Sag T-288/15
Ahmed Abdelaziz Ezz m.fl.
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler – formaliteten – mål – kriterier for opførelse af de omfattede personer – forlængelse af sagsøgernes opførelse på listen over omfattede personer – faktuelt grundlag – ulovlighedsindsigelse – retsgrundlag – proportionalitet – ret til en retfærdig rettergang – uskyldsformodning – ret til en god forvaltning – retlig fejl – åbenbart urigtigt skøn – ejendomsret – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse«
Sammendrag – Rettens dom (Femte Udvidede Afdeling) af 27. september 2018
1. Procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – henvisning i stævningen til en retsakt, der adskiller sig fra den anførte retsakt som følge af en skrivefejl – henvisning, der ikke udelukker muligheden for at identificere tvistens genstand
(Rettens procesreglement, art. 76)
2. Procedure – retskraft – afgørelser fra Unionens retsinstanser, hvorved der tages stilling til opførelsen af en sagsøger på en liste over personer, som er omfattet af restriktive foranstaltninger – rækkevidde
3. EU-ret – unionens værdier og mål – værdier – respekt for retsstaten – retsstat – begreb
(Art. 2 TEU)
4. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statens midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – karakteren af disse foranstaltninger – foranstaltninger udelukkende af bevarende karakter – ingen strafferetlig karakter
(Art. 21 TEU og 29 TEU; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP)
5. Den Europæiske Union – domstolskontrol af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statens midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – omfanget af kontrollen – bevis for grundlaget for foranstaltningen – Rådets pligt til at vurdere nødvendigheden af at indhente yderligere oplysninger eller beviser fra de nationale myndigheder – rækkevidde
[Art. 2 TEU og 3 TEU, art. 21, stk. 1, første afsnit, TEU, art. 21, stk. 2, litra b), TEU samt art. 23 TEU; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, (FUSP) 2015/486, (FUSP) 2016/411 og (FUSP) 2017/496]
6. Institutionernes retsakter – valg af retsgrundlag – afgørelse om vedtagelse af restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statens midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – artikel 29 TEU – lovlig
(Art. 21 TEU, 23 TEU, 24 TEU og 29 TEU; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, art. 1, (FUSP) 2015/486, (FUSP) 2016/411 og (FUSP) 2017/496)
7. Den Europæiske Union – domstolskontrol af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statens midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – omfanget af kontrollen – kontrol begrænset til de almindelige regler – kontrol, der udstrækker sig til en bedømmelse af de faktiske omstændigheder og til en bedømmelse af beviserne for de retsakter, der finder anvendelse på specifikke enheder
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, (FUSP) 2015/486, (FUSP) 2016/411 og (FUSP) 2017/496)
8. Den Europæiske Union – domstolskontrol af lovligheden af institutionernes retsakter – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statens midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – omfanget af kontrollen – vurdering af lovligheden ud fra de oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen
(Art. 263 TEUF; Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, (FUSP) 2015/486, (FUSP) 2016/411 og (FUSP) 2017/496)
9. Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – indefrysning af midler iværksat over for personer involveret i uretmæssig tilegnelse af statens midler og over for fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem – uretmæssig tilegnelse af statens midler – begreb – selvstændig og ensartet fortolkning – udvidet fortolkning
(Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, art. 1, stk. 1)
10. EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Egypten – efterfølgende afgørelse, hvorved sagsøgerens navn opretholdes på listen over personer, der er omfattet af disse foranstaltninger – pligt til at meddele de individuelle og specifikke grunde til de trufne afgørelser – pligt til at give den pågældende mulighed for at fremføre sine synspunkter til den begrundelse, der lægges vedkommende til last – rækkevidde
(Rådets afgørelse 2011/172/FUSP, (FUSP) 2015/486, (FUSP) 2016/411 og (FUSP) 2017/496)
11. EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til at blive hørt – institutionernes pligt til at tilslutte sig de interesserede parters synspunkt – foreligger ikke – pligt til at besvare alle argumenterne fra parterne – foreligger ikke
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41, stk. 2, og art. 48)
1. Kravet om, at stævningen i henhold til procesreglementets artikel 76 skal indeholde søgsmålets genstand, indebærer, at disse angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at den sagsøgte kan fremlægge sit forsvar, og Unionens retsinstanser i givet fald på det således foreliggende grundlag kan tage stilling til sagen.
