KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 26. juunil 20081(1)
Liidetud kohtuasjad C‑200/07 ja C‑201/07
Alfonso Luigi Marra
versus
Eduardo De Gregorio
ja
Antonio Clemente
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Corte Suprema di Cassazione (Itaalia))
1. Käesolevas eelotsusetaotluses, mille on esitanud Corte Suprema di Cassazione (kõrgem kassatsioonikohus, Itaalia), küsitakse Euroopa Kohtult, kuidas tõlgendada õigesti Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolli ning Euroopa Parlamendi kodukorra sätteid seoses Euroopa Parlamendi liikmete kohtuliku immuniteediga.
2. Kaks kohtuasja, millest käesolev eelotsusetaotlus lähtub, käsitlevad Euroopa Parlamendi Itaalia liikme vastu esitatud laimuhagisid. Siseriiklikud kohtud otsustasid, et ta on vastutav, ja määrasid hagejatele kahjuhüvitise. Euroopa Kohtult küsitakse esiteks seda, kas Euroopa Parlamendi liikme vastu algatatud tsiviilasja menetlev siseriiklik kohus peab taotlema Euroopa Parlamendilt selle liikme immuniteedi võtmist, kui kõnealune parlamendiliige ise ei ole palunud Euroopa Parlamendilt oma immuniteedi kaitset, ja teiseks seda, kas siseriiklik kohus ise on pädev otsustama, kas Euroopa Parlamendi liikme tegevuse suhtes kehtib immuniteet, kui Euroopa Parlament ei ole teatanud oma kavatsusest kaitsta asjaomase parlamendiliikme immuniteeti.
I. Faktilised asjaolud
3. Põhikohtuasja kostja Alfonso Luigi Marra oli aastatel 1994−1999 Euroopa Parlamendi liige. Sel ajal laskis ta ringlusse mitu pamfletti, milles kritiseeriti Itaalia justiitssüsteemi ja teatavaid kohtunikke nimeliselt. Pamfletis nimeliselt mainitud Antonio Clemente ja Eduardo De Gregorio esitasid A. L. Marra vastu laimuhagid. Kui esimese astme kohus oli otsustanud nende kasuks ja mõistnud neile välja kahjuhüvitise, pöördus A. L. Marra apellatsioonkaebusega Corte d’appello di Napoli (Napoli apellatsioonikohus) poole. Corte d’appello di Napoli jättis oma 23. jaanuari ja 6. märtsi 2002. aasta otsustega (Clemente asjas) ja 22. veebruari 2002. aasta otsusega (De Gregorio asjas) jõusse esimese astme kohtu otsused, asudes seisukohale, et Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokoll ei hõlma kõnesolevaid avaldusi. A. L. Marra esitas kassatsioonkaebuse Corte Suprema di Cassazionele, väites muu hulgas, et Corte d’appello di Napoli on vääralt kohaldanud Euroopa Parlamendi kodukorra artiklit 6, milles on sätestatud Euroopa Parlamendi liikmelt immuniteedi võtmise taotluse menetlemise kord.
4. Vahepeal oli A. L. Marra 16. veebruaril 2001 kirjutanud Euroopa Parlamendi presidendile, paludes Euroopa Parlamendil sekkuda kodukorra artikli 6 kohaselt tema immuniteedi kaitseks. Tema taotlus suunati presidendi 11. aprilli 2001. aasta kirjaga edasi õigus‑ ja siseturukomisjonile. See komisjon tegi 23. jaanuari 2002. aasta koosolekul otsuse sekkuda A. L. Marra kasuks ning 30. mail 2002 esitati sellekohane soovitus raportis Itaalia liikmete immuniteedi ja Itaalia ametivõimude tegevuse kohta.(2) Euroopa Parlament võttis selles küsimuses 11. juunil 2002 vastu resolutsiooni, mis käsitles parlamendiliikmete immuniteeti Itaalias ja Itaalia ametivõimude sellekohast praktikat(3) ning mille resolutiivosa oli järgmine:
„1. [Euroopa Parlament] otsustab, et […] ja Alfonso Marra kohtuasjades tõusetub prima facie täieliku immuniteedi küsimus ning pädevatele kohtutele tuleks esitada palve edastada parlamendile dokumendid, mida on vaja selleks, et määrata kindlaks, kas kõnealused kohtuasjad eeldavad protokolli artikli 9 kohaselt täielikku immuniteeti seoses asjaomaste liikmete poolt oma kohustuste täitmisel avaldatud arvamuste või antud häältega, ning pädevaid kohtuid tuleks kutsuda menetlust peatama, kuni parlament on selle lõplikult kindlaks määranud.
2. Teeb presidendile ülesandeks edastada käesolev otsus ja parlamendi komisjoni aruanne Itaalia alalisele esindajale märkega juhtida sellele Itaalia asjaomaste ametivõimude tähelepanu.”
II. Eelotsuse küsimused
5. Corte Suprema di Cassazione esitas 20. veebruari 2007. aasta määrusega Euroopa Kohtule kaks küsimust Euroopa Parlamendi liikmete immuniteeti käsitlevate sätete kohta.
„1. Kui Euroopa Parlamendi liige ei kasuta talle Euroopa Parlamendi kodukorra artikli [6 lõikega 3] antud õigust esitada otse presidendile immuniteedi ja privileegide kaitsmise taotlus, siis kas tsiviilasja menetlev kohus peab menetluse jätkamiseks ja otsuse langetamiseks igal juhul esitama presidendile taotluse parlamendiliikmelt immuniteedi võtmiseks?
või
2. Kui Euroopa Parlament ei ole teatanud kavatsusest kaitsta parlamendiliikme immuniteeti ja privileege, siis kas tsiviilasja menetlev kohus võib langetada otsuse selle privileegi olemasolu või puudumise kohta, arvestades menetletava asja konkreetseid asjaolusid?”
