ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA DA UNIÃO EUROPEIA (Tribunal Pleno)
11 de Julho de 2007 (*)
«Função pública – Funcionários – Pensões – Aumento da taxa de contribuição relativa ao regime de pensões nos termos das disposições do Estatuto na versão em vigor a partir de 1 de Maio de 2004»
No processo F‑105/05,
que tem por objecto um recurso interposto nos termos dos artigos 236.° CE e 152.° EA,
Dieter Wils, funcionário do Parlamento Europeu, residente em Altrier (Luxemburgo), representado por G. Vandersanden e C. Ronzi, advogados,
recorrente,
contra
Parlamento Europeu, representado por J. F. De Wachter e M. Mustapha Pacha, na qualidade de agentes,
recorrido,
apoiado por
Conselho da União Europeia, representado por M. Arpio Santacruz e M. Simm, na qualidade de agentes,
e por
Comissão das Comunidades Europeias, representada por J. Currall e D. Martin, na qualidade de agentes,
intervenientes,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Tribunal Pleno),
composto por: P. Mahoney, presidente, H. Kreppel e S. Van Raepenbusch, presidentes de secção, I. Boruta, H. Kanninen, H. Tagaras e S. Gervasoni (relator), juízes,
secretário: W. Hakenberg,
vistos os autos e após a audiência de 13 de Fevereiro de 2007,
profere o presente
Acórdão
1 Por petição entrada na secretaria do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias em 21 de Outubro de 2005 por fax (tendo a entrega do original sido feita no dia 28 de Outubro seguinte), D. Wils pede a anulação da sua folha de remuneração de Janeiro de 2005, na medida em que, nos termos do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, na versão em vigor a partir de 1 de Maio de 2004 (a seguir «Estatuto» ou «novo Estatuto»), esta folha aumenta a taxa de contribuição para o regime de pensões para 9,75%, com efeitos retroactivos a 1 de Julho de 2004.
Quadro jurídico
2 O artigo 83.° do Estatuo dos funcionários das Comunidades Europeias, na versão em vigor antes de 1 de Maio de 2004 (a seguir «antigo Estatuto»), dispunha:
«1. O pagamento das prestações previstas no presente regime de pensões constitui encargo do orçamento das Comunidades. Os Estados‑Membros garantem colectivamente o pagamento de tais prestações, de acordo com o critério de repartição fixado para o financiamento destas despesas.
[…]
2. Os funcionários contribuem para o financiamento da terça parte deste regime de pensões. Esta contribuição é fixada em 8,25% do vencimento base do interessado, sem ter em conta os coeficientes de correcção previstos no artigo 64.° Tal contribuição é deduzida mensalmente do vencimento do interessado.
[…]
4. Se a avaliação actuarial do regime de pensões, efectuada por um ou vários peritos qualificados a pedido do Conselho [da União Europeia], revelar que o montante da contribuição dos funcionários é insuficiente para garantir o financiamento da terça parte das prestações previstas no regime de pensões, os órgãos com competência orçamental, deliberando de acordo com o procedimento orçamental e após parecer do Comité do Estatuto previsto no artigo 10.°, fixarão as modificações a introduzir nas taxas das contribuições ou na idade da aposentação.»
3 O Regulamento (CE, Euratom) n.° 723/2004 do Conselho, de 22 de Março de 2004, que altera o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e o Regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias (JO L 124, p. 1) entrou em vigor em 1 de Maio de 2004. O artigo 83.° do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, na versão em vigor a partir de 1 de Maio de 2004 passou a prever:
«1. O pagamento das prestações previstas no presente regime de pensões constitui encargo do orçamento das Comunidades. Os Estados‑Membros garantem colectivamente o pagamento de tais prestações, de acordo com o critério de repartição fixado para o financiamento destas despesas.
[…]
2. Os funcionários contribuem para o financiamento da terça parte deste regime de pensões. Esta contribuição é fixada em 9,25% do vencimento‑base do interessado, sem ter em conta os coeficientes de correcção previstos no artigo 64.° Tal contribuição é deduzida mensalmente do vencimento do interessado. A contribuição será ajustada de acordo com as regras constantes do Anexo XII.
3. As regras relativas à liquidação das pensões dos funcionários que exerceram funções em parte na Comunidade Europeia do Carvão e do Aço ou que pertenceram às instituições ou órgãos comuns das Comunidades, assim como a repartição dos encargos resultantes da liquidação destas pensões entre o fundo de pensões da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço e os orçamentos da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica, reger‑se‑ão com base num regulamento adoptado de comum acordo pelos Conselhos e a Comissão dos Presidentes da Comunidade Europeia do Carvão do Aço, após parecer do Comité do Estatuto.»
4 Além disso, o Regulamento n.° 723/2004 aditou ao Estatuto um novo artigo 83.°‑A, nos termos do qual:
«1. O equilíbrio do regime de pensões será assegurado de acordo com as regras constantes do Anexo XII.
2. As agências que não são financiadas pelo orçamento geral da União Europeia pagarão a este orçamento a totalidade das contribuições necessárias para o financiamento do regime de pensões.
3. Ao proceder‑se à avaliação actuarial quinquenal, nos termos do Anexo XII, e a fim de assegurar o equilíbrio do regime, o Conselho decidirá sobre a taxa da contribuição e a eventual alteração da idade de aposentação.
4. A Comissão [das Comunidades Europeias] apresentará anualmente ao Conselho uma versão actualizada da avaliação actuarial, de acordo com o n.° 2 do artigo 1.° do Anexo XII. Se for demonstrada a existência de uma diferença de, pelo menos, 0,25 pontos entre a taxa da contribuição em vigor e a taxa necessária para manter o equilíbrio actuarial, o Conselho analisará a necessidade de adaptar a taxa, de acordo com as regras constantes do Anexo XII.
5. Para efeitos de aplicação dos n.os 3 e 4 do presente artigo, o Conselho deliberará, sob proposta da Comissão, pela maioria qualificada prevista no primeiro travessão do n.° 2 do artigo 205.° do Tratado CE. Para efeitos de aplicação do n.° 3, a proposta da Comissão será apresentada após consulta ao Comité do Estatuto.»
5 O Anexo XII do Estatuto, relativo às regras de execução do artigo 83.°‑A, dispõe, no seu artigo 1.°:
«1. A fim de determinar a contribuição dos funcionários para o regime de pensões prevista no n.° 2 do artigo 83.° do Estatuto, a Comissão procederá, de cinco em cinco anos, a partir de 2004, à avaliação actuarial do equilíbrio do regime de pensões a que se refere o n.° 3 do artigo 83.°‑A do Estatuto. Este estudo indicará se a contribuição dos funcionários é suficiente para financiar um terço do custo do regime de pensões.
2. Para preparar a análise prevista no n.° 4 do artigo 83.°‑A do Estatuto, a Comissão actualizará anualmente uma actualização da avaliação actuarial, tendo em conta a evolução da população tal como definida no artigo 9.° do presente anexo, a taxa de juro tal como definida no artigo 10.° e a taxa de variação anual da tabela de vencimento dos funcionários comunitários tal como definida no artigo 11.°
3. A avaliação e as suas actualizações são realizadas em cada ano (n), com base no número de membros activos do regime de pensões em 31 de Dezembro do ano anterior (n‑1).»
6 O artigo 2.° do Anexo XII do Estatuto dispõe:
«1. Qualquer adaptação da taxa de contribuição produzirá efeitos a partir de 1 de Julho, em simultâneo com a adaptação anual das remunerações prevista no artigo 65.° do Estatuto. Nenhuma adaptação pode conduzir a uma contribuição superior ou inferior em um ponto percentual à taxa válida para o ano anterior.
2. A adaptação que produzirá efeitos a partir de 1 de Julho de 2004 não pode conduzir a uma contribuição superior a 9,75%. A adaptação que produzirá efeitos a partir de 1 de Julho de 2005 não pode conduzir a uma contribuição superior a 10,25%.
3. A diferença estabelecida entre a adaptação da taxa de contribuição que teria resultado do cálculo actuarial e a adaptação resultante da variação referida no n.° 2 não será recuperada nem, consequentemente, tida em conta nos cálculos actuariais subsequentes. A taxa de contribuição que tenha resultado do cálculo actuarial será mencionada no relatório da avaliação a que se refere o artigo 1.° do presente anexo.»
7 Nos termos do artigo 4.° do Anexo XII do Estatuto:
«1. O equilíbrio actuarial será avaliado com base no método de cálculo fixado no presente capítulo.
2. Segundo este método, o ‘valor actuarial’ dos direitos de pensão adquiridos antes da data de cálculo representa responsabilidades por serviços passados, enquanto o valor actuarial dos direitos de pensão a adquirir no ano de serviço que começa no início da data de cálculo representa o ‘custo do serviço’.
3. Presume‑se que todas as aposentações (excepto por invalidez) ocorrem numa idade média determinada (r). A idade média de aposentação só é actualizada aquando da avaliação actuarial quinquenal prevista no artigo 1.° do presente anexo e pode variar segundo os diferentes grupos de pessoal.
4. Na determinação dos valores actuariais:
a) Serão tidas em conta as variações posteriores do vencimento de base de cada funcionário entre a data de cálculo e a presumível idade de aposentação;
b) Não serão tidos em conta os direitos de pensão adquiridos antes da data de cálculo (responsabilidades por serviços passados).
5. Todas as disposições relevantes previstas no Estatuto, em especial nos seus anexos VIII e XIII, devem ser tidas em conta na avaliação actuarial do custo do serviço.
6. Será aplicado um processo progressivo de regularização para determinar a taxa real de desconto e a taxa de variação anual da tabela de vencimento dos funcionários das Comunidades. A regularização obtém‑se através de uma média móvel de [doze] anos para a taxa de juro e para o aumento das tabelas de vencimentos.»
8 Nos termos do artigo 10.° do Anexo XII do Estatuto:
«1. As taxas de juro a ter em consideração para os cálculos actuariais serão baseados nas taxas de juro médias anuais verificadas sobre a dívida pública de longo prazo dos Estados‑Membros, publicadas pela Comissão. Será utilizado um índice de preços ao consumidor adequado para calcular a taxa de juro correspondente, depois de deduzida a inflação, necessária para os cálculos actuariais.
2. A taxa efectiva anual a ter em consideração para os cálculos actuariais é a média das taxas reais médias relativas aos [doze] anos anteriores ao ano em curso.»
9 A execução técnica do Anexo XII do Estatuto é confiada ao Eurostat, assistido por um ou mais peritos independentes qualificados na realização das avaliações actuariais. Nos termos do artigo 13.° do Anexo XII do Estatuto:
«[…]
3. No dia 1 de Setembro de cada ano, o Eurostat deve apresentar um relatório sobre as avaliações e actualizações previstas no artigo 1.° do presente anexo.
4. As questões de metodologia que se coloquem relativamente à aplicação do presente anexo devem ser tratadas pelo Eurostat em cooperação com os peritos nacionais dos serviços competentes dos Estados‑Membros e com o ou os peritos independentes qualificados. Para o efeito, o Eurostat convocará uma reunião desse grupo, pelo menos uma vez por ano. No entanto, se considerar necessário, o Eurostat pode convocar reuniões mais frequentes.»
10 A decisão do Conselho, de 23 de Junho de 1981, que institui um procedimento de concertação tripartido em matéria de relações com o pessoal (a seguir «decisão de 23 de Junho de 1981») dispõe:
«I. Concertação no âmbito do Comité Consultivo
1. As relações entre o Conselho e o pessoal, representado pelas organizações sindicais e profissionais, baseiam‑se num procedimento de concertação em que participam as autoridades administrativas das instituições e organismos equiparados e durante o qual todas as informações disponíveis e as posições das partes são examinadas com o objectivo de facilitar, tanto quanto possível, a convergência das posições e assegurar que os pontos de vista do pessoal e das autoridades administrativas são levados ao conhecimento dos representantes dos Estados‑Membros antes de estes tomarem uma posição definitiva.
