Asunto T‑297/11
Buzzi Unicem SpA
contra
Comisión Europea
«Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de solicitud de información — Necesidad de la información solicitada — Principio de buena administración — Obligación de motivación — Proporcionalidad»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Séptima)
de 14 de marzo de 2014
1. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Indicación de las bases jurídicas y del objeto de la solicitud — Alcance — Incumplimiento de la obligación de motivación — Inexistencia
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]
2. Competencia — Procedimiento administrativo — Respeto del derecho de defensa — Posibilidad de que la empresa implicada invoque plenamente este derecho únicamente después del envío del pliego de cargos
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo]
3. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Indicación de las bases jurídicas y del objeto de la solicitud — Exigencia de un vínculo de necesidad entre la información solicitada y la infracción investigada — Margen de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Alcance
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]
4. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Derecho de defensa — Respeto del principio general del Derecho de la Unión que establece una protección contra las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas de los poderes públicos
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]
5. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Facultades de la Comisión — Facultad de realizar una solicitud que implique dar un formato a los datos solicitados — Límites
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18]
6. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Derecho de defensa — Derecho absoluto a guardar silencio — Inexistencia — Derecho a negarse a dar una respuesta que implique reconocer una infracción
[Art.101 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 48, ap. 2; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18]
7. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Derecho de defensa — Derecho a negarse a dar una respuesta que implique reconocer una infracción — Preguntas de la Comisión que tienen como consecuencia tales respuestas — Apreciación
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18]
8. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Facultades de la Comisión — Límite — Exigencia de un vínculo de necesidad entre la información solicitada y la infracción investigada — Carácter público de la información solicitada
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 1]
9. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Facultades de la Comisión — Límite — Respeto del principio de proporcionalidad — Solicitud de información que ya se encuentra en posesión de la Comisión — Violación de dicho principio — Solicitud dirigida a obtener aclaraciones con respecto a información facilitada anteriormente — Procedencia
[Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, ap. 3]
10. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Modalidades — Opción que debe realizarse entre una simple solicitud de información y una decisión — Respeto del principio de proporcionalidad — Control jurisdiccional
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18, aps. 1 a 3]
11. Competencia — Procedimiento administrativo — Solicitud de información — Obligación de la Comisión de examinar detenida e imparcialmente todos los elementos pertinentes — Remisión de varias solicitudes sucesivas — Violación del principio de buena administración — Inexistencia
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, art. 18]
1. Los elementos esenciales de la motivación de una decisión de solicitud de información están definidos en el artículo 18, apartado 3, del propio Reglamento nº 1/2003. Dicha disposición establece que la Comisión indicará la base jurídica y el objeto de su requerimiento, especificará la información requerida y fijará el plazo en que habrá de facilitarse. El artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 precisa, además, que la Comisión hará referencia asimismo a las sanciones previstas en el artículo 23, que indicará o impondrá las sanciones previstas en el artículo 24, y que también les informará de su derecho a recurrir contra la decisión ante el Tribunal de Justicia. A este respecto, la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de tal decisión todas las informaciones de que dispone acerca de supuestas infracciones, ni a efectuar una calificación jurídica rigurosa de dichas infracciones, pero debe indicar con claridad las presunciones que pretende comprobar.
Así pues, si bien la motivación de una decisión formulada en términos muy generales, que convendría haber precisado, es criticable desde ese punto de vista, sin embargo, puede considerarse que una referencia a supuestas infracciones, puesta en relación con una decisión de incoación del procedimiento en virtud del artículo 11, apartado 6, del Reglamento nº 1/2003, se corresponde con el grado mínimo de claridad que permite concluir que se cumple lo establecido en el artículo 18, apartado 3, del antedicho Reglamento.
