. září 2018
1. Řízení – Návrh na zahájení řízení – Formální náležitosti – Určení předmětu sporu – Odkaz na akt, který je odlišný od citovaného aktu z důvodu chyby v psaní, v žalobě – Odkaz, který nevylučuje možnost určit předmět sporu
(Jednací řád Tribunálu, článek 76)
2. Řízení – Překážka věci pravomocně rozsouzené – Rozhodnutí unijního soudu, kterými se rozhoduje o zápisu žalobce na seznam osob dotčených omezujícími opatřeními – Rozsah
3. Právo Evropské unie – Hodnoty a cíle Unie – Hodnoty – Dodržování právního státu – Právní stát – Pojem
(Článek 2 SEU)
4. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům vzhledem k situaci v Egyptě – Zmrazení finančních prostředků náležejících osobám podílejícím se na zneužívání státních prostředků a fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům nebo orgánům, které jsou s nimi spojeny – Povaha těchto opatření – Čistě zajišťovací opatření – Absence trestněprávní povahy
(Článek 21 odst. 2 a článek 29 SEU, rozhodnutí Rady 2011/172/SZBP)
5. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům vzhledem k situaci v Egyptě – Zmrazení finančních prostředků náležejících osobám podílejícím se na zneužívání státních prostředků a fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům nebo orgánům, které jsou s nimi spojeny – Rozsah přezkumu – Důkaz opodstatněnosti opatření – Povinnost Rady posoudit nutnost získat informace či další důkazy od vnitrostátních orgánů – Rozsah
[Články 2, 3 SEU, čl. 21 odst. 1 první a druhý pododstavec písm. b) SEU a článek 23 SEU, rozhodnutí Rady 2011/172/SZBP, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
6. Akty orgánů – Volba právního základu – Rozhodnutí o přijetí omezujících opatření vůči některým osobám a subjektům vzhledem k situaci v Egyptě – Zmrazení finančních prostředků náležejících osobám podílejícím se na zneužívání státních prostředků a fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům nebo orgánům, které jsou s nimi spojeny – Článek 29 SEU – Přípustnost
[Články 21, 23, 24 a 29 SEU, rozhodnutí Rady 2011/172/SZBP, článek 1, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
7. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům vzhledem k situaci v Egyptě – Zmrazení finančních prostředků náležejících osobám podílejícím se na zneužívání státních prostředků a fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům nebo orgánům, které jsou s nimi spojeny – Rozsah přezkumu – Omezený přezkum obecných pravidel – Přezkum zahrnující posouzení skutečností a ověření důkazů v případě aktů vztahujících se na specifické subjekty
[Listina základních práv Evropské unie, článek 47, rozhodnutí Rady 2011/172/SZBP, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
8. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům vzhledem k situaci v Egyptě – Zmrazení finančních prostředků náležejících osobám podílejícím se na zneužívání státních prostředků a fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům nebo orgánům, které jsou s nimi spojeny – Rozsah přezkumu – Posuzování legality v závislosti na informacích, které byly k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí
[Článek 263 SFEU, rozhodnutí Rady 2011/172/SZBP, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
9. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům vzhledem k situaci v Egyptě – Zmrazení finančních prostředků náležejících osobám podílejícím se na zneužívání státních prostředků a fyzickým nebo právnickým osobám, subjektům nebo orgánům, které jsou s nimi spojeny – Zneužití státních prostředků – Pojem – Autonomní a jednotný výklad – Široký výklad
(Rozhodnutí Rady 2011/172/SZBP, čl. 1 odst. 1)
10. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na obhajobu – Právo na účinnou soudní ochranu – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům vzhledem k situaci v Egyptě – Následné rozhodnutí, jímž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamu osob, na něž se vztahují tato opatření – Povinnost sdělit individuální a konkrétní důvody, na nichž se přijatá rozhodnutí zakládají – Povinnost umožnit dotčené osobě vyjádřit se účinným způsobem k důvodům, které jsou proti ní uplatněny – Rozsah
[Rozhodnutí Rady 2011/172/SZBP, (SZBP) 2015/486, (SZBP) 2016/411 a (SZBP) 2017/496]
11. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na obhajobu – Právo být vyslechnut – Povinnost orgánů vycházet ze stanoviska zúčastněných stran – Neexistence – Povinnost odpovědět na veškeré argumenty stran – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2 a článek 48)
1. Požadavek, podle kterého musí žaloba podle článku 76 jednacího řádu obsahovat předmět sporu, znamená, že tyto údaje musí být dostatečně jasné a přesné pro to, aby umožnily žalovanému připravit svou obranu a unijnímu soudu rozhodnout o žalobě případně i bez dalších podpůrných informací.