6. Küsimuste sõnastusest nähtuvalt näib siseriiklik kohus eeldavat, et A. L. Marra ei ole taotlenud Euroopa Parlamendi presidendilt oma immuniteedi kaitsmist ja Euroopa Parlament ei ole teatanud oma kavatsusest seda teha. Siiski ei ole kahtlust, et A. L. Marra on sellise taotluse esitanud ning parlament on teatanud, et A. L. Marra avaldused võivad olla kaitstud immuniteediga ja et ta on palunud teatada pädevale siseriiklikule kohtule oma palvest esitada asjakohased dokumendid ning teinud oma presidendile ülesandeks edastada parlamendi otsus Itaalia alalisele esindajale.(4) Kohtuistungil kinnitas Euroopa Parlamendi esindaja, et kõnealune resolutsioon esitati mitte otse siseriiklikule kohtule, vaid Itaalia alalisele esindajale. Eelotsusetaotluses mainitakse õigus- ja siseturukomisjoni 30. mai 2002. aasta raportit, kuid mitte Euroopa Parlamendi 11. juuni 2002. aasta resolutsiooni, millega võeti vastu raportis antud soovitused. Kui kohtuistungil selgitust paluti, viitas Itaalia valitsuse esindaja nendele eelotsusetaotluse punktidele, kus on mainitud 30. mai 2002. aasta raportit, ning märkis, et siseriiklik kohus sõnastas oma küsimused nii sellepärast, et ta käsitles seda raportit kui Euroopa Parlamendi ajutist, mitte lõplikku seisukohta. Ometi võttis Euroopa Parlament 11. juuni 2002. aasta resolutsioonis vastu lõpliku seisukoha, mis – nagu Euroopa Parlamendi esindaja meile kinnitas – edastati Itaalia alalisele esindajale.
7. Et nii A. L. Marra kui ka Euroopa Parlament on samme astunud, olen igal juhul seisukohal, et kõnealused kaks küsimust võib ümber sõnastada järgmiselt:
„Kui Euroopa Parlamendi liikme vastu esitatakse tsiviilhagi, siis kas asja menetlev kohus peab taotlema Euroopa Parlamendi arvamust selle kohta, kas hagetud tegevus on hõlmatud parlamendiliikme immuniteediga või saab see kohus ise otsustada selle privileegi olemasolu või puudumise üle?”
III. Parlamentaarne immuniteet Euroopa õiguses
Põhimõtted
8. Asjakohased sätted sisalduvad Euroopa ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolli artiklites 9 ja 10. Artiklis 9 on sätestatud:
„Euroopa Parlamendi liikmeid ei või üle kuulata, nende suhtes tõkendit kohaldada ega neid kohtumenetlusele allutada nende poolt oma kohustuste täitmisel avaldatud arvamuste või antud häälte tõttu.”
9. Artiklis 10 on sätestatud:
„Euroopa Parlamendi istungjärkude ajal on Euroopa Parlamendi liikmetel:
a) oma riigi territooriumil samasugune immuniteet nagu selle riigi parlamendi liikmetel;
b) teise liikmesriigi territooriumil immuniteet tõkendite ja kohtumenetluse suhtes.
Parlamendiliikmete immuniteet kehtib ka siis, kui nad sõidavad Euroopa Parlamendi istungipaika ja sealt tagasi.
Immuniteedile ei saa tugineda, kui parlamendiliige tabatakse õiguserikkumiselt, ning see ei takista Euroopa Parlamendil kasutamast õigust tühistada oma liikme immuniteet.”
10. Esiteks märgin, et need kaks artiklit ei ole teineteist välistavad; need toimivad kumulatiivselt ja neid tuleks tõlgendada koos. Sellepärast võib üks ja sama tegevus kuuluda mõlema artikli ja nendega võimaldatava kaitse kohaldamisalasse.
11. Teiseks on nende sätete tõlgendamisel oluline meeles pidada nende eesmärki ja eset. Nagu parlament ja komisjon õigesti märgivad, on parlamentaarne immuniteet institutsiooniline kokkulepe, mille eesmärk on tagada Euroopa Parlamendi ja selle liikmete sõltumatus ning hõlbustada Euroopa Parlamendi toimimist kollektiivse organina, millel on vaba ja demokraatliku ühiskonna kontekstis väga tähtis funktsioon. Samal ajal tuleb aga nõustuda, et see kokkulepe on kasulik ka konkreetsetele üksikisikutele: Euroopa Parlamendi liikmetele. Oma olemuselt annab parlamentaarne immuniteet teatavatele üksikisikutele seoses nende institutsioonilise ülesandega, mis on oluline parlamendi demokraatlikus funktsioonis, sellise privileegi, mida ei anta teistele kodanikele, kes sellist ülesannet ei täida. See rajaneb ideel, mille kohaselt me oleme poliitilise ühiskonna liikmetena kokku leppinud, et esindusdemokraatia kontekstis on iga ühiskonnaliikme huvides sellise privileegi olemasolu meid esindama valitud isikutel, et nad saaksid seda teha nõuetekohaselt ja tõhusalt. Nii ei tohiks olla kahtlust selles, et parlamentaarse immuniteedi eesmärk on kaitsta nii parlamenti institutsioonina kui ka selle liikmeid üksikisikutena.