Når stævningens indhold gør det muligt at identificere de anfægtede retsakter, er det imidlertid muligt at ændre kvalifikationen af påstande, som har angivet de anfægtede retsakter upræcist eller fejlagtigt. Dette gælder i tilfælde af skrivefejl i den situation, hvor en sagsøger i stævningen har anført nummeret på en retsakt, men henvist til bestemmelserne i en anden retsakt og til den fuldstændige titel på denne anden retsakt, og vedlagt stævningen en kopi af sidstnævnte.
(jf. præmis 38-40)
2. Lovligheden af den oprindelige opførelse eller forlængelsen af opførelsen af en sagsøger på en liste over personer omfattet af restriktive foranstaltninger, som allerede er blevet anfægtet under tidligere sager, kan ikke drages i tvivl ved at forelægge Retten spørgsmål, der allerede er afgjort ved afgørelser fra Unionens retsinstanser, idet en sådan anfægtelse er i strid med den materielle retskraft, som ikke kun knytter sig til de pågældende afgørelsers konklusion, men også til de præmisser, der udgør det nødvendige grundlag herfor.
(jf. præmis 52)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 61)
4. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 64)
5. Iagttagelsen af retsstatsprincippet og af menneskerettighederne samt den menneskelige værdighed gælder for enhver handling fra Unionen, herunder inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, hvilket fremgår af artikel 21, stk. 1, første afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 21, stk. 2, litra b), TEU, artikel 21, stk. 3, TEU og artikel 23 TEU.
Hvad nærmere bestemt angår retten til en retfærdig rettergang og iagttagelse af uskyldsformodningen indtager disse, navnlig inden for strafferetten, en fremtrædende plads i et demokratisk samfund. Ligeledes er principperne om en uafhængig og upartisk retspleje samt retten til en effektiv domstolsprøvelse normer, der er afgørende for respekten for retsstatsprincippet, som i sig selv er en af de hovedværdier, som Unionen bygger på, således som det fremgår af artikel 2 TEU og af præamblen til EU-traktaten og til Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Formålet med de krav, som følger af retten til en retfærdig rettergang og iagttagelse af uskyldsformodningen, er, navnlig i straffesager, at sikre, at den endelige afgørelse, hvorved det fastslås, om der er grundlag for anklagerne mod den pågældende person, er pålidelig, og at undgå, at den er behæftet med en retsnægtelse eller er vilkårlig, hvilket ville undergrave retsstaten.
De særlige karakteristika ved ordningen i afgørelse 2011/172 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten begrunder ikke en undtagelse fra Rådets almindelige forpligtelse til, når det vedtager restriktive foranstaltninger, at iagttage de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af Unionens retsorden, idet en sådan undtagelse ville indebære, at det helt blev fritaget for at undersøge beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder i Egypten.
For så vidt som afgørelse 2011/172 indgår i en politik til støtte for de egyptiske myndigheder, som navnlig er baseret på målene om konsolidering af og støtte til demokratiet, retsstaten, menneskerettighederne og de folkeretlige principper, kan det følgelig for det første ikke helt udelukkes, at denne afgørelse på grund af alvorlige og systematiske krænkelser af grundlæggende rettigheder er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til disse mål.
Selv om – for det andet – den omstændighed, at der verserer retslige procedurer i Egypten, principielt er et tilstrækkelig solidt faktuelt grundlag for opførelsen af personer på listen i bilaget til afgørelse 2011/172 samt forlængelsen heraf, er dette ikke tilfældet, når Rådet med rimelighed skal antage, at den afgørelse, der træffes som afslutning på denne sag, ikke vil være troværdig, navnlig for så vidt som det principielt ikke tilkommer Rådet at bedømme, om de forhold, der ligger til grund for denne retssag, er korrekte og relevante.