(véanse los apartados 22, 23, 30 y 36)
2. En el marco del procedimiento administrativo previsto en el Reglamento nº 1/2003, la empresa afectada sólo puede hacer valer plenamente su derecho de defensa después del envío del pliego de cargos. En efecto, si ese derecho se extendiera al período anterior al envío del pliego de cargos se vería comprometida la eficacia de la investigación de la Comisión, dado que, ya durante la fase de la investigación preliminar, la empresa afectada estaría en condiciones de identificar las informaciones que ya son conocidas por la Comisión y, en consecuencia, las que pueden aún serle ocultadas.
Sin embargo, las medidas de investigación adoptadas por la Comisión durante la fase de investigación preliminar, en especial las medidas de verificación y las solicitudes de información, implican por su naturaleza la imputación de una infracción y pueden producir repercusiones importantes sobre la situación de las empresas sospechosas. En consecuencia, debe evitarse que el derecho de defensa pueda quedar irremediablemente comprometido durante esa fase del procedimiento administrativo ya que las medidas de investigación practicadas pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas.
Sin embargo, no puede exigirse a la Comisión que, en la fase de investigación preliminar, indique, aparte de las presunciones de infracción que pretende comprobar, los indicios, es decir, los elementos que le llevan a contemplar la hipótesis de una infracción del artículo 101 TFUE. En efecto, tal obligación comprometería el equilibrio que la jurisprudencia establece entre la preservación de la eficacia de la investigación y la preservación del derecho de defensa de la empresa de que se trate.
(véanse los apartados 26, 27 y 31)
3. La obligación que el artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003 impone a la Comisión de indicar la base jurídica y el objeto de la solicitud de información constituye una exigencia fundamental, no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado de la información solicitada a las empresas afectadas, sino también para que éstas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa. De ello se deduce que la Comisión sólo puede requerir la comunicación de informaciones que puedan permitirle verificar las presunciones de infracción que justifican la investigación y que se indican en la solicitud de información.
Habida cuenta de las amplias facultades de investigación y de verificación de la Comisión, corresponde a esta última determinar la necesidad de la información que solicita a las empresas implicadas. Por lo que respecta al control que el Tribunal ejerce sobre esta apreciación de la Comisión, el concepto de «información necesaria» debe interpretarse en función de las finalidades para las que se otorgaron a la Comisión las facultades de investigación de que se trata. Por tanto, se satisface la exigencia de correlación entre la solicitud de información y la presunta infracción desde el momento en que, en esta fase del procedimiento, puede considerarse legítimamente que dicha solicitud guarda relación con la presunta infracción, en el sentido de que la Comisión pueda suponer razonablemente que el documento le ayudará a determinar si tuvo lugar la supuesta infracción.
(véanse los apartados 28 y 85)
4. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 43 y 44)
5. Dado que debe entenderse por presentación de información en el sentido del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003 no sólo la aportación de documentos, sino también la obligación de responder a preguntas relativas a dichos documentos, la Comisión no tiene por qué limitarse a solicitar únicamente la aportación de datos existentes con independencia de cualquier tipo de intervención de la empresa afectada. Por consiguiente, la Comisión puede dirigir a una empresa preguntas que impliquen dar un formato a los datos solicitados.
Sin embargo, el ejercicio de esta prerrogativa ha de respetar al menos dos principios. Por una parte, las preguntas dirigidas a una empresa no pueden obligarla a admitir que ha cometido una infracción. Por otra parte, responder a dichas preguntas no debe representar una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación.
(véanse los apartados 56 y 57)
6. No puede reconocerse el derecho absoluto a guardar silencio a una empresa destinataria de una decisión de solicitud de información en el sentido del artículo 18, apartado 3, del Reglamento nº 1/2003. En efecto, el reconocimiento de tal derecho excedería de lo que es necesario para preservar el derecho de defensa de las empresas y constituiría un obstáculo injustificado para el cumplimiento, por parte de la Comisión, de la misión de velar por el respeto de las normas sobre competencia en el mercado interior. El derecho a guardar silencio sólo puede reconocerse a la empresa implicada en la medida en que se viera obligada a dar respuestas que implicaran admitir la existencia de la infracción cuya existencia debe ser probada por la Comisión.
