Causa T‑534/11
Schenker AG
contro
Commissione europea
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Fascicolo amministrativo e decisione definitiva della Commissione relativa ad un’intesa, versione non riservata di tale decisione – Diniego d’accesso – Obbligo di procedere ad un esame concreto e individuale – Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive – Interesse pubblico prevalente»
Massime – Sentenza del Tribunale (Prima Sezione) del 7 ottobre 2014
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al principio di accesso ai documenti – Diniego fondato su varie eccezioni – Ammissibilità
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Tutela degli interessi commerciali – Obbligo di bilanciamento degli interessi in gioco
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo e terzo trattino)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di concedere un accesso parziale ai dati non coperti dalle eccezioni – Applicazione ai documenti appartenenti ad una categoria cui si applica da una presunzione generale di diniego dell’accesso – Esclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 6)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Tutela degli interessi commerciali
(Art. 101 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo e terzo trattino; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 27, § 2, e 28; regolamento della Commissione n. 773/2004, artt. 6, 8, 15 e 16)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Tutela degli interessi commerciali – Interesse pubblico prevalente alla divulgazione di documenti – Nozione – Interesse a conoscere l’azione della Commissione nel settore della concorrenza – Inclusione – Limiti – Interesse che può essere soddisfatto mediante la comunicazione di una versione non riservata della sua decisione
(Art. 101 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo e terzo trattino; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 7 e 30, §§ 1 e 2)
6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Portata – Applicazione ai fascicoli amministrativi afferenti ai procedimenti di controllo del rispetto delle regole di concorrenza – Comunicazione ad una persona che intende proporre un’eventuale azione per per risarcimento danni fondata su un’asserita violazione dell’articolo 101 TFUE – Obbligo in capo al richiedente di dimostrare la necessità di accedere ai documenti di cui trattasi – Portata
(Art. 101 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2)
7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Obbligo di concedere un accesso parziale ai dati non coperti dalle eccezioni – Portata
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 2 e 6)
8. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Termine impartito per rispondere ad una domanda di accesso – Proroga – Presupposti – Domanda di accesso relativa a documenti soggetti ad un trattamento confidenziale nell’ambito di un procedimento amministrativo in materia di concorrenza – Obbligo per l’istituzione interessata di rispondere alla domanda entro un termine ragionevole – Criteri di valutazione
(Art. 101 TFUE e 339 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 8, §§ 1 e 2; regolamento del Consiglio n. 1/2003)
1. V. il testo della decisione.
(v. punto 39)
2. V. il testo della decisione.
(v. punti 44, 74, 75)
3. Nell’ambito di una decisione di rifiuto di accesso a documenti, l’istituzione interessata può basarsi su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe. A questo riguardo, quando a un documento si applica una presunzione generale e nessun interesse pubblico prevalente giustifica la sua divulgazione, tale documento esula dall’obbligo di una divulgazione, integrale o parziale, del suo contenuto.
(v. punti 47, 108)
4. I regolamenti n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, e n. 1/2003 non contengono disposizioni che prevedano espressamente la prevalenza di uno dei regolamenti sull’altro. Occorre pertanto garantire un’applicazione di ciascuno dei suddetti regolamenti che sia compatibile con quella dell’altro e ne consenta quindi un’applicazione coerente. Di conseguenza, ai fini dell’interpretazione delle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si deve riconoscere che sussiste una presunzione generale secondo cui la divulgazione dei documenti raccolti dalla Commissione nell’ambito di un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE pregiudicherebbe, in linea di principio, tanto la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile delle istituzioni dell’Unione quanto quella degli interessi commerciali delle imprese implicate in un simile procedimento. Tale considerazione si impone indipendentemente dalla questione se la domanda di accesso riguardi un procedimento già concluso o un procedimento ancora in corso.
Infatti, l’articolo 27, paragrafo 2, e l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003 nonché gli articoli 6, 8, 15 e 16 del regolamento n. 773/2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 e 82 del Trattato CE, disciplinano in maniera restrittiva l’uso dei documenti compresi nel fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE, limitando l’accesso agli atti alle parti interessate ed ai denuncianti la cui denuncia la Commissione intende rigettare, con riserva della non divulgazione dei segreti aziendali e di altre informazioni riservate delle imprese nonché dei documenti interni della Commissione e delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri, e purché i documenti resi accessibili siano utilizzati solo ai fini di procedimenti giudiziari o amministrativi vertenti sull’applicazione dell’articolo 101 TFUE. Ne risulta che non soltanto le parti di un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE non dispongono di un diritto di accesso illimitato ai documenti compresi nel fascicolo della Commissione, ma che inoltre i terzi, ad eccezione dei denuncianti, non dispongono, nell’ambito di un procedimento siffatto, del diritto di accesso ai documenti del fascicolo della Commissione.