Inden for rammerne af en ordning med restriktive foranstaltninger som ordningen i afgørelse 2011/172 kan det derfor ikke udelukkes, at Rådet har pligt til at efterprøve, om de retslige procedurer, som det lægger til grund, kan anses for at være troværdige på baggrund af de oplysninger, som de pågældende personer har fremlagt, vedrørende tilsidesættelser af retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder, navnlig retten til en retfærdig rettergang, såfremt der er tale om objektive, troværdige, præcise og samstemmende oplysninger, som kan give anledning til berettigede forespørgsler vedrørende overholdelsen af denne rettighed.
I overensstemmelse med disse principper tilkommer det således Retten at foretage en principielt fuldstændig prøvelse af, om Rådet har opfyldt sin pligt til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse og herved sikre sig, at det kunne anse straffesagerne vedrørende den pågældende sagsøger for troværdige. Denne prøvelse indebærer bl.a. en kontrol af, om Rådet med rette vurderede, at det rådede over tilstrækkelige beviser til, at det kunne anse dette for at være tilfældet i den foreliggende sag, uanset denne sagsøgers anbringender om det modsatte.
Selv om den indefrysning af aktiver, som foreskrives ifølge ordningen i afgørelse 2011/172, er af sikrende karakter, har den endvidere en omfattende negativ indvirkning på de pågældende personers friheder og rettigheder, således at det for at sikre den rette balance mellem formålene med denne indefrysning af aktiver og beskyttelsen af disse rettigheder og friheder er absolut nødvendigt, at Rådet i givet fald på passende vis og under kontrol af Unionens retsinstanser kan bedømme risikoen for, at sådanne tilsidesættelser forekommer.
(jf. præmis 58-63, 66-71, 213 og 214)
6. Artikel 1 i afgørelse 2011/172 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten, som forlænget ved afgørelse 2015/486, 2016/411 og 2017/496, kan vedtages lovligt på grundlag af artikel 29 TEU.
Efterprøvelsen af en retsakts retsgrundlag gør det nemlig muligt at efterprøve den udstedende myndigheds kompetence og at konstatere, om proceduren for vedtagelsen af denne retsakt er mangelfuld. Desuden skal valget af retsgrundlag for en EU-retsakt foretages på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage domstolskontrol, og som omfatter retsaktens formål og indhold.
I denne henseende er det tilstrækkeligt, at denne retsakt forfølger de mål, som er forbundet med målene anført i artikel 21 TEU, for at den anses for at vedrøre FUSP. Desuden kan indsigelsen mod, at den pågældende retsakt er velbegrundet i forhold til de mål, der er fastsat i artikel 21 TEU, henset til de mange forskellige mål og målsætninger med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), som udtrykt i artikel 3, stk. 5, TEU og artikel 21 TEU samt i de særlige bestemmelser om FUSP, bl.a. artikel 23 TEU og 24 TEU, ikke godtgøre et manglende retsgrundlag for denne retsakt.
I denne henseende opfyldes disse krav af afgørelse 2015/486, 2016/411 og 2017/496, som blot forlænger afgørelse 2011/172 og er et led i den samme politik, der, som anført i første betragtning til den sidstnævnte afgørelse, har til formål at støtte den politiske og økonomiske stabiliseringsproces i Egypten med respekt for retsstatsprincippet og de grundlæggende rettigheder.
I den forbindelse bemærkes, at selv om det antages, at situationen i Egypten, som dannede grundlag for Rådets vedtagelse af afgørelse 2011/172, har ændret sig, herunder i en retning væk fra den demokratiseringsproces, som den politik, der danner ramme for denne afgørelse, tager sigte på at støtte, kan dette under ingen omstændigheder berøre denne institutions kompetence til at forlænge denne afgørelse på grundlag af artikel 29 TEU. Uanset denne omstændighed henhører de mål, som forfølges ved afgørelse 2015/486, 2016/411 og 2017/496, og de bestemmelser, hvis gyldighed forlænges ved disse, ikke desto mindre under FUSP-området.
