Sprawa T‑288/15

Ahmed Abdelaziz Ezz i in.

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie funduszy – Dopuszczalność – Cele – Kryteria umieszczania osób objętych środkami ograniczającymi – Przedłużenie ważności wskazania skarżących w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi – Podstawa faktyczna – Zarzut niezgodności z prawem – Podstawa prawna – Proporcjonalność – Prawo do rzetelnego procesu sądowego – Domniemanie niewinności – Prawo do dobrej administracji – Naruszenie prawa – Oczywisty błąd w ocenie – Prawo własności – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej

Streszczenie – wyrok Sądu (piąta izba w składzie powiększonym) z dnia 27 września 2018 r.

1.      Procedura – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Wskazanie w skardze aktu innego niż przywoływany będące skutkiem błędu pisarskiego – Wskazanie niewykluczające możliwości określenia przedmiotu sporu

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 76)

2.      Procedura – Powaga rzeczy osądzonej – Orzeczenia sądu Unii dotyczące wskazania skarżącego w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi – Zakres

3.      Prawo Unii Europejskiej – Wartości i cele Unii – Wartości – Poszanowanie państwa prawnego – Państwo prawne – Pojęcie

(art. 2 TUE)

4.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Charakter tych środków – Środki wyłącznie zabezpieczające – Brak charakteru karnego

(art. 21, 29 TUE; decyzja Rady 2011/172/WPZiB)

5.      Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Obowiązek dokonania przez Radę oceny konieczności uzyskania od władz krajowych dodatkowych informacji i dowodów – Zakres

[art. 2, 3, art. 21 ust. 1 akapit pierwszy, art. 21 ust. 2 lit. b), art. 23 TUE; decyzje Rady: 2011/172/WPZiB; (WPZiB) 2015/486;(WPZiB) 2016/411; (WPZiB) 2017/496]

6.      Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Decyzja dotycząca środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Artykuł 29 TUE – Dopuszczalność

[art. 2, 23, 24, 29 TUE; decyzje Rady: 2011/172/WPZiB, art. 1; (WPZiB) 2015/486;(WPZiB) 2016/411; (WPZiB) 2017/496]

7.      Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do ogólnych zasad – Kontrola rozciągająca się na ocenę stanu faktycznego i weryfikację dowodów w stosunku do aktów mających zastosowanie do szczególnych podmiotów

[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzje Rady: 2011/172/WPZiB; (WPZiB) 2015/486; (WPZiB) 2016/411; (WPZiB) 2017/496]

8.      Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Zakres kontroli – Ocena zgodności z prawem w oparciu o informacje dostępne w momencie wydania decyzji

[art. 263 TFUE; decyzje Rady: 2011/172/WPZiB; (WPZiB) 2015/486;(WPZiB) 2016/411; (WPZiB) 2017/496]

9.      Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Zamrożenie środków finansowych osób biorących udział w sprzeniewierzeniu państwowych środków finansowych oraz osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych – Sprzeniewierzenie środków publicznych – Pojęcie – Wykładnia autonomiczna i jednolita – Wykładnia rozszerzająca

(decyzja Rady 2011/172/WPZiB, art. 1 ust. 1)

10.    Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Egipcie – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Obowiązek podania do wiadomości indywidualnych i szczególnych powodów uzasadniających wydane decyzje – Obowiązek umożliwienia zainteresowanemu skutecznego przedstawienia jego stanowiska w odniesieniu do podnoszonych wobec niego powodów umieszczenia w wykazie – Zakres

[decyzje Rady: 2011/172/WPZiB; (WPZiB) 2015/486; (WPZiB) 2016/411; (WPZiB) 2017/496]

11.    Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do bycia wysłuchanym – Obowiązek uwzględnienia przez instytucje stanowiska zainteresowanych stron – Brak – Obowiązek udzielenia odpowiedzi na wszystkie argumenty stron – Brak

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2, art. 48)

1.      Wymóg, zgodnie z którym na podstawie art. 76 regulaminu postępowania skarga powinna zawierać wskazanie przedmiotu sporu, oznacza, że wskazanie to musi być wystarczająco jasne i precyzyjne, aby umożliwić stronie pozwanej przedstawienie swojej obrony, a sądowi Unii wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi, w razie potrzeby bez dodatkowych informacji na jej poparcie.