2. a) A concertação terá lugar no âmbito de um Comité Consultivo composto:
– por um representante de cada Estado‑Membro;
– por um número igual de representantes do pessoal designados pelas organizações sindicais e profissionais;
– pelo chefe da administração de cada instituição (ou seja, o secretário do Tribunal de Justiça [das Comunidades Europeias] e o [s]ecretário‑geral de cada uma das outras instituições) ou por uma pessoa por ele designada para o representar.
[…]
3. O procedimento de concertação só pode ser aplicado às propostas apresentadas ao Conselho pela Comissão relativas à alteração do Estatuto […] ou do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades Europeias ou relativas à aplicação das disposições do referido estatuto ou do referido regime em matéria de remunerações ou de pensões. Aplica‑se a estas propostas sempre que um membro do Comité Consultivo o requerer.
[…]
7. O Comité Consultivo elabora um relatório sobre os resultados do seu exame da proposta, que transmite […] ao Comité dos Representantes Permanentes para que seja apresentado ao Conselho.»
Factos na origem do litígio
11 O recorrente é funcionário do Parlamento Europeu, onde trabalha desde 1991. Antes de ser afectado à unidade «Transportes e mudanças», foi chefe do serviço «Pensões» do Parlamento.
12 Após a entrada em vigor do novo Estatuto, o recorrente constatou que a reforma estatutária era susceptível de conduzir a um aumento da sua contribuição para o financiamento do regime de pensões comunitário.
13 Por carta de 23 de Julho de 2004, o recorrente enviou ao secretário‑geral do Parlamento 41 questões e pedidos relativos, nomeadamente, à razoabilidade do novo Estatuto e do seu Anexo XII.
14 Por carta de 30 de Novembro de 2004, o Parlamento respondeu parcialmente ao recorrente, tendo no entanto várias questões e pedidos sido eludidos ou ficado sem resposta.
15 Depois da recepção da carta acima referida de 30 de Novembro de 2004, o recorrente constatou que a sua folha de remuneração de Janeiro de 2005 indicava que a sua contribuição para o regime de pensões tinha aumentado com efeitos retroactivos a 1 de Julho de 2004 e que tinha passado a ser de 9,75%.
16 Por carta de 28 de Fevereiro de 2005, o recorrente apresentou uma reclamação, nos termos do artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, na qual contestou as respostas dadas pelo Parlamento constantes da acima referida carta de 30 de Novembro de 2004 e pediu a anulação da sua folha de remuneração do mês de Janeiro de 2005.
17 Por carta de 13 de Julho de 2005, o Presidente do Parlamento indeferiu a reclamação do recorrente.
Tramitação processual e pedidos das partes
18 O presente recurso foi inicialmente registado na secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o número T‑399/05.
19 Por despacho de 15 de Dezembro de 2005, o Tribunal de Primeira Instância, em aplicação do artigo 3.°, n.° 3, da Decisão 2004/752/CE, Euratom, do Conselho, de 2 de Novembro de 2004, que institui o Tribunal da Função Pública da União Europeia (JO L 333, p. 7), remeteu o presente processo para este Tribunal. O recurso foi registado na secretaria deste último sob o número F‑105/05.
20 Por requerimento entrado na secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 1 de Dezembro de 2005 por fax (tendo a entrega do original sido feita no dia 5 de Dezembro seguinte), o Conselho apresentou um pedido de intervenção no presente processo em apoio da posição do Parlamento. Por despacho de 22 de Fevereiro de 2006, o presidente da Primeira Secção deste Tribunal admitiu a intervenção.
21 Por requerimento separado, entrado na secretaria do Tribunal em 3 de Abril de 2006 por fax (tendo a entrega do original sido feita no dia 5 de Abril seguinte), o Conselho deduziu uma excepção nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, aplicável mutatis mutandis ao Tribunal, por força do artigo 3.°, n.° 4, da Decisão 2004/752 até à entrada em vigor do Regulamento de Processo deste último. Neste requerimento, foi pedido ao Tribunal que o parecer do serviço jurídico do Conselho, de 10 de Abril de 2003, apresentado pelo recorrente em anexo à sua petição, fosse retirado dos autos do presente processo.
22 Por despacho de 20 de Junho de 2006 o Tribunal deferiu o pedido do Conselho, retirando dos autos o parecer do serviço jurídico, de 10 de Abril de 2003, e reservou para final a decisão quanto às despesas.
23 Nos termos do artigo 51.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal decidiu em 4 de Outubro de 2006, depois de ouvidas as partes, remeter o processo para o Tribunal Pleno.
24 No âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal pediu às partes, ao interveniente e à Comissão, então terceiro na instância, que respondessem a questões escritas e lhe apresentassem documentos.
25 Por requerimento entrado na secretaria do Tribunal em 7 de Dezembro de 2006, a Comissão requereu que fosse admitida a sua intervenção no presente processo em apoio do Parlamento. Nos termos dos artigos 115.°, n.° 1, e 116.°, n.° 6, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o presidente do Tribunal, por despacho de 10 de Janeiro de 2007, admitiu a intervenção da Comissão na fase oral do processo.
26 Por fax entrado na secretaria do Tribunal em 8 de Fevereiro de 2007, a Comissão pediu, em nome das três instituições presentes na instância, que um funcionário do Eurostat fosse autorizado a expor na audiência determinados elementos técnicos. Atendendo ao carácter técnico das questões suscitadas no litígio, o Tribunal permitiu que os agentes das instituições pudessem ser assistidos na audiência, para efeitos da respectiva defesa, por um funcionário do Eurostat. Tendo sido informado pelo Tribunal da presença do referido funcionário na audiência, por fax de 9 de Fevereiro de 2007, o representante do recorrente não suscitou objecções, nomeadamente no dia da audiência, a que este funcionário pudesse responder a questões de ordem técnica colocadas pelo Tribunal.
27 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal na audiência de 13 de Fevereiro de 2007.
28 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular a sua folha de remuneração do mês de Janeiro de 2005, com efeitos retroactivos a 1 de Julho de 2004;
– condenar o Parlamento nas despesas.
29 O Parlamento conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar o recurso parcialmente inadmissível e, quanto ao mais, negar provimento ao recurso;
– decidir sobre as despesas nos termos legais.
30 O Conselho e a Comissão, intervenientes, apoiam os pedidos do Parlamento.
Questão de direito
31 O recorrente sustenta que o aumento da taxa de contribuição para o regime de pensões para 9,75%, que consta da sua folha de remuneração do mês de Janeiro de 2005, carece de base jurídica legal, na medida em que a referida taxa de contribuição foi fixada nos termos do Anexo XII do Estatuto, em relação ao qual o interessado deduz uma excepção de ilegalidade.
32 A excepção de ilegalidade deduzida pelo recorrente relativamente ao Anexo XII do Estatuto baseia‑se, essencialmente, em cinco fundamentos. O primeiro fundamento refere‑se ao facto de, na adopção do Regulamento n.° 723/2004, ter sido violado o procedimento de concertação, previsto na Decisão de 23 de Junho de 1981. O segundo fundamento é relativo ao facto de o Anexo XII estar viciado por um erro manifesto de apreciação dos factos que deu origem a um erro de direito. O terceiro fundamento é relativo à violação do princípio da proporcionalidade. O quarto fundamento é relativo a um desvio de poder. O quinto fundamento é relativo à violação do princípio da protecção da confiança legítima.
1. Quanto ao interesse em agir
33 A Comissão sustentou na audiência que a petição não faz qualquer referência à situação pessoal do recorrente, mas apenas a questões institucionais, políticas e sindicais. O recurso foi interposto apenas no interesse da lei e deve, por esse motivo, ser julgado inadmissível.
34 Em primeiro lugar, é verdade que todos os fundamentos do pedido assentam na ilegalidade do Anexo XII do Estatuto, anexo este que não diz directamente respeito ao recorrente, no sentido de que não o afecta em razão de determinadas qualidades que lhe são próprias ou de uma situação de facto que o caracterize relativamente a qualquer outra pessoa, individualizando‑o apenas do mesmo modo que a qualquer outro funcionário. É por esta razão que, nos termos do artigo 230.°, quarto parágrafo, CE, o recorrente não tem legitimidade para apresentar um pedido directo de anulação do referido Anexo XII (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1963, Plaumann/Comissão, 25/62, Colect., 1962‑1964, pp. 279, 284; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Novembro de 2006, Agne‑Dapper e o./Parlamento, Conselho, Comissão, Tribunal de Contas e CESE, T‑35/05, T‑61/05, T‑107/05, T‑108/05 e T‑139/05, ainda não publicado na Colectânea, n.° 58).
35 Porém, nos termos do artigo 241.° CE, o recorrente pode invocar, por via de excepção, a ilegalidade dos actos comunitários de alcance geral que lhe digam individualmente respeito, em especial o Estatuto, na sua qualidade de funcionário. Segundo o Tribunal de Justiça, esta faculdade condiciona inclusivamente a observância do direito a uma tutela jurisdicional efectiva (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 25 de Julho de 2005, Unión de Pequeños Agricultores/Conselho, C‑50/00 P, Colect., p. I‑6677, n.° 40). É por este motivo que a exigência de um nexo directo e individual entre o recorrente e o acto de alcance geral por ele impugnado não pode ser suscitada num incidente deduzido nos termos do artigo 241.° CE.
36 A admissibilidade da impugnação, por via incidental, de um acto comunitário de alcance geral está apenas sujeita à dupla condição de o acto individual impugnado ter sido adoptado em aplicação directa do acto de alcance geral (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 2000, Conselho/Chvatal e o., C‑432/98 P e C‑433/98 P, Colect., p. I‑8535, n.° 33) e de o recorrente ter interesse em impugnar a decisão individual objecto do recurso principal (acórdão Agne‑Dapper e o./Parlamento, Conselho, Comissão, Tribunal de Contas e CESE, já referido, n.os 42 e 43).
37 Ora, no caso em apreço, não se contesta que o aumento da taxa de contribuição para as pensões que figura na folha de remuneração do recorrente, do mês de Janeiro de 2005, foi decidido em aplicação directa do Anexo XII do Estatuto, nem que o recorrente tem interesse em pedir a anulação desse aumento.
38 Em segundo lugar, resulta de jurisprudência constante que o recorrente não tem legitimidade para agir no interesse da lei ou das instituições e que só pode invocar, em apoio de um recurso de anulação, os prejuízos que tenha sofrido individualmente (acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Junho de 1983, Schloh/Conselho, 85/82, Recueil, p. 2105, n.° 14). Mas esta exigência não pode ser entendida no sentido de que o juiz comunitário só reconhece a admissibilidade de uma objecção sob a condição de esta respeitar apenas à situação pessoal do recorrente. Do mesmo modo que o recurso só é admissível se o recorrente tiver interesse pessoal na anulação do acto que impugna (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 28 de Setembro de 2004, MCI/Comissão, T‑310/00, Colect., p. II‑3253, n.° 44, e, a contrario, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Janeiro de 2000, Cuenda Guijarro e o./Conselho, T‑179/98, ColectFP, pp. I‑A‑1 e II‑1, n.° 60), as objecções do recorrente só são admissíveis se forem susceptíveis de servir de fundamento a uma anulação de que ele possa beneficiar, ou seja, na qual tenha interesse pessoal (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Março de 1973, Marcato/Comissão, 37/72, Recueil, p. 361, n.° 7, Colect., p. 173 e de 16 de Dezembro de 1976, Perinciolo/Conselho, 124/75, Recueil, p. 1953, n.° 26, Colect., p. 805). De igual modo, uma excepção de ilegalidade só é admissível se for susceptível, pelo seu resultado, de criar um benefício à parte que a deduziu (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Novembro de 2006, Campoli/Comissão, T‑135/05, ainda não publicado na Colectânea, n.° 132).
