Causa T‑288/15
Ahmed Abdelaziz Ezz e a.
contro
Consiglio dell’Unione europea
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali – Ricevibilità – Scopi – Criteri per l’inserimento delle persone interessate – Proroga della designazione dei ricorrenti nell’elenco delle persone interessate – Base fattuale – Eccezione di illegittimità – Base giuridica – Proporzionalità – Diritto ad un processo equo – Presunzione di innocenza – Diritto a una buona amministrazione – Errore di diritto – Errore manifesto di valutazione – Diritto di proprietà – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione ampliata) del 27 settembre 2018
1. Procedura – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Riferimento nel ricorso ad un atto diverso dall’atto citato a causa di un errore di trascrizione – Riferimento che non esclude la possibilità di individuare l’oggetto della controversia
(Regolamento di procedura del Tribunale, art. 76)
2. Procedura – Autorità di cosa giudicata – Decisioni del giudice dell’Unione che statuisce sulla designazione di un ricorrente in un elenco di persone colpite da misure restrittive – Portata
3. Diritto dell’Unione europea – Valori e obiettivi dell’Unione – Valori – Rispetto dello Stato di diritto – Stato di diritto – Nozione
(Art. 2 TUE)
4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Natura di tali misure – Misure puramente cautelari – Natura non penale
(Artt. 21 TUE e 29 TUE; decisione del Consiglio 2011/172/PESC)
5. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo per il Consiglio di valutare la necessità di ottenere la comunicazione di informazioni o di elementi di prova aggiuntivi da parte delle autorità nazionali – Portata
[Artt. 2 TUE, 3 TUE, 21, §§ 1, comma 1, e 2, b), TUE e 23 TUE; decisioni del Consiglio 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
6. Atti delle istituzioni – Scelta della base giuridica – Decisione riguardante l’adozione di misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Articolo 29 TUE – Ammissibilità
[Artt. 21 TUE, 23 TUE, 24 TUE e 29 TUE; decisioni del Consiglio 2011/172/PESC, art. 1, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
7. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Portata del controllo – Controllo ristretto per le regole generali – Controllo esteso alla valutazione dei fatti e alla verifica delle prove per gli atti che si applicano a entità specifiche
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisioni del Consiglio 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
8. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Portata del controllo – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione
[Art. 263 TFUE; decisioni del Consiglio 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Egitto – Congelamento dei capitali delle persone coinvolte nella distrazione di fondi pubblici e delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi ad esse associati – Distrazione di fondi pubblici – Nozione – Interpretazione autonoma e uniforme – Interpretazione estensiva
(Decisione del Consiglio 2011/172/PESC, art. 1, § 1)
10. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Egitto – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Obbligo di comunicare le ragioni individuali e specifiche che giustificano le decisioni adottate – Obbligo di consentire all’interessato di esprimere utilmente il suo punto di vista sulle accuse poste a suo carico – Portata
[Decisioni del Consiglio 2011/172/PESC, (PESC) 2015/486, (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
11. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Obbligo delle istituzioni di aderire al punto di vista delle parti interessate – Insussistenza – Obbligo di rispondere a tutti gli argomenti delle parti – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, e 48)
1. Il requisito secondo il quale, ai sensi dell’articolo 76 del regolamento di procedura, il ricorso deve contenere l’oggetto della controversia implica che tale indicazione sia sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di presentare la sua difesa e al giudice dell’Unione di statuire sul ricorso, se del caso, senza altre informazioni a sostegno.
Tuttavia, quando il contenuto del ricorso permette di individuare l’atto o gli atti impugnati, è possibile riqualificare conclusioni che indicano in modo impreciso o errato l’atto o gli atti di cui trattasi. Ciò accade nel caso di lapsum calami, ove il ricorrente menzioni nel suo ricorso il numero di un atto ma si riferisca alle disposizioni di un altro atto nonché al titolo completo di tale altro atto e alleghi una copia di quest’ultimo al ricorso suddetto.
(v. punti 38‑40)
2. La legittimità della designazione iniziale o della proroga della designazione di un ricorrente in un elenco di persone colpite da misure restrittive, già contestate in ricorsi precedenti, non può essere posta nuovamente in discussione sottoponendo al Tribunale questioni già definite con le decisioni del giudice dell’Unione europea, in quanto siffatta contestazione è contraria all’autorità relativa di cosa giudicata che inerisce non soltanto al dispositivo di dette decisioni, ma anche alla motivazione che ne costituisce il necessario supporto.
