Predmet T-288/15

Ahmed Abdelaziz Ezz i dr.

protiv

Vijeća Europske unije

„Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja donesene s obzirom na stanje u Egiptu – Zamrzavanje financijskih sredstava – Dopuštenost – Ciljevi – Kriteriji za uvrštenje dotičnih osoba – Produljenje uvrštenja tužiteljâ na popis dotičnih osoba – Činjenična osnova – Prigovor nezakonitosti – Pravna osnova – Proporcionalnost – Pravo na pošteno suđenje – Pretpostavka nedužnosti – Pravo na dobru upravu – Pogreška koja se tiče prava – Očita pogreška u ocjeni – Pravo na vlasništvo – Prava obrane – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu”

Sažetak – Presuda Općeg suda (peto prošireno vijeće) od 27. rujna 2018.

1.      Postupak – Akt kojim se pokreće postupak – Formalni zahtjevi – Određivanje predmeta spora – Upućivanje uslijed pogreške u pisanju u tužbi na akt koji nije akt koji se navodi – Upućivanje koje ne isključuje mogućnost utvrđivanja predmeta spora

(Poslovnik Općeg suda, čl. 76.)

2.      Postupak – Pravomoćnost – Odluke suda Unije koji odlučuje o uvrštavanju tužitelja na popis osoba na koje se primjenjuju mjere ograničavanja – Doseg

3.      Pravo Europske unije – Vrijednosti i ciljevi Unije – Vrijednosti – Poštovanje vladavine prava – Vladavina prava – Pojam

(čl. 2. UEU-a)

4.      Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Egiptu – Zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje sudjeluju u protupravnom prisvajanju javnih sredstava te s njima povezanih fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela – Narav tih mjera – Mjere isključivo namijenjene osiguranju – Nepostojanje kaznenog obilježja

(čl. 21. i 29. UEU-a; Odluka Vijeća 2011/172/ZVSP)

5.      Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Egiptu – Zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje sudjeluju u protupravnom prisvajanju javnih sredstava te s njima povezanih fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela – Doseg nadzora – Dokaz utemeljenosti mjere – Obveza Vijeća da ocijeni nužnost ishođenja dodatnih informacija ili dokaza od nacionalnih tijela – Doseg

(čl. 2. UEU-a, čl. 3. UEU-a, čl. 21. st. 1. podst. 1. i 2. t. (b) UEU-a i čl. 23. UEU-a; odluke Vijeća 2011/172/ZVSP, (ZVSP) 2015/486, (ZVSP) 2016/411 i (ZVSP) 2017/496)

6.      Akti institucija – Odabir pravne osnove – Odluka o donošenju mjera ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Egiptu – Zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje sudjeluju u protupravnom prisvajanju javnih sredstava te s njima povezanih fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela – Članak 29. UEU-a – Dopuštenost

(čl. 21., 23., 24. i 29. UEU-a; odluke Vijeća 2011/172/ZVSP, čl. 1. (ZVSP) 2015/486, (ZVSP) 2016/411 i (ZVSP) 2017/496)

7.      Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Egiptu – Zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje sudjeluju u protupravnom prisvajanju javnih sredstava te s njima povezanih fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela – Doseg nadzora – Ograničen nadzor za opća pravila – Nadzor koji se proširuje na ocjenu činjenica i provjeru dokaza za akte koji se primjenjuju na posebne subjekte

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.; odluke Vijeća 2011/172/ZVSP, (ZVSP) 2015/486, (ZVSP) 2016/411 i (ZVSP) 2017/496)

8.      Europska unija – Sudski nadzor zakonitosti akata institucija – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Egiptu – Zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje sudjeluju u protupravnom prisvajanju javnih sredstava te s njima povezanih fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela – Doseg nadzora – Ocjena zakonitosti s obzirom na dostupne informacije u trenutku donošenja odluke

(čl. 263. UFEU-a; odluke Vijeća 2011/172/ZVSP, (ZVSP) 2015/486, (ZVSP) 2016/411 i (ZVSP) 2017/496)

9.      Zajednička vanjska i sigurnosna politika – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Egiptu – Zamrzavanje financijskih sredstava osoba koje sudjeluju u protupravnom prisvajanju javnih sredstava te s njima povezanih fizičkih ili pravnih osoba, subjekata ili tijela – Protupravno prisvajanje javnih sredstava – Pojam – Autonomno i ujednačeno tumačenje – Široko tumačenje

(Odluka Vijeća 2011/172/ZVSP, čl. 1. st. 1.)

