Zadeva T‑288/15
Ahmed Abdelaziz Ezz in drugi
proti
Svet Evropske unije
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Egiptu – Zamrznitev sredstev – Dopustnost – Cilji – Merila za vključitev zadevnih oseb – Podaljšanje uvrstitve tožečih strank na seznam zadevnih oseb – Dejanska podlaga – Ugovor nezakonitosti – Pravna podlaga – Sorazmernost – Pravica do poštenega sojenja – Domneva nedolžnosti – Pravica do dobrega upravljanja – Napačna uporaba prava – Očitna napaka pri presoji – Lastninska pravica – Pravica do obrambe – Pravica do učinkovitega sodnega varstva”
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (peti razširjeni senat) z dne 27. septembra 2018
1. Postopek – Vloga, s katero se postopek začne – Formalne zahteve – Označitev predmeta spora – Sklicevanje v tožbi na drug akt kot je tisti, ki je citiran, zaradi pisne pomote – Sklicevanje, ki ne izključuje možnosti opredelitve predmeta spora
(Poslovnik Splošnega sodišča, člen 76)
2. Postopek – Pravnomočnost –Odločbe sodišča Unije, v katerih je odločeno o uvrstitvi tožeče stranke na seznam oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi – Obseg
3. Pravo Evropske unije – Vrednote in cilji Unije – Vrednote – Spoštovanje pravne države –Pravna država – Pojem
(člen 2 PEU)
4. Skupna zunanja in varnostna politika –Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu – Zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za odtujitev javnih sredstev, ter fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov, ki so z njimi povezani – Narava teh ukrepov – Ukrepi, namenjeni izključno zavarovanju – Neobstoj kazenske narave
(člen 21 PEU in 29 PEU; Sklep Sveta 2011/172/SZVP)
5. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu – Zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za odtujitev javnih sredstev, ter fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov, ki so z njimi povezani – Obseg nadzora – Dokaz o utemeljenosti ukrepa – Obveznost Sveta, da presodi, ali je treba od nacionalnih organov pridobiti dodatne informacije ali dokaze – Obseg
(členi 2 PEU, 3 PEU, 21(1), prvi pododstavek, in (2)(b) PEU ter 23 PEU; sklepi Sveta 2011/172/SZVP, (SZVP) 2015/486, (SZVP) 2016/411in (SZVP) 2017/496]
6. Akti institucij – Izbira pravne podlage – Sklep o sprejetju omejevalnih ukrepov proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu – Zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za odtujitev javnih sredstev, ter fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov, ki so z njimi povezani – Člen 29 PEU – Dopustnost
(členi 21 PEU, 23 PEU, 24 PEU in 29 PEU; sklepi Sveta 2011/172/SZVP, člen 1, (SZVP) 2015/486, (SZVP) 2016/411 in (SZVP) 2017/496)
7. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu – Zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za odtujitev javnih sredstev, ter fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov, ki so z njimi povezani – Obseg nadzora – Omejeni nadzor za splošna pravila – Nadzor, ki obsega presojo dejstev in preverjanje dokazov v zvezi z akti, ki se uporabljajo za določene subjekte
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; sklepi Sveta 2011/172/SZVP, (SZVP) 2015/486, (SZVP) 2016/411 in (SZVP) 2017/496)
8. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu – Zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za odtujitev javnih sredstev, ter fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov, ki so z njimi povezani – Obseg nadzora – Preizkus zakonitosti glede na informacije, razpoložljive ob sprejetju sklepa
(člen 263 PDEU; sklepi Sveta 2011/172/SZVP, (SZVP) 2015/486, (SZVP) 2016/411 in (SZVP) 2017/496)
9. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu – Zamrznitev sredstev oseb, odgovornih za odtujitev javnih sredstev, ter fizičnih ali pravnih oseb, subjektov ali organov, ki so z njimi povezani – Odtujitev državnih sredstev – Pojem – Avtonomna in enotna razlaga – Široka razlaga
(Sklep Sveta 2011/172/SZVP, člen 1(1))
10. Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu – Poznejši sklep, s katerim se je ohranilo ime tožeče stranke na seznamu oseb, na katere se nanašajo ti ukrepi – Obveznost obvestitve o posamičnih in posebnih razlogih, ki upravičujejo sprejete odločitve – Obveznost omogočiti zadevni osebi, da učinkovito predstavi svoje stališče glede razlogov, ki so bili navedeni proti njej – Obseg
(Sklepi Sveta 2011/172/SZVP, (SZVP) 2015/486, (SZVP) 2016/411 in (SZVP) 2017/496)
11. Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Pravica do izjave – Obveznost institucij, da se sprejmejo sstališče zainteresiranih strank – Neobstoj – Obveznost odgovoriti na vse trditve strank – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 41(2) in 48)
1. Zahteva, da mora v skladu s členom 76 Poslovnika tožba vsebovati predmet spora, pomeni, da mora biti ta navedba dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe sodišču Unije pa, da odloči o tožbi, po potrebi brez drugih podatkov za utemeljitev.