Nicméně v případě, že obsah žaloby umožňuje určit napadené akty, je možné překvalifikovat návrhová žádání, která označují nepřesně nebo chybně dotčené akty. Je tomu tak rovněž v případě chyby v psaní v situaci, kdy žalobce ve své žalobě uvádí číslo jednoho aktu, avšak odkazuje na ustanovení, jakož i na celý název aktu jiného a přikládá kopii tohoto jiného aktu k uvedené žalobě.
(viz body 38–40)
2. Legalitu původního zápisu nebo prodloužení zápisu žalobce na seznam osob dotčených omezujícími opatřeními, které již byly napadeny předchozími žalobami, nelze zpochybnit tím, že by Tribunálu byly položeny otázky, o nichž již bylo rozhodnuto rozhodnutími soudu Evropské unie, jelikož takové zpochybnění naráží na relativní právní moc, která se pojí nejen k výroku uvedených rozhodnutí, ale rovněž k odůvodněním, která tvoří jejich nezbytný podklad.
(viz bod 52)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 61)
4. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 64)
5. Dodržování zásad právního státu a lidských práv, jakož i lidské důstojnosti se vztahuje na jakoukoli činnost Unie, včetně oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jak vyplývá z ustanovení čl. 21 odst. 1 prvního pododstavce odst. 2 písm. b) a odst. 3 SEU ve spojení s ustanovením článku 23 SEU.
Co se konkrétněji týče práva na spravedlivý proces a na dodržování presumpce neviny, zaujímá toto právo, zejména v oblasti trestního práva, přední místo v demokratické společnosti. Stejně tak zásady nezávislosti a nestrannosti soudnictví, jakož i právo na účinný soudní přezkum představují základní normy právního státu, který sám o sobě tvoří jednu z předních hodnot, na kterých je založena Unie, jak vyplývá z článku 2 SEU, preambulí Smlouvy o EU a Listiny základních práv Evropské unie. Požadavky vyplývající z práva na spravedlivý proces a z respektování presumpce neviny mají zejména v trestních věcech za účel zajistit, že rozhodnutí, kterým bude s konečnou platností rozhodnuto o opodstatněnosti obvinění proti dané osobě, je spolehlivé, a zabránit tomu, aby došlo k odepření spravedlnosti, či dokonce ke svévoli, což by znamenalo samotné popření právního státu.
Vlastnosti režimu rozhodnutí 2011/172 o omezujících opatřeních vůči některým osobám, subjektům a orgánům vzhledem k situaci v Egyptě neodůvodňují výjimku z obecné povinnosti Rady při přijímání omezujících opatření dodržovat základní práva, která jsou součástí unijního právního řádu, která by měla za následek, že by byla zbavena jakéhokoliv přezkumu ochrany základních práv zajišťované v Egyptě.
Proto jelikož je rozhodnutí 2011/172 součástí politiky podpory egyptským orgánům založené zejména na cílech upevňování a podpory demokracie, právního státu, lidských práv a zásad mezinárodního práva, nelze zcela vyloučit hypotézu, že je toto rozhodnutí zjevně nepřiměřené s ohledem na tyto cíle z důvodu existence závažného a systematického porušování základních práv.
