Processo T‑288/15
Ahmed Abdelaziz Ezz e o.
contra
Conselho da União Europeia
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação no Egito — Congelamento de fundos — Admissibilidade — Objetivos — Critérios de inclusão das pessoas visadas — Prorrogação da designação dos recorrentes na lista das pessoas visadas — Base factual — Exceção de ilegalidade — Base jurídica — Proporcionalidade — Direito a um processo equitativo — Presunção de inocência — Direito a uma boa administração — Erro de direito — Erro manifesto de apreciação — Direito de propriedade — Direitos da defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Quinta Secção Alargada) de 27 de setembro de 2018
1. Tramitação processual — Petição inicial — Requisitos formais — Identificação do objeto do litígio — Referência, na petição a um ato distinto do ato citado em razão de um erro de escrita — Referência que não exclui a possibilidade de identificar o objeto do litígio
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 76.°)
2. Tramitação processual — Autoridade de caso julgado — Decisões do juiz da União que se pronuncia sobre a designação de um recorrente numa lista de pessoas visadas por medidas restritivas — Alcance
3. Direito da União Europeia — Valores e objetivos da União — Valores — Respeito do Estado de direito — Estado de direito — Conceito
(Artigo 2.° TUE)
4. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito — Congelamento de fundos das pessoas envolvidas em desvio de fundos públicos e das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados — Natureza dessas medidas — Medidas puramente cautelares — Inexistência de natureza penal
(Artigos 21.° TUE e 29.° TUE; Decisão 2011/172/PESC do Conselho)
5. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito — Congelamento de fundos das pessoas envolvidas em desvio de fundos públicos e das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação que incumbe ao Conselho de avaliar a necessidade de obter a comunicação de informações ou de elementos de prova adicionais por parte das autoridades nacionais — Alcance
[Artigos 2.° TUE, 3.° TUE, 21.°, n.os 1, primeiro parágrafo, e 2, alínea b), TUE e 23.° TUE; Decisões do Conselho 2011/172/PESC (PESC) 2015/486 (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
6. Atos das instituições — Escolha da base jurídica — Decisão relativa à adoção de medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito — Congelamento de fundos das pessoas envolvidas em desvio de fundos públicos e das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados — Artigo 29.° TUE — Admissibilidade
[Artigos 21.° TUE, 23.° TUE, 24.° TUE e 29.° TUE; Decisões do Conselho 2011/172/PESC, artigo 1.° (PESC) 2015/486 (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
7. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito — Congelamento de fundos das pessoas envolvidas em desvio de fundos públicos e das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados — Alcance da fiscalização — Fiscalização restrita para as regras gerais — Fiscalização extensiva à apreciação dos factos e à verificação das provas para os atos que se aplicam a entidades específicas
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°; Decisões do Conselho 2011/172/PESC (PESC) 2015/486 (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
8. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito — Congelamento de fundos das pessoas envolvidas em desvio de fundos públicos e das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados — Alcance da fiscalização — Apreciação da legalidade em função dos elementos de informação disponíveis no momento da adoção da decisão
[Artigo 263.° TFUE; Decisões do Conselho 2011/172/PESC (PESC) 2015/486 (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
9. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito — Congelamento de fundos das pessoas envolvidas em desvio de fundos públicos e das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a elas associados — Desvio de fundos públicos — Conceito — Interpretação autónoma e uniforme — Interpretação ampla
(Decisão 2011/172/PESC do Conselho, artigo 1.°, n.° 1)
10. Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito — Decisão subsequente que mantém o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por essas medidas — Obrigação de comunicação das razões individuais e específicas que justificam as decisões tomadas — Obrigação de permitir ao interessado dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os motivos contra ele invocados — Alcance
[Decisões do Conselho 2011/172/PESC (PESC) 2015/486 (PESC) 2016/411 e (PESC) 2017/496]
11. Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito de ser ouvido — Obrigação das instituições de aderir ao ponto de vista das partes interessadas — Inexistência — Obrigação de responder a todos os argumentos das partes — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 41.°, n.° 2, e 48.°)
1. A exigência segundo a qual, nos termos do artigo 76.o do Regulamento de Processo, a petição deve conter o objeto do litígio implica que essa indicação deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao demandado preparar a sua defesa e ao juiz da União decidir do recurso, se for caso disso, sem outras informações.
Todavia, quando o conteúdo da petição permite identificar o ato ou os atos impugnados, é possível requalificar pedidos que designam de forma imprecisa ou errada o ato ou os atos em causa. È o que acontece em caso de erro de escrita, na situação em que um recorrente menciona na sua petição o número de um ato mas faz referência às disposições de outro ato bem como ao título completo de outro ato e junta uma cópia deste último à referida petição.