Vendar pa je, kadar je na podlagi vsebine tožbe mogoče opredeliti izpodbijani akt ali izpodbijane akte, mogoče prekvalificirati predloge, ki nenatančno ali zmotno opredeljujejo zadevni akt ali akte To velja za primer pisne pomote v položaju, v katerem tožeča stranka v tožbi navede številko akta, a se sklicuje na določbe drugega akta in na celotni naslov tega drugega akta ter priloži kopijo tega akta k tej tožbi.
(Glej točke od 38 do 40.)
2. Zakonitosti prvotne uvrstitve ali podaljšanja uvrstitve tožeče stranke na seznam oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi, ki so že bile izpodbijane v prejšnjih tožbah, ni mogoče izpodbijati s tem, da se Splošnemu sodišču predložijo vprašanja, ki so že bila obravnavana z odločbami sodišča Evropske unije, saj je tako izpodbijanje v nasprotju z relativno pravnomočnostjo, ki velja ne samo za izrek navedenih odločb, temveč tudi za razloge, na katerih nujno temeljijo,
(Glej točko 52.)
3. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 61.)
4. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 64.)
5. Spoštovanje načel pravne države in človekovih pravic ter človekovega dostojanstva velja za vsakršno delovanje Unije, vključno na področju skupne zunanje in varnostne politike, kot je razvidno iz povezanih določb člena 21(1), prvi pododstavek, (2)(b) in (3), PEU ter člena 23 PEU.
Kar natančneje zadeva pravico do poštenega sojenja in spoštovanja domneve nedolžnosti ta zlasti na kazenskem področju zaseda pomembno mesto v demokratični družbi. Enako so načela neodvisnosti in nepristranskosti sodstva ter pravice do učinkovitega sodnega nadzora bistveni standardi pri spoštovanju pravne države, ki je sama ena najpomembnejših vrednot, na katerih temelji Unija, kot izhaja iz člena 2 PEU, preambul Pogodbe EU in Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Namen zahtev, ki izhajajo iz pravice do poštenega sojenja in spoštovanja domneve nedolžnosti je, zlasti na kazenskem področju, zagotoviti, da je odločba, s katero se dokončno odloči o utemeljenosti obtožb proti zadevni osebi, zanesljiva in da se prepreči, da bi bila v zvezi z njo podano odrekanje sodnega varstva ali celo samovoljnost, kar bi pomenilo zanikanje same pravne države.
Značilnosti sistema Sklepa 2011/172 o omejevalnih ukrepih proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu ne upravičujejo tega, da bi bil Svet pri sprejemanju omejevalnih ukrepov izvzet iz splošne obveznosti, da spoštuje temeljne pravice, ki so sestavni del pravnega reda Unije, pri čemer bi bila posledica takega izvzetja, da bi bil razbremenjen kakršnega koli preverjanja varstva temeljnih pravic v Egiptu.
Ker torej Sklep 2011/172 na eni strani spada v okvir politike pomoči egiptovskim organom, ki temelji zlasti na ciljih utrjevanja in podpiranja demokracije, pravne države, človekovih pravic in načel mednarodnega prava, možnost, da je ta sklep očitno neustrezen glede na svoje cilje zaradi hudih in sistematičnih kršitev temeljnih pravic, ne more biti popolnoma izključena.