Kromě toho, i když představuje existence probíhajících soudních řízení v Egyptě v zásadě dostatečně pevný skutkový základ pro zápis osob na seznam v příloze k rozhodnutí 2011/172 a pro jeho prodloužení, není tomu tak v případě, kdy je třeba, aby Rada důvodně předpokládala, že rozhodnutí přijaté v těchto řízeních není věrohodné, a to tím spíše, že Radě v zásadě nepřísluší posuzovat přesnost a relevanci skutečností, o které se tato řízení opírají.
Proto v rámci režimu omezujících opatření, jako je režim rozhodnutí 2011/172, nelze vyloučit, že Rada může být povinna ověřit, zda soudní řízení, o která se opírá, lze považovat za věrohodná s ohledem na důkazy předložené dotčenými osobami, které se týkají porušování právního státu a základních práv, zejména práva na spravedlivý proces, pokud se jedná o objektivní, spolehlivé, přesné a shodující se důkazy, které mohou vyvolat oprávněné pochybnosti o dodržení tohoto práva.
S ohledem na tyto zásady je tedy věcí Tribunálu, aby vykonal v zásadě úplný přezkum toho, zda Rada splnila svou povinnost důsledného a nestranného přezkumu, a ujistil se, že mohla považovat za věrohodná trestní řízení týkající se dotyčného žalobce. Tento přezkum s sebou zejména nese ověření, zda Rada právem rozhodla, že měla k dispozici dostatek důkazů proto, aby se mohla domnívat, že tomu tak v projednávané věci bylo, bez ohledu na opačná tvrzení tohoto žalobce.
Ostatně, bez ohledu na svou omezující povahu, má zmrazení majetku uložené v rámci režimu rozhodnutí 2011/172 na práva a svobody dotčených osob závažný negativní dopad, takže k zajištění rovnováhy mezi cíli tohoto zmrazení majetku a ochranou těchto práv a svobod je nutné, aby Rada v případě potřeby mohla vhodným způsobem posoudit pod dohledem unijního soudu riziko, že k takovým porušením dojde.
(viz body 58–63, 66–71, 213, 214)
6. Článek 1 rozhodnutí 2011/172 o omezujících opatřeních vůči některým osobám, subjektům a orgánům vzhledem k situaci v Egyptě, jehož platnost byla prodloužena rozhodnutími 2015/486, 2016/411 a 2017/496, může být legálně přijat na základě článku 29 SEU.
Kontrola právního základu aktu totiž umožňuje ověřit pravomoc autora aktu, a zda postup přijetí tohoto aktu nebyl stižen vadou. Výběr právního základu unijního aktu se mimoto musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří účel a obsah tohoto aktu.
V tomto ohledu stačí, aby tento akt sledoval cíle, které souvisejí s cíli stanovenými v článku 21 SEU, k tomu, aby byl považován za akt, který spadá pod SZBP. Mimoto, vzhledem k širokému rozsahu účelu a cílů společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tak jak jsou uvedeny v čl. 3 odst. 5 SEU a článku 21 SEU, jakož i ve zvláštních ustanoveních týkajících se SZBP, zejména v článcích 23 SEU a 24 SEU, zpochybnění opodstatněnosti uvedeného aktu vzhledem k cílům vymezeným v článku 21 SEU nemůže prokázat nedostatek právního základu tohoto aktu.
V této souvislosti rozhodnutí 2015/486, 2016/411 a 2017/496, které se omezily na prodloužení platnosti rozhodnutí 2011/172 a spadají do rámce téže politiky, jejímž cílem je, jak uvádí bod 1 odůvodnění tohoto rozhodnutí, podpora procesu politické a hospodářské stabilizace Egypta při dodržování právního státu a základních práv, odpovídají těmto požadavkům.