10.    Pravo Europske unije – Načela – Prava obrane – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Mjere ograničavanja protiv određenih osoba i subjekata s obzirom na stanje u Egiptu – Naknadna odluka kojom je ime tužitelja zadržano na popisu osoba na koje se te mjere odnose – Obveza priopćavanja pojedinačnih i posebnih razloga koji opravdavaju donesene mjere – Obveza omogućavanja zainteresiranoj osobi da se djelotvorno očituje o razlozima koji joj se stavljaju na teret – Doseg

(odluke Vijeća 2011/172/ZVSP, (ZVSP) 2015/486, (ZVSP) 2016/411 i (ZVSP) 2017/496)

11.    Pravo Europske unije – Načela – Prava obrane – Pravo na saslušanje – Obveza institucija da prihvate stajalište zainteresiranih stranaka – Nepostojanje – Obveza davanja odgovora na sve argumente stranaka – Nepostojanje

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41. st. 2. i čl. 48.)

1.      Zahtjev u skladu s člankom 76. Poslovnika, prema kojem tužba mora sadržavati predmet spora, znači da ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna kako bi se tuženiku omogućilo da pripremi obranu, a sudu Unije da odluči o tužbi, prema potrebi, bez dodatnih informacija.

Međutim, ako sadržaj tužbe omogućuje utvrđivanje akta koji se pobija odnosno više njih, moguće je preinačiti tužbeni zahtjev kojim su pobijani akt odnosno akti neprecizno ili pogrešno označeni. Navedeno vrijedi u slučaju pogreške u pisanju u situaciji kada tužitelj u tužbi navede broj jednog akta, ali pritom upućuje na odredbe i puni naziv drugog akta te tužbi priloži presliku tog potonjeg akta.

(t. 38.-40.)

2.      Zakonitost prvotnog uvrštenja tužitelja na popis osoba na koje se primjenjuju mjere ograničavanja, odnosno njegovo produljenje, koji su već osporavani u ranijim tužbama, ne mogu se osporavati podnošenjem Općem sudu pitanja o kojima je već odlučeno odlukama suda Europske unije jer bi takvo osporavanje bilo suprotno relativnoj pravomoćnosti koja se ne odnosi samo na izreku navedenih odluka već i na razloge na kojima se ona nužno temelji.

(t. 52.)

3.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 61.)

4.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 64.)

5.      Poštovanje načela vladavine prava, ljudskih prava i ljudskog dostojanstva obvezno je za svako djelovanje Unije, što uključuje i područje zajedničke vanjske i sigurnosne politike, kao što to proizlazi iz odredaba članka 21. stavka 1. prvog podstavka, članka 21. stavka 2. točke (b), članka 21. stavka 3. i članka 23. UEU-a.

Što se konkretnije tiče prava na pošteno suđenje i na poštovanje pretpostavke nedužnosti, valja navesti da ono zauzima, osobito u kaznenim stvarima, važno mjesto u demokratskom društvu. Isto tako, načela neovisnosti i nepristranosti pravosuđa kao i pravo na djelotvoran sudski nadzor predstavljaju standarde bitne za poštovanje vladavine prava koja sama čini jednu od glavnih vrijednosti na kojima se temelji Unija, kao što to proizlazi iz članka 2. UEU-a, preambula UEU-a i Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Zahtjevima koji proizlaze iz prava na pošteno suđenje i na poštovanje pretpostavke nedužnosti nastoji se osobito u kaznenim stvarima zajamčiti da odluka kojom će se konačno odlučiti o osnovanosti optužbi protiv predmetne osobe bude vjerodostojna te izbjeći uskraćivanje ili proizvoljnost sudske zaštite na temelju te odluke, što bi bilo nijekanje sâmo vladavine prava.

Obilježja sustava iz Odluke 2011/172 o mjerama ograničavanja protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Egiptu ne opravdavaju iznimku od opće obveze Vijeća da prilikom donošenja mjera ograničavanja poštuje temeljna prava koja su sastavni dio pravnog poretka Unije, a koja bi imala za posljedicu to da ga se izuzme iz svake provjere zaštite temeljnih prava zajamčenih u Egiptu.