39 Assim, o Tribunal de Justiça declarou que um funcionário do Conselho não tinha interesse em se queixar de que a vaga de um emprego controvertido não tinha sido comunicada ao pessoal das instituições comunitárias, que não o Conselho, uma vez que se tratava de uma omissão que não lhe causava prejuízos (acórdão Schloh/Conselho, já referido, n.os 13 e 14). O Tribunal de Primeira Instância declarou também no seu acórdão Campoli/Comissão, já referido (n.° 133), que, não tendo o recorrente demonstrado que podia beneficiar financeiramente de um acórdão do referido tribunal que julgasse ilegal a introdução de um coeficiente de correcção aplicável às pensões mínimo de 100% para os Estados‑Membros em que o custo de vida é menos elevado, esta objecção, apresentada no âmbito de uma excepção de ilegalidade relativa ao artigo 20.° do Anexo XIII do Estatuto, era, consequentemente, inadmissível.
40 É verdade que no presente litígio os fundamentos invocados pelo recorrente relativamente à excepção de ilegalidade do Anexo XII do Estatuto não se referem apenas à sua situação individual. Porém, baseiam‑se todos em irregularidades susceptíveis de o terem prejudicado. Com efeito, o recorrente tem interesse em invocar judicialmente, por via incidental, que a adopção do referido anexo não observou as regras de concertação que o Conselho tinha estabelecido, que o método de cálculo da sua contribuição para as pensões é manifestamente errado e inadequado para atingir o objectivo do equilíbrio actuarial do regime de pensões, ou resulta de um desvio de poder, e que a confiança legítima que tinha depositado no cumprimento das regras de financiamento do referido regime devia ser devidamente protegida.
41 Assim, o facto de as objecções formuladas pelo recorrente se basearem em considerações de ordem institucional, política e sindical e de não dizerem unicamente respeito à sua situação pessoal não é susceptível de demonstrar que essas objecções são inadmissíveis.
42 Resulta de tudo o que precede que a questão prévia de inadmissibilidade deduzida pela Comissão deve ser afastada.
2. Quanto ao mérito
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do procedimento de concertação
Argumentos das partes
43 O recorrente sustenta na sua petição (no número 31 e na nota de pé de página número 9) que o processo de adopção da reforma do regime comunitário de pensões foi viciado, uma vez que a concertação prevista na decisão de 23 de Junho de 1981 não se baseou numa proposta formal da Comissão.
44 Segundo as afirmações do Parlamento na sua contestação, o recorrente não provou que o Comité Consultivo só podia ser consultado com base numa proposta formal da Comissão ao Conselho. A decisão de 23 de Junho de 1981 não menciona de modo algum esta exigência.
45 O recorrente reafirma, na sua réplica, que o Anexo XII do Estatuto foi adoptado em violação do procedimento de concertação previsto na decisão de 23 de Junho de 1981. Com efeito, não obstante todas as propostas da Comissão ao Conselho deverem ser apresentadas ao Comité Consultivo, por força do artigo 3.° da decisão de 23 de Junho de 1981, o Comité Consultivo só foi consultado sobre a proposta inicial do Anexo XII apresentada pela Comissão, e não sobre a segunda proposta da Comissão, que tinha tomado em consideração as orientações estabelecidas pelo Conselho em 19 de Maio de 2003 (o compromisso da presidência grega). O Conselho consultou directamente o Comité Consultivo sobre o compromisso da referida presidência. Tendo a Comissão apresentado apenas a sua proposta alterada em Novembro de 2003, a Comissão não apresentou a versão final do Anexo XII ao Comité Consultivo e este, consequentemente, não foi aprovado pelas organizações representativas do pessoal.
46 O Conselho salienta, nas suas alegações, que, na sua qualidade de autoridade comunitária competente para alterar o Estatuto, adoptou o Regulamento n.° 723/2004 com base na proposta da Comissão, alterada pelo documento COM (2003) 721 de 18 de Novembro de 2003 e após consulta das instituições interessadas, em conformidade com o artigo 283.° CE. Além disso, o Conselho recorda que a proposta inicial da Comissão, de 26 de Novembro de 2002, continha já um novo Anexo XII do Estatuto, que previa um método para assegurar o equilíbrio do regime de pensões. Por razões de urgência, a Comissão não incluiu nesta proposta inicial pormenores sobre o método de cálculo. No entanto, após as negociações, este método foi apresentado na segunda proposta da Comissão, de 18 de Novembro de 2003. O Anexo XII do Estatuto foi portanto efectivamente adoptado com base numa proposta formal da Comissão e após consulta formal do Comité Consultivo. O considerando 38 do Regulamento n.° 723/2004 refere‑se, aliás, à aceitação das novas regras «pelas organizações representativas do pessoal consultadas no âmbito do Comité Consultivo criado pela Decisão [...] de 23 de Junho de 1981».
47 Na sua tréplica, o Parlamento alega, a título principal, que o fundamento relativo à violação do procedimento de concertação só foi formalmente invocado pelo recorrente na fase da réplica e que, como tal, deve ser julgado inadmissível. A título subsidiário, o Parlamento recorda que uma irregularidade processual só conduz à anulação de uma decisão se se provar que, não existindo tal irregularidade, a decisão impugnada poderia ter tido um conteúdo diferente. Ora, no caso em apreço, o recorrente não apresenta qualquer argumento que permita pensar que, se a segunda proposta de regulamento, de 18 de Novembro de 2003, tivesse sido formalmente apresentada ao Comité Consultivo, o conteúdo do Anexo XII do Estatuto teria sido diferente. Por fim, a decisão de 23 de Junho de 1981 não impõe, sob pena de ilegalidade do regulamento adoptado, que sejam apresentadas ao Comité Consultivo as propostas de alteração de regulamentos.
48 Por fim, de acordo com a opinião expressa pela Comissão na audiência, o recorrente não tem qualquer interesse pessoal em censurar a regularidade do procedimento de concertação e esta objecção é, consequentemente, inadmissível.
Apreciação do Tribunal
49 Resulta dos elementos dos autos que a Comissão apresentou em Abril de 2002 uma primeira proposta de regulamento do Conselho de alteração do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias. Esta proposta não previa alterações substanciais ao regime de pensões. Por decisão de 19 e Maio de 2003, o Conselho estabeleceu as orientações para a reforma do regime de pensões e decidiu associar esta reforma à reforma do Estatuto. O procedimento de concertação decorreu, de Junho a Setembro de 2003, com base na primeira proposta da Comissão e nas orientações do Conselho. Em 18 de Novembro seguinte, a Comissão apresentou uma segunda proposta de regulamento do Conselho, que tomou em consideração as orientações estabelecidas pelo Conselho em 19 de Maio de 2003 e resultados do procedimento de concertação.
50 A argumentação do recorrente relativa à irregularidade do procedimento de concertação comporta duas vertentes. A primeira vertente respeita ao facto de, ao contrário do que dispõe a decisão de 23 de Junho de 1981, a concertação não ter decorrido com base numa proposta formal da Comissão, mas sim por iniciativa do Conselho e com base num texto elaborado directamente por este. De acordo com a segunda vertente, a segunda proposta da Comissão, que incluía a nova versão do Anexo XII do Estatuto, não foi submetida ao Comité Consultivo.
51 Em primeiro lugar, nos termos das disposições do ponto I 3 da decisão de 23 de Junho de 1981, o procedimento de concertação só pode ser aplicado às propostas apresentadas pela Comissão ao Conselho relativas à alteração do Estatuto ou do regime aplicável aos outros agentes das Comunidades, ou relativas à aplicação das disposições do referido Estatuto ou do referido regime respeitante a remunerações ou pensões. Estas disposições subordinam a organização de um procedimento de concertação a dois requisitos, a saber, uma proposta da Comissão ao Conselho sobre a matéria em questão e um pedido de um membro do Comité Consultivo. Em contrapartida, estas disposições não têm por objecto proibir o Comité Consultivo, o que seria aliás contrário ao objectivo do procedimento, de alargar a concertação a outros elementos, além dos contidos na proposta da Comissão, e de tomar em consideração todos os elementos pertinentes, fornecidos pelas organizações sindicais ou profissionais, pelos Estados‑Membros ou pelas instituições, com vista a assegurar a sua missão de concertação tripartida. Consequentemente, a decisão de 23 de Junho de 1981 não obsta, ao contrário do que o recorrente sustenta na primeira vertente da sua argumentação, a que o Comité Consultivo examine, tal como no caso em apreço, as alterações que o Conselho tencionava pedir à Comissão que inserisse a sua primeira proposta.
52 Em segundo lugar, tal como se recordou atrás, o procedimento de concertação só se aplica às propostas da Comissão se um membro do Comité Consultivo o requerer. Esta disposição destina‑se a evitar que se dê início ao procedimento de concertação quando este não parece ter utilidade para as próprias entidades responsáveis pela sua realização. A referida disposição pode, nomeadamente, permitir ao Comité Consultivo que se abstenha de examinar as propostas alteradas da Comissão, se a primeira proposta já tiver sido objecto de uma concertação julgada suficiente.
53 No presente caso, o Conselho alegou na audiência, sem ser contrariado, que nenhum membro do Comité Consultivo tinha pedido a aplicação do procedimento de concertação à segunda proposta, alterada, da Comissão, apresentada em 18 de Novembro de 2003. Consequentemente, não havia qualquer obrigação legal de dar início ao procedimento de concertação com base nesta proposta, ao contrário do que pressupõe a segunda vertente da argumentação do recorrente.
54 Por último, acresce que, segundo jurisprudência constante, uma irregularidade processual só é susceptível de viciar um acto se se provar que, não existindo essa irregularidade, a decisão poderia ter tido um conteúdo diferente (v., nomeadamente, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Março de 2003, Staelen/Parlamento, T‑24/01, ColectFP, pp. I‑A‑79 e II‑423, n.° 53).
55 Ora, não decorre dos elementos dos autos que o facto de a segunda proposta da Comissão, de 18 de Novembro de 2003, não ter sido submetida à concertação tenha podido influenciar o conteúdo do Anexo XII do Estatuto. Com efeito, embora o recorrente tenha alegado na audiência que a concertação não podia ter tido por objecto a nova versão do referido Anexo XII, formalizada na segunda proposta da Comissão, não indica com precisão quais os elementos que teriam, por esse motivo, sido subtraídos à concertação. Pelo contrário, resulta do ponto 18 dos resultados do Comité Consultivo, que foram comunicados pelo Conselho ao Tribunal, por fax de 8 de Dezembro de 2006, em resposta às questões escritas do Tribunal de 26 de Outubro de 2006, que o Comité Consultivo aprovou o método actuarial que veio a ser inscrito no Anexo XII do Estatuto, a saber, o método que resulta de um estudo do Eurostat de Setembro de 2003, alterado quanto a três pontos. A maioria das organizações sindicais, em especial, deu o seu acordo à reforma, como o Conselho recordou na audiência.
56 Daqui decorre que não ficou provado que se o procedimento de concertação tivesse sido aplicado à segunda proposta da Comissão o Anexo XII do Estatuto podia ter tido um conteúdo diferente. Consequentemente, ainda que se admita que o Anexo XII do Estatuto enferma de uma irregularidade processual a este respeito, tal irregularidade não é, de qualquer modo, susceptível de viciar o referido anexo.
57 Resulta de tudo o que precede que o fundamento relativo à violação do procedimento de concertação não merece acolhimento, não sendo necessário decidir quanto à sua admissibilidade.
Quanto ao segundo e terceiro argumentos, relativos ao erro manifesto de apreciação e à violação do princípio da proporcionalidade
58 No presente caso, atendendo à estreita ligação destes dois fundamentos, há que examiná‑los conjuntamente.
Argumentos das partes
59 No que respeita, em primeiro lugar, ao fundamento relativo ao erro manifesto de apreciação, este erro vicia, segundo o recorrente, a opção, tomada no artigo 10.°, n.° 2, do Anexo XII do Estatuto, de calcular a taxa de juro real média com base nos doze anos anteriores ao ano em curso. Com efeito, na avaliação actuarial efectuada em 2003, o Eurostat e o grupo de peritos nacionais chegaram a acordo com base num período de vinte anos que antecedeu o ano em curso. O período de referência de doze anos foi adoptado para que o cálculo conduzisse a uma taxa da contribuição dos funcionários mais elevada. O recorrente salienta que a acta da reunião, de 7 de Junho de 2004, do grupo de peritos encarregado, nos termos do artigo 13.°, n.° 4, do Anexo XII do Estatuto, de assistir o Eurostat na sua missão de execução técnica do referido anexo (a seguir «grupo de trabalho ‘artigo 83.°’»), menciona que o período de vinte anos que tinha, porém, sido preconizado no estudo actuarial realizado pela sociedade KPMG em 1998 e adoptado pelo relatório do Eurostat de 2003, em conformidade com as normas internacionais de contabilidade IAS n.° 19, tinha sido substituído por um período de referência de doze anos, na sequência de negociações políticas. Este parâmetro não foi, portanto, escolhido para assegurar o equilíbrio actuarial do regime. Compete ao Parlamento ou ao Conselho explicar as razões dessa opção.