Na drugi strani, čeprav obstoj potekajočih sodnih postopkov v Egiptu načeloma pomeni dovolj trdno dejansko podlago za uvrstitev oseb na seznam, priložen Sklepu 2011/172, in njeno podaljšanje, to ne velja, kadar mora Svet utemeljeno predpostavljati, da odločitev, sprejeta ob koncu teh postopkov, ne bo zanesljiva, zlasti ker načeloma ni pristojen za presojo točnosti in upoštevnosti elementov, na katerih ti postopki temeljijo.
Zato v okviru sistema omejevalnih ukrepov, kot je tisti iz Sklepa 2011/172, ni mogoče izključiti, da mora Svet preveriti, ali se sodni postopki, na katere se opira, lahko štejejo za zanesljive glede na dokaze, ki so jih predložile zadevne osebe v zvezi s kršitvami pravne države in temeljnih pravic, zlasti pravice do poštenega sojenja, če gre za objektivne, zanesljive, natančne in ujemajoče se dokaze, ki lahko vzbudijo utemeljene pomisleke glede spoštovanja te pravice.
Glede na ta načela mora torej Splošno sodišče načeloma izvajati celovit nadzor nad tem, ali je Svet izpolnil svojo dolžnost skrbne in nepristranske preučitve ter se prepričal, da se lahko kazenski postopki zoper zadevno tožečo stranko štejejo za zanesljive. Zlasti ta nadzor pomeni preverjanje, ali je Svet pravilno presodil, da ima na voljo dovolj elementov, da lahko šteje, da je bilo tako v obravnavanem primeru, ne glede na drugačne trditve te tožeče stranke.
Poleg tega zamrznitev premoženja v okviru sistema iz Sklepa 2011/172 ne glede na svojo ohranitveno naravo pomembno negativno vpliva na svoboščine in pravice zadevnih oseb, tako da je za zagotovitev pravičnega ravnotežja med cilji te zamrznitve premoženja ter varstvom teh pravic in svoboščin nujno, da lahko Svet po potrebi pod nadzorom sodišča Unije ustrezno oceni tveganje za take kršitve.
(Glej točke od 58 do 63, od 66 do 71, 213 in 214.)
6. Člen 1 Sklepa 2011/172 o omejevalnih ukrepih proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu, kakor je bil podaljšan s sklepi 2015/486, 2016/411 in 2017/496 je lahko zakonito sprejet na podlagi člena 29.
Nadzor pravne podlage akta namreč omogoča preverjanje pristojnosti avtorja akta in ali je prišlo do nepravilnosti pri postopku sprejetja tega akta. Poleg tega mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki jih je mogoče sodno preizkusiti, med katerimi sta cilj in vsebina akta.
V zvezi s tem zadošča, da ima ta akt cilje, ki se navezujejo na tiste iz člena 21 PEU, da se šteje, da spada na področje SZVP. Poleg tega glede na obširnost ciljev skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), kot so navedeni v členih 3(5) PEU in 21 PEU ter v posebnih določbah v zvezi s SZVP, zlasti v členih 23 PEU in 24 PEU, z izpodbijanjem utemeljenosti navedenega akta glede na cilje, opredeljene v členu 21 PEU, ni mogoče dokazati neobstoja pravne podlage navedenega akta.
Na tej podlagi sklepi 2015/486, 2016/411 in 2017/496, ki le podaljšujejo Sklep 2011/172 in spadajo v okvir iste politike, katere namen je – kot je navedeno v uvodni izjavi 1 zadnjenavedenega sklepa – podpreti proces politične in gospodarske stabilizacije v Egiptu ob spoštovanju pravne države in temeljnih pravic, izpolnjujejo te zahteve.