(jf. præmis 118 og 122-124)
7. Generelt råder Rådet over et vidt skøn i forbindelse med vedtagelsen af retsakter inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, som er et område, der for Rådet indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og hvor det skal foretage komplekse vurderinger.
Desuden råder Rådet over et vidt skøn ved fastlæggelsen af de generelle kriterier for afgrænsning af den personkreds, der kan gøres til genstand for restriktive foranstaltninger med henblik på de mål, der danner grundlag for disse foranstaltninger.
Rådet bør følgelig ligeledes indrømmes det samme vide skøn hvad angår forlængelsen af anvendelsen af disse kriterier.
I denne henseende kan det, for så vidt som den ved afgørelse 2011/172 fastsatte ordning med restriktive foranstaltninger alene har til formål at gøre det nemmere for de egyptiske myndigheder at påvise uretmæssig tilegnelse af statens midler og at sikre disse myndigheders mulighed for at inddrive udbyttet af denne uretmæssige tilegnelse, ikke udelukkes, at forlængelsen af denne ordning fortsat er relevant, også i tilfælde af en politisk og retslig udvikling, der er ugunstig for de demokratiske fremskridt, retsstatsprincippet og respekten for de grundlæggende rettigheder. Det tilkom således Rådet at vurdere, om det med henblik på at forlænge den ved denne afgørelse foretaget forlængelse af sagsøgernes oprindelige opførelse på listen over de af de anfægtede afgørelser omfattede personer, henset til de oplysninger, som var til dets rådighed, med rimelighed kunne anse fortsættelsen af bistanden til de egyptiske myndigheders bekæmpelse af uretmæssig tilegnelse af statens midler for et passende middel – også i en sådan situation – til at fremme målene om politisk stabilitet og respekt for retsstatsprincippet i landet.
I forbindelse med vedtagelsen af restriktive foranstaltninger, hvis rækkevidde er individuel for de pågældende personer, er Rådet derimod underlagt princippet om god forvaltningsskik, som bl.a. kræver, at det omhyggeligt og upartisk undersøger de beviser, som det er blevet forelagt, navnlig på baggrund af de bemærkninger og eventuelle formildende omstændigheder, som disse personer har fremlagt.
For at den domstolsprøvelse, der er fastsat ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er effektiv, kræves følgelig en principielt fuldstændig prøvelse af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre en persons navn på listen over personer, der er genstand for restriktive foranstaltninger, er lovlig. Unionens retsinstanser skal navnlig sikre sig, at denne afgørelse, hvis rækkevidde er individuel for denne person, er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag.
(jf. præmis 130, 155, 211 og 212)
8. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 205)
9. Inden for rammerne af den ordning med restriktive foranstaltninger, som er fastsat i afgørelse 2011/172, skal begrebet uretmæssig tilegnelse af statens midler som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2011/72 om restriktive foranstaltninger over for visse personer, enheder og organer på baggrund af situationen i Egypten forstås således, at det omfatter enhver ulovlig anvendelse af midler, som tilhører offentlige organer eller er anbragt under deres kontrol, i strid med deres formål, navnlig i privat øjemed, og som medfører en økonomisk målbar skade for de pågældende offentlige organer.
I denne henseende bemærkes, at i den situation, hvor de nationale myndigheder har anvendt en strafferetlig kvalificering af de forhold, som foreholdes sagsøgeren, der svarer til begrebet uretmæssig tilegnelse af statens midler, betyder den omstændighed, at begrebet uretmæssig tilegnelse af statens midler som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2011/172 skal undergives en selvstændig fortolkning, der er uafhængig af enhver national ordning, ikke, at dette begreb eventuelt kan udelukke handlinger, som de egyptiske myndigheder har givet en sådan strafferetlig kvalificering. Dette begreb vedrører derimod, i det mindste, handlinger, der kan kvalificeres som sådan ifølge den egyptiske straffelov.