Jednakże jeżeli treść skargi pozwala jednoznacznie zidentyfikować zaskarżony akt lub zaskarżone akty, dopuszcza się możliwość zmiany kwalifikacji żądań, w których taki akt lub takie akty wskazano nieprecyzyjnie lub błędnie. Jest tak w przypadku błędu pisarskiego, w sytuacji gdy skarżący wskazuje w skardze sygnaturę jednego aktu, jednak odnosi się do przepisów drugiego aktu oraz przywołuje pełny tytuł tego innego aktu, którego kopię załącza także do skargi.

(zob. pkt 38–40)

2.      Zgodność z prawem początkowego wskazania skarżącego w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi ani przedłużenia ważności tego wykazu nie może zostać podważona poprzez podniesienie przed Sądem zagadnień już rozstrzygniętych w orzeczeniach sądu Unii Europejskiej, ponieważ zakwestionowaniu tejże zgodności stoi na przeszkodzie powaga rzeczy osądzonej, która obejmuje nie tylko sentencję owych orzeczeń, ale również uzasadnienie, stanowiące jej niezbędną podstawę.

(zob. pkt 52)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 61)

4.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 64)

5.      W ramach każdego działania Unii, w tym w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, należy zapewnić poszanowanie zasad państwa prawnego i praw człowieka, a także godności ludzkiej, co wynika z art. 21 ust. 1 akapit pierwszy, art. 21 ust. 2 lit. b) i art. 21 ust. 3 TUE w związku z art. 23 TUE.

Co się tyczy konkretnie prawa do rzetelnego procesu sądowego i do poszanowania domniemania niewinności, pełni ono, w szczególności w sprawach karnych, szczególnie ważną rolę w społeczeństwie demokratycznym. Jednocześnie zasady niezawisłości i bezstronności wymiaru sprawiedliwości oraz prawo do skutecznej kontroli sądowej stanowią podstawowe standardy poszanowania państwa prawnego, które samo w sobie jest jedną z podstawowych wartości, na których opiera się Unia, jak wynika z art. 2 TUE oraz z preambuł traktatu UE i Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Wymogi wynikające z prawa do rzetelnego procesu sądowego i do poszanowania domniemania niewinności mają na celu, zwłaszcza w sprawach karnych, zapewnienie wiarygodności rozstrzygnięcia, w drodze którego ostatecznie zapada orzeczenie w sprawie zasadności zarzutów przeciwko danej osobie, oraz zagwarantowanie, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte odmową ochrony prawnej, a nawet arbitralnością, co stanowiłoby zaprzeczenie państwa prawnego.

Cechy systemu decyzji 2011/172 dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie nie uzasadniają wyjątku od ogólnego obowiązku Rady, spoczywającego na niej przy przyjmowaniu środków ograniczających, w zakresie poszanowania praw podstawowych stanowiących integralną część porządku prawnego Unii, który to wyjątek skutkowałby wyłączeniem wszelkiej weryfikacji ochrony praw podstawowych w Egipcie.

W konsekwencji, po pierwsze, w zakresie, w jakim decyzja 2011/172 wpisuje się w ramy polityki wspierania władz egipskich, której celem jest w szczególności konsolidacja i wspieranie demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego, twierdzenie, że decyzja ta jest oczywiście niewłaściwa w stosunku do tych celów z uwagi na istnienie poważnych i systematycznych naruszeń praw podstawowych, nie może zostać całkowicie wykluczone.