Če bi se v zvezi s tem predpostavljalo, da se je stanje v Egiptu, glede na katero je Svet sprejel Sklep 2011/172, spremenilo, vključno v obratni smeri kot je proces demokratizacije, ki ga podpira politika, v okvir katere spada ta sklep, ta okoliščina nikakor ne more vplivati na pristojnost navedene institucije, da podaljša ta sklep na podlagi člena 29 PDEU. Ne glede na to okoliščino namreč cilji sklepov 2015/486, 2016/411 in 2017/496 ter pravil, katerih veljavnost podaljšujejo, nič manj ne spadajo na področje SVZP.
(Glej točke 118 in od 122 do 124.)
7. Svet ima na splošno široko diskrecijsko pravico pri sprejemanju aktov na področju skupne zunanje in varnostne politike, ki je področje, ki od njega zahteva sprejemanje političnih, gospodarskih in socialnih odločitev, pri katerih mora izvajati kompleksne ocene.
Poleg tega ima Svetu široko diskrecijsko pravico pri opredelitvi splošnih meril, s katerimi se omeji krog oseb, proti katerim se lahko sprejmejo omejevalni ukrepi, glede na cilje teh ukrepov.
Treba mu je torej priznati diskrecijsko pravico enakega obsega v zvezi s podaljšanjem uporabe teh meril.
Ker je v zvezi s tem edini namen sistema omejevalnih ukrepov, odrejen s Sklepom 2011/172, ta, da se egiptovskim organom olajša ugotovitev storjenih nezakonitih prisvojitev državnih sredstev in ohrani možnost, da ti organi zasežejo premoženjsko korist, ki je bila s temi prisvojitvami pridobljena, ni mogoče izključiti, da se s podaljšanjem tega sistema ohrani njegova upoštevnost, tudi v primeru neugodnega političnega in sodnega razvoja glede napredka demokracije, pravne države ali spoštovanja temeljnih pravic. Tako je Svet pristojen, da oceni, ali je mogoče za podaljšanje prvotne uvrstitve tožečih strank na seznam oseb, za katere veljajo izpodbijani sklepi, ki je bilo izvedeno s tem sklepom, glede na elemente, ki jih ima na voljo, utemeljeno šteti, da je nadaljnja pomoč egiptovskim organom v boju proti nezakonitemu prisvajanju javnih sredstev še naprej, tudi v takih razmerah, ustrezen način za spodbujanje ciljev politične stabilnosti in spoštovanja pravne države v tej državi.
Nasprotno pa je Svet v okviru sprejetja omejevalnih ukrepov, ki imajo za zadevne osebe individualen obseg, zavezan načelu dobrega upravljanja, ki med drugim zahteva, da skrbno in nepristransko preuči dokaze, ki so mu predloženi, zlasti ob upoštevanju stališč in morebitnih razbremenilnih dokazov, ki mu jih predložijo te osebe.
Zato se zaradi učinkovitosti sodnega nadzora, ki ga zagotavlja člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zahteva načeloma celovit nadzor zakonitosti razlogov, na katerih temelji sklep o uvrstitvi imena na seznam oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi. Sodišče Unije se mora zlasti prepričati, da ta sklep, ki ima individualen obseg za zadevno osebo, temelji na dovolj trdni dejanski podlagi.
(Glej točke 130, 155, 211 in 212.)
8. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 205.)
9. V okviru sistema omejevalnih ukrepov iz Sklepa 2011/172 pojem nezakonitega prisvajanja javnih sredstev v smislu člena 1(1) Sklepa 2011/72 o omejevalnih ukrepih proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Egiptu vključuje kakršno koli nezakonito uporabo sredstev, ki pripadajo javnim subjektom ali ki so pod njihovim nadzorom, za namene, ki so v nasprotju s predvidenimi nameni, zlasti za zasebne namene in namene, ki navedenim javnim subjektom povzročijo škodo, ki jo je mogoče finančno ovrednotiti.
V zvezi s tem v položaju, v katerem so nacionalni organi kazensko kvalificirali dejanja, očitana tožeči stranki, ki ustrezajo nezakonitem prisvajanju javnih sredstev dejstvo, da je treba pojem nezakonite prisvojitve javnih sredstev v smislu člena 1(1) Sklepa 2011/172 razlagati avtonomno, neodvisno od katerega koli nacionalnega sistema, ne pomeni, da bi lahko ta pojem potencialno izključeval ravnanja, za katera so egiptovski organi uporabili tako kazensko kvalifikacijo. Nasprotno, ta pojem se nanaša vsaj na ravnanja, ki so lahko tako kvalificirana v egiptovskem kazenskem pravu.