12. Parlamentaarse immuniteedi kahetisus on märgatav ka protokolli artiklites 9 ja 10. Artiklis 10 on sätestatud asjaolud, mille korral on parlamendi liikmel immuniteet parlamendi istungjärgu ajal tema enda liikmesriigi territooriumil, teise liikmesriigi territooriumil ja Euroopa Parlamendi istungipaika ja sealt tagasi sõites, ning seejärel ette nähtud, et Euroopa Parlament võib oma liikme immuniteedi tühistada ning immuniteedile ei saa üldse tugineda, kui parlamendiliige tabatakse õiguserikkumiselt. Siin on ühenduse seadusandja silmas pidanud Euroopa Parlamendi liikmete kaitset meetmete eest, mis võivad häirida nende võimet osaleda parlamendi istungjärkudel ja täita parlamendiliikme kohustusi. Näiteks kui parlamendiliiget süüdistatakse pettuses või mõrvas, peaks parlament põhimõtteliselt võtma temalt immuniteedi hoolimata sellest, et tema süüdimõistmine muudaks võimatuks tema parlamendiliikmekohustuste täitmise, sest need teod ei ole üldse seotud Euroopa Parlamendi liikme ametikohaga, paitsi muidugi juhul, kui parlamendil on põhjust uskuda, et süüdistus on alusetu ja suunatud parlamendiliikme takistamisele tema poliitiliste ülesannete ja parlamendiliikmekohustuste täitmisel. Seevastu artikkel 9, mida kohaldatakse Euroopa Parlamendi liikme kohustuste täitmisel avaldatud arvamuste või antud häälte suhtes, on ette nähtud kaitsma eeskätt poliitilise diskursuse terviklikkust ning seega Euroopa Parlamendi ja tema toimimise kui selliste terviklikkust. Sammude astumine parlamendiliikme vastu seoses arvamusega, mida ta on avaldanud – või häälega, mille ta on andnud – kui Euroopa Parlamendi liige, oleks rünnak parlamendi enda kui institutsiooni vastu, sest see õõnestaks parlamendi kui ennekõike avatud ja demokraatliku arutelufoorumi positsiooni. Muidugi on artikliga 9, samuti artikliga 10 ette nähtud immuniteet parlamendiliikmetele kasulik ka selles mõttes, et neid ei saa kohtusse kaebamisega tülitada; kuid see kokkulepe on tingitud sellest, et arvamuste või hääletamise üle peetava kohtumenetluse lubamine annaks löögi mõttevahetusliku esindusdemokraatia pihta.
13. Sellest rõhuasetuse erinevusest annab tunnistust see, et Euroopa Parlamendil on võimalik immuniteet tühistada protokolli artikli 10, kuid mitte artikli 9 alusel. Artikkel 10 on oma kohaldamisalalt laiem kui artikkel 9, hõlmates mitte ainult arvamusi ja hääli, vaid ka muud tegevust; selle artikliga võimaldatav kaitse on siiski kvalifitseeritud, sest parlament võib immuniteedi tühistada. Artikli 9 on kohaldamisalalt küll kitsam – see kaitseb ainult parlamendiliikme kohustuste täitmisel avaldatud arvamusi ja antud hääli –, kuid pakub see-eest täielikku kaitset: kui tuvastatakse arvamuse või antud hääle seotus parlamendiliikme kohustustega, ei saa kõnealust privileegi mingilgi viisil tühistada. Selles mõttes võib väita, et artikkel 9 kujutab endast parlamentaarse privileegi tuuma, kuivõrd see on tühistamatu ning parlamendiliikmed võivad sellele tugineda ka sellistes menetlustes, mis on algatatud pärast nende saadikuaja lõppu, samal ajal kui artikkel 10 pakub lisakaitset (olles kohaldamisalalt laiem kui artikkel 9), mille parlament võib siiski tühistada, ja hõlmab ainult neid menetlusi, mis on algatatud Euroopa Parlamendi liikme mandaadi kehtivusajal.
A. L. Marra juhtum
14. A. L. Marra on Itaalia kodanik, kes soovib Itaalias immuniteeti seoses sündmustega, mis leidsid aset siis, kui ta oli Euroopa Parlamendi liige. Ta laskis kõnealused pamfletid ringlusse aastatel 1996−1997 ning E. De Gregorio esitas oma laimuhagi 8. juunil 1998.(5) Kuna menetlus algatati ajal, mil A. L. Marra oli jätkuvalt Euroopa Parlamendi liige, oli tal õigus kaitsele eelkõige protokolli artikli 10 alusel; artikli 10 lõike 1 punkti a kohaselt peaksid tal olema samad privileegid nagu Itaalia parlamendi liikmetel.
15. Itaalia põhiseaduse artikli 68 lõige 1 kaitseb Itaalia parlamendi liikmete tehtud avaldusi järgmiselt: „Parlamendi liikmeid ei tohi võtta vastutusele nende poolt oma ametikohustuste täitmisel avaldatud arvamuste või antud häälte eest.” Eelotsusetaotlusest nähtub selgesti, et Itaalia kohus, kus algatatakse tsiviil‑ või kriminaalmenetlus Itaalia parlamendi liikme vastu, ei ole kohustatud enne parlamendiliikme vastu menetluse algatamist taotlema parlamendi luba ega arvamust selle kohta, kas Itaalia põhiseaduse artikli 68 lõikes 1 sätestatud immuniteet on kohaldatav. Nimetatud sättega tagatakse Itaalia parlamendi liikmetele seoses arvamuste ja häältega kaitse tingimustel, mis on samasugused nagu protokolli artiklis 9 sätestatud ning – nagu Euroopa Parlament oma 11. juuni 2002. aasta resolutsioonis märkis – mõlemad sätted pakuvad üht ja sama liiki täielikku privileegi.(6) Kohtu enda hinnata on see, kas see privileeg on kohaldatav menetletava kohtuasja asjaolude suhtes, ning tegutseda sellele vastavalt. Siiski näib, et kui Itaalia parlament on sõnaselgelt otsustanud, et kohtuasi jääb Itaalia põhiseaduse artikli 68 lõike 1 kohaldamisalasse ja on seega hõlmatud täieliku immuniteediga, peab kohus kas tegutsema selle kohaselt ja lõpetama kõik asjaomase parlamendiliikme vastu algatatud menetlused või vaidlustama selle otsuse konstitutsioonikohtus.