In tali circostanze, un accesso generalizzato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, ai documenti scambiati, nell’ambito di un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE, tra la Commissione e le parti interessate da tale procedimento o i terzi potrebbe porre in pericolo l’equilibrio che il legislatore dell’Unione ha voluto garantire nei regolamenti n. 1/2003 e n. 773/2004 tra l’obbligo per le imprese interessate di comunicare alla Commissione informazioni commerciali eventualmente sensibili e la garanzia di una tutela rafforzata collegata, in forza del segreto d’ufficio e del segreto commerciale, alle informazioni trasmesse a tale titolo alla Commissione.
Peraltro, per quanto riguarda le informazioni raccolte dalla Commissione nell’ambito dei procedimenti per l’applicazione dell’articolo 101 TFUE, ai sensi delle comunicazioni della Commissione relative all’immunità dalle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese, la divulgazione di tali informazioni potrebbe dissuadere i potenziali richiedenti il trattamento favorevole dal rilasciare dichiarazioni in forza di tali comunicazioni. Essi potrebbero, infatti, ritrovarsi in una posizione meno favorevole rispetto a quella di altre imprese che abbiano partecipato al cartello e non abbiano collaborato all’inchiesta o vi abbiano collaborato meno intensamente.
(v. punti 50, 52, 53, 55‑58, 83)
5. Il pubblico deve essere in condizione di conoscere l’azione della Commissione nel settore della concorrenza onde assicurare, da una parte, che i comportamenti che possono esporre gli operatori economici a sanzioni siano identificabili con sufficiente precisione e, dall’altra, che la prassi decisionale della Commissione sia comprensibile, atteso che essa riveste essenziale importanza sul funzionamento del mercato interno, il quale riguarda tutti i cittadini dell’Unione in veste sia di operatori economici che di consumatori. Sussiste quindi un interesse pubblico prevalente a che il pubblico possa conoscere determinati elementi essenziali dell’azione della Commissione nel settore in questione. Tuttavia, la sussistenza di detto interesse pubblico non obbliga la Commissione a concedere un accesso generalizzato, sulla base del regolamento n. 1049/2001, a qualunque informazione raccolta nell’ambito di un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE.
Difatti, un tale accesso generalizzato potrebbe mettere a repentaglio l’equilibrio che il legislatore dell’Unione ha voluto garantire, nel regolamento n. 1/2003, tra l’obbligo per le imprese interessate di comunicare alla Commissione informazioni commerciali eventualmente sensibili e la garanzia di una tutela rafforzata collegata, in forza del segreto d’ufficio e del segreto aziendale, alle informazioni così trasmesse alla Commissione. Inoltre, l’interesse del pubblico a ottenere la comunicazione di un documento in base al principio di trasparenza ha una rilevanza che varia a seconda che si tratti di un documento rientrante in un procedimento amministrativo o di un documento relativo a un procedimento nell’ambito del quale l’istituzione dell’Unione interviene in qualità di legislatore.
L’interesse pubblico a conoscere l’attività della Commissione in materia di concorrenza non giustifica, di per sé, né la divulgazione del fascicolo istruttorio né la divulgazione della versione integrale della decisione adottata, dal momento che detti documenti non sono necessari per comprendere gli elementi essenziali dell’attività della Commissione, quali l’esito del procedimento e le ragioni che hanno indirizzato la sua azione. Infatti, la Commissione può garantire che tale esito e tali ragioni possano essere sufficientemente compresi tramite, in particolare, la pubblicazione di una versione non riservata della decisione in questione.
Al fine di individuare le informazioni necessarie a tale scopo, va considerato che, a termini dell’articolo 30, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1/2003, la Commissione, pur tenendo conto del legittimo interesse delle imprese alla protezione dei propri segreti aziendali, è tenuta a pubblicare le decisioni adottate in applicazione dell’articolo 7 del medesimo regolamento, indicando il nome delle parti interessate e il contenuto essenziale della decisione, comprese le sanzioni irrogate. Pertanto, l’interesse pubblico prevalente alla divulgazione non può essere soddisfatto mediante la mera pubblicazione di un comunicato stampa contenente l’informazione dell’adozione della decisione di cui trattasi, anche nell’ipotesi in cui tale comunicato descriva sinteticamente l’infrazione constatata, identifichi le imprese considerate responsabili di tale infrazione ed indichi l’importo dell’ammenda imposta a ciascuna di esse, qualora un simile comunicato non riproduca il contenuto essenziale delle decisioni adottate ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003. Detto interesse pubblico prevalente impone la pubblicazione di una versione non riservata delle decisioni in parola.
(v. punti 80‑85, 115, 116)
6. Sebbene chiunque abbia il diritto di chiedere il risarcimento del danno che gli abbia causato una violazione dell’articolo 101 TFUE, non è tuttavia necessario, al fine di garantire una tutela effettiva di tale diritto, che qualsiasi documento oggetto di un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE sia