Zaak T‑288/15
Ahmed Abdelaziz Ezz e.a.
tegen
Raad van de Europese Unie
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen vanwege de situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden – Ontvankelijkheid – Doelstellingen – Criteria voor opname op de lijst van personen voor wie de maatregelen gelden – Verlenging van de plaatsing van verzoekers op de lijst van personen voor wie de maatregelen gelden – Feitelijke grondslag – Exceptie van onwettigheid – Rechtsgrondslag – Evenredigheid – Recht op een eerlijk proces – Vermoeden van onschuld – Recht op behoorlijk bestuur – Onjuiste rechtsopvatting – Kennelijk onjuiste beoordeling – Recht op eigendom – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer – uitgebreid) van 27 september 2018
1. Procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van het voorwerp van het geschil – Verwijzing, in het verzoekschrift, naar een andere handeling dan de aangehaalde handeling wegens een schrijffout – Verwijzing die niet uitsluit dat het voorwerp van het geschil kan worden bepaald
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 76)
2. Procedure – Gezag van gewijsde – Beslissingen waarbij de Unierechter zich uitspreekt over de plaatsing van een verzoeker op een lijst van personen voor wie beperkende maatregelen gelden – Draagwijdte
3. Recht van de Europese Unie – Waarden en doelstellingen van de Unie – Waarden – Eerbiediging van de rechtsstaat – Rechtsstaat – Begrip
(Art. 2 VEU)
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen jegens bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Aard van deze maatregelen – Zuiver bewarende maatregelen – Geen strafrechtelijk karakter
(Art. 21 VEU en 29 VEU; besluit 2011/172/GBVB van de Raad)
5. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen jegens bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting voor de Raad om te beoordelen of het nodig is dat de nationale autoriteiten aanvullende inlichtingen of bewijsstukken verschaffen – Omvang
[Art. 2 VEU, 3 VEU, 21, lid 1, eerste alinea, en lid 2, b), VEU et 23 VEU; besluiten van de Raad 2011/172/GBVB, (GBVB) 2015/486, (GBVB) 2016/411 en (GBVB) 2017/496]
6. Handelingen van de instellingen – Keuze van de rechtsgrondslag – Besluit betreffende de vaststelling van beperkende maatregelen jegens bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Artikel 29 VEU – Toelaatbaarheid
[Art. 21 VEU, 23 VEU, 24 VEU en 29 VEU; besluiten van de Raad 2011/172/GBVB, art. 1, (GBVB) 2015/486, (GBVB) 2016/411 en (GBVB) 2017/496]
7. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen jegens bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Omvang van het toezicht – Beperkt toezicht voor de algemene regels – Toezicht verruimd tot de beoordeling van de feiten en de controle van de bewijzen voor de handelingen betreffende specifieke entiteiten
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; besluiten van de Raad 2011/172/GBVB, (GBVB) 2015/486, (GBVB) 2016/411 en (GBVB) 2017/496]
8. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen jegens bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Omvang van het toezicht – Beoordeling van de rechtmatigheid aan de hand van de gegevens die beschikbaar waren op het tijdstip van de vaststelling van het besluit
[Art. 263 VWEU; besluiten van de Raad 2011/172/GBVB, (GBVB) 2015/486, (GBVB) 2016/411 en (GBVB) 2017/496]
9. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen jegens bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Egypte – Bevriezing van tegoeden van personen die betrokken zijn bij het verduisteren van overheidsmiddelen en van de met hen geassocieerde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen – Verduisteren van overheidsmiddelen – Begrip – Autonome en uniforme uitlegging – Ruime uitlegging
(Besluit 2011/172/GBVB van de Raad, art. 1, lid 1)
10. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beperkende maatregelen jegens bepaalde personen en entiteiten vanwege de situatie in Egypte – Navolgend besluit waarbij verzoekers naam wordt gehandhaafd op de lijst van personen die onder deze maatregelen vallen – Verplichting om de individuele en specifieke redenen voor de genomen besluiten mee te delen – Verplichting om de betrokkene in staat te stellen zijn standpunt over de tegen hem in aanmerking genomen redenen naar behoren kenbaar te maken – Omvang
[Besluiten van de Raad 2011/172/ GBVB, (GBVB) 2015/486, (GBVB) 2016/411 en (GBVB) 2017/496]
11. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht om te worden gehoord – Verplichting van de instellingen om zich achter het standpunt van de belanghebbende partijen te scharen – Geen – Verplichting om te antwoorden op alle argumenten van de partijen – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, en 48)
1. Het verzoekschrift moet het voorwerp van het geschil bevatten overeenkomstig artikel 76 van het Reglement voor de procesvoering, wat impliceert dat deze vermelding zo duidelijk en nauwkeurig dient te zijn, dat de verweerder verweer kan voeren en de Unierechter uitspraak kan doen op het beroep, eventueel zonder extra informatie.