V tomto ohledu i za předpokladu, že by se situace v Egyptě, v souvislosti s níž Rada přijala rozhodnutí 2011/172, vyvinula, včetně vývoje v rozporu s procesem demokratizace, jehož podpora je cílem politiky, jejíž součástí je toto rozhodnutí, tato okolnost nemůže mít v žádném případě za následek ovlivnění pravomoci tohoto orgánu prodloužit toto rozhodnutí na základě článku 29 SFEU. Bez ohledu na tuto okolnost totiž cíle sledované rozhodnutími 2015/486, 2016/411 a 2017/496 a pravidly, jejichž platnost prodlužují, přesto spadají do oblasti SZBP.
(viz body 118, 122–124)
7. Radě je obecně přiznána široká posuzovací pravomoc při přijímání aktů v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, což je oblast, která z její strany předpokládá rozhodnutí politické, ekonomické a sociální povahy a v jejichž rámci má provést komplexní posouzení.
Mimoto je Radě přiznána široká posuzovací pravomoc k vymezení obecných kritérií, která vymezují okruh osob, na které se mohou vztahovat omezující opatření, vzhledem k cílům, ze kterých tato opatření vycházejí.
Stejný prostor pro volné uvážení jí proto musí být přiznán, pokud jde o prodloužení používání těchto kritérií.
V tomto ohledu vzhledem k tomu, že předmětem režimu omezujících opatření stanoveného v rozhodnutí 2011/172 je pouze usnadnit egyptským orgánům zjišťování případů zneužití státních prostředků a ponechat jim možnost získat zpět výnosy z této trestné činnosti, nelze vyloučit, že prodloužení tohoto programu je i nadále relevantní, a to i v případě nepříznivého politického a právního vývoje s ohledem na pokrok v oblasti demokracie, právního státu a dodržování základních práv. Radě tedy přísluší posoudit, zda pro prodloužení původního zápisu žalobců, provedeného tímto rozhodnutím, na seznam osob dotčených napadenými rozhodnutími, na základě skutečností, které má k dispozici, mohla mít rozumně za to, že pokračování v pomoci egyptským orgánům v boji proti zneužívání státních prostředků přetrvalo i v této souvislosti jako přiměřený prostředek podpory cílů politické stability a dodržování právního státu v zemi.
Naproti tomu v rámci přijetí omezujících opatření, která mají pro dotčené osoby individuální dosah, Rada podléhá zásadě řádné správy, která ukládá zejména, aby přezkoumala důsledně a nestranně důkazy, které jí byly předloženy, s ohledem na vyjádření a případné důkazy, které svědčí ve prospěch dotyčné osoby, které tyto osoby předložily.
V důsledku toho účinnost soudního přezkumu zaručeného článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie vyžaduje v zásadě úplný přezkum legality důvodů, o které se opírá rozhodnutí o zápisu jména osoby na seznam osob, na které se vztahují omezující opatření. Unijní soud je zejména povinen se ujistit, že toto rozhodnutí, které má pro tuto osobu individuální dosah, vycházelo z dostatečně pevného skutkového základu.
(viz body 130, 155, 211, 212)
8. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 205)
9. V rámci režimu omezujících opatření stanoveného rozhodnutím 2011/172 je pojem zneužití státních prostředků, ve smyslu č. 1 odst. 1 rozhodnutí 2011/172, o omezujících opatřeních vůči některým osobám, subjektům a orgánům vzhledem k situaci v Egyptě, třeba chápat tak, že zahrnuje jakékoliv protiprávní používání prostředků, které náleží veřejným celkům nebo které jsou pod jejich kontrolou za účely v rozporu s těmi stanovenými zejména pro soukromé účely a z něhož vznikla uvedeným celkům finančně ocenitelná škoda.