Po drugie, mimo że istnienie postępowań sądowych toczących się w Egipcie stanowi co do zasady wystarczająco solidną podstawę faktyczną dla wskazania tych osób w wykazie załączonym do decyzji 2011/172, jak również dla przedłużenia ważności tego wykazu, nie jest tak, w przypadku gdy Rada racjonalnie przypuszcza, iż decyzja podjęta w wyniku tych postępowań nie będzie wiarygodna, tym bardziej że do Rady nie należy co do zasady ocena prawdziwości i znaczenia okoliczności, na których opierają się te postępowania.

Zatem w ramach systemu środków ograniczających takich jak system decyzji 2011/172 nie można wykluczyć, że Rada ma obowiązek sprawdzenia, czy postępowania sądowe, na których się opiera, można uznać za wiarygodne w świetle informacji przedstawionych przez zainteresowane osoby, dotyczących naruszeń państwa prawnego i praw podstawowych, w tym prawa do rzetelnego procesu sądowego, pod warunkiem że chodzi o informacje obiektywne, wiarygodne, dokładne i spójne mogące wzbudzić uzasadnione wątpliwości dotyczące przestrzegania tego prawa.

W świetle powyższych zasad do Sądu należy zatem kontrola, co do zasady pełna, w kwestii tego, czy Rada spełniła ciążący na niej obowiązek dokładnego i bezstronnego zbadania poprzez upewnienie się, że postępowania karne przeciwko skarżącemu można było uznać za wiarygodne. W szczególności kontrola ta wymaga sprawdzenia, czy Rada słusznie uznała, iż dysponuje wystarczającymi dowodami, by uznać, że tak właśnie było w danym przypadku, wbrew przeciwnym twierdzeniom skarżącego.

Zamrożenie aktywów w ramach systemu decyzji 2011/172 ma ponadto, niezależnie od swego charakteru zabezpieczającego, istotny negatywny wpływ na prawa i wolności osób, których dotyczy, co powoduje, że w celu zapewnienia prawidłowej równowagi między celami tego środka w postaci zamrożenia aktywów a ochroną tych praw i wolności Rada musi mieć możliwość, w razie konieczności, odpowiedniej oceny, pod kontrolą sądu Unii, ryzyka wystąpienia takich naruszeń.

(zob. pkt 58–63, 66–71, 213, 214)

6.      Artykuł 1 decyzji 2011/172 dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie, której okres obowiązywania został przedłużony na mocy decyzji 2015/486, 2016/411 i 2017/496, może zgodnie z prawem zostać przyjęty na podstawie art. 29 TUE.

Kontrola podstawy prawnej aktu umożliwia sprawdzenie, czy autor aktu jest właściwy i czy w procedurze przyjęcia tego aktu nie wystąpiły nieprawidłowości. Ponadto wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, do których należą w szczególności cel i treść tego aktu.

W tym względzie wystarczy, aby akt ten służył realizacji celów związanych z celami wymienionymi w art. 21 TUE, aby można było uznać go za związany z WPZiB. Co więcej, z uwagi na szeroki zakres celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), takich jak wyrażone w art. 3 ust. 5 i w art. 21 TUE oraz w postanowieniach szczególnych dotyczących WPZiB, w szczególności w art. 23 i 24 TUE, podważenie zasadności aktu w świetle celów przedstawionych w art. 21 TUE nie może dowodzić braku podstawy prawnej tego aktu.

Z tego względu decyzje 2015/486, 2016/411 i 2017/496, które jedynie przedłużyły okres obowiązywania decyzji 2011/172 i wpisują się w ramy tej samej polityki mającej na celu – jak wskazuje motyw 1 tej ostatniej decyzji – wspieranie procesu stabilizacji politycznej i gospodarczej w Egipcie, z poszanowaniem państwa prawnego i praw podstawowych, odpowiadają powyższym wymogom.

W tym kontekście nawet przy założeniu, że sytuacja w Egipcie, w świetle której Rada przyjęła decyzję 2011/172, zmieniła się – w tym w kierunku odwrotnym niż proces demokratyzacji, który wspierała polityka leżąca u podstaw tej decyzji – okoliczność ta nie może w żadnym razie mieć wpływu na zakres kompetencji tej instytucji w zakresie przedłużenia okresu obowiązywania tej decyzji na podstawie art. 29 TUE. Niezależnie bowiem od tej okoliczności cele realizowane przez decyzje 2015/486, 2016/411 i 2017/496 oraz przepisy, których ważność przedłużyły one, nadal należą do zakresu WPZiB.