(Glej točke 253, 255 in 266.)
10. Sodišča Unije morajo v skladu s svojimi pristojnostmi na podlagi Pogodbe DEU zagotoviti načeloma celovit nadzor nad zakonitostjo vseh aktov Unije glede na temeljne pravice, ki so del pravnega reda Unije, kar vključuje med drugim spoštovanje pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva.
Natančneje, v okviru postopka, ki se nanaša na sprejetje sklepa o uvrstitvi osebe na seznam oseb ali subjektov, katerih premoženje je zamrznjeno, ali sklepa o podaljšanju te uvrstitve, se na podlagi pravice do obrambe zahteva, da pristojni organ Unije zadevni osebi posreduje elemente, s katerimi ta organ razpolaga zoper zadevno osebo za utemeljitev svoje odločbe, to pa zato, da se tej osebi omogoči obramba njenih pravic v kar najboljših okoliščinah in da se ta lahko odloči ob popolnem poznavanju razlogov, ali je smiselno, da se obrne na sodišče Unije. Poleg tega mora pristojni organ Unije ob tem posredovanju tej osebi omogočiti, da učinkovito predstavi svoje stališče glede razlogov, sprejetih v obravnavanem primeru. Nazadnje, v zvezi s sklepom, ki se nanaša na ohranitev imena zadevne osebe na takem seznamu, mora biti ta dvojna postopkovna obveznost, drugače kot pri prvotnem vpisu, izpolnjena pred sprejetjem tega sklepa. Vendar ta dvojna postopkovna obveznost obstaja samo, kadar se v okviru podaljšanja uvrstitve zadevnih oseb pristojni organ opre na nove elemente. Poleg tega imajo zadevne osebe vsekakor stalno pravico, da predstavijo svoja stališča, zlasti ob rednem pregledu omejevalnih ukrepov v zvezi z njimi.
V zvezi s tem je pravica do izjave povezana z obveznostjo pristojnega organa, da obrazloži svojo odločitev z navedbo posamičnih, posebnih in konkretnih razlogov, zaradi katerih pristojni organi menijo, da morajo za zadevno osebo še naprej veljati omejevalni ukrepi kljub morebitnim razbremenilnim dokazom, ki jih je ta predložila.
Poleg tega je treba upoštevati, da je treba obstoj kršitve pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva presojati glede na posebne okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vrsto zadevnega akta, okoliščine njegovega sprejetja in pravna pravil, ki urejajo zadevno področje.
V položaju, v katerem razlog za uvrstitev tožeče stranke temelji na obstoju potekajočih sodnih postopkov, mora Svet preveriti, zlasti ob rednem pregledu te uvrstitve zaradi morebitnega podaljšanja, fazo, v kateri so ti sodni postopki, in če je ustrezno, njihov izid.
Zato mora Svet, da bi spoštoval pravice tožeče stranke do obrambe in njeno pravico do učinkovitega sodnega varstva, tej posredovati posodobljene elemente, ji omogočiti, da pred sprejetjem izpodbijanih sklepov predstavi svoja stališča v zvezi s tem, ter ji v okviru obrazložitve navedenih sklepov navesti razloge, iz katerih je še naprej menil, da je podaljšanje njene uvrstitve utemeljeno.
(Glej točke od 312 do 316.)
11. Čeprav spoštovanje pravice do obrambe od institucij Unije zahteva, da zadevnim osebam omogočiti, da učinkovito predstavijo svoja stališča, s tem ni rečeno, da morajo ta stališča tudi sprejeti. Učinkovitost predložitve stališč teh oseb zahteva le, da je bilo to stališče mogoče pravočasno predložiti, da so se institucije Unije z njim lahko seznanile in z vso potrebno pozornostjo preučile, ali je upoštevno za vsebino akta, ki se sprejema.
(Glej točko 330.)