Wanneer de bestreden handeling(en)op basis van de inhoud van het verzoekschrift kan (kunnen) worden geïdentificeerd, kunnen de conclusies die de betrokken handeling of handelingen onnauwkeurig of onjuist vermelden, evenwel worden geherkwalificeerd. Dit is het geval bij een schrijffout, in de situatie waarin een verzoeker in zijn verzoekschrift het nummer van de ene handeling noemt, maar naar de bepalingen van een andere handeling en naar het volledige opschrift van die andere handeling verwijst en een kopie van laatstbedoelde handeling bij dat verzoekschrift voegt.
(zie punten 38‑40)
2. De wettigheid van de aanvankelijke plaatsing of van de verlenging van de plaatsing van een verzoeker op een lijst van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn, waartegen reeds is opgekomen in eerdere beroepen, kan niet worden betwist door het Gerecht kwesties voor te leggen waarover in beslissingen van de rechter van de Europese Unie al uitspraak is gedaan, omdat een dergelijke betwisting op het gezag van gewijsde stuit, dat niet alleen toekomt aan het dictum van die arresten, maar ook aan de overwegingen die de noodzakelijke steun bieden aan het dictum.
(zie punt 52)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 61)
4. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 64)
5. De beginselen van de rechtsstaat, de mensenrechten en de menselijke waardigheid dienen bij elk optreden van de Unie in acht te worden genomen, ook op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, zoals volgt uit artikel 21, lid 1, eerste alinea, lid 2, onder b), en lid 3, VEU juncto artikel 23 VEU.
Wat meer in het bijzonder het recht op een eerlijk proces en op eerbiediging van het vermoeden van onschuld betreft, dit is, met name in strafzaken, cruciaal in een democratische samenleving. Ook de beginselen van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht en van het recht op een doeltreffende rechterlijke toetsing vormen essentiële normen voor de eerbiediging van de rechtsstaat, die zelf een van de belangrijkste waarden is waarop de Unie berust, zoals volgt uit artikel 2 VEU en de preambules bij het EU-Verdrag en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De vereisten die volgen uit het recht op een eerlijk proces en op eerbiediging van het vermoeden van onschuld beogen, met name in strafzaken, te waarborgen dat de definitieve beslissing over de gegrondheid van de beschuldigingen tegen de betrokkene betrouwbaar is, alsook rechtsweigering, of ook willekeur, te voorkomen, die regelrecht ingaan tegen de rechtsstaat.
Op basis van de kenmerken van de regeling van besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte is het niet gerechtvaardigd dat een uitzondering wordt gemaakt op de algemene verplichting van de Raad om bij de vaststelling van beperkende maatregelen de grondrechten, die behoren tot de rechtsorde van de Unie, te eerbiedigen. Deze uitzondering zou als gevolg hebben dat de Raad niet hoeft na te gaan of de grondrechten in Egypte zijn beschermd.
Aangezien besluit 2011/172 past in het kader van een beleid ter ondersteuning van de Egyptische autoriteiten, met als doelstellingen met name de consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht, kan dus, ten eerste, niet volledig worden uitgesloten dat dit besluit kennelijk ongeschikt is ter bereiking van die doelstellingen omdat grondrechten ernstig en systematisch worden geschonden.