(zob. pkt 118, 122–124)

7.      Ogólnie Rada dysponuje szerokim zakresem uznania przy przyjmowaniu aktów w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, która stanowi dziedzinę wymagającą od niej dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, ekonomicznym i społecznym, w ramach których Rada musi dokonywać złożonych ocen.

Radzie przysługuje szeroki zakres uznania również w odniesieniu do określania ogólnych kryteriów wyznaczających krąg osób, które mogą zostać objęte środkami ograniczającymi, w świetle celów, na których środki te się opierają.

W związku z tym należy przyznać Radzie taki sam zakres uznania w odniesieniu do przedłużenia stosowania tych kryteriów.

W tym względzie w zakresie, w jakim system środków ograniczających ustanowiony decyzją 2011/172 ma jedynie na celu ułatwienie stwierdzenia przez organy egipskie popełnionego sprzeniewierzenia środków publicznych oraz zachowanie możliwości odzyskania przez te organy sprzeniewierzonych środków, nie można wykluczyć, że utrzymanie tego systemu nadal pozostaje istotne, także w przypadku zmian politycznych i sądowych niekorzystnych dla postępów demokracji, dla praworządności lub przestrzegania praw podstawowych. Tym samym do Rady należało dokonanie oceny, czy w świetle informacji, którymi dysponowała, mogła ona, w celu przedłużenia ważności początkowego wskazania skarżących dokonanego na mocy tej decyzji, racjonalnie uznać, że kontynuacja pomocy władzom egipskim w zwalczaniu sprzeniewierzania środków publicznych była również w tym kontekście odpowiednim środkiem wspierania celów stabilności politycznej oraz poszanowania praworządności w tym kraju.

Natomiast w kontekście przyjęcia środków ograniczających, które mają charakter indywidualny dla odnośnych osób, Rada podlega zasadzie dobrej administracji, która wymaga od niej w szczególności zbadania w sposób staranny i bezstronny wszystkich dowodów, które zostały jej przekazane, zwłaszcza w świetle uwag i ewentualnych dowodów odciążających przedstawionych przez te osoby.

Dlatego też skuteczność kontroli sądowej gwarantowana przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga kontroli, co do zasady pełnej, zgodności z prawem powodów uzasadniających decyzję o umieszczeniu nazwiska osoby w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi. W szczególności sąd Unii powinien upewnić się, że decyzja ta, która ma dla tej osoby znaczenie indywidualne, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej.

(zob. pkt 130, 155, 211, 212)

8.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 205)

9.      W kontekście systemu środków ograniczających ustanowionego na mocy decyzji 2011/172 pojęcie sprzeniewierzenia środków publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją w Egipcie obejmuje każde niezgodne z prawem wykorzystanie zasobów należących do zbiorowości publicznych lub pozostających pod ich kontrolą do celów niezgodnych z ustanowionymi celami, w szczególności do celów prywatnych, które prowadzi do poniesienia przez rzeczone zbiorowości publiczne szkody, którą można wycenić finansowo.

W tym względzie, w sytuacji gdy organy krajowe dokonały kwalifikacji karnej czynów zarzucanych skarżącemu odpowiadającej pojęciu sprzeniewierzenia środków publicznych, okoliczność, że pojęcie sprzeniewierzenia środków publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 decyzji 2011/172 powinno podlegać wykładni autonomicznej, niezależnej od jakiegokolwiek systemu krajowego, nie oznacza, że z zakresu tego pojęcia należałoby ewentualnie wykluczyć czyny, które otrzymały taką kwalifikację karną ze strony egipskich władz. Przeciwnie, pojęcie to obejmuje przynajmniej czyny, które mogą otrzymać taką kwalifikację w egipskim prawie karnym.