Para preservar el efecto útil del artículo 18 del Reglamento nº 1/2003, la Comisión tiene la potestad de obligar a las empresas a que faciliten toda la información necesaria relacionada con hechos de los que puedan tener conocimiento y a que le presenten, si fuera preciso, los documentos correspondientes que obren en su poder, aun cuando éstos puedan servir para probar la existencia de una conducta contraria a la competencia. Esa potestad de información de la Comisión no es contraria ni al artículo 6, apartados 1 y 2, del Convenio Europeo de Derechos Humanos, ni a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Tampoco es contraria a los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El hecho de verse obligado a responder a las preguntas relativas únicamente a los hechos planteadas por la Comisión y satisfacer sus peticiones de presentación de documentos preexistentes no puede violar el principio de respeto del derecho de defensa reconocido en el artículo 48, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea o el derecho a un juicio justo, reconocido en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea que ofrecen, en el ámbito del Derecho de la competencia, una protección equivalente a la garantizada por el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En efecto, nada impide que el destinatario de una solicitud de información demuestre posteriormente, en el marco del procedimiento administrativo o durante un procedimiento ante el juez de la Unión, que los hechos expuestos en sus respuestas o los documentos comunicados tienen un significado distinto al que les ha dado la Comisión.
(véanse los apartados 60 a 62)
7. Por lo que respecta a las respuestas a las preguntas que la Comisión puede dirigir a las empresas, debe distinguirse entre las que pueden ser calificadas como puramente factuales y las que no. Sólo en el caso de que una pregunta no pueda ser calificada como puramente factual deberá comprobarse si implica una respuesta que lleve a la empresa de que se trate a admitir la existencia de una infracción cuya prueba incumbe a la Comisión.
A este respecto, es preciso efectuar una distinción entre dos tipos de situaciones. Por una parte, si la Comisión considera que existe una infracción de las normas de la competencia basándose en la suposición de que los hechos demostrados sólo pueden explicarse por la existencia de un comportamiento contrario a la competencia, el juez de la Unión deberá anular la decisión de que se trate cuando las empresas afectadas formulen alegaciones que arrojen una luz diferente a los hechos demostrados por la Comisión y que permitan, en consecuencia, dar otra explicación plausible de los hechos distinta de la invocada por la Comisión para llegar a la conclusión de que existe una infracción. En efecto, no puede considerarse en tal caso que la Comisión haya aportado la prueba de la existencia de una infracción del Derecho de la competencia. Las preguntas que, sin que puedan calificarse de puramente factuales, impliquen una respuesta cuya interpretación por parte de la Comisión pueda ser puesta en entredicho por parte de la empresa afectada con arreglo a tales modalidades no generan en su beneficio el derecho a guardar silencio.
Por otra parte, si la Comisión había podido demostrar que una empresa había participado en reuniones entre empresas de carácter manifiestamente contrario a la competencia, corresponde entonces a la empresa afectada aportar otra explicación del contenido de dichas reuniones. Asimismo, cuando la Comisión se basa en pruebas que en principio son suficientes para demostrar la existencia de la infracción, no basta que la empresa afectada evoque la posibilidad de que se haya producido una circunstancia que podría desvirtuar el valor probatorio de dichas pruebas para que la Comisión soporte la carga de probar que dicha circunstancia no pudo desvirtuar el valor probatorio de éstas. Al contrario, salvo en los casos en los que la empresa no hubiera podido aportar dicha prueba debido al comportamiento de la propia Comisión, corresponde a la empresa afectada demostrar de manera suficiente en Derecho, por un lado, la existencia de la circunstancia que invoca y, por otro lado, que dicha circunstancia pone en entredicho el valor probatorio de las pruebas en que se basa la Comisión. Con respecto a preguntas que tengan por objeto o efecto hacer que aporte a la Comisión tales elementos, una empresa dispone necesariamente del derecho a guardar silencio. En efecto, en caso contrario, se vería obligada a admitir la existencia de una infracción cuya prueba incumbe a la Comisión.