16. Itaalia parlamendi eelnevat luba on aga vaja siis, kui kohus kavatseb määrata ühe artikli 68 lõikes 2 või 3 loetletud meetme võtmise parlamendiliikme vastu; nende meetmete hulka kuuluvad läbiotsimine, arreteerimine või muu vabadusekaotus, pealtkuulamine ja kirjavahetuse kinnipidamine. Need sätted annavad Itaalia parlamendi liikmetele teatava kvalifitseeritud privileegi: põhimõtteliselt on nad selliste meetmete eest kaitstud, kui parlament ei otsusta neid meetmeid kohtuorgani taotlusel lubada.
17. Seega, kui A. L. Marrat ähvardaks tema vastu esitatud laimuhagi tõttu arreteerimine või muu vabadusekaotus, peaks kohus taotlema Euroopa Parlamendilt tema immuniteedi tühistamist protokolli artikli 10 lõike 3 alusel ja hoiduma igasuguste meetmete võtmisest, kuni parlament on taotluse suhtes otsuse teinud. A. L. Marrat aga pole selline oht ähvardanud; põhikohtuasja hagejad esitasid tema vastu tsiviilhagi ning A. L. Marralt mõisteti välja kahjuhüvitis. Itaalia kohtud ei pidanud paluma immuniteedi tühistamist enne kahjuhüvitise väljamõistmist ning sellisel juhul ei ole protokolli artikli 10 lõige 3 kohaldatav.
18. A. L. Marra väitel kehtib tema avalduste suhtes täielik privileeg, mis on sätestatud protokolli artiklis 9, millega sisuliselt tagatakse Euroopa Parlamendi liikmetele nende avaldatud arvamuste osas sama kaitse nagu see, mis on tagatud Itaalia parlamendi liikmetele Itaalia põhiseaduse artikli 68 lõikega 1.(7) Kuidas peavad käituma siseriiklikud kohtud, kui neile selline väide esitatakse? See on keskne küsimus, mille kohta eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtult suuniseid. Itaalia põhiseaduse vastava, täielikku immuniteeti käsitleva sätte (artikli 68 lõige 1) alusel võivad kohtud võtta ise seisukoha menetletavas kohtuasjas privileegi olemasolu või puudumise suhtes, küsimata parlamendi arvamust, kui parlament ei ole oma seisukohta teatanud. Kas nad saavad teha sedasama protokolli artikli 9 tõlgendamisel? Või on vaja paluda Euroopa Parlamendi otsust selles küsimuses?
19. Oma esimeses küsimuses viitab Corte Suprema di Cassazione „immuniteedi tühistamise” taotlusele. Nagu eespool selgitatud, ei ole protokolli artikliga 9 antud täieliku immuniteedi suhtes sellist võimalust. Sisuliselt on siin mõeldud seda, kas siseriiklik kohus peaks paluma Euroopa Parlamendi arvamust või soovitust selle kohta, kas teatava vaidluse asjaolud annavad alust täielikule immuniteedile kohtuasjades, milles käsitletava küsimuse suhtes Euroopa Parlament ei ole arvamust avaldanud.
20. Sellele küsimusele vastates tuleb lähtuda artikli 9 sõnastusest. Nimetatud säte annab olulise privileegi – täieliku immuniteedi igasuguses vormis kohtumenetlusest –, ent ei loo siseriiklikele kohtutele protseduurilist kohustust konsulteerida Euroopa Parlamendiga selle suhtes, kas kõnealune privileeg on menetletavas kohtuasjas olemas. Kui ühenduse seadusandja oleks soovinud selles osas piirata siseriiklike kohtute pädevust, oleks ta teinud seda sõnaselgelt; sellise õigusnormi puududes ei saa protokolli artiklit 9 tõlgendada nii, et siseriiklikud kohtud peavad taotlema Euroopa Parlamendi arvamust kõnealuse privileegi olemasolu või puudumise kohta.
21. Samalaadse järelduse võib teha Euroopa Parlamendi kodukorra artikli 6 lõikest 3, mis on sõnastatud järgmiselt: „Kui mõni parlamendiliige või endine parlamendiliige on esitanud presidendile immuniteedi ja privileegide kaitsmise taotluse, teatatakse esitatud taotlusest parlamendi istungil ning see suunatakse edasi vastutavale komisjonile” (kohtujuristi kursiiv). Siit nähtub selgelt, et algatus tuleb teha sellel parlamendiliikmel või endisel parlamendiliikmel, keda asi puudutab. Tema esitab taotluse presidendile ja palub parlamendil sekkuda oma immuniteedi kaitseks. Artikli 6 lõige 3 ega kodukorra ükski muu säte ei kinnita seisukohta, et siseriiklikud kohtud peavad selle menetluse ise algatama. Liiati ei oleks sellist siseriiklike kohtute kohustust saanud parlamendi kodukorras sätestadagi. Kui privileegide ja immuniteetide protokoll on ühenduse esmase õiguse osa, siis kodukord on kõigest Euroopa Parlamendi sisedokument, mis on ette nähtud reguleerima parlamendi enda tegevust; sellel pole liikmesriikide õiguskordades õiguslikku mõju ja sellega ei saa kehtestada kohustusi siseriiklikele kohtutele.
22. Sellepärast ei pea siseriiklik kohus minu arvates kõnealust menetlust ise algatama ega taotlema parlamendi arvamust immuniteedi olemasolu või puudumise kohta, kui Euroopa Parlament ei ole oma liikme või endise liikme taotlusel teatanud, et vastav kohtuasi on immuniteediga hõlmatud.