(v. punto 52)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 61)
4. V. il testo della decisione.
(v. punto 64)
5. Il rispetto dei principi dello Stato di diritto e dei diritti dell’uomo nonché della dignità umana si impone a qualsiasi azione dell’Unione, compreso nel settore della politica estera e di sicurezza comune, come risulta dal combinato disposto dell’articolo 21, paragrafo 1, primo comma, paragrafo 2, lettera b), e paragrafo 3, TUE e dell’articolo 23 TUE.
Per quanto riguarda più in particolare il diritto a un processo equo e al rispetto della presunzione di innocenza, esso occupa, in particolare in materia penale, un posto di rilievo nella società democratica. Parimenti, i principi di indipendenza e di imparzialità della giustizia nonché del diritto a un controllo giurisdizionale effettivo costituiscono norme essenziali per il rispetto dello Stato di diritto, il quale costituisce a sua volta uno dei principali valori su cui si fonda l’Unione, come risulta dall’articolo 2 TUE, dai preamboli del Trattato UE e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. I requisiti derivanti dal diritto a un equo processo e al rispetto della presunzione di innocenza mirano, in particolare in materia penale, a garantire che la decisione che sarà pronunciata in via definitiva sulla fondatezza delle accuse mosse contro la persona interessata sia affidabile e a evitare che sia viziata da un diniego di giustizia, se non addirittura da arbitrio, il che costituirebbe la negazione stessa dello Stato di diritto.
Le caratteristiche del regime della decisione 2011/172, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto, non giustificano un’eccezione all’obbligo generale del Consiglio, allorché adotta misure restrittive, di rispettare i diritti fondamentali facenti parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione, eccezione che avrebbe come conseguenza di esonerarlo da qualsiasi verifica della tutela dei diritti fondamentali garantita in Egitto.
Pertanto, da un lato, dato che la decisione 2011/172 si inserisce nell’ambito di una politica di sostegno alle autorità egiziane fondata, in particolare, sugli obiettivi di consolidamento e di sostegno della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti dell’uomo e dei principi del diritto internazionale, l’ipotesi che tale decisione sia manifestamente inadeguata rispetto a tali obiettivi a causa dell’esistenza di violazioni gravi e sistematiche dei diritti fondamentali non può essere completamente esclusa.
D’altro lato, sebbene l’esistenza di procedimenti giudiziari in corso in Egitto costituisca, in via di principio, una base fattuale sufficientemente solida per la designazione delle persone nell’elenco allegato alla decisione 2011/172 nonché per la sua proroga, così non avviene nel caso in cui sia necessario, per il Consiglio, presumere ragionevolmente che la decisione adottata in esito a tali procedimenti non sia affidabile, tanto più in quanto non spetta, in via di principio, al Consiglio valutare l’esattezza e la pertinenza degli elementi su cui si basano tali procedimenti.
Pertanto, nell’ambito di un regime di misure restrittive come quello della decisione 2011/172, non si può escludere che il Consiglio sia tenuto a verificare se i procedimenti giudiziari sui quali esso si fonda possano essere considerati affidabili alla luce degli elementi di prova presentati dalle persone di cui trattasi, relativi a violazioni dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali, in particolare del diritto a un processo equo, a condizione che si tratti di elementi obiettivi, affidabili, precisi e concordanti tali da suscitare dubbi legittimi riguardo al rispetto di tale diritto.
Conformemente ai principi generali summenzionati, incombe quindi al Tribunale esercitare un controllo, in via di principio, completo sulla questione se il Consiglio abbia adempiuto il suo dovere di esame accurato e imparziale assicurandosi di poter considerare affidabili i procedimenti penali riguardanti il ricorrente interessato. In particolare, tale controllo implica di verificare se il Consiglio abbia dichiarato, correttamente, di disporre di elementi sufficienti per ritenere che così fosse nel caso di specie, nonostante le affermazioni contrarie dei ricorrenti.
Del resto, nonostante la sua natura cautelare, il congelamento dei beni stabilito nell’ambito del regime della decisione 2011/172 ha sulle libertà e sui diritti delle persone considerate un significativo impatto negativo cosicché, per garantire un giusto equilibrio tra gli obiettivi di tale congelamento di beni e la tutela di tali diritti e libertà, è indispensabile che il Consiglio possa eventualmente valutare in modo adeguato, sotto il controllo del giudice dell’Unione, il rischio che si verifichino siffatte violazioni.
(v. punti 58‑63, 66‑71, 213, 214)
6. L’articolo 1 della decisione 2011/172, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto, come prorogata dalle decisioni 2015/486, 2016/411 e 2017/496, poteva essere legittimamente adottato sulla base dell’articolo 29 TUE.