60 O Parlamento alega que o fundamento relativo ao erro manifesto de apreciação, que conduziu a um erro de direito, não foi invocado na reclamação e é, consequentemente, inadmissível. Quanto ao mérito, tendo em conta a margem de apreciação de que o Conselho dispõe como legislador em matéria de disposições estatutárias, só um erro manifesto de apreciação pode ser objecto de censura por parte do juiz, e a opção por um período de referência de doze anos não constitui um erro desse tipo. Um perito independente, a sociedade Ernst & Young Actuaires‑Conseils, confirmou, aliás, a pertinência e a fiabilidade dos procedimentos e hipóteses actuariais utilizados.
61 O Conselho sublinha nas suas alegações que, embora seja verdade que a redução do período de referência de vinte para doze anos se traduziu numa redução da taxa de actualização utilizada na avaliação actuarial a 31 de Dezembro de 2003 (3,9% em vez de 4,7%) e que esta redução da taxa de actualização explica, em parte, o aumento da taxa de contribuição (de 10,43%, antes da aplicação da regra de limitação para 9,75%, que consta do artigo 2.°, n.° 2, do Anexo XII do Estatuto), esta constatação não permite concluir que a medida adoptada não é adequada para assegurar o equilíbrio actuarial do regime de pensões.
62 O Conselho admite que a redução do número de anos a tomar em conta no cálculo da taxa de juro real torna esta última, juntamente com a taxa de contribuição, mais volátil mas alega que esta opção não produz efeitos no equilíbrio do regime de pensões a longo prazo, dado que as taxas de juro são recalculadas todos os anos, o que permite ajustar anualmente a taxa de contribuição, com vista a assegurar o equilíbrio actuarial. Nada permite afirmar que a taxa de juro real média calculada com base num período de doze anos seja, no futuro, sistematicamente inferior à taxa de juro real média calculada com base num período de vinte anos. O Conselho observa, além disso, que no artigo 4.°, n.° 6, do Anexo XII do Estatuto foi também considerado um período de doze anos para determinar a taxa geral de aumento dos vencimentos a tomar em conta nos cálculos actuariais.
63 O raciocínio relativo ao equilíbrio actuarial pressupõe uma visão a longo prazo. Não se pode concluir que as disposições do Anexo XII do Estatuto não são adequadas pelo simples facto de os cálculos actuariais se traduzirem, num determinado ano, num aumento da taxa de contribuição para as pensões.
64 No que respeita, em segundo lugar, à violação do princípio da proporcionalidade, esta resulta, segundo o recorrente, do facto de o aumento do montante da contribuição dos funcionários para o regime de pensões não ser necessário nem adequado para assegurar o equilíbrio actuarial. À luz dos elementos de que o legislador dispunha, designadamente, do relatório do Eurostat de Setembro de 2003, o aumento da taxa de contribuição afigura‑se manifestamente desproporcionado. O referido relatório do Eurostat demonstrou que um aumento da taxa de contribuição para 8,7% era suficiente para assegurar o equilíbrio actuarial. O recorrente sustenta que foi a opção de adoptar um período de doze anos, em vez de um período de vinte anos, para o cálculo da taxa de juro real média, que conduziu a que se calculasse uma taxa de contribuição mais elevada. Ora, segundo o relatório da actuária EIS Belgium, encomendado pelo recorrente, este período de doze anos é menos adequado.
65 O Parlamento considera que o fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgado inadmissível, na medida em que não foi expressamente referido na reclamação prévia e na medida em que esta reclamação não continha qualquer elemento que permitisse ao Parlamento deduzir que o recorrente pretendia invocar tal fundamento.
66 A título subsidiário, o Parlamento recorda que, segundo a jurisprudência, o legislador dispõe de um amplo poder de apreciação no domínio económico. Esta jurisprudência é também aplicável ao domínio estatutário, no que respeita à apreciação do equilíbrio actuarial do regime de pensões. Consequentemente, só o carácter manifestamente inadequando de uma medida adoptada neste domínio, relativamente ao objectivo que as instituições visam prosseguir, poderia afectar a legalidade de tal medida. Ora, o método do Anexo XII do Estatuto e os seus parâmetros, em especial a fixação em doze anos do período de referência para o cálculo da taxa de juro real média, não são manifestamente inadequados face ao objectivo a atingir, a saber, o de assegurar o equilíbrio actuarial.
Apreciação do Tribunal
– Quanto ao âmbito da fiscalização exercida pelo juiz sobre as disposições do Anexo XII do Estatuto
67 O juiz comunitário exerce, em princípio, uma fiscalização total sobre a validade material do acto, a saber, uma fiscalização que abrange tanto as razões de ordem jurídica e factual do acto como o seu próprio conteúdo. Neste caso, o juiz comunitário verifica, nomeadamente, a validade das apreciações de facto efectuadas pelo autor do acto.
68 Porém, em domínios que pressuponham uma apreciação complexa, nomeadamente de situações económicas (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Novembro de 1998, Reino Unido/Conselho, C‑150/94, Colect., p. I‑7235, n.° 54) ou métodos estatísticos (v., quanto à adaptação dos coeficientes correctores dos vencimentos, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Novembro de 2000, Bareyt e o./Comissão, T‑158/98, ColectFP, p. I‑A‑235 e II‑1085, n.° 57, e de 25 de Setembro de 2002, Ajour e o./Comissão, T‑201/00 e T‑384/00, ColectFP, p. I‑A‑167 e II‑885, n.° 48) bem como no exercício de responsabilidades políticas atribuídas pelos Tratados (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Setembro de 2006, Espanha/Conselho, C‑310/04, Colect., p. I‑7285, n.° 96; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 1 de Dezembro de 1999, Boehringer/Conselho e Comissão, T‑125/96 e T‑152/96, Colect., p. II‑3427, n.° 74), o juiz comunitário reconhece às instituições um amplo poder de apreciação.
69 Consequentemente, ao fiscalizar o exercício dessa competência, o juiz deve limitar‑se a examinar se o acto submetido à sua fiscalização não está ferido de erro manifesto ou de desvio de poder, ou ainda se a instituição não excedeu manifestamente os limites do seu poder de apreciação (v. acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Janeiro de 1979, Racke, 98/78, Colect., p. 53, n.° 5; de 17 de Janeiro de 1985, Piraiki‑Patraiki e o./Comissão, 11/82, Recueil, p. 207, n.° 40, e de 25 de Outubro de 2001, Itália/Conselho, C‑120/99, Colect., p. I‑7997, n.os 44 e 45).
70 No caso em apreço, o equilíbrio actuarial do regime de pensões comunitário, cujas modalidades estão definidas no Anexo XII do Estatuto, pressupõe a tomada em consideração a longo prazo das evoluções económicas e de variáveis financeiras e exige a realização de cálculos estatísticos complexos. É por essa razão que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder de apreciação para adoptar as modalidades do equilíbrio actuarial do referido regime de pensões. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância declarou que o Conselho dispõe, para ajustar o novo regime de pensões, de um amplo poder de apreciação, que corresponde às responsabilidades políticas que o Tratado lhe atribui (acórdão Campoli/Comissão, já referido, n.os 143 e 144).
71 Resulta do que precede que o Tribunal, relativamente às disposições do Anexo XII do Estatuto, impugnadas pelo recorrente por via de excepção, especialmente as do artigo 10.°, n.° 2, exerce apenas uma fiscalização do erro manifesto de apreciação.
72 Por força do princípio da proporcionalidade, a legalidade de uma regulamentação comunitária está também sujeita à condição de que os meios que utiliza sejam aptos para realizar o objectivo legitimamente prosseguido pela regulamentação em questão e não excedam o necessário para o atingir, sendo certo que, quando existe escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer, em princípio, à menos onerosa (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Junho de 1996, NMB France e o./Comissão, T‑162/94, Colect., p. II‑427, n.° 69, e jurisprudência aí referida).
73 Porém, segundo jurisprudência constante, num domínio em que o legislador comunitário dispõe, tal como no caso em apreço, de um amplo poder de apreciação, que corresponde às responsabilidades políticas que o Tratado lhe atribui, a fiscalização da proporcionalidade se limita ao exame do carácter manifestamente inadequado da medida em questão relativamente ao objectivo que a instituição competente é incumbida de prosseguir (v., neste sentido, acórdão Itália/Conselho, já referido, n.os 44 e 45; acórdãos NMB France e o./Comissão, já referido, n.° 70, e Campoli/Comissão, já referido, n.° 143).
74 Atendendo à fiscalização limitada exercida pelo juiz sobre as disposições regulamentares em causa, a Comissão expressou na audiência a sua preocupação com a precisão e a tecnicidade das questões escritas bem como com o alcance dos pedidos de elementos apresentados pelo Tribunal às partes e aos intervenientes, salientando que o recorrente não tinha provado, como lhe incumbia, que um direito superior tinha sido, no caso em apreço, violado pelo legislador comunitário. Segundo a referida instituição, as medidas de organização do processo ordenadas pelo Tribunal são inclusivamente susceptíveis de violar o princípio do respeito dos direitos de defesa, correndo o próprio Tribunal o risco de encontrar a solução do litígio para além dos argumentos das partes.
75 Esta argumentação não merece acolhimento no presente processo. Com efeito, a fiscalização jurisdicional exercida no caso em apreço, ainda que tenha um alcance limitado, exige que o Conselho, autor do acto em questão, possa demonstrar ao juiz comunitário que o acto foi adoptado mediante um exercício efectivo do seu poder de apreciação, que pressupõe a tomada em consideração de todos os elementos e circunstâncias pertinentes da situação que esse acto pretendeu regular (acórdão de 7 de Setembro de 2006, Espanha/Conselho, já referido, n.° 122).
76 Daqui resulta que o Conselho deve, pelo menos, poder apresentar e expor de forma clara e inequívoca os dados de base que tiveram de ser tidos em conta para fundamentar as medidas contestadas e de que dependia o exercício do seu poder de apreciação (acórdão de 7 de Setembro de 2006, Espanha/Conselho, já referido, n.° 123).
77 Ora, o recorrente apresentou, em apoio dos fundamentos relativos ao erro manifesto de apreciação e à violação do princípio da proporcionalidade, indícios suficientemente precisos, objectivos e concordantes, que justificaram a intervenção directa do Tribunal na procura de elementos de prova (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Março de 2001, Connolly/Comissão, C‑274/99 P, Colect., p. I‑1611, n.° 113), para verificar se o Conselho não tinha feito um uso manifestamente errado ou inadequando do seu amplo poder de apreciação.
78 O recorrente apoiou a sua argumentação em numerosos documentos, a saber, um total de 47 documentos foram anexados aos seus diferentes articulados, e encomendou também a uma actuária, a EIS Belgium, um estudo comparativo dos métodos actuariais utilizados pelos relatórios do Eurostat de Setembro de 2003 e de Setembro de 2004. Apresentou assim o máximo de elementos de que dispunha e até um documento que não tinha direito de apresentar, e que o Tribunal decidiu retirar dos autos, por despacho de 20 de Junho de 2006.
79 Pelo contrário, as instituições só apresentaram espontaneamente poucos, ou nenhuns, documentos: o Parlamento não apresentou qualquer anexo e o Conselho anexou dois documentos às suas alegações.