Ten tweede vormt het bestaan van lopende gerechtelijke procedures in Egypte weliswaar in beginsel een voldoende solide feitelijke grondslag om personen op de lijst in de bijlage bij besluit 2011/172 te plaatsen en die plaatsing te verlengen, maar dat is niet het geval wanneer de Raad redelijkerwijs kan vermoeden dat de beslissing aan het einde van die procedures niet betrouwbaar zal zijn, temeer omdat het in beginsel niet aan de Raad staat de juistheid en relevantie te beoordelen van de gegevens waarop die procedures zijn gebaseerd.
In het kader van een regeling van beperkende maatregelen zoals die van besluit 2011/172 valt derhalve niet uit te sluiten dat de Raad dient te toetsen of de gerechtelijke procedures waarop hij zich baseert, als betrouwbaar kunnen worden beschouwd gelet op de door de betrokken personen overgelegde gegevens over schendingen van de rechtsstaat en de grondrechten, met name het recht op een eerlijk proces, op voorwaarde dat het om objectieve, betrouwbare, precieze en eensluidende gegevens gaat die legitieme vragen kunnen oproepen over de eerbiediging van dat recht.
In het licht van deze beginselen staat het dus aan het Gerecht om in beginsel volledig te toetsen of de Raad zijn plicht is nagekomen om een zorgvuldig en onpartijdig onderzoek te verrichten en meer bepaald zich ervan te vergewissen dat hij de strafrechtelijke procedures tegen de betrokken verzoeker betrouwbaar kon achten. In het bijzonder houdt deze toetsing in dat wordt nagegaan of de Raad terecht heeft geoordeeld dat hij over voldoende gegevens beschikte om aan te nemen dat dit in casu het geval was, hoewel deze verzoeker het tegenovergestelde stelde.
Hoewel het om een bewarende maatregel gaat, heeft de bij besluit 2011/172 vastgestelde bevriezing van tegoeden overigens een belangrijke negatieve weerslag op de vrijheden en rechten van de personen voor wie de maatregel geldt, zodat het voor een goed evenwicht tussen de doelstellingen van die bevriezing van tegoeden en de bescherming van die rechten en vrijheden noodzakelijk is dat de Raad in voorkomend geval op passende wijze onder toezicht van de Unierechter het risico op dergelijke schendingen kan evalueren.
(zie punten 58‑63, 66‑71, 213, 214)
6. Artikel 1 van besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte, zoals verlengd bij de besluiten 2015/486, 2016/411 en 2017/496, kan rechtmatig worden vastgesteld op grondslag van artikel 29 VEU.
Toetsing van de rechtsgrondslag van een handeling maakt het immers mogelijk na te gaan of de instelling die de handeling heeft vastgesteld, bevoegd is en of de procedure tot vaststelling van die handeling regelmatig is verlopen. Bovendien moet de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn, waaronder het doel en de inhoud van deze handeling.
Dienaangaande volstaat het dat besluit 2011/172 doelstellingen nastreeft die verband houden met die van artikel 21 VEU om als GBVB-handeling te worden beschouwd. Gelet bovendien op de ruime draagwijdte van de doelstellingen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), zoals tot uitdrukking gebracht in artikel 3, lid 5, VEU en artikel 21 VEU en in de bijzondere bepalingen inzake het GBVB, met name de artikelen 23 en 24 VEU, kan het argument ter betwisting van de gegrondheid van die handeling in het licht van de doelstellingen van artikel 21 VEU niet aantonen dat die handeling geen rechtsgrondslag heeft.
Uit dien hoofde beantwoorden de besluiten 2015/486, 2016/411 en 2017/496, die besluit 2011/172 alleen hebben verlengd en passen in het kader van hetzelfde beleid ter ondersteuning van het proces van politieke en economische stabilisering van Egypte met eerbiediging van de rechtsstaat en grondrechten, zoals vermeld in overweging 1 van laatstgenoemd besluit, aan deze vereisten.
Ook als wordt verondersteld dat in de situatie in Egypte, in het licht waarvan de Raad besluit 2011/172 heeft vastgesteld, wijzigingen hebben plaatsgevonden, daaronder begrepen ongunstige veranderingen voor het democratiseringsproces dat het beleid wil ondersteunen waarin dit besluit past, kan dit hoe dan ook niet ertoe leiden dat afbreuk wordt gedaan aan de bevoegdheid van deze instelling om dit besluit te verlengen op grond van artikel 29 VWEU. Niettegenstaande die omstandigheid vallen de door de besluiten 2015/486, 2016/411 en 2017/496 nagestreefde doelen en de regels waarvan zij de geldigheid verlengen, immers niettemin onder het GBVB.