(zob. pkt 253, 255, 266)

10.    Sądy Unii – zgodnie z kompetencjami, w jakie wyposażył je traktat FUE – powinny zapewnić co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii w świetle praw podstawowych, stanowiących integralną część porządku prawnego Unii, w szczególności pod kątem poszanowania prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej.

W szczególności w ramach postępowania dotyczącego przyjęcia decyzji o wskazaniu osoby w wykazie osób i podmiotów, których aktywa ulegają zamrożeniu, lub decyzji o przedłużeniu ważności wskazania w wykazie poszanowanie prawa do obrony wymaga, aby właściwy organ Unii przekazał zainteresowanej osobie dowody, jakimi dysponuje on do celów uzasadnienia swojej decyzji, tak aby osoba ta mogła bronić swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz podjąć decyzję przy pełnej znajomości sprawy o celowości wystąpienia do sądu Unii. Ponadto, dokonując tego powiadomienia, właściwy organ Unii powinien umożliwić tej osobie użyteczne przedstawienie jej stanowiska w odniesieniu do przedstawionego w tym przypadku uzasadnienia. Wreszcie, w przypadku decyzji polegającej na pozostawieniu nazwiska danej osoby w wykazie poszanowanie tego podwójnego obowiązku proceduralnego powinno – w przeciwieństwie do tego, co ma miejsce w przypadku pierwotnego umieszczenia w wykazie – poprzedzać przyjęcie tej decyzji. Jednakże ów podwójny obowiązek proceduralny stosuje się wyłącznie wówczas, gdy w ramach przedłużenia ważności wskazania danej osoby w wykazie właściwy organ władzy opiera się na nowych elementach. Ponadto zainteresowane osoby mają w każdym razie stałe prawo przedstawiania uwag, zwłaszcza przy okazji okresowych przeglądów środków ograniczających dotyczących tych osób.

W tym zakresie prawo do bycia wysłuchanym nakłada na właściwy organ obowiązek uzasadnienia swojej decyzji poprzez określenie w sposób indywidualny, szczególny i konkretny powodów, dla których właściwe organy uważają, że dana osoba powinna być objęta środkami ograniczającymi pomimo przedstawionych przez tę osobę ewentualnych dowodów na jej korzyść.

Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że istnienie naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej należy oceniać przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności danej sprawy, w szczególności charakteru rozpatrywanego aktu, okoliczności jego przyjęcia oraz przepisów prawa regulującego daną dziedzinę.

W sytuacji gdy uzasadnienie umieszczenia skarżącego w wykazie opiera się na istnieniu toczących się postępowań sądowych, do Rady należy weryfikacja, w szczególności podczas okresowego przeglądu takiego umieszczenia w wykazie w celu jego ewentualnego przedłużenia, na jakim etapie znajdują się te postępowania sądowe oraz, w stosownych przypadkach, ich wyniku.

Z tego względu, aby zachować prawo do obrony i prawo do skutecznej ochrony sądowej skarżącego, Rada powinna ujawnić skarżącemu zaktualizowane informacje, aby umożliwić mu przed przyjęciem zaskarżonych decyzji przedstawienie uwag w tym względzie, a także podać w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego nadal twierdzi, iż przedłużenie ważności wskazania go w wykazie jest uzasadnione.

(zob. pkt 312–316)

11.    O ile poszanowanie prawa do obrony wymaga, aby instytucje Unii umożliwiały zainteresowanym stronom skuteczne przedstawienie ich punktu widzenia, o tyle prawo to nie zobowiązuje tych instytucji do jego podzielania. Aby można było uznać, że stanowisko tych osób zostało skutecznie przedstawione, konieczne jest jedynie, aby stanowisko to mogło zostać przedstawione we właściwym czasie, tak aby instytucje Unii miały możliwość zapoznania się z nim i dokonania z całą wymaganą uwagą oceny jego zasadności z punktu widzenia treści aktu prawnego, który ma zostać przyjęty.

(zob. pkt 330)