80 Ora, dois dos três estudos actuariais a partir dos quais foi elaborada a reforma do regime de pensões, a saber, o estudo realizado pela sociedade KPMG, de Dezembro de 1998, e um estudo realizado pela actuária Watson Wyatt Brans & Co, de Dezembro de 2002, não constavam dos autos, apesar de serem referidos em numerosas ocasiões pelas partes e citados, a título demonstrativo, pelo Conselho, nas suas alegações. De igual modo, as partes discutiam as obrigações que resultavam para o Conselho da decisão de 23 de Junho de 1981 e da norma internacional de contabilidade IAS n.° 19, sem terem apresentado estes textos. O Tribunal pediu, assim, que estes documentos fossem juntos aos autos.
81 Além disso, uma vez que nem o Parlamento nem o Conselho indicaram nos seus articulados as razões pelas quais o período de referência de doze anos foi escolhido pelo legislador, invocando apenas o amplo poder de apreciação do Conselho, o Tribunal considerou que lhe competia procurar essas razões nos trabalhos preparatórios do Anexo XII do Estatuto e pedir, consequentemente, a sua apresentação, para poder apreciar, com conhecimento de causa, o mérito das objecções relativas ao carácter manifestamente errado ou manifestamente inadequando da escolha deste período de referência.
82 Acresce que a circunstância de o Tribunal, considerando‑se insuficientemente esclarecido quanto a certos aspectos, ter decidido, no interesse da boa administração da justiça, enviar ao Parlamento e ao Conselho várias questões escritas, não pode ser considerada incompatível com os direitos de defesa.
83 Por fim, pelas mesmas razões, o Tribunal considerou necessário, tendo em conta o papel da Comissão, em especial do Eurostat, na elaboração do Anexo XII do Estatuto, enviar também questões a esta instituição.
– Quanto ao período de referência de doze anos
84 Como resulta das disposições conjugadas do artigo 83.°‑A, n.° 1, do Estatuto e do artigo 4.°, n.° 1, do Anexo XII do referido Estatuto, o objectivo do método de cálculo exposto neste anexo consiste em assegurar o equilíbrio actuarial do regime de pensões comunitário. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, e do artigo 5.° do Anexo XII do Estatuto, a taxa de contribuição dos funcionários deve ser fixada a um nível suficiente para financiar um terço do custo do regime, calculado sobre uma base actuarial.
85 Ao contrário dos regimes ditos de «repartição», cujo equilíbrio, definido de modo orçamental, é atingido se o montante total dos recursos constituídos a partir das contribuições pagas pelo empregador e pelos trabalhadores durante o ano cobrir o montante total das prestações pagas durante o mesmo ano aos aposentados, o regime de pensões comunitário está equilibrado, na acepção actuarial do Anexo XII do Estatuto, se o nível das contribuições a pagar em cada ano pelos funcionários em actividade permitir financiar o montante futuro dos direitos que esses funcionários adquiriram durante esse mesmo ano. Ao contrário da abordagem orçamental, a abordagem actuarial visa, portanto, o financiamento do regime de pensões a longo prazo. O artigo 83.°, n.° 2, do Estatuto dispõe que os funcionários contribuem para o financiamento de um terço do regime de pensões, estando os dois outros terços a cargo das instituições.
86 O Anexo XII do Estatuto utiliza o método dito da «unidade de crédito projectada», preconizado pela Norma Internacional de Contabilidade IAS n.° 19. Segundo este método, a soma dos valores actuariais dos direitos à pensão adquiridos por todos os activos num ano, a que os actuários chamam «custo do serviço», é dividida pelo total anual dos vencimentos de base. A taxa de contribuição dos funcionários é igual a um terço desse rácio, tendo em conta o critério de repartição do financiamento que resulta do artigo 83.°, n.° 2, Estatuto. O cálculo do custo do serviço exige hipóteses actuariais, ou seja, estimativas do valor futuro de vários parâmetros (taxas de juro, mortalidade, progressão salarial, etc.). Para tomar em consideração os valores efectivamente observados, o respeito do equilíbrio actuarial exige um ajustamento periódico das referidas hipóteses, que o artigo 1.°, n.° 2, do Anexo XII prevê efectuar anualmente.
87 Como sublinhado pelas partes e pelos intervenientes, a taxa de contribuição para as pensões é, em especial, muito sensível às variações das taxas de juro reais adoptadas para os cálculos actuariais. A tomada em consideração de taxas de juro reais baixas conduz a um aumento significativo da taxa de contribuição para as pensões. Inversamente, a adopção, para efeitos do cálculo actuarial, de taxas de juro reais elevadas traduz‑se numa diminuição sensível da taxa de contribuição. Tendo em conta esta sensibilidade da taxa de contribuição às variações das taxas de juros reais e para evitar modificações frequentes e mesmo alterações brutais da taxa de contribuição, os actuários preconizam a utilização de uma taxa de juro real média calculada com base num período longo.
88 Assim, o artigo 10.°, n.° 2, do Anexo XII do Estatuto define a taxa de juro a ter em consideração para os cálculos actuariais como a média das taxas de juro reais médias relativas aos doze anos anteriores ao ano em curso.
89 O recorrente contesta a escolha deste período. Alega, com razão, que todos os estudos actuariais de que o Conselho dispunha para estabelecer o método do Anexo XII do Estatuto tinham adoptado um período mais longo, de vinte anos, para o cálculo da taxa de juro real média. É o caso, com efeito, do estudo da sociedade KPMG de Dezembro de 1998, do estudo da actuária Watson Wyatt Brans & Co, de Dezembro de 2002, e inclusivamente do relatório do Eurostat de Setembro de 2003. Parece, assim, que o Anexo XII do Estatuto se afasta, quanto a este ponto, da prática habitual dos actuários.
90 Para mais, as medidas de organização do processo ordenadas pelo Tribunal permitiram revelar que o Conselho, ao adoptar o Anexo XII do Estatuto, não dispunha de qualquer estudo actuarial do regime de pensões comunitário efectuado com base num período de doze anos. Em contrapartida, resulta do relatório da reunião do grupo de trabalho «artigo 83.°» de 7 de Junho de 2004, anexo à réplica, que o período foi reduzido de vinte para doze anos «na sequência de negociações políticas».
91 Depois de, nas suas alegações, ter alegado apenas que a escolha do período de doze anos se inseria no âmbito do seu amplo poder de apreciação, o Conselho explicou, em resposta a uma questão escrita do Tribunal, as razões pelas quais se afastou da prática actuarial seguida pelos três estudos de que dispunha: a escolha do período de doze anos resultava de um compromisso, aprovado pelas organizações representativas do pessoal, entre um período de vinte anos proposto pela Comissão e um período de cinco anos, pretendido por determinados Estados‑Membros.
92 Os elementos dos autos e, em especial, o «non‑paper» da presidência do Comité dos Representantes Permanentes (Coreper), de 23 de Setembro de 2003, que foi apresentado pelo Conselho em resposta a um pedido de elementos que lhe foi enviado pelo Tribunal, permitem completar estas explicações. Uma vez que as taxas de juro anuais foram particularmente baixas durante os anos anteriores a 2004, a taxa de juro real média teria sido pouco elevada se tivesse sido calculada com base num período curto anterior a esse ano. Na medida em que esta taxa é utilizada para calcular o valor futuro das contribuições pagas pelos funcionários durante o ano em curso, quanto mais baixa for esta taxa mais elevadas devem ser as contribuições dos funcionários, para assegurar o equilíbrio actuarial do regime. Assim, resulta do «non‑paper» de 23 de Setembro de 2003 que, não se alterando todas as outras circunstâncias, a escolha de um período de cinco anos para o cálculo da taxa de juro real média teria resultado numa taxa de contribuição de 12,4%, em 1 de Janeiro de 2004, em vez de 8,9%, se tivesse sido adoptado um período de vinte anos. Resulta desta comparação que a redução do período de referência, que veio a ser fixado em doze anos, foi decidida para obter um maior aumento imediato da taxa de contribuição dos funcionários.
93 Desta constatação não decorre, porém, que se deve considerar que o período de doze era um parâmetro manifestamente errado ou manifestamente inadequado para os fins do cálculo actuarial.
94 Com efeito, em primeiro lugar, embora os actuários adoptem de preferência um período de vinte anos, a sua prática não reveste valor de uma norma obrigatória. Em especial, a Norma Internacional de Contabilidade IAS n.° 19, invocada pelo recorrente, que carece de força vinculativa para o legislador comunitário, não recomenda a regularização da taxa de juro real média com base num período determinado.
95 Em segundo lugar, como se expôs no n.° 87 do presente acórdão, o cálculo da média das taxas de juro com base num período definido anterior ao ano em curso visa evitar que a taxa de contribuição varie todos os anos em função da taxa de juro anual. Mas o facto de utilizar uma média de um período de doze anos em vez de uma média de um período vinte anos não coloca em questão o equilíbrio actuarial.
96 É certo que o próprio Conselho admite nas suas alegações que a diminuição do número de anos a tomar em conta no cálculo da taxa de juro real média torna «mais volátil» esta taxa e, consequentemente, a taxa de contribuição para as pensões. Visando o período de referência precisamente limitar a volatilidade da taxa de contribuição, o período de vinte anos afigura‑se, por conseguinte, mais adequado do que o de doze anos, tal como salienta o estudo actuarial da EIS Belgium que o recorrente juntou aos autos.
97 A escolha de um período de referência de doze anos não afecta, por esta razão, a validade do método actuarial definido pelo Conselho. Por um lado, o valor prospectivo de uma taxa de juro real média calculada com base num período passado é, de qualquer modo, aproximativo, independentemente da duração desse período. Por outro lado, como já atrás se disse, a duração do período de referência não é susceptível de afectar o equilíbrio actuarial, sob condição de o parâmetro não ser alterado a longo prazo. Como o funcionário do Eurostat explicou na audiência, só no caso de, no futuro, devido à evolução das taxas de juro, a duração deste período vir a ser prolongada ou reduzida, para manter num nível reduzido a taxa de juro real média utilizada no cálculo actuarial e, consequentemente, num nível elevado a taxa de contribuição dos funcionários, é que a objectividade do método de cálculo podia ser questionada e que o objectivo de assegurar o equilíbrio actuarial assente em bases transparentes e incontestáveis seria afectado.
98 Resulta do que precede que o período de doze anos, adoptado pelo artigo 10.°, n.° 2, e no artigo 4.°, n.° 6, do Anexo XII do Estatuto, não é manifestamente errado nem manifestamente inadequado. Como tal, os fundamentos relativos ao facto de o método actuarial do XII do Estatuto estar, quanto a este aspecto, ferido por um erro manifesto de apreciação e por uma violação do princípio de proporcionalidade não merecem acolhimento, não sendo, consequentemente, necessário decidir sobre a inadmissibilidade deduzida contra estes fundamentos.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a um desvio de poder
Argumentos das partes
99 O recorrente afirma que o método de cálculo do Anexo XII do Estatuto, alegadamente elaborado com vista a assegurar o equilíbrio actuarial do regime de pensões comunitário, foi, na realidade, concebido para justificar um aumento da taxa de contribuição dos funcionários para o regime de pensões. Este aumento tinha por objectivo, por um lado, fazer os funcionários suportarem o deficit do regime de pensões, que se tinha acumulado porque os Estados‑Membros tinham, durante muito tempo, deixado de pagar a sua contribuição para o regime e, por outro, alinhar o regime comunitário pelos regimes nacionais, menos vantajosos.
100 O Anexo XII do Estatuto, por um lado, é contrário ao artigo 83.°, n.° 4, do antigo Estatuto, que previa que a contribuição dos funcionários para o regime só podia ser aumentada para assegurar o equilíbrio actuarial do regime de pensões e, por outro, enferma de desvio de poder.