Infatti, il controllo della base giuridica di un atto consente di verificare se l’autore dell’atto sia competente e se la procedura di adozione di tale atto sia viziata da irregolarità. Inoltre, la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano lo scopo e il contenuto dell’atto.
A tal riguardo, è sufficiente che tale atto persegua obiettivi riconducibili a quelli enunciati all’articolo 21 TUE affinché sia considerato come rientrante nella PESC. Peraltro, considerata l’ampia portata degli scopi e degli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune (PESC), indicati negli articoli 3, paragrafo 5, TUE e 21 TUE nonché nelle disposizioni specifiche relative alla PESC, in particolare gli articoli 23 e 24 TUE, la contestazione della fondatezza di detto atto alla luce degli obiettivi definiti all’articolo 21 TUE non è tale da dimostrare un difetto di base giuridica di tale atto.
In tal senso, le decisioni 2015/486, 2016/411 e 2017/496, che si sono limitate a prorogare la decisione 2011/172 e si inseriscono nell’ambito della medesima politica riguardante, come precisa il punto 1 di quest’ultima decisione, il sostegno al processo di stabilizzazione politica ed economica dell’Egitto, nel rispetto dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali, rispondono alle esigenze suddette.
In proposito, anche supponendo che la situazione in Egitto con riferimento alla quale il Consiglio ha adottato la decisione 2011/172 si sia evoluta, anche in senso contrario al processo di democratizzazione che la politica nel cui ambito si inserisce tale decisione mira a sostenere, tale circostanza non può avere, in ogni caso, come effetto di incidere sulla competenza di tale istituzione a prorogare tale decisione in base all’articolo 29 TFUE. Infatti, nonostante tale circostanza, le finalità perseguite dalle decisioni 2015/486, 2016/411 e 2017/496 e le norme di cui esse prorogano la validità rientrerebbero comunque nel settore della PESC.
(v. punti 118, 122‑124)
7. In generale, il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per adottare atti nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune, costituente un settore che implica da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale, nelle quali deve effettuare valutazioni complesse.
Inoltre, il Consiglio dispone di un ampio potere discrezionale per la definizione dei criteri generali che delimitano la cerchia delle persone che possono essere oggetto di misure restrittive, alla luce degli obiettivi sui quali si basano tali misure.
Di conseguenza, un potere discrezionale della stessa portata deve essergli quindi riconosciuto per quanto concerne la proroga dell’applicazione di tali criteri.
A tal riguardo, poiché il regime di misure restrittive stabilito dalla decisione 2011/172 ha come unico scopo di facilitare l’accertamento, da parte delle autorità egiziane, delle distrazioni di fondi pubblici commesse e di conservare la possibilità, per le autorità medesime, di recuperare i proventi di tali distrazioni, non si può escludere che la proroga di tale regime conservi la sua rilevanza, anche nel caso di sviluppi politici e giudiziari sfavorevoli ai progressi della democrazia, allo Stato di diritto o al rispetto dei diritti fondamentali. Pertanto, spettava al Consiglio valutare se, per prorogare la designazione iniziale dei ricorrenti effettuata con tale decisione nell’elenco delle persone colpite dalle decisioni impugnate, alla luce degli elementi di cui disponeva, esso potesse ragionevolmente ritenere che la prosecuzione dell’assistenza alle autorità egiziane nella lotta alla distrazione di fondi pubblici rimanesse, anche in siffatto contesto, un mezzo adeguato per favorire gli obiettivi di stabilità politica e di rispetto dello Stato di diritto nel paese.
Per contro, nell’adozione di misure restrittive, aventi una portata individuale per le persone interessate, il Consiglio è soggetto al principio di buona amministrazione che gli impone, in particolare, di esaminare, con cura e imparzialità, gli elementi di prova ad esso trasmessi, alla luce, in particolare, delle osservazioni e degli eventuali elementi a discarico presentati da tali persone.
Pertanto, l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea esige un controllo, in via di principio, completo della legittimità delle motivazioni sulle quali è fondata la decisione di inserire il nome di una persona nell’elenco delle persone soggette a misure restrittive. In particolare, il giudice dell’Unione deve assicurarsi che tale decisione, che ha una portata individuale per tale persona, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida.