Slijedom toga, s jedne strane, budući da je Odluka 2011/172 dio politike podrške egipatskim vlastima koja se zasniva, među ostalim, na ciljevima učvršćivanja i podrške demokraciji, vladavini prava, ljudskim pravima i načelima međunarodnog prava, ne može se u potpunosti isključiti pretpostavka da je ta odluka očito neprikladna glede tih ciljeva zbog postojanja teških i sustavnih povreda temeljnih prava.

S druge strane, ako postojanje sudskih postupaka koji su u tijeku u Egiptu predstavlja načelno dovoljno čvrstu činjeničnu osnovu za uvrštenje osoba na popis u Prilogu Odluci 2011/172 kao i za njegovo produljenje, to nije slučaj kada Vijeće treba razumno pretpostaviti da odluka donesena nakon okončanja tih postupaka neće biti pouzdana, tim više što načelno nije na Vijeću da ocjenjuje točnost i relevantnost elemenata na kojima se ti postupci temelje.

Stoga se u okviru sustava mjera ograničavanja, kao što je onaj iz Odluke 2011/172, ne može isključiti da je Vijeće dužno provjeriti mogu li se sudski postupci, na koje se oslanja, smatrati pouzdanima s obzirom na elemente koje su predmetne osobe podnijele i koji se odnose na povrede vladavine prava i temeljnih prava, a osobito prava na pošteno suđenje, pod uvjetom da se radi o objektivnim, vjerodostojnim, preciznim i suglasnim elementima koji mogu potaknuti legitimne sumnje u odnosu na poštovanje tog prava.

S obzirom na ta načela, Opći sud mora, dakle, u načelu cjelovito provjeriti pitanje je li Vijeće ispunilo svoju obvezu pažljivog i nepristranog ispitivanja na način da se uvjerilo da je kaznene postupke protiv dotičnog tužitelja moglo smatrati pouzdanima. Konkretno, taj nadzor podrazumijeva provjeru je li Vijeće s pravom procijenilo da raspolaže s dovoljno elemenata za zaključak da je to ovdje bio slučaj, unatoč suprotnim navodima tužitelja.

Uostalom, usprkos svojoj zaštitnoj naravi, zamrzavanje imovine određeno u okviru sustava iz Odluke 2011/172 ima znatan negativan utjecaj na slobode i prava dotičnih osoba, tako da je radi jamčenja pravedne ravnoteže između ciljeva tog zamrzavanja imovine i zaštite tih prava i sloboda neophodno da Vijeće može, prema potrebi, i pod nadzorom suda Unije na prikladan način ocijeniti opasnost od nastanka takvih povreda.

(t. 58.-63., 66.-71., 213. i 214.)

6.      Članak 1. Odluke 2011/172 o mjerama ograničavanja protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Egiptu, čije je važenje produljeno odlukama 2015/486, 2016/411 i 2017/496, moguće je zakonito donijeti na temelju članka 29. UEU-a.

Naime, nadzor pravne osnove akta omogućuje provjeru nadležnosti autora akta i provjeru je li postupak donošenja tog akta zahvaćen nepravilnostima. Usto, izbor pravne osnove za akt Unije mora se temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskom nadzoru, među kojima su cilj i sadržaj tog akta.

U tom je pogledu dovoljno da su ciljevi koji se nastoje ostvariti tim aktom povezani s ciljevima koji su utvrđeni u članku 21. UEU-a, a kako bi se za njega smatralo da je obuhvaćen ZVSP-om. Osim toga, s obzirom na širok opseg ciljeva zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP), kako su izraženi u članku 3. stavku 5. i članku 21. UEU-a te u posebnim odredbama o ZVSP-u, osobito u člancima 23. i 24. UEU-a, osporavanjem osnovanosti navedenog akta s obzirom na ciljeve utvrđene u članku 21. UEU-a ne može se utvrditi da taj akt nema pravnu osnovu.

Stoga odluke 2015/486, 2016/411 i 2017/496, kojima je samo produljeno važenje Odluke 2011/172 i koje pripadaju istoj politici kojom se, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 1. potonje odluke, namjerava podržati postupak političke i ekonomske stabilizacije Egipta uz poštovanje vladavine prava i temeljnih prava, ispunjavaju te zahtjeve.