101 Os Estados‑Membros decidiram que o financiamento do deficit do regime de pensões seria suportado pelos funcionários, embora tal deficit não lhes fosse imputável. A existência de um deficit anterior à reforma estatutária decorre do relatório da relatora geral da Comissão dos Orçamentos do Parlamento, B. Dührkop Dührkop, sobre o projecto de orçamento geral da União Europeia para o exercício de 1999 (a seguir «relatório Dührkop Dührkop»), que tinha avaliado este deficit em 14,3 mil milhões de euros em 31 de Dezembro de 1997. Este relatório constatou que, até 1997, os Estados‑Membros membros não tinham pago, ou não tinham pago na totalidade, a parte das contribuições para o regime de pensões que incumbia ao empregador. Até 1982, não tinha sido paga ao regime de pensões qualquer contribuição do empregador e, entre 1982 e 1998, esta contribuição só foi parcialmente paga. Nos termos do relatório Dührkop Dührkop, «não tendo o número dos funcionários da Comunidade cessado de aumentar, à medida que as competências da Comunidade foram aumentando e que foram realizados os alargamentos da União […], o ‘rendimento biológico’ do sistema era, até uma data recente, suficiente para manter o equilíbrio do regime, ou seja, a totalidade das prestações pagas nos termos do regime de pens[ões] não era superior à soma das contribuições dos trabalhadores e da parte do empregador[;] [a]lém disso, até 1982, a contribuição salarial equivalente a um terço do financiamento bastava, por si só, para cobrir a totalidade das prestações pagas nos termos do regime de pensão[;] [e]m 1998, a totalidade das prestações pagas [excedeu] o total teórico […] das [contribuições] salariais para a aposentação, […] da parte do empregador hipotética ou nominal e […] do resgate dos direitos de pensão adquiridos nos termos dos regimes nacionais».
102 O método definido no Anexo XII do Estatuto resulta de um «regateio político», tendo vários Estados‑Membros solicitado que as despesas excedentárias do regime de pensões fossem suportadas pelos funcionários. A proposta inicial do Anexo XII do Estatuto apresentada ao Conselho pela Comissão enunciava apenas alguns princípios gerais mas, depois de se constatar que a metodologia estabelecida em 2003 não cumpria o objectivo principal do aumento da taxa de contribuição, foi decidido inserir no referido Anexo XII um novo método pormenorizado, com parâmetros arbitrários. É por esta razão que os aumentos da taxa de contribuição dos funcionários previstos no Estatuto não podiam ser deduzidos dos estudos elaborados pelo Eurostat em 2003 segundo a Norma Internacional de Contabilidade IAS n.° 19 e não tinham por único objectivo a garantia do equilíbrio actuarial do regime.
103 Na sua contestação, o Parlamento observa que, ao alegar que o Anexo XII do Estatuto é ilegal, o recorrente invoca o fundamento relativo a uma violação dos Tratados ou de uma norma superior às disposições contidas no referido Anexo XII. Ora, o recorrente não precisou qual a norma superior a este anexo que foi violada. Com efeito, as disposições do artigo 83.°, n.° 4, do antigo Estatuto, não têm valor jurídico superior às disposições mais recentemente adoptadas pelo Conselho, sob a forma do Anexo XII do Estatuto. Não existindo uma base jurídica determinada, o fundamento é, consequentemente, inadmissível. Na hipótese de o presente fundamento ser interpretado como uma denúncia de um desvio de procedimento, o Parlamento salienta que não foi expressamente apresentado na fase da reclamação prévia, devendo também ser julgado inadmissível.
104 Quanto ao mérito, o Parlamento alega que o aumento da taxa de contribuição dos funcionários era necessário para manter o equilíbrio actuarial do regime de pensões comunitário. Este aumento, decidido pelo Conselho, foi adoptado a partir de uma proposta da Comissão, baseada num relatório sobre a avaliação actuarial do regime de pensões. Segundo este relatório, «para assegurar o equilíbrio do sistema de pensões, a taxa de contribuição necessária para financiar um terço das prestações previstas no regime de pensões [comunitário] […] [era] de 10,43% do vencimento de base». O aumento da taxa de contribuição teve, portanto, como base um estudo actuarial efectuado em conformidade com os princípios do Anexo XII do Estatuto e com as práticas actuariais geralmente aceites.
105 O Parlamento recorda, por fim, que só existe um desvio de poder no caso de se verificar, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, que o acto impugnado foi adoptado com o objectivo exclusivo ou, pelo menos, determinante, de atingir outros fins que não os invocados. Ora, o recorrente não demonstrou que o apuramento do deficit orçamental do regime de pensões constituiu o objectivo exclusivo ou determinante da adopção do Anexo XII do Estatuto, nem que a adopção deste anexo teve por objectivo exclusivo ou determinante nivelar por baixo o regime de pensões comunitário, para o aproximar dos regimes nacionais. O Parlamento sustenta, a este respeito, que os documentos apresentados pelo recorrente não constituem de modo algum indícios suficientes que permitam demonstrar com certeza que o Anexo XII do Estatuto visava outros fins que não os invocados. Ainda que se admita, quod non, que houve um «regateio político», como alega o recorrente, o objectivo determinante do Anexo XII do Estatuto consistiu no estabelecimento de um procedimento que permitisse assegurar o equilíbrio actuarial do regime de pensões.
106 Na sua réplica, o recorrente considera que invocou implicitamente o desvio de procedimento na sua reclamação prévia, embora os seus argumentos não tenham sido formulados em termos estritamente jurídicos. Segundo a jurisprudência, não se pode exigir que as objecções invocadas em apoio da reclamação prévia sejam formuladas em tais termos.
107 O recorrente refere‑se ao estudo que encomendou à actuária EIS Belgium, que analisou a mudança de método actuarial que se verificou entre 2003 e 2004 e a diferença entre os resultados obtidos através de cada um dos métodos. Não obstante os pedidos formulados pelo recorrente, o Parlamento não forneceu qualquer explicação sobre as razões desta mudança de método. O recorrente sugere que o Tribunal solicite que os documentos que explicam esta súbita modificação sejam apresentados.
108 Ao contrário do que o Parlamento alega, o relatório redigido em 2004 pela Ernst & Young Actuaires‑Conseils, a pedido do Eurostat, não afirma que o método que consta do Anexo XII do Estatuto é conforme com as práticas actuariais. Este relatório consistiu apenas numa verificação do equilíbrio actuarial, tal como definido no Anexo XII do Estatuto, com base em informações fornecidas pelo Eurostat.
109 O recorrente contesta que o legislador possa decidir de modo discricionário o método de cálculo do equilíbrio actuarial. Uma vez que se referia a um equilíbrio actuarial, o legislador devia ter respeitado os princípios utilizados pelos especialistas para proceder ao seu cálculo.
110 Nas suas alegações, o Conselho afirma que as modalidades de cálculo adoptadas no Anexo XII do Estatuto respondem exclusivamente ao objectivo, comum ao antigo e ao novo Estatuto, de garantir o equilíbrio actuarial do regime de pensões.
111 O Conselho apoia os argumentos do Parlamento. Além disso, considera que, atendendo à natureza do regime de pensões dos funcionários comunitários, os argumentos do recorrente relativos a uma alegada insuficiência das contribuições dos Estados‑Membros são errados. Não há «contribuições» dos Estados‑Membros até ao valor de uma determinada percentagem do total das pensões, como podia suceder num sistema de fundos de pensões. Em contrapartida, os Estados‑Membros têm a obrigação de financiar o orçamento das Comunidades, para que o referido orçamento possa assegurar o pagamento das pensões, independentemente do seu montante.
112 Aquando da adopção do Regulamento n.° 723/2004, o Conselho considerou que era necessário inserir no Estatuto um método de cálculo que assegurasse o equilíbrio actuarial do regime de pensões comunitário. Mas, atendendo à variabilidade dos parâmetros económicos a tomar em consideração, o Conselho dispunha de uma margem de apreciação para definir tal método. Ora, o recorrente não especificou de que forma o método previsto no Anexo XII do Estatuto excedeu esta margem de apreciação nem que disposição do referido Anexo XII foi adoptada para utilizar as contribuições dos funcionários para o regime de pensões para outros fins que não a garantia do equilíbrio actuarial.
113 O recorrente não pode sustentar, ao se referir ao relatório do Eurostat de Setembro de 2003, em especial à análise estatística feita no seu ponto 8.2.3.1., que a taxa de contribuição dos funcionários a aplicar para assegurar o equilíbrio actuarial devia ser inferior à que veio a ser adoptada pelo Estatuto, a saber, 9,25%. Com efeito, determinadas medidas do Estatuto, tais como a redução da percentagem de aquisição anual de direitos de pensão (1,9% em vez de 2%), só produzem efeitos no sentido de uma diminuição da taxa de contribuição a longo termo. De igual modo, uma grande parte das alterações previstas no Estatuto tinha poucos efeitos imediatos, uma vez que não eram aplicáveis, ou não eram totalmente aplicáveis, aos funcionários contratados antes da entrada em vigor do Estatuto. Em contrapartida, a alteração das regras relativas ao cálculo da taxa de juro real a utilizar nos cálculos actuariais (média baseada em doze anos em vez de vinte anos) produziu efeitos imediatos na taxa de contribuição calculada.
114 Nas observações que apresentou sobre as alegações do Conselho, o recorrente sustenta que foi o método do Anexo XII, no seu conjunto, que foi concebido para justificar um aumento da taxa de contribuição. A taxa de contribuição foi assim fixada em 9,25% ao passo que o estudo do Eurostat de Setembro de 2003 indicava claramente que uma taxa de contribuição de 8,91% era suficiente para garantir o equilíbrio actuarial e previa inclusivamente que a entrada em vigor do novo Estatuto permitiria reduzir essa taxa para cerca de 8,7%.
115 A margem de apreciação do legislador comunitário não justifica a arbitrariedade. A este respeito, o Conselho não forneceu qualquer explicação sobre a escolha do legislador de reduzir de vinte para doze anos o período de referência para o cálculo da taxa de juro real média, definida pela média das taxas de juro reais durante o período de referência.
116 Na sua tréplica, o Parlamento alega que, ao fiscalizar a legalidade de uma norma legislativa comunitária que pressupõe apreciações complexas, o juiz comunitário exerce uma fiscalização limitada aos erros manifestos ou graves. Ora, o estudo da EIS Belgium, apresentado pelo recorrente, não salientou qualquer erro grave ou manifesto no Anexo XII do Estatuto. No que respeita ao período de doze anos, adoptado neste anexo para o cálculo da taxa de juro real média, o autor do estudo limitou‑se a indicar que um período de vinte anos teria sido mais adequado. Com efeito, nenhuma regra de contabilidade proíbe a adopção de um período de referência de doze anos para este cálculo.
117 A razão pela qual o método utilizado pelo relatório do Eurostat de Setembro de 2003 não veio a ser adoptado é simples: o legislador fez uso da margem de apreciação de que dispõe para escolher o método de cálculo do equilíbrio actuarial.
Apreciação do Tribunal
118 A título liminar, há que afastar o argumento segundo o qual o Anexo XII do Estatuto é contrário ao artigo 83.°, n.° 4, do antigo Estatuto. Tendo estas disposições sido derrogadas com a entrada em vigor do Estatuto, o recorrente não pode, seja como for, invocá‑las (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 17 de Setembro de 1997, Antillean Rice Mills/Comissão, T‑26/97, Colect., p. II‑1347, n.os 14 a 16).
119 Tal como o Tribunal de Justiça tem decidido em múltiplas ocasiões, um acto só enferma de desvio de poder se se verificar, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, que foi adoptado exclusivamente, ou pelo menos de forma determinante, com fins diversos dos indicados ou com a finalidade de eludir um processo especialmente previsto pelo Tratado (v. acórdão de 21 de Junho de 1958, Groupement des hauts fourneaux et aciéries belges/Alta Autoridade, 8/57, Recueil, p. 223, 256; Colect. 1954‑1961, p. 259; v. também, no que respeita a actos do legislador comunitário, acórdãos de 10 de Março de 2005, Espanha/Conselho, C‑342/03, Colect., p. I‑1975, n.° 64, e de 7 de Setembro de 2006, Espanha/Conselho, já referido, n.° 69).
120 O objectivo do Anexo XII do Estatuto, como se indicou no n.° 84 do presente acórdão, e como resulta também do considerando 28 do Regulamento n.° 723/2004, consiste em assegurar a manutenção do equilíbrio actuarial do regime de pensões comunitário, no respeito do critério de repartição previsto para o financiamento deste regime, calculando uma taxa de contribuição dos funcionários suficiente para financiar a terça parte do custo do serviço.