V tomto ohledu v situaci, ve které vnitrostátní orgány provedly trestněprávní kvalifikaci skutků vytýkaných žalobci, které byly kvalifikovány jako zneužití státních prostředků, skutečnost, že pojem zneužití státních prostředků ve smyslu čl. 1 odst. 1 rozhodnutí 2011/172 musí být vykládán autonomně bez ohledu na jakýkoliv vnitrostátní systém, neznamená, že by tento pojem mohl případně vylučovat jednání, která byla takto trestněprávně kvalifikována ze strany egyptských orgánů. Naopak se tento pojem týká přinejmenším jednání, která mohou být takto kvalifikována v egyptském trestním právu.
(viz body 253, 255, 266)
10. Unijní soudy musí v souladu s pravomocemi, které jim jsou svěřeny na základě Smlouvy FEU, zajišťovat v zásadě úplný přezkum legality všech unijních aktů z hlediska základních práv, která jsou součástí unijního právního řádu, což zahrnuje zejména dodržení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu.
Konkrétně v rámci řízení týkajícího se přijetí rozhodnutí o zápisu na seznam osob nebo entit, jejichž majetek se zmrazuje, nebo rozhodnutí o prodloužení tohoto zápisu, dodržení práva na obhajobu vyžaduje, aby příslušný unijní orgán sdělil dotyčné osobě informace, které má tento orgán k dispozici a jimiž odůvodňuje své rozhodnutí, a to aby této osobě bylo umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na unijní soud. Mimoto, při tomto sdělení musí příslušný unijní orgán umožnit této osobě účinným způsobem se vyjádřit k důvodům použitým proti ní v dané věci. Konečně, pokud se jedná o rozhodnutí, které spočívá v ponechání jména dotyčné osoby na takovém seznamu, musí splnění této dvojí procesní povinnosti, na rozdíl od rozhodnutí o prvotním zápisu na seznam, předcházet přijetí tohoto rozhodnutí. Nicméně tato dvojí procesní povinnost je uložena pouze tehdy, pokud v rámci prodloužení zápisu dotčených osob příslušný orgán vychází z nových skutečností. Kromě toho dotčené osoby mají v každém případě stálé právo předložit připomínky zejména při pravidelném přezkumu omezujících opatření, která se jich dotýkají.
V tomto ohledu má právo být vyslechnut za logický následek povinnost příslušného orgánu odůvodnit své rozhodnutí a uvést individuální, specifické a konkrétní důvody, na základě kterých mají příslušné orgány za to, že na dotčenou osobu se musí nadále vztahovat omezující opatření i přes případné důkazy v jejích prospěch, které předložila.
Kromě toho je třeba přihlédnout ke skutečnosti, že existence porušení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu musí být posouzena v závislosti na konkrétních okolnostech každého projednávaného případu, zejména z hlediska povahy dotčeného aktu, kontextu, v němž byl přijat, a právních norem upravujících danou oblast.
V případě, že důvodem pro zápis žalobce je existence probíhajících soudních řízení, je věcí Rady, aby ověřila, zejména při příležitosti pravidelného přezkumu tohoto zápisu za účelem jeho případného prodloužení, fázi, ve které se tato soudní řízení nacházejí, a případně jejich výsledek.
Za účelem dodržení práva na obhajobu a práva na účinnou soudní ochranu žalobce je tedy věcí Rady, aby mu sdělila tyto aktualizované skutečnosti, umožnila mu před přijetím napadených rozhodnutí v tomto ohledu předložit připomínky a aby mu sdělila v rámci odůvodnění uvedených rozhodnutí důvody, proč se nadále domnívá, že prodloužení jeho zápisu bylo odůvodněné.
(viz body 312–316)
11. Pokud dodržení práva na obhajobu vyžaduje, aby unijní orgány umožnily zúčastněným stranám účelně vyjádřit své stanovisko, nemůže uvedeným orgánům ukládat, aby se s ním ztotožnily. Aby bylo předložení stanoviska těchto osob užitečné, je pouze třeba, aby toto stanovisko mohlo být předloženo včas a unijní orgány jej mohly zohlednit a s veškerou požadovanou pozorností posoudit jeho relevantnost pro obsah přijímaného aktu.
(viz bod 330)