23. Asugem nüüd vastupidise stsenaariumi juurde ja oletagem, et Euroopa Parlament on tegelikult oma seisukoha teatanud. Sel juhul on immuniteeti kasutada sooviv parlamendi liige või endine liige palunud parlamendi presidendil kaitsta oma privileegi vastavalt kodukorra artikli 6 lõikele 3 ning parlament on otsustanud, et immuniteet hõlmab tema kohtuasja. Kas see otsus on siseriiklikule kohtule siduv?
24. Olen seisukohal, et põhimõtteliselt ei ole. Õiguslik alus menetluseks, mille kaudu parlament kaitseb oma liikmete privileege ja väljendab seisukohta, kas immuniteet on konkreetsel juhul kohaldatav, on parlamendi kodukord. Nagu eespool mainisin, kujutab see endast sise-eeskirju parlamendisiseste asjade korraldamiseks ning ei saa olla siseriiklike ametiasutuste kohustuste allikas. Sellele viidatakse selgelt ka kodukorra artikli 7 lõikes 6, mille kohaselt „[p]rivileegide või immuniteetide kaitsmise korral […] teeb [parlament] ettepaneku, et asjaomane ametiasutus teeks vajalikud järeldused”. Siin asub parlament ise – ja õigesti – seisukohale, et privileegi kaitse menetluse tulemuseks on siseriiklikule ametiasutusele esitatav üleskutse teha vajalikud järeldused selle kohta, kuidas konkreetset juhtumit käsitleda.
25. Sellest hoolimata peaks siseriiklik kohus Euroopa Parlamendi seisukohti täieliku immuniteedi kohta, ehkki need ei ole siduvad, tõsiselt arvesse võtma ja olulisel määral veenvaks pidama. See nõue tuleneb EÜ artiklis 10 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttest, mida on privileegide ja immuniteetide protokolli osas korratud nimetatud protokolli artiklis 19.(8) Kui siseriiklik kohus ei saa parlamendiga nõustuda, peaks ta seda põhjendama. Kui selline lahkarvamus tekiks, nähtuks sellest tegelikult, et kohtuasjas oligi asjakohane esitada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule, kellelt siseriiklik kohus võiks taotleda suuniseid asjakohaste sätete õigeks tõlgendamiseks.
26. Märkisin eelmistes punktides, et kui Euroopa Parlament on väljendanud konkreetsel juhul oma seisukoha artikliga 9 ette nähtud privileegi olemasolu või puudumise suhtes, ei ole siseriiklikud kohtud „põhimõtteliselt” kohustatud parlamendi arvamust järgima ja kui nad selle arvamusega ei nõustu, on neil „võimalus” (ent mitte kohustus) esitada selles asjas eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule. Siiski võib selline kohustus tekkida asjakohaste siseriiklike õigusnormide ja artikli 10 lõike 1 punkti a koostoimes.
27. Veendusime, et artikli 10 lõike 1 punkti a kohaselt peavad Euroopa Parlamendi liikmel olema tema kodumaal täpselt samad privileegid mis siseriikliku parlamendi liikmetel. See on range samaväärsuse nõue. Oletagem nüüd, et teatavas liikmesriigis kehtib siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt siis, kui siseriiklik parlament on väljendanud seisukohta, et parlamendiliikme avaldus on hõlmatud privileegiga, peavad siseriiklikud kohtud kas järgima parlamendi seisukohta või suunama asja kõrgema astme kohtusse, näiteks konstitutsioonikohtusse või riigikohtusse. Sellest riigist pärit Euroopa Parlamendi liikmel on õigus täpselt samasugusele kohtlemisele. See tähendab, et kui Euroopa Parlament on väljendanud tema asjas seisukohta, peaksid siseriiklikud kohtud kas seda järgima või esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse. Sellise kohustuse aluseks on protokolli artikli 10 lõike 1 punkt a, mis nõuab ranget samaväärsust siseriikliku parlamendi liikmetele antavate privileegide ja Euroopa Parlamendi liikmetele nende kodumaal antavate privileegide vahel.(9) Seega peaks siseriiklik kohus, kus on pooleli menetlus Euroopa Parlamendi liikme vastu, kõigepealt küsima, milline oleks tema kohustus siis, kui asjaomane isik oleks mitte Euroopa Parlamendi, vaid siseriikliku parlamendi liige. Kui vaidlusküsimuse saaks otsustada vastuolus siseriikliku parlamendi arvamusega, saaks kohus teha sedasama Euroopa Parlamendi arvamuse suhtes, kuid peaks tõsiselt kaaluma, kas oleks asjakohane esitada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule. Kui siseriiklik kohus aga oleks kohustatud järgima siseriikliku parlamendi arvamust või suunama asja kõrgema astme kohtusse, peaks ta samuti kas järgima Euroopa Parlamendi arvamust või esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse. Sel teel on Euroopa Parlamendi liikmetel täpselt samasugune immuniteet nagu siseriikliku parlamendi liikmetel. Siseriiklike õigusnormide tõlgendamine ja nendes sätestatud nõuete kindlakstegemine on loomulikult siseriikliku kohtu pädevuses.
28. Lühidalt kokku võttes ei saa privileegide ja immuniteetide protokolli nendel juhtudel, mil asjaomane parlamendiliige ei ole palunud parlamendil oma privileegi kaitsta, tõlgendada nii, et siseriiklikud kohtud peaksid ise algatama selle menetluse ja paluma Euroopa Parlamendilt arvamust või soovitust selle kohta, kas privileeg käsitletaval juhul kehtib või mitte. Kui parlamendi liige on palunud parlamendil oma privileegi kaitsta ja parlament on oma arvamust väljendanud, ei ole see arvamus siseriiklikule kohtule põhimõtteliselt siduv, kuid seda tuleks tõsiselt arvesse võtta. Kui siseriiklik kohus jõuab teistsugusele järeldusele kui Euroopa Parlament, võib olla asjakohane esitada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule. Kui aga siseriiklikud kohtud oleksid samasuguses olukorras, mis puudutab siseriikliku parlamendi liiget, kohustatud järgima siseriikliku parlamendi arvamust või suunama asja kõrgema astme kohtusse, oleks neil samasugune kohustus ka seoses Euroopa Parlamendi arvamustega ning nad peaksid kas neid arvamusi järgima või esitama selles asjas eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule.