(zie punten 118, 122‑124)
7. De Raad beschikt in het algemeen over een ruime discretionaire bevoegdheid om handelingen vast te stellen in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, dat een gebied vormt waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken.
Voorts beschikt de Raad over een ruime beoordelingsmarge voor de omschrijving van de algemene criteria die de kring van personen afbakenen waarop de beperkende maatregelen van toepassing kunnen zijn, in het licht van de doelstellingen waarop deze maatregelen zijn gebaseerd.
Bijgevolg moet hij worden beschouwd over een beoordelingsmarge van dezelfde strekking te beschikken voor de verlenging van de toepassing van deze criteria.
Aangezien de bij besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte vastgestelde regeling van beperkende maatregelen alleen dient om het de Egyptische autoriteiten te vergemakkelijken verduistering van overheidsmiddelen vast te stellen en hen in staat te stellen de opbrengst ervan in te vorderen, valt niet uit te sluiten dat de verlenging van deze regeling relevant blijft, ook ingeval zich politieke en gerechtelijke veranderingen voordoen die ongunstig zijn voor de vooruitgang van de democratie, de rechtsstaat of de eerbiediging van de grondrechten. Derhalve stond het aan de Raad om te beoordelen of, voor de verlenging, bij dat besluit, van de aanvankelijke plaatsing van verzoekers op de lijst van personen op wie de bestreden besluiten betrekking hebben, gelet op de gegevens waarover hij beschikte, redelijkerwijs kon worden aangenomen dat de voortzetting van de bijstand aan de Egyptische autoriteiten ter bestrijding van de verduistering van overheidsmiddelen, ook in een dergelijke context, een passend middel bleef om de doelstellingen van politieke stabiliteit en eerbiediging van de rechtsstaat in het land te bevorderen.
Bij de vaststelling van beperkende maatregelen, die een individuele strekking hebben voor de personen waarop zij betrekking hebben, geldt voor de Raad daarentegen het beginsel van behoorlijk bestuur, dat met name van hem vereist dat hij de hem overgelegde bewijzen zorgvuldig en onpartijdig onderzoekt in het licht van in het bijzonder de door die personen aangedragen opmerkingen en eventuele bewijzen à décharge.
Bijgevolg vereist de in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde effectieve rechterlijke toetsing een in beginsel volledige toetsing van de wettigheid van de motivering van het besluit om de naam van een persoon op te nemen op de lijst van personen voor wie beperkende maatregelen gelden. In het bijzonder moet de Unierechter zich ervan vergewissen dat dit besluit, dat een individuele strekking heeft voor die persoon, berust op een voldoende solide feitelijke grondslag.
(zie punten 130, 155, 211, 212)
8. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 205)
9. In het kader van het stelsel van beperkende maatregelen dat is vastgelegd in besluit 2011/172 betreffende beperkende maatregelen tegen bepaalde personen, entiteiten en lichamen vanwege de situatie in Egypte, moet het begrip „verduisteren van overheidsgelden” in de zin van artikel 1, lid 1, van dat besluit aldus worden opgevat dat het betrekking heeft op het onrechtmatige gebruik van middelen die in handen zijn van de openbare lichamen of onder hun toezicht staan, voor doelen die in strijd zijn met de doelen die ervoor zijn vastgesteld, in het bijzonder voor privédoeleinden, en waaruit een financieel waardeerbaar nadeel voor deze openbare lichamen voortvloeit.
In een situatie waarin de nationale autoriteiten aan de aan verzoeker verweten feiten een strafrechtelijke kwalificatie hebben gegeven die overeenstemt met het begrip „verduistering van overheidsmiddelen”, betekent in dit verband het feit dat het begrip „verduistering van overheidsmiddelen” in de zin van artikel 1, lid 1, van besluit 2011/172 een autonome uitlegging moet krijgen, los van elk nationaal systeem, niet dat dit begrip eventueel handelwijzen zou kunnen uitsluiten waaraan de Egyptische autoriteiten een dergelijke strafrechtelijke kwalificatie hebben gegeven. Integendeel, dit begrip doelt op zijn minst op handelwijzen die deze kwalificatie in het Egyptische strafrecht kunnen krijgen.