121 Ora, o recorrente alega que as medidas adoptadas pelo Conselho, em especial a opção de calcular a taxa de juro real média com base num período de doze anos em vez de vinte anos, não se coadunavam com o objectivo que esta instituição declarava prosseguir, tendo as preocupações orçamentais imediatas passado à frente da preocupação de estabelecer o cálculo do equilíbrio actuarial, com base nos elementos mais objectivos.
122 A este respeito, independentemente da forma com o que o Conselho negou na audiência, resulta dos elementos dos autos que a escolha do período de doze anos foi efectivamente influenciada por considerações orçamentais, como já se referiu no n.° 92 do presente acórdão.
123 Em primeiro lugar, esta escolha afasta‑se de uma prática habitual em matéria de cálculo actuarial, que consiste em calcular, para obter uma melhor regularização da variável, a média das taxas de juro de um período, mais longo, de vinte anos. Em segundo lugar, resulta do estudo realizado pelo Eurostat em Setembro de 2003 que um aumento da taxa de contribuição para 8,9%, ou mesmo para 8,7%, atendendo às alterações estatutárias previstas, era suficiente, a 1 de Janeiro de 2004, para assegurar o equilíbrio actuarial do regime de pensões, se se adoptasse uma taxa de juro real média calculada com base no período de vinte anos que antecederam o ano em curso. Em terceiro lugar, o estudo realizado pela actuária EIS Belgium demonstrou que a escolha do período de referência explica, essencialmente, que o Eurostat tenha podido calcular, no seu relatório de Setembro de 2004, uma taxa de contribuição de 10,43%. Por fim, os trabalhos preparatórios da reforma das pensões, nomeadamente a nota do Conselho de 7 de Março de 2003, anexa à petição, salientam a vontade afirmada por vários Estados‑Membros de aumentar a contribuição dos funcionários com o objectivo de reduzir o custo orçamental do regime de pensões.
124 Verifica‑se, porém, que as considerações orçamentais não afectaram de modo determinante o método do Anexo XII do Estatuto. Com efeito, a inserção no Estatuto de um método actuarial obsta, em si mesmo, a que as contribuições dos funcionários sejam alteradas em função da situação orçamental, uma vez que é relativamente às necessidades futuras de financiamento do regime de pensões, definidas objectivamente segundo o referido método actuarial, que as contribuições do ano em curso passaram a ser calculadas.
125 O cálculo da taxa de juro real média com base num período mais ou menos longo não tem, em si mesmo, como se expôs nos n.os 95 a 97 do presente acórdão, qualquer influência no equilíbrio actuarial, uma vez que este período tem por única função assegurar uma regularização no tempo da taxa de juro e, consequentemente, da taxa de contribuição. Além disso, a escolha de uma duração de doze anos nem sequer coloca em causa a função de regularização do período de referência, como poderia ser o caso de uma escolha de uma duração realmente curta, como a de cinco anos, que tinha sido proposta por determinadas delegações do Conselho, para obter uma taxa de contribuição mais elevada em 2004. Deste modo, entre a estabilidade da taxa de contribuição garantida por um período de referência suficientemente longo e um aumento imediato mais importante da taxa de contribuição, o Conselho privilegiou o primeiro objectivo. Consequentemente, não se pode sustentar que a duração de doze anos tenha sido adoptada exclusivamente, nem sequer de modo decisivo, para fins orçamentais.
126 Por fim, não resulta do Estatuto que, no exercício do amplo poder de apreciação do legislador para assegurar o equilíbrio actuarial do regime de pensões comunitário, é ilegítimo que o Conselho tome em conta todas as considerações orçamentais. Esta tomada em conta é inclusivamente necessária quando, na falta de um fundo de pensões comunitário, o pagamento das prestações por aposentação constitua um encargo do orçamento das Comunidades, nos termos do artigo 83.°, n.° 1, do Estatuto, do mesmo modo que a contribuição dos funcionários constitui uma receita. Aliás, o artigo 14.°, n.° 2, do Anexo XII do Estatuto prevê que, por ocasião das avaliações actuariais quinquenais, o referido Anexo XII pode ser reexaminado pelo Conselho, não só para ter em conta o equilíbrio actuarial, mas também «à luz das suas implicações orçamentais».
127 Resulta de tudo o que precede que o fundamento segundo o qual o Conselho, ao adoptar o Anexo XII do Estatuto, prosseguiu principalmente um objectivo orçamental e viciou, consequentemente, o referido anexo de um desvio de poder não merece acolhimento, não sendo necessário decidir sobre a admissibilidade deste fundamento.
Quanto ao quinto fundamento, relativo a uma violação do princípio da protecção da confiança legítima
Argumentos das partes
128 O recorrente sustenta na petição inicial que o método do Anexo XII do Estatuto foi definido em violação do princípio da protecção da confiança legítima.
129 Tendo o Parlamento assegurado diversas vezes aos seus funcionários e agentes que a sua contribuição só aumentaria na medida do estritamente necessário para manter o equilíbrio actuarial, esta contribuição foi aumentada muito para além desse limite, de modo artificial e em violação do princípio do equilíbrio actuarial. O Parlamento não respeitou deste modo as garantias que tinha dado aos seus funcionários e agentes e violou assim a confiança que estes tinham legitimamente depositado em si.
130 Por outro lado, o recorrente considera que, através do aumento injustificado da taxa de contribuição, o empregador deixou a dívida do regime de pensões comunitário a cargo dos funcionários, quando lhe competia suportá‑la. Com efeito, durante muitos anos, as contribuições salariais foram suficientes, por si, para cobrir as despesas do regime de pensões, ao passo que o empregador não pagou as quotizações necessárias ao financiamento do referido regime. O recorrente salienta que, numa carta de 2001, o presidente da Comissão admitiu a existência de direitos adquiridos importantes, correspondentes às contribuições do passado, para pensões que então eram devidas, e garantiu que «[u]m eventual aumento das contribuições não pode, em qualquer caso, ter por objectivo o financiamento destes direitos adquiridos».
131 O Parlamento recorda na sua contestação que a violação do princípio da protecção da confiança legítima só pode ser considerada nos casos em que garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis, tenham criado expectativas fundadas na esfera jurídica do interessado. Ora, não é isso que se verifica no presente caso, uma vez que o Parlamento, que não tem competência para adoptar as disposições estatutárias e só foi consultado durante o processo de adopção do Regulamento n.° 723/2004, não podia em caso algum ter dado garantias incondicionais aquando da reforma do regime de pensões. Consequentemente, as eventuais garantias que o recorrente recebeu do Parlamento não podem ter gerado na sua esfera jurídica expectativas fundadas de que a taxa de contribuição para o regime de pensões comunitário não seria aumentada.
132 O Parlamento alega também que os funcionários não podem invocar em seu benefício o princípio da protecção da confiança legítima para porem em causa a legalidade de uma nova disposição regulamentar, nomeadamente num domínio cujo objecto comporta uma constante adaptação em função da variação da situação económica.
133 Na sua réplica, o recorrente afirma que pouco importa que as disposições estatutárias não tenham sido adoptadas pelo Parlamento, que foi apenas consultado, mas pelo Conselho. Com efeito, o parecer do Parlamento é um elemento essencial e indispensável do procedimento, não podendo o novo Estatuto ser adoptado se o parecer não tiver sido emitido. Ao emitir um parecer favorável ao método do Anexo XII, o Parlamento não respeitou as garantias que tinha dado aos seus funcionários e agentes.
134 Quanto ao mais, o recorrente sublinha que a sua confiança legítima resulta não só das garantias que a hierarquia do Parlamento lhe possa ter dado, mas também da redacção do texto do Estatuto.
135 Nas suas alegações, o Conselho responde às observações do recorrente segundo as quais o aumento da taxa de contribuição para o regime de pensões não pode ter por objectivo o financiamento dos direitos de pensão já adquiridos. A adopção do novo Estatuto e a manutenção da garantia solidária dos Estados‑Membros de pagar as pensões consagram de facto um equilíbrio actuarial em 30 de Abril de 2004. Devido à natureza do regime de pensões comunitário, os funcionários e a instituição cobriram os direitos de pensão dos funcionários e agentes acumulados até essa data. O novo Estatuto não prevê a recuperação de eventuais diferenças positivas ou negativas devidas a hipotéticas inadequações das taxas de contribuição. O método de avaliação actuarial definido no Anexo XII do Estatuto visa apenas garantir que as taxas de contribuição a aplicar depois de 1 de Maio de 2004 são suficientes para cobrir os direitos de pensão que serão adquiridos pelos funcionários a partir dessa data.
136 Nas suas observações sobre as alegações do Conselho, o recorrente observa que todas as partes admitem que os funcionários e agentes devem pagar apenas um terço das contribuições necessárias para garantir o pagamento futuro dos direitos que adquirem actualmente e que o deficit do passado devia, portanto, ser totalmente financiado pelos Estados‑Membros através do orçamento comunitário. O desacordo reside na aplicação deste princípio. Ao contrário do que o Conselho sustenta, o método do Anexo XII do Estatuto aumentou artificialmente a contribuição dos funcionários e agentes.
137 Na sua tréplica, o Parlamento sustenta que o respeito do equilíbrio actuarial se inscreve num domínio complexo, cujo objecto comporta uma constante adaptação em função de variações da situação económica. Além disso, a variabilidade do nível da contribuição resulta claramente das disposições estatutárias, nomeadamente do artigo 83.°, n.° 4, do antigo Estatuto. O recorrente não podia, portanto, invocar em seu benefício o princípio da protecção da confiança legítima para pôr em causa a legalidade das novas disposições relativas ao método de cálculo do equilíbrio actuarial.
Apreciação do Tribunal
138 O princípio da protecção da confiança legítima foi consagrado pela jurisprudência como uma «norma jurídica superior» (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Maio de 1975, CNTA/Comissão, 74/74, Colect., p. 183, n.° 44), um dos «princípios fundamentais da Comunidade» (acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Outubro de 1999, Atlanta/Comunidade Europeia, C‑104/97 P, Colect., p. I‑6983, n.° 52, e de 7 de Junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, Colect., p. I‑4983, n.° 73) ou ainda um princípio geral (acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Outubro de 2001, Itália/Comissão, C‑403/99, Colect., p. I‑6883, n.° 35).
139 Este princípio é o corolário do princípio da segurança jurídica, que exige que a legislação comunitária seja certa e que a sua aplicação seja previsível para os sujeitos de direito, no sentido de que visa, em caso de alteração da regra de direito, assegurar a protecção das situações legitimamente adquiridas por uma ou mais pessoas singulares ou colectivas (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Fevereiro de 1996, Duff e o., C‑63/93, Colect., p. I‑569, n.° 20, e de 18 de Maio de 2000, Rombi & Arkopharma, C‑107/97, Colect., p. I‑3367, n.° 66; e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Setembro de 1999, Partex/Comissão, T‑182/96, Colect., p. II‑2673, n.° 191).
140 Por força de jurisprudência constante, o direito de invocar a protecção da confiança legítima aplica‑se a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulte que a administração comunitária, ao lhe dar garantias precisas, gerou na sua esfera jurídica expectativas fundadas (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Fevereiro de 1997, Petit‑Laurent/Comissão, T‑211/95, ColectFP, pp. I‑A‑21 e II‑57, n.° 72, e de 5 de Novembro de 2002, Ronsse/Comissão, T‑205/01, ColectFP, pp. I‑A‑211 e II‑1065, n.° 54).
141 Segundo a primeira parte deste fundamento, o recorrente alega que o Parlamento deu aos seus funcionários garantias relativas ao conteúdo da futura reforma das pensões, garantias essas que não foram respeitadas, em violação do princípio da protecção da confiança legítima.
142 Porém, só as garantias precisas dadas pela autoridade competente para conceder o que promete são susceptíveis de gerar, na esfera jurídica do funcionário em questão, uma confiança legítima (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Dezembro de 2005, Reynolds/Parlamento, T‑237/00, ColectFP, pp. I‑A‑385 e II‑1731, n.° 146).