29. Esitatud põhjendustest lähtudes arvan, et Euroopa Kohus peaks vastama sellele küsimusele järgmiselt.
Siseriiklik kohus, kes menetleb tsiviilasja Euroopa Parlamendi liikme vastu, ei pea taotlema Euroopa Parlamendi arvamust selle kohta, kas hagetud tegevuse suhtes kehtib parlamentaarne immuniteet, kui asjaomane parlamendiliige ise ei ole algatanud Euroopa Parlamendi kodukorra artikli 6 lõikega 3 ette nähtud menetlust seoses taotlustega, mida parlamendi liikmed esitavad parlamendile oma privileegide kaitseks. Kui asjaomane liige on sellise menetluse algatanud ning parlament on väljendanud tema immuniteedi suhtes oma arvamust, ei ole see arvamus siseriiklikule kohtule siduv, kuid seda tuleks tõsiselt arvesse võtta. Kui siseriiklik kohus asub parlamendi omast erinevale seisukohale, võib olla asjakohane esitada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule. Kui aga siseriiklikud kohtud oleksid samasuguses olukorras, mis puudutab siseriikliku parlamendi liiget, kohustatud järgima siseriikliku parlamendi arvamust või suunama asja kõrgema astme kohtusse, on neil samasugune kohustus ka seoses Euroopa Parlamendi arvamustega ning nad peaksid kas neid arvamusi järgima või esitama selles asjas eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule ning see küsimus on siseriikliku kohtu enda hinnata.
IV. Protokolli artikli 9 kohaldamisala: „oma kohustuste täitmisel”
30. Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohus ei palunud Euroopa Kohtult suuniseid protokolli artikli 9 kohaldamisala kohta, käsitleb oluline osa eelotsusetaotlusest just seda küsimust: milliseid arvamusavaldusi tuleks pidada parlamendiliikme kohustuste hulka kuuluvaks ja seega kõnealuses artiklis sätestatud privileegiga hõlmatuks? Kordan, et selline küsimus võib asjakohaselt olla eelotsusetaotluse ese, eriti kui siseriiklikud kohtud ei ole suutnud jõuda Euroopa Parlamendiga kokkuleppele selles, kas teatavas kohtuasjas on privileeg olemas või mitte. Käesolevas kohtuasjas peab Corte Suprema di Cassazione lõpuks otsustama, kas madalama astme kohtud on artiklit 9 õigesti kohaldanud, ja seega on mitte ainult mõistlik, vaid ka soovitav, et Euroopa Kohus pakuks selles küsimuses mingeidki suuniseid.(10)
31. Tõepoolest, kui kodanikku, kes tunneb, et parlamendiliikme avaldus on teda kahjustanud, takistatakse kohtus lahendust leidmast, sest parlamendiliige tugineb parlamentaarsele privileegile, on riivatud selle kodaniku õigust pöörduda kohtusse. Et mitte luua kahte kodanike klassi – ühelt poolt parlamendiliikmed, keda ei saa nende avalduste eest kohtulikule vastutusele võtta, ja teiselt poolt tavalised kodanikud, kelle suhtes võidakse kohaldada sõnavabadusele tsiviil‑ ja kriminaalõigusega seatud piiranguid –, piiravad sama hästi kui kõik õiguskorrad privileegile tuginemise nende olukordadega, kus asjaomane parlamendiliige täitis oma kohustusi parlamendi liikmena. Parlamentaarne immuniteet ei ole relv, mida parlamendi liikmed võivad kasutada isiklike erimeelsuste lahendamiseks, vaid institutsiooniline kokkulepe toetamaks poliitilise ühiskonna demokraatlikku toimimist. Sellisena ei kujuta see endast põhimõtteliselt kohtusse pöördumise õiguse ebaproportsionaalset piirangut.(11)
32. Kui kohus peab hindama, kas parlamendi liikme väljendatud arvamus on hõlmatud parlamendi liikme kohustuste kontseptsiooniga, tuleks selle uurimisel lähtuda parlamentaarset immuniteeti õigustavast põhimõttest, mille kohaselt parlamendiliikmetel peaks olema vabadus osaleda üldist huvi pakkuvate küsimuste aruteludes, ilma et nad peaksid kohtuasja kartuses kujundama oma arvamusi publikule vastuvõetavaks või mittesolvavaks.(12) See tähendab möödapääsmatult, et mõned inimesed võivad pidada Euroopa Parlamendi liikme väljendatud seisukohti ülemääraseks, ärritavaks või solvavaks. Sellest hoolimata on avalikke küsimusi käsitleva vaba dialoogi tähtsus liberaalses demokraatlikus riigis sedavõrd suur, et põhimõtteliselt ei tohiks vaigistada isegi solvavaid või äärmuslikke seisukohti. See kehtib eriti parlamendi liikmete suhtes, kes oma ametist tulenevalt on esindusdemokraatlikus valitsemises kesksel kohal.