(zie punten 253, 255, 266)
10. De Unierechter dient overeenkomstig de hem bij het VWEU verleende bevoegdheden de wettigheid van alle Uniehandelingen in beginsel volledig te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de rechtsorde van de Unie, daaronder met name begrepen de eerbiediging van het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming.
In het bijzonder in het kader van een procedure tot vaststelling van het besluit om een persoon op een lijst met personen en entiteiten te plaatsen of te laten staan waarvan de tegoeden worden bevroren, vereist de eerbiediging van het recht van verdediging dat de bevoegde autoriteit van de Unie aan de betrokkene de elementen meedeelt waarover zij tegen die persoon beschikt om haar besluit op te baseren, zodat die persoon zijn rechten onder de best mogelijke omstandigheden kan verdedigen en met volledige kennis van zaken kan beslissen of hij er baat bij heeft zich tot de Unierechter te wenden. Voorts moet de bevoegde autoriteit van de Unie bij die mededeling die persoon de mogelijkheid bieden zijn standpunt over de in casu in aanmerking genomen redenen naar behoren kenbaar te maken. Wat ten slotte een besluit betreft waarbij de naam van de betrokken persoon op een dergelijke lijst blijft staan, moet die dubbele procedurele voorwaarde, anders dan het geval is bij een initiële plaatsing, worden nageleefd vooraleer dat besluit wordt vastgesteld. Die dubbele procedurele voorwaarde geldt echter alleen wanneer de bevoegde autoriteit zich op nieuwe gegevens baseert voor de verlenging van de plaatsing van de betrokken personen op die lijst. Bovendien beschikken de betrokken personen hoe dan ook voortdurend over het recht om opmerkingen in te dienen, in het bijzonder wanneer de ten aanzien van hen vastgestelde beperkende maatregelen met regelmatige tussenpozen opnieuw worden bezien.
Het recht om te worden gehoord heeft op dat punt tot gevolg dat de bevoegde autoriteit verplicht is haar besluit te motiveren met de individuele, specifieke en concrete redenen waarom de bevoegde autoriteiten van mening zijn dat tegen de betrokken persoon beperkende maatregelen moeten worden gehandhaafd ondanks de eventuele door deze persoon overgelegde bewijzen à décharge.
Daarnaast moet het bestaan van een schending van het recht van verdediging en van het recht op effectieve rechterlijke bescherming worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval, met name de aard van de betrokken handeling, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie beheersen.
In de situatie waarin de reden voor de plaatsing van de verzoeker op de betrokken lijst berust op het bestaan van lopende gerechtelijke procedures, staat het aan de Raad om, in het bijzonder bij de periodieke heroverweging van deze plaatsing met het oog op de eventuele verlenging ervan, na te gaan in welk stadium deze gerechtelijke procedures zich bevinden en in voorkomend geval wat de uitkomst ervan is.
Om het recht van verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming van de verzoeker te eerbiedigen, staat het bijgevolg aan de Raad om hem deze geactualiseerde gegevens mee te delen, hem vóór de vaststelling van de bestreden besluiten de mogelijkheid te bieden dienaangaande opmerkingen in te dienen en hem in de motivering van die besluiten de redenen mee te delen waarom hij van mening blijft dat de verlenging van zijn plaatsing op die lijst gerechtvaardigd is.
(zie punten 312‑316)
11. De eerbiediging van de rechten van verdediging eist weliswaar van de instellingen van de Unie dat zij de betrokken personen in staat stellen hun standpunt nuttig kenbaar te maken, maar kan deze instellingen niet verplichten zich achter dat standpunt te scharen. Om hun standpunt nuttig kenbaar te maken, volstaat het dat deze personen dat standpunt te gelegener tijd kunnen meedelen, zodat de instellingen van de Unie ervan kennis kunnen nemen en met de nodige aandacht kunnen beoordelen of het relevant is voor de inhoud van de vast te stellen handeling.
(zie punt 330)