Čak i pod pretpostavkom da se stanje u Egiptu s obzirom na koje je Vijeće donijelo Odluku 2011/172 promijenilo, uključujući u smislu koji je suprotan postupku demokratizacije koji se namjerava politički poduprijeti u okviru u kojem je donesena ta odluka, ta okolnost u svakom slučaju ne može utjecati na nadležnost te institucije da produljuje važenje te odluke na temelju članka 29. UFEU-a. Naime, unatoč toj okolnosti, ciljevi koji se nastoje postići odlukama 2015/486, 2016/411 i 2017/496 te pravila kojima se produljuje njihovo važenje ipak su obuhvaćeni ZVSP-om.

(t. 118., 122.-124.)

7.      Vijeće općenito raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću za donošenje akata u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike koja predstavlja područje koje uključuje njegovo sudjelovanje u odlukama političke, gospodarske i socijalne naravi, u kojima ono treba izvršiti složene ocjene.

Usto, Vijeće raspolaže širokom marginom prosudbe za utvrđivanje općih kriterija kojima se s obzirom na ciljeve na kojima se te mjere zasnivaju razgraničava krug osoba koje podliježu mjerama ograničavanja.

Stoga mu se glede produljenja primjene tih kriterija treba priznati margina prosudbe istog dosega.

Glede toga, budući da sustav mjera ograničavanja utvrđen Odlukom 2011/172 ima samo za cilj olakšati egipatskim vlastima utvrđenje počinjenog nezakonitog prisvajanja državnih sredstava i sačuvati mogućnost da te vlasti povrate imovinsku korist ostvarenu tim prisvajanjem, ne može se isključiti da se produljenjem važenja tog sustava održava njegova relevantnost, uključujući u slučaju nepovoljnih političkih i pravosudnih promjena glede napretka demokracije, vladavine prava ili poštovanja temeljnih prava. Tako je Vijeće bilo dužno da s obzirom na elemente kojima je raspolagalo ocijeni je li moglo radi produljenja početnog uvrštenja tužitelja na popis osoba na koje se primjenjuju pobijane odluke, koje je provedeno tom odlukom, razumno zaključiti da nastavak pružanja pomoći egipatskim tijelima u okviru borbe protiv protupravnog prisvajanja državnih sredstava ostaje, i u takvom kontekstu, prikladno sredstvo za promicanje ciljeva političke stabilnosti i poštovanja vladavine prava.

Nasuprot tomu, u okviru donošenja mjera ograničavanja koje osobno pogađaju dotične osobe Vijeće podliježe načelu dobre uprave koje zahtijeva, među ostalim, da ono pažljivo i nepristrano razmotri dokaze koji su mu dostavljeni, osobito s obzirom na očitovanja i eventualne oslobađajuće dokaze koje su te osobe podnijele.

Slijedom toga, djelotvornost sudskog nadzora zajamčena člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima zahtijeva načelno cjelovit nadzor nad zakonitošću razloga na kojima se zasniva odluka o uvrštenju imena osobe na popis osoba koje podliježu mjerama ograničavanja. Konkretno, sud Unije treba se uvjeriti da se ta odluka, koja osobno pogađa tu osobu, temelji na dovoljno čvrstoj činjeničnoj osnovi.

(t. 130., 155., 211. i 212.)

8.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 205.)

9.      U okviru sustava mjera ograničavanja propisanih Odlukom 2011/172 o mjerama ograničavanja protiv određenih osoba, subjekata i tijela s obzirom na stanje u Egiptu, pojam protupravnog prisvajanja državnih sredstava u smislu njezina članka 1. stavka 1. obuhvaća svako nezakonito korištenje sredstvima koja stoje na raspolaganju javnim tijelima ili su stavljena pod njihov nadzor i to u svrhe kojima ona nisu namijenjena, osobito u one privatne, a iz kojeg proizlazi procjenjiva financijska šteta za navedena javna tijela.