33. Parlamentaarse sõnavabaduse privileeg oli olemas juba Tudorite ja Stuartite dünastiate valitsemise aegsel Inglismaal. See privileeg arenes järk-järgult kui parlamendi reaktsioon kuningakoja katsetele sekkuda parlamendi aruteludesse ja piirata parlamendi algatusõigust.(13) Seadusandlikult leidis see väljenduse Bill of Rights’i artiklis 9, mille kohaselt „parlamendi sõnavabadust, arutelusid ega menetlusi ei tohi takistada ega vaidlustada üheski kohtus ega mujal väljaspool parlamenti”. See privileeg sai alguse kui ruumiliselt piiratud institutsiooniline kokkulepe, sest tol ajal oli poliitiline diskursus koondunud parlamenti. Parlamendi volitused vastandusid monarhi omadele, kes nägi parlamendi tegevuses ohtu enda staatusele; sellest tulenesid ka püüded sekkuda parlamendis toimuvasse ning parlamendi reaktsioon, mis viis selle privileegi kehtestamiseni.
34. Tänapäeval aga on üldsuse jaoks olulistes küsimustes peetavate poliitiliste diskursuse ja arutelude foorum tunduvalt laiem. Nüüd on olemas palju avaram avalik areen, kuhu kuuluvad trükitud ja elektrooniline ajakirjandus ja Internet, kus üksikisikud vastastikku suhtlevad ja avalikus dialoogis osalevad. Parlamendiliikmete kui poliitilise arutelu kandjate ja õhutajate funktsioon sellel avaral avalikul areenil on sama tähtis kui nende funktsioon rangelt parlamendi enda piires; tänapäeva demokraatiale on iseloomulik, et me eeldame neilt osalemist dialoogis kodanikuühiskonnaga ja ideede esitlemist mitte ainult parlamendis, vaid ka kodanikuühiskonna pakutavates foorumites. Söandan tõepoolest märkida, et väga oluline osa tänapäevasest poliitilisest diskursusest leiab aset üldse väljaspool parlamenti. See on tegelikkus, mida me ei saa eirata – kuid täpselt seda me teeksime, kui asuksime seisukohale, et parlamentaarne privileeg kaitseb ainult parlamendis endas tehtud avaldusi.
35. Sellepärast ei saa kriteerium, mille alusel määrata, kas teatavad avaldused on tehtud parlamendiliikme kohustuste täitmisel, olla ruumiline. Oleks liialt kitsarinnaline väita, et protokolli artikliga 9 on kaitstud üksnes Euroopa Parlamendi menetluses tehtud avaldused. Euroopa Parlamendi liikmete jaoks on võimalus osaleda kohtuasja kartmata parlamendis peetavatel aruteludel sama tähtis kui võimalus osaleda laiemas avalikus dialoogis sama kartust tundmata. Teisisõnu on protokolli artikli 9 kohaldatavuse tuvastamisel määrav parlamendiliikme öeldu laad, mitte ütlemise koht.(14)
36. See lähenemisviis vastab minu arvates Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale poliitilise sõnavabaduse tähtsuse teemal. Kindlaks on kujunenud põhimõte, et see sõnavabadus on kõrgeimal tasemel kaitstud Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 10 ning siseriiklikud meetmed, mis mõjutavad poliitiliste arvamuste väljendamist, kuuluvad Strasbourgi kohtu range kontrolli alla.(15) Nimetatud kohus on laiendanud seda tugevat poliitilise sõnavabaduse kaitset teistelegi üldist huvi pakkuvatele küsimustele.(16) Seda lähenemisviisi õigustab loogika, mille järgi meil on vaja turvalist vaba ruumi, kus võiks aset leida avalik diskursus; selles ruumis võivad olla kaitstud isegi solvavad või teotavad avaldused, sest väga sageli on neil „ainulaadne võime keskendada tähelepanu, nihutada paigast vanu tõekspidamisi ja ehmatada publikut nii, et ta on valmis tunnustama võõraid eluvorme”.(17) See on täpselt niisugune avalik diskursus, mida artikkel 9 on mõeldud kaitsma ja edendama, eriti seoses Euroopa Parlamendi liikmete väljendatud arvamustega.
37. Reegli suhtes, mille kohaselt artiklit 9 tuleks tõlgendada laialt ja see peaks pakkuma Euroopa Parlamendi liikmetele laialdast kaitset, kehtivad kaks kvalitatiivset piirangut. Esiteks peab vaidlusalune arvamus mis tahes juhul käsitlema tõepoolest üldist huvi pakkuvat küsimust. Kuigi avaldus üldist huvi pakkuvas küsimuses on hõlmatud artiklis 9 tagatud täieliku privileegiga, sõltumata sellest, kas see avaldus on tehtud Euroopa Parlamendi ruumides või mujal, ei saa Euroopa Parlamendi liige sellele tugineda teiste üksikisikute vastu kohtuasjades või vaidlustes, mis puudutavad neid isiklikult, kuid millel pole laiemat tähendust üldsuse jaoks. Samasugusele seisukohale on asunud Euroopa Inimõiguste Kohus seoses eri liiki sõnavabadustele võimaldatava kaitse tasemega. Avaldus, mis kuulub küll sõnavabaduse kohaldamisalasse, kuid millega ei anta panust üldist huvi pakkuvasse arutellu, ei saa kaitset väga kõrgel tasemel nagu poliitiline sõnavabadus ja sõnavabadus teistel üldtähtsatel teemadel.(18) Selles suhtes tahan sõnaselgelt märkida, et küsimust, kas selline avaldus annab panuse avalikku arutellu või mitte, ei tule otsustada mitte avalduse stiili, täpsuse ega korrektsuse, vaid avalduse sisu laadi põhjal. Ka avaldust, mis võib olla solvav või ebatäpne, võib kaitsta, kui see on seotud teatava seisukoha väljendamisega üldist huvi pakkuvas arutelus. Kohtute funktsioon ei ole poliitiliste avalduste korrektsust ja täpsust hinnates asendada üldsuse seisukohti enda omadega.