(jf. præmis 253, 255 og 266)
10. Unionens retsinstanser skal i overensstemmelse med de kompetencer, som er blevet tildelt dem i medfør af EUF-traktaten, sikre en – principielt fuldstændig – legalitetsprøvelse af alle EU-retsakter under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af EU-rettens almindelige retsgrundsætninger, som bl.a. omfatter overholdelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse.
Det følger nærmere bestemt af retten til forsvar, at Unionens kompetente myndighed under en procedure til afgørelse af, om en persons navn skal opføres på en liste over personer eller enheder, hvis aktiver indefryses, eller om denne opførelse skal forlænges, skal meddele den berørte person de belastende oplysninger, som denne myndighed er i besiddelse af og baserer sin afgørelse på, for at denne person kan forsvare sine rettigheder under de bedst mulige betingelser og kan beslutte på et fuldt oplyst sagsgrundlag, om sagen bør prøves af Unionens retsinstanser. Desuden skal den efter EU-retten kompetente myndighed i forbindelse med nævnte meddelelse give denne person mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til den begrundelse, der i den pågældende sag lægges ham til last. Endelig skal disse to processuelle forpligtelser, når der er tale om en afgørelse om at lade personens navn forblive på en sådan liste, i modsætning til, hvad der gælder ved den oprindelige opførelse, iagttages, før denne afgørelse træffes. Disse to processuelle forpligtelser skal imidlertid kun iagttages, når den kompetente myndighed i forbindelse med forlængelsen af opførelsen af de pågældende personer lægger nye forhold til grund. I øvrigt har de pågældende personer under alle omstændigheder konstant en ret til at indgive bemærkninger, især i anledning af den regelmæssige revision af de restriktive foranstaltninger, der vedrører dem.
I den forbindelse har retten til at blive hørt den følge, at den kompetente myndighed har pligt til at begrunde sin afgørelse ved at angive de individuelle, specifikke og konkrete grunde til, at de kompetente myndigheder anser den berørte person for fortsat at skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger på trods af eventuelle formildende omstændigheder, som denne person har fremlagt.
Desuden skal der tages hensyn til den omstændighed, at spørgsmålet om, hvorvidt retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse er tilsidesat, skal undersøges ud fra de specifikke omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt, den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område.
I den situation, hvor begrundelsen for opførelsen af sagsøgeren hviler på den omstændighed, at der verserer retslige procedurer, tilkommer det Rådet, navnlig i forbindelse med de periodiske fornyede gennemgange af denne opførelse med henblik på en eventuel forlængelse heraf, at undersøge, hvilken fase disse retslige procedurer befinder sig i, og, i givet fald, udfaldet af disse.
Med henblik på at overholde sagsøgerens ret til forsvar og til en effektiv domstolsbeskyttelse påhviler det følgelig Rådet at meddele sagsøgeren disse opdaterede oplysninger, at give denne mulighed for at fremsætte bemærkninger hertil før vedtagelsen af de anfægtede afgørelser og i forbindelse med begrundelsen af de pågældende afgørelser at meddele den pågældende grundene til, at det fortsat anser forlængelsen af dennes opførelse for at være begrundet.
(jf. præmis 312-316)
11. Selv om overholdelsen af retten til forsvar kræver, at EU-institutionerne gør det muligt for de interesserede parter effektivt at give deres mening til kende, kan denne overholdelse ikke indebære en pligt for de nævnte institutioner til at tilslutte sig denne. Det kræves blot, for at disse personer effektivt kan give deres mening til kende, at denne meningstilkendegivelse kan ske i så god tid, at EU-institutionerne med den fornødne påpasselighed kan gøre sig bekendt hermed og vurdere relevansen heraf for indholdet af den retsakt, der er ved at blive vedtaget.
(jf. præmis 330)