143 Ora, o Parlamento desempenha apenas um papel consultivo no processo de adopção ou de revisão do Estatuto. Com efeito, nos termos do artigo 283.° CE, «[o] Conselho, deliberando por maioria qualificada, estabelecerá, sob proposta da Comissão e após consulta das outras instituições interessadas, o Estatuto […] e o Regime Aplicável aos outros Agentes [das Comunidades Europeias]». É por esta razão que não se pode sustentar, sob pena de negar as estipulações dos Tratados relativas à repartição das competências entre as instituições, que o Parlamento podia dar aos seus funcionários garantias, relativas à reforma do regime de pensões comunitário, que vinculassem seguidamente o Conselho.
144 Nestas condições, as declarações do Parlamento sobre a reforma do regime de pensões comunitário então em estudo não podem ter gerado expectativas fundadas para o recorrente.
145 Nos termos da segunda parte deste fundamento, o recorrente sustenta que a sua confiança num aumento muito menor da contribuição dos funcionários para as pensões se baseou nas disposições do Estatuto que limitam a referida contribuição à terça parte das necessidades de financiamento do regime de pensões comunitário e no facto de, no passado, as contribuições dos funcionários terem excedido este limite. Ao contrário do que o Conselho sustentou na audiência, a confiança invocada pelo recorrente não assenta, portanto, numa mera prática.
146 As disposições do artigo 83.°, n.° 2, do antigo Estatuto, que se mantiveram no novo Estatuto, previam já que os funcionários contribuíssem para a terça parte do financiamento do regime de pensões. Mesmo antes da entrada em vigor do novo Estatuto, o regime de pensões comunitário devia ser financiado em dois terços pelo empregador comunitário e, quanto ao último terço, pelas contribuições dos funcionários e dos outros agentes.
147 Ora, o recorrente considera que o método do Anexo XII do Estatuto lesou este critério de repartição quanto ao passado.
148 Em primeiro lugar, o Parlamento objecta que o recorrente não possa invocar o princípio da protecção da confiança legítima relativamente às disposições do Anexo XII do Estatuto.
149 Por força de jurisprudência constante, os funcionários não podem invocar em seu benefício o princípio da protecção da confiança legítima para porem em causa a legalidade de uma nova disposição regulamentar, sobretudo num domínio cujo objecto comporta uma constante adaptação em função das variações da situação económica (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Junho de 1994, Di Marzio e Lebedef/Comissão, T‑98/92 e T‑99/92, ColectFP, pp. I‑A‑167 e II‑541, n.° 68, e de 11 de Dezembro de 1996, Barraux e o./Comissão, T‑177/95, ColectFP, pp. I‑A‑541 e II‑1451, n.° 47). É esse o caso, nomeadamente, da alteração do sistema de segurança social comunitário, relativamente ao qual o legislador dispõe, além disso, de um amplo poder de apreciação no que respeita à necessidade das reformas (v., neste sentido, acórdão Campoli/Comissão, já referido, n.os 71 e 72).
150 Porém, se o legislador é livre de introduzir, a qualquer momento, nas regras do Estatuto as alterações que julgue conformes ao interesse geral e de adoptar disposições estatutárias mais desfavoráveis para os funcionários afectados, sob reserva de prever, se for caso disso, um período transitório suficientemente longo, só o pode fazer sob a condição de legislar para o futuro (v. acórdão Campoli/Comissão, já referido, n.° 85), ou seja, sob a condição de a nova regulamentação se aplicar apenas às situações novas e aos efeitos futuros de situações nascidas na vigência da anterior regulamentação (v., a contrario, acórdãos do Tribunal de Justiça de 16 de Maio de 1979, Tomadini, 84/78, Recueil, p. 1801, n.° 21, e de 5 de Maio de 1981, Dürbeck, 112/80, Recueil, p. 1095, n.° 48, e, em matéria de função pública, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Outubro de 1993, Reinarz/Comissão, T‑6/92 e T‑52/92, Colect., p. II‑1047, n.° 85).
151 Ora, há que constatar que o limite assim definido quanto à possibilidade de invocar o princípio da protecção da confiança legítima relativamente a uma disposição regulamentar nova não é oponível ao recorrente no caso em apreço.
152 Com efeito, o recorrente não sustenta que o critério de repartição do artigo 83.°, n.° 2, do antigo Estatuto foi lesado para o futuro, em violação do princípio da protecção da confiança legítima. Tal como se expôs no n.° 146 do presente acórdão, as disposições em questão foram, aliás, retomadas, sem alterações, no artigo 83.°, n.° 2, do novo Estatuto. A objecção que o recorrente apresenta quanto ao Anexo XII do Estatuto é a de ter sido lesado o critério de repartição do financiamento para o período anterior à entrada em vigor do referido anexo, ou seja, apenas retroactivamente.
153 É por esta razão que, ao contrário do que o Parlamento sustenta, a jurisprudência acima referida, relativa às disposições regulamentares novas, não é aplicável ao presente caso e não pode, como tal, ser utilmente invocada para recusar ao recorrente o direito de invocar o princípio da protecção da confiança legítima. Pelo contrário, o Tribunal de Justiça criticou, num acórdão de 11 de Julho de 1991, Crispoltoni (C‑368/89, Colect., p. I‑3695, n.° 21), a forma pela qual dois regulamentos comunitários violaram a confiança legítima dos operadores económicos, devido aos seus efeitos retroactivos.
154 Em segundo lugar, há que examinar se, como o recorrente sustenta, o Anexo XII do Estatuto lesou efectivamente, relativamente ao período anterior a 1 de Maio de 2004, a regra de financiamento do regime de pensões comunitário.
155 Resulta do relatório Dührkop Dührkop que as instituições não pagaram qualquer contribuição para o regime comunitário de pensões até 1982 e só pagaram integralmente a parte do empregador comunitário a partir de 1998.
156 Tal como o Conselho explica nas suas alegações, o método actuarial definido no Anexo XII do Estatuto visa apenas garantir que a taxa de contribuição para as pensões a aplicar após 1 de Maio de 2004 será suficiente para cobrir os direitos de pensão adquiridos pelos funcionários a partir desta data. O facto de o passado não ter sido tomado em conta no Anexo XII do Estatuto implica dois corolários, que devem ser distinguidos no exame da argumentação do recorrente.
157 Em primeiro lugar, o equilíbrio actuarial não toma em consideração os direitos de pensão adquiridos antes da data do cálculo, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 4, alínea b), do Anexo XII do Estatuto. Esta disposição assegura que os deficits do regime de pensões comunitários eventualmente acumulados até 1 de Maio de 2004 não serão suportados pelos funcionários e que um aumento da taxa de contribuição não terá, assim, por objectivo o financiamento dos direitos de pensão que estes já tenham adquirido, ao contrário do que o recorrente sustenta.
158 Em segundo lugar, o Estatuto também não prevê a recuperação de eventuais diferenças positivas e negativas devidas a inadequações da taxa de contribuição no passado. Por outras palavras, a definição do equilíbrio actuarial adoptada pelo Anexo XII do Estatuto ignora as contribuições pagas até 30 de Abril de 2004 e parte do princípio de que os direitos de pensão adquiridos até esta data foram cobertos em conformidade com o critério de repartição do financiamento.
159 Ora, o recorrente baseia‑se no relatório Dührkop Dührkop para sustentar que o empregador comunitário só financia dois terços do regime de pensões desde 1998 e que os funcionários contribuíram no passado para mais de um terço do financiamento do referido regime.
160 No entanto, o relatório Dührkop Dührkop, que não se baseia num estudo actuarial do regime de pensões, limita‑se a constatar que a contribuição anual dos funcionários excedeu durante muito tempo a terça parte do custo orçamental anual do regime de pensões comunitário. Ora, as disposições do artigo 83.°, n.° 2, do antigo Estatuto, que previam, nos mesmos termos que o novo Estatuto, que os funcionários contribuíssem para um terço do financiamento do regime, deviam já ser entendidas em sentido actuarial, e não orçamental, tal como resulta claramente das disposições do artigo 83.°, n.° 4, do antigo Estatuto. Estas disposições significavam que a terça parte da soma dos valores actuariais dos direitos de pensão adquiridos por todos os activos durante o ano, ou seja, a terça parte do custo do serviço, devia ser financiada pelos funcionários.
161 A observação segundo a qual, durante décadas, ao passo que o regime de pensões comunitário tinha ainda um número muito reduzido de aposentados, o montante das contribuições dos funcionários excedeu largamente a terça parte do custo orçamental do referido regime não permite afirmar que a contribuição dos funcionários também excedeu a terça parte do custo do serviço.
162 Com efeito, antes de mais, esta conclusão só se pode basear num estudo actuarial. Ora, a Comissão sustentou na audiência, sem ser contrariada, que não foi efectuado qualquer estudo actuarial do regime de pensões comunitário antes de 1998. Em seguida, não é certo que com taxas de contribuição fixadas em 6,75% e depois em 8,25%, os funcionários tenham financiado, no passado, mais de um terço do custo do serviço. Por fim, ainda que se admita que o respeito do critério de financiamento possa ser verificado a partir de elementos orçamentais e que a conclusão do relatório Dührkop Dührkop, segundo a qual a contribuição do empregador só foi parcialmente paga até 1998, possa, consequentemente, ser admitida, haveria ainda que verificar se o suposto excedente das contribuições dos funcionários até esta data não foi compensado por um excedente das contribuições das Comunidades entre 1998 e 2004.
163 Daqui resulta que não ficou provado que a nova regulamentação tivesse como efeito lesar retroactivamente o critério de financiamento do regime de pensões comunitário.
164 Consequentemente, presumindo‑se implicitamente que esta regra foi respeitada antes da entrada em vigor do Anexo XII do Estatuto, não se pode considerar que o Conselho violou a confiança que os funcionários podiam legitimamente depositar no respeito da referida regra.
165 Resulta do que precede que o fundamento relativo à violação do princípio da protecção da confiança legítima, nas suas diferentes partes, não merece acolhimento.
166 À luz de tudo o que procede, há que negar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
167 Tal como o Tribunal decidiu no seu acórdão de 26 de Abril de 2006, Falcione/Comissão (F‑16/05, ainda não publicado na Colectânea, n.os 77 a 86), enquanto não entrar em vigor o Regulamento de Processo do Tribunal, e, nomeadamente, as disposições particulares relativas às despesas, há que aplicar apenas o Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, no interesse da boa administração da justiça e para assegurar aos sujeitos de direito uma previsibilidade suficiente das regras relativas às despesas do processo.
168 Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo deste último Tribunal, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Porém, nos termos do artigo 88.° do mesmo Regulamento, nos litígios entre as Comunidades e os seus agentes, as despesas efectuadas pelas Instituições ficam a cargo destas.
169 Além disso, nos termos do artigo 87.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal pode, atendendo a circunstâncias excepcionais, determinar que as despesas sejam repartidas.
170 No presente caso, o Parlamento só respondeu a uma pequena parte da reclamação, não apresentou nos seus articulados qualquer explicação para a escolha do período de doze anos, apesar de esta ter sido contestada de modo sério e preciso pelo recorrente, e não juntou qualquer documento aos seus articulados, em resposta a uma argumentação bem alicerçada. Para preparar o processo para julgamento e conhecer a ratio legis das disposições impugnadas, o Tribunal viu‑se, assim, obrigado a ordenar várias medidas de organização do processo.
171 Nestas circunstâncias, há que condenar o Parlamento a suportar, além das suas próprias despesas, metade das despesas do recorrente. O recorrente suportará metade das suas próprias despesas.
172 Por fim, nos termos do artigo 87.°, n.° 4, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o Conselho e a Comissão, que intervieram no processo, suportarão as respectivas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DA FUNÇÃO PÚBLICA (Tribunal Pleno)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Parlamento Europeu suportará as suas próprias despesas e metade das despesas de D. Wils.
3) D. Wils suportará metade das suas próprias despesas.
4) O Conselho da União Europeia e a Comissão das Comunidades Europeias suportarão as respectivas despesas.
Mahoney | Kreppel | Van Raepenbusch |
Boruta | Kanninen Tagaras | Gervasoni |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de Julho de 2007.
O secretário | | O presidente |