(v. punti 130, 155, 211, 212)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 205)
9. Nell’ambito del regime di misure restrittive previsto dalla decisione 2011/172, la nozione di distrazione di fondi pubblici, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2011/72, concernente misure restrittive nei confronti di determinate persone, entità ed organismi in considerazione della situazione in Egitto, va intesa nel senso che contempla qualsiasi uso illecito di risorse appartenenti alle autorità pubbliche o poste sotto il loro controllo per finalità contrarie a quelle previste, in particolare per fini privati, e da cui deriva un danno, quantificabile in denaro, a dette autorità pubbliche.
Al riguardo, in una situazione in cui le autorità nazionali hanno proceduto ad una qualificazione penale dei fatti contestati al ricorrente, corrispondente alla nozione di distrazione di fondi pubblici, il fatto che la nozione di distrazione di fondi pubblici, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2011/172, debba ricevere un’interpretazione autonoma, indipendente da qualsiasi sistema nazionale, non significa che tale nozione possa eventualmente escludere azioni illecite che abbiano ricevuto siffatta qualificazione penale da parte delle autorità egiziane. Al contrario, tale nozione riguarda, quantomeno, azioni illecite che possono ricevere detta qualificazione nel diritto penale egiziano.
(v. punti 253, 255, 266)
10. I giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato FUE, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione, il che comprende in particolare il rispetto dei diritti della difesa e il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.
In particolare, nell’ambito di una procedura volta ad adottare la decisione di designare una persona in un elenco di persone e di entità i cui beni sono congelati o la decisione di prorogare tale designazione, il rispetto dei diritti della difesa postula che l’autorità competente dell’Unione comunichi alla persona interessata gli elementi a suo carico di cui tale autorità dispone per fondare la sua decisione, affinché tale persona possa difendere i suoi diritti nelle migliori condizioni possibili e decidere con piena cognizione di causa se sia opportuno adire il giudice dell’Unione. Inoltre, in occasione di tale comunicazione, l’autorità competente dell’Unione deve permettere a detta persona di esprimere in maniera proficua la sua opinione sulle motivazioni adottate nel caso di specie. Infine, nel caso di una decisione consistente nel mantenere il nominativo della persona interessata in siffatto elenco, l’adempimento di questo duplice obbligo procedurale, contrariamente a quanto accade per un’iscrizione iniziale, deve precedere l’adozione di tale decisione. Tuttavia, questo duplice obbligo procedurale si impone soltanto quando, nell’ambito della proroga della designazione delle persone interessate, l’autorità competente si basa su nuovi elementi. Peraltro, le persone interessate dispongono, in ogni caso, di un diritto permanente di presentare osservazioni, in particolare in occasione del riesame periodico delle misure restrittive che li riguardano.
In proposito, il diritto di essere ascoltati ha come corollario l’obbligo per l’autorità competente di motivare la sua decisione identificando le ragioni individuali, specifiche e concrete per cui le autorità competenti ritengono che alla persona interessata si debbano continuare ad applicare misure restrittive nonostante eventuali elementi a discarico presentati da tale persona.
Inoltre, occorre tener conto del fatto che l’esistenza di una violazione dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva deve essere valutata in funzione delle circostanze specifiche di ciascuna fattispecie, e segnatamente della natura dell’atto in oggetto, del contesto in cui è stato adottato e delle norme giuridiche che disciplinano la materia in esame.
Nella situazione in cui il motivo della designazione del ricorrente si fonda sull’esistenza di procedimenti giudiziari in corso, spetta al Consiglio verificare, in particolare in occasione del riesame periodico di tale designazione ai fini di una sua eventuale proroga, la fase in cui si trovano tali procedimenti giudiziari ed eventualmente il loro esito.
Pertanto, ai fini del rispetto dei diritti della difesa e del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva del ricorrente, spetta al Consiglio comunicargli tali elementi aggiornati, consentirgli, prima di adottare le decisioni impugnate, di presentare osservazioni al riguardo e indicargli, nell’ambito della motivazione di dette decisioni, le ragioni per cui esso continuava a ritenere che la proroga della sua designazione fosse giustificata.
(v. punti 312‑316)
11. Se il rispetto dei diritti della difesa impone alle istituzioni dell’Unione di permettere alle persone interessate di far conoscere efficacemente il loro punto di vista, esso non può però obbligare dette istituzioni ad aderirvi. L’efficacia della prospettazione del punto di vista di tali persone richiede solamente che tale punto di vista abbia potuto essere esposto in tempo utile affinché le istituzioni dell’Unione possano prenderne conoscenza e, con tutta l’attenzione richiesta, valutarne la pertinenza ai fini del contenuto dell’atto da adottarsi.
(v. punto 330)