U tom pogledu treba navesti da u situaciji u kojoj su nacionalna tijela kazneno kvalificirala činjenice koje se stavljaju na teret tužitelju i koje odgovaraju pojmu protupravnog prisvajanja javnih sredstava, činjenica da pojam protupravnog prisvajanja državnih sredstava u smislu članka 1. stavka 1. Odluke 2011/172 treba tumačiti autonomno, neovisno o svakom nacionalnom sustavu, ne znači da bi taj pojam mogao eventualno isključiti radnje kojima su egipatske vlasti dale takvu kvalifikaciju. Naprotiv, taj se pojam odnosi barem na radnje kojima se navedena kvalifikacija može dati na temelju egipatskog kaznenog prava.

(t. 253., 255. i 266.)

10.    Sudovi Unije moraju sukladno nadležnostima koje imaju na osnovi UFEU-a osigurati u načelu cjelovit nadzor zakonitosti svih akata Unije u pogledu temeljnih prava koja čine dio pravnog poretka Unije, što osobito obuhvaća poštovanje prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu.

Konkretno, u okviru postupka koji se odnosi na donošenje odluke o uvrštenju osobe na popis osoba i subjekata čija se imovina zamrzava ili odluke o produljenju tog uvrštenja, poštovanje prava obrane nalaže da nadležno tijelo Unije priopći osobi, koje se to tiče, dokaze kojima to tijelo raspolaže protiv te osobe, a na kojima temelji svoju odluku, i to kako bi ta osoba mogla obraniti svoja prava u najboljim mogućim uvjetima i odlučiti, uz potpuno poznavanje činjenica, ima li svrhe obratiti se sudu Unije. Usto, u trenutku tog priopćenja nadležno tijelo Unije mora omogućiti toj osobi da se djelotvorno izjasni o tvrdnjama navedenim u konkretnom slučaju. Naposljetku, kada se radi o odluci o zadržavanju imena dotične osobe na takvom popisu, poštovanje te dvostruke postupovne obveze mora, protivno onomu što je slučaj za inicijalni upis, prethoditi donošenju te odluke. Međutim, ta dvostruka postupovna obveza ne nameće se kada se u okviru produljenja uvrštenja dotičnih osoba nadležno tijelo osloni na nove dokaze. Osim toga, dotične osobe imaju u svakom slučaju trajno pravo podnošenja očitovanja, osobito prilikom periodičnih ponovnih razmatranja mjera ograničavanja koje se odnose na njih.

U vezi s time treba navesti da je pravo na saslušanje povezano s obvezom nadležnog tijela da obrazloži svoju odluku tako da u njoj utvrdi individualne, specifične i konkretne razloge zbog kojih nadležne vlasti smatraju da se na dotičnu osobu trebaju i dalje primjenjivati mjere ograničavanja unatoč mogućim oslobađajućim dokazima koje je ta osoba podnijela.

Usto, valja uzeti u obzir činjenicu da postojanje kršenja prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu mora biti procijenjeno ovisno o okolnostima svojstvenima svakom pojedinom slučaju, osobito o prirodi predmetnog akta, kontekstu njegova donošenja i pravnim pravilima koja uređuju predmetno područje.

U situaciji kada se razlog za uvrštenje tužitelja temelji na postojanju sudskih postupaka u tijeku, na Vijeću je, osobito prilikom periodičnog preispitivanja tog uvrštenja radi njegova mogućeg produljenja, da provjeri stadij u kojem se ti sudski postupci nalaze te, prema potrebi, njihov ishod.

Posljedično, na Vijeću je da tužitelju, radi poštovanja njegova prava obrane i prava na djelotvornu sudsku zaštitu, dostavi ažurirane elemente, omogući prije donošenja pobijanih odluka da podnese očitovanja u tom pogledu i da mu u okviru obrazloženja spomenutih odluka navede razloge zbog kojih i dalje smatra da je produljenje njegova uvrštenja opravdano.

(t. 312.-316.)

11.    Iako poštovanje prava obrane zahtijeva da institucije Unije omoguće dotičnim osobama da djelotvorno iznesu svoja stajališta, time se ne zahtijeva da ih te institucije prihvate. Učinkovitost iznošenja stajališta tih osoba zahtijeva samo to da je to stajalište bilo moguće pravodobno iznijeti kako bi ga institucije Unije mogle uzeti u obzir i ocijeniti, uz svu dužnu pažnju, njegovu relevantnost za sadržaj akta koji se donosi.

(t. 330.)