(cf. n.os 38‑40)
2. A legalidade da designação inicial ou a prorrogação da designação de um recorrente na lista de pessoas visadas por medidas restritivas, já impugnadas em recursos anteriores não pode ser posta em causa submetendo ao Tribunal Geral questões já dirimidas pelas referidas decisões do juiz da União Europeia, uma vez que tal contestação colide com a autoridade do caso julgado que está ligada não só ao dispositivo das referidas decisões mas também aos fundamentos que constituem a base necessária destas.
(cf. n.° 52)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.° 61)
4. V. texto da decisão.
(cf. n.° 64)
5. O respeito dos valores do Estado de direito e dos direitos fundamentais e da dignidade humana impõe‑se a qualquer ação da União, incluindo no domínio da política externa e de segurança comum, como resulta da conjugação do artigo 21.o, n.o 1, primeiro parágrafo, n.o 2, alínea b), e n.o 3, TUE e do artigo 23.o TUE.
No que respeita mais particularmente ao direito ao processo equitativo e ao respeito da presunção de inocência, ocupa, nomeadamente em matéria penal, um lugar eminente numa sociedade democrática. De igual modo, os princípios da independência e da imparcialidade da justiça, assim como do direito a uma fiscalização jurisdicional efetiva constituem normas essenciais ao respeito do Estado de direito, o qual constitui, ele próprio, um dos valores fundamentais nos quais assenta a União, como resulta do artigo 2.o TUE, dos preâmbulos do Tratado UE e da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. As exigências decorrentes do direito a um processo equitativo e ao respeito da presunção de inocência visam, nomeadamente em matéria penal, garantir que a decisão final sobre o mérito das acusações dirigidas contra a pessoa em causa é fiável e evitar que a mesma enferme de denegação de justiça, ou mesmo de arbitrariedade, uma vez que isso constituiria a própria negação do Estado de direito.
As características do regime da Decisão 2011/172, que institui medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito, não justificam uma exceção à obrigação geral do Conselho, quando este adota medidas restritivas, de respeitar os direitos fundamentais que fazem parte integrante da ordem jurídica da União, exceção que tem como consequência isentá‑lo de qualquer verificação da proteção dos direitos fundamentais garantida no Egito.
Por conseguinte, por um lado, na medida em que a Decisão 2011/172 se insere numa política de apoio às autoridades egípcias baseada, nomeadamente, nos objetivos de consolidação e de apoio da democracia, do Estado de direito, dos direitos humanos e dos princípios do direito internacional, a hipótese de esta decisão ser manifestamente inadequada tendo em conta esses objetivos devido à existência de violações graves e sistemáticas dos direitos fundamentais não pode ser completamente excluída.
Por outro lado, embora a existência de processos judiciais em curso no Egito constitua, em princípio, uma base factual suficientemente sólida para a designação das pessoas na lista anexada à Decisão 2011/172 e para a sua prorrogação, não é esse o caso quando o Conselho tem o dever de presumir razoavelmente que a decisão adotada no termo destes processos não será fiável, tanto mais que, em princípio, não cabe ao Conselho apreciar a exatidão e a pertinência dos elementos em que estes processos se baseiam.
Por conseguinte, no âmbito de um regime de medidas restritivas como o da Decisão 2011/172, não é possível excluir que o Conselho tenha de verificar se os processos judiciais nos quais se baseia podem ser considerados fiáveis tendo em conta os elementos apresentados pelas pessoas em causa relativos a violações do Estado de direito e dos direitos fundamentais, nomeadamente, do direito a um processo equitativo, na condição de que se trate de elementos objetivos, fiáveis, precisos e concordantes suscetíveis de suscitar interrogações legítimas sobre o respeito deste direito.
Tendo em conta esses princípios, incumbe, assim, ao Tribunal Geral exercer uma fiscalização, em princípio, completa sobre a questão de saber se o Conselho cumpriu o seu dever de exame cuidadoso e imparcial, garantindo que podia considerar fiáveis os processos penais que visam o recorrente em questão. Em particular, esta fiscalização implica verificar se o Conselho teve razão ao decidir que dispunha de elementos suficientes para considerar que tal sucedia no caso em apreço, não obstante as alegações contrárias desse recorrente.
Além disso, não obstante a sua natureza cautelar, o congelamento de bens estabelecido no regime da Decisão 2011/172 tem uma incidência negativa significativa sobre as liberdades e os direitos das pessoas visadas, pelo que, para garantir um justo equilíbrio entre os objetivos deste congelamento de bens e a proteção desses direitos e liberdades, é indispensável que o Conselho possa, sendo caso disso, avaliar de forma adequada, sob fiscalização do juiz da União, o risco de que tais violações se venham a verificar.