38. Teiseks tuleb eristada teatavate üksikisikute vastu esitatud faktiväiteid arvamustest ja hinnangutest.(19) Nagu Euroopa Inimõiguste Kohus on otsustanud, „kuigi fakte on võimalik tõendada, ei ole hinnangute tõesus tõendatav. Nõuet tõestada hinnangu tõesust on võimatu täita ning see rikub mõttevabadust ennast, mis on artikliga 10 tagatud õiguse põhjapanev osa”.(20) Kui parlamendiliige väljendab hinnangut üldtähtsas küsimuses, peaks ta saama kasutada täielikku privileegi, olenemata sellest, kui häirivaks või solvavaks mõni inimene võib seda hinnangut pidada. Siiski ei hõlma protokolli artikkel 9, milles selgelt viidatakse „arvamustele”, Euroopa Parlamendi liikmete avaldusi, mis sisaldavad faktiväiteid teiste üksikisikute kohta. Näiteks märkida kellegi kohta, et ta on ebapädev ja peaks ametikohalt tagasi astuma, on sellises vormis kriitika, mis on küll asjaomasele isikule solvav, kuid kujutab endast arvamusavaldust ning kuulub protokolli artikli 9 kohaldamisalasse. Samamoodi tuleks võimaldada laialdane kaitse avaldustele, mis ei ole suunatud konkreetsete üksikisikute pihta, vaid kujutavad endast institutsioonilisi iseloomustusi. Süvenemata käesolevat kohtuasja ümbritsevatesse faktilistesse asjaoludesse, tundub mulle, et on olemas asjakohane erinevus konkreetsete kohtunike pihta suunatud avalduste ja justiitssüsteemi üldiselt puudutavate avalduste vahel. Viimati nimetatud liiki avaldused on ühiskonnaelu oluline osa, mille üle arutlemine on poliitilises debatis kindlasti asjakohane. Seevastu öelda, et keegi, olgu tegu kohtuniku või kellegi teisega, on riisunud riigi raha või korrumpeerunud, on faktiväide ning isik, kelle kohta selline avaldus tehti, peab saama pöörduda kohtusse, et pesta puhtaks oma nimi, ning avalduse tegija tuleb kutsuda oma väiteid tõendama, olgu ta parlamendiliige või keegi muu.
39. See üldist kriitikat sisaldava avalduse ja üksikisiku vastu suunatud faktiväite eristamine oli keskne teema Strasbourgi kohtu otsuses kohtuasjas Patrono, Cascini ja Stefanelli vs. Itaalia,(21) millele Corte Suprema di Cassazione eelotsusetaotluses viitab. See kohtuasi puudutas avaldusi, mida kaks parlamendiliiget tegid mitmete kohtunike vastu seoses nende ametialase tegevusega justiitsministeeriumi õigusloomeosakonnas. Strasbourgi kohus rõhutas, et kostjaks olevad parlamendiliikmed ei avaldanud üldisi poliitilisi arvamusi kohtuvõimu ja täitevvõimu vaheliste suhete kohta, vaid omistasid hagejaks olnud kohtunikele konkreetseid õigusvastaseid tegusid ning vihjasid kohtunike vastutusele kriminaalõiguse alusel.(22) Tõepoolest viitas Strasbourgi kohus ka sellele, et need avaldused tehti pressikonverentsil ja mitte parlamendi istungil, kuid see asjaolu on teisejärgulise tähtsusega. Euroopa Inimõiguste Kohus ei ole kunagi otsustanud, et avaldus ei ole hõlmatud parlamentaarse privileegiga pelgalt seetõttu, et see tehti väljaspool parlamendi ruume.
40. Kokkuvõtteks märgin, et protokolli artiklit 9, millega tagatakse Euroopa Parlamendi saadikutele täielik privileeg seoses nende kohustuste täitmisel avaldatud arvamustega, tuleks tõlgendada laialt. See hõlmab arvamusavaldusi ja hinnanguid, mis on ühiskondlikult ja/või poliitiliselt asjakohased, olenemata sellest, kas need on väljendatud Euroopa Parlamendis või mujal. Nende hulka kuuluvad avaldused, mis võivad häirida või solvata laiemat avalikkust või teatavaid üksikisikuid, keda need otseselt või kaudselt puudutavad. Teiselt poolt ei saa sellele privileegile tugineda seoses faktiväidetega üksikisiku kohta või eraasjade kontekstis, mis ei ole seotud ühiskondlikult asjakohaste või poliitilisse arutellu kuuluvate küsimustega.
V. Ettepanek
41. Eespool esitatud põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Corte Suprema di Cassazionele järgmiselt.
Siseriiklik kohus, kes menetleb tsiviilasja Euroopa Parlamendi liikme vastu, ei pea taotlema Euroopa Parlamendi arvamust selle kohta, kas hagetud tegevuse suhtes kehtib parlamentaarne immuniteet, kui asjaomane parlamendiliige ise ei ole algatanud Euroopa Parlamendi kodukorra artikli 6 lõikega 3 ette nähtud menetlust seoses taotlustega, mida parlamendi liikmed esitavad parlamendile oma privileegide kaitseks. Kui asjaomane liige on sellise menetluse algatanud ning parlament on väljendanud tema immuniteedi suhtes oma arvamust, ei ole see arvamus siseriiklikule kohtule siduv, kuid seda tuleks tõsiselt arvesse võtta. Kui siseriiklik kohus asub parlamendi omast erinevale seisukohale, võib olla asjakohane esitada eelotsusetaotlus Euroopa Kohtule. Kui aga siseriiklikud kohtud oleksid samasuguses olukorras, mis puudutab siseriikliku parlamendi liiget, kohustatud järgima siseriikliku parlamendi arvamust või suunama asja kõrgema astme kohtusse, on neil samasugune kohustus ka seoses Euroopa Parlamendi arvamustega ning nad peaksid kas neid arvamusi järgima või esitama selles asjas eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule ning see küsimus on siseriikliku kohtu enda hinnata.