(véanse los apartados 63 y 75 a 77)
8. Información como códigos postales de los emplazamientos de suministro, de los emplazamientos de destino y del lugar de entrega o las distancias recorridas por el producto, desde el lugar de suministro hasta la dirección de entrega, aunque por su naturaleza accesible a la Comisión, constituye el complemento lógico de información que únicamente se encuentra en poder de la demandante. Por consiguiente, su eventual carácter público no impide que pueda considerarse necesaria en el sentido del artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003.
(véanse los apartados 87 y 88)
9. Para que una decisión de solicitud de información respete el principio de proporcionalidad, no basta que la información solicitada esté vinculada al objeto de la investigación. También es necesario que la obligación impuesta a una empresa no represente para ésta una carga desproporcionada en relación con las necesidades de la investigación.
De lo anterior debe deducirse que una decisión que obliga al destinatario a facilitar de nuevo información anteriormente solicitada basándose en que sólo una parte de ella es, en opinión de la Comisión, incorrecta podría representar una carga desmesurada en relación con las necesidades de la investigación y, por tanto, no sería conforme ni con el principio de proporcionalidad ni con el requisito de necesidad. En efecto, en ese caso, la Comisión puede delimitar con precisión la información que considera que debe ser corregida por la empresa de que se trate.
Asimismo, la búsqueda de un tratamiento más fácil de las respuestas dadas por las empresas no puede justificar que se obligue a dichas empresas a facilitar en un nuevo formato información que ya está en posesión de la Comisión. Si bien las empresas tienen una obligación de colaboración activa, que implica que éstas deben poner a disposición de la Comisión todos los elementos de información relativos al objeto de la investigación, esta obligación de colaboración activa no puede conllevar la exigencia de que se presente en cierto formato información que ya está en posesión de la Comisión.
Ahora bien, debe considerarse que una decisión de la Comisión que solicita
que se aporte información más precisa que la ya facilitada hasta entonces está justificada por las necesidades de la investigación. En efecto, la búsqueda de todos los elementos pertinentes para confirmar o desmentir la existencia de una infracción de las normas sobre competencia puede implicar que la Comisión solicite a las empresas que precisen o detallen determinada información de carácter factual que le fue precedentemente transmitida. Por tanto, el hecho de que la decisión de solicitud de información tenga por objeto obtener o bien nueva información, o bien información más detallada, puede justificar la necesidad de la información solicitada.
(véanse los apartados 97 a 99, 101 y 104)
10. El principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.
En virtud del artículo 18, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003, la Comisión puede solicitar información mediante una decisión o una simple solicitud, sin que dicha disposición supedite la adopción de una decisión a una simple solicitud previa. La opción que debe realizar entre una simple solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 y una decisión de solicitud de información en virtud del artículo 18, apartado 3, de ese mismo Reglamento está sujeta a un control por parte del juez de la Unión en virtud del principio de proporcionalidad. Tal control ha de depender de las necesidades de una investigación adecuada, teniendo en cuenta las particularidades del caso de autos.
(véanse los apartados 118 a 121)
11. Cuando las instituciones de la Unión disponen de una facultad de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia aún más fundamental. Entre estas garantías figura, en particular, la obligación de la Institución competente de examinar, detenida e imparcialmente, todos los elementos pertinentes del asunto de que se trata. En la medida en que la solicitud de información, aunque tenga un objeto próximo al de las solicitudes de información anteriores, se diferencie de éstas por el grado de detalle de sus preguntas o por la presencia de nuevas cuestiones, circunstancias como la amplitud de la investigación llevada a cabo por la Comisión y el número de empresas implicadas, así como la complejidad técnica del mercado de productos afectado pueden justificar que la Comisión adopte sucesivamente varias solicitudes de información que se solapen parcialmente, sin violar el principio de buena administración.
(véanse los apartados 147 y 148)