(cf. n.os 58‑63, 66‑71, 213, 214)
6. O artigo 1.° da Decisão 2011/172 que institui medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito, conforme prorrogado pelas Decisões 2015/486, 2016/411 e 2017/496, pode ser legalmente adotado com fundamento no artigo 29.o TFUE.
Com efeito, a fiscalização da base jurídica de um ato permite verificar se o autor do ato é competente e se o processo de adoção desse ato enferma de irregularidade. Além disso, a escolha da base jurídica de um ato da União deve fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato.
A este respeito, basta que este ato prossiga objetivos que estão ligados aos enunciados no artigo 21.o TUE para que o mesmo seja considerado abrangido pela PESC. Por outro lado, tendo em conta o vasto alcance das finalidades e dos objetivos da política externa e de segurança comum (PESC), conforme expressos nos artigos 3.o, n.o 5, TUE e 21.o TUE, bem como nas disposições específicas relativas à PESC, nomeadamente os artigos 23.o e 24.o TUE, a contestação do mérito do referido ato tendo em conta os objetivos definidos no artigo 21.o TUE não pode pôr em causa a falta de base jurídica desse ato.
A este título, as Decisões 2015/486, 2016/411 e 2017/496, que se limitaram a prorrogar a Decisão 2011/172 e se inscrevem no âmbito da mesma política que visa, como refere o considerando 1 desta última decisão, o apoio ao processo de estabilização política e económica do Egito, no respeito do Estado de direito e dos direitos fundamentais, respondem a estas exigências.
A este propósito, mesmo admitindo que a situação no Egito atendo em conta a qual o Conselho adotou a Decisão 2011/172 evoluiu, incluindo num sentido contrário ao processo de democratização que visa apoiar a política em que esta decisão se inscreve, tal circunstância não pode, de qualquer modo, ter por efeito, afetar a competência desta instituição para prorrogar a referida decisão com fundamento no artigo 29.o TFUE. Com efeito, não obstante esta circunstância, as finalidades prosseguidas pelas Decisões 2015/486, 2016/411 e 2017/496 e as regras cuja validade prorrogam não deixariam de estar abrangidas pelo domínio da PESC.
(cf. n.os 118, 122‑124)
7. De forma geral, o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação para adotar atos no âmbito da PESC, que constitui um domínio que implica da sua parte opções de natureza política, económica e social, nas quais tem de efetuar apreciações complexas.
Por outro lado, o Conselho dispõe de uma ampla margem de apreciação para a definição dos critérios gerais que delimitam o círculo de pessoas que podem ser alvo de medidas restritivas, tendo em conta os objetivos em que estas medidas assentam.
Consequentemente, deve ser‑lhe reconhecida uma margem de apreciação com o A este propósito, na medida em que o regime de medidas restritivas estabelecido pela Decisão 2011/172 tem como único objetivo facilitar a constatação, pelas autoridades egípcias, dos desvios de fundos públicos cometidos e preservar a possibilidade de estas autoridades recuperarem o produto destes desvios, não é possível excluir que a prorrogação deste regime mantém a sua pertinência, incluindo na hipótese de evoluções políticas e judiciais desfavoráveis atendendo ao progresso da democracia, do Estado de direito ou do respeito dos direitos fundamentais. Assim, cabe ao Conselho apreciar se, para prorrogar a designação incial dos recorrentes, efetuada por essa decisão, na lista das pessoas visadas pelas decisões impugnadas, atendendo aos elementos de que dispunha, podia razoavelmente considerar que a continuação da assistência às autoridades egípcias na luta contra o desvio de fundos públicos permanecia, incluindo em tal contexto, um meio adequado para favorecer os objetivos de estabilidade política e de respeito do Estado de direito no país.
Em contrapartida, no âmbito da adoção de medidas restritivas, que revestem um alcance individual para as pessoas visadas, o Conselho está sujeito ao princípio da boa administração que exige, nomeadamente, que aprecie com cuidado e imparcialidade os elementos de prova que lhe foram transmitidos, tendo em conta, em particular, as observações e os eventuais elementos de defesa apresentados por estas pessoas.
Por conseguinte, a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.o da Carta dos Diretos Fundamentais da União Europeia exige uma fiscalização, em princípio, completa da legalidade dos fundamentos em que se baseia a decisão de inscrever o nome de uma pessoa na lista de pessoas que são alvo de medidas restritivas. Em particular, o juiz da União deve garantir que tal decisão, que assume um alcance individual para esta pessoa, assenta numa base factual suficientemente sólida.
(cf. n.os 130, 155, 211, 212)
8. V. texto da decisão.
(cf. n.°205)
9. No âmbito do regime das medidas restritivas previsto pela Decisão 2011/172, o conceito de desvio de fundos públicos, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2011/72, que institui medidas restritivas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Egito, deve ser entendido no sentido de que engloba qualquer utilização ilícita de recursos que pertencem a coletividades públicas ou que são colocadas sob seu controlo para fins contrários aos previstos, em particular para fins privados e dos quais resulta um prejuízo avaliável financeiramente para as referidas coletividades públicas.
A este respeito, numa situação em que as autoridades nacionais procederam a uma qualificação penal dos factos censurados ao recorrente correspondente ao conceito de desvio de fundos públicos, o facto de o conceito de apropriação ilegítima de fundos públicos, na aceção do artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2011/172, dever ser objeto de uma interpretação autónoma, independente de qualquer sistema nacional, não significa que este conceito pode eventualmente excluir as atuações que receberam tal qualificação penal por parte das autoridades egípcias. Pelo contrário, tal conceito visa, no mínimo, as atuações suscetíveis de receber tal qualificação no direito penal egípcio.
(cf. n.os 253, 255, 266)
10. Os órgãos jurisdicionais da União devem, em conformidade com as competências de que estão investidos ao abrigo do Tratado FUE, assegurar uma fiscalização, em princípio integral, da legalidade de todos os atos da União, à luz dos direitos fundamentais que fazem parte integrante da ordem jurídica da União, o que inclui, nomeadamente, o respeito dos direitos da defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
Em particular, no âmbito de um processo relativo à adoção da decisão de designar uma pessoa numa lista de pessoas e de entidades cujos bens são congelados ou da decisão de prorrogar esta designação, o respeito dos direitos da defesa exige que a autoridade competente da União comunique à pessoa em causa os elementos de que dispõe a seu respeito para fundamentar a sua decisão, de modo a que esta pessoa possa defender os seus direitos nas melhores condições possíveis e decidir com pleno conhecimento de causa se é útil recorrer ao juiz da União. Além disso, nesta comunicação, a autoridade competente da União deve permitir que esta pessoa apresente eficazmente o seu ponto de vista sobre os fundamentos invocados no caso em apreço. Por último, quando se trata de uma decisão que consiste em manter o nome da pessoa em causa nessa lista, o respeito desta dupla obrigação processual deve, contrariamente ao que sucede numa inscrição inicial, preceder a adoção desta decisão. Todavia, esta dupla obrigação processual apenas se impõe quando, no âmbito da prorrogação da designação das pessoas em causa, a autoridade competente se baseia em novos elementos. Por outro lado, as pessoas em causa dispõem, de qualquer modo, de um direito permanente de apresentarem observações, em particular no momento da reapreciação periódica das medidas restritivas que lhes dizem respeito.
A este propósito, o direito de ser ouvido tempo tem por corolário a obrigação de a autoridade competente fundamentar a sua decisão, identificando as razões individuais, específicas e concretas pelas quais as autoridades competentes consideram que a pessoa em causa deve continuar a ser alvo de medidas restritivas apesar dos eventuais elementos de defesa apresentados por esta pessoa.
Além disso, importa ter em conta o facto de que a existência de uma violação dos direitos da defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva deve ser apreciada em função das circunstâncias específicas de cada caso concreto, nomeadamente, da natureza do ato em causa, do contexto da sua adoção e das regras jurídicas que regulam a matéria em questão.
Na situação em que o fundamento de designação do recorrente assenta na existência de processos judiciais em curso, cabe ao Conselho verificar, designadamente no momento da reapreciação periódica desta designação com vista à sua eventual prorrogação, a fase em que se encontram estes processos judiciais e, eventualmente, o seu desfecho.
Por conseguinte, a fim de respeitar os direitos da defesa e o direito a uma proteção jurisdicional efetiva dos recorrentes, cabe ao Conselho comunicar‑lhes estes elementos reatualizados, permitir‑lhes, antes de adotar as decisões impugnadas, a apresentação de observações a este respeito e indicar‑lhes, no âmbito da fundamentação das referidas decisões, as razões pelas quais continuava a considerar que a prorrogação da sua designação era justificada.
(cf. n.os 312‑316)
11. Embora o respeito dos direitos da defesa exija às instituições da União que permitam que as pessoas em causa deem a conhecer utilmente o seu ponto de vista, não se pode impor às referidas instituições que adiram a este. O caráter útil da apresentação do ponto de vista destas pessoas exige apenas que este ponto de vista tenha podido ser apresentado em tempo útil para que as instituições da União o possam tomar em consideração e, com toda a atenção exigida, apreciar a respetiva pertinência para o conteúdo do ato em vias de ser adotado.
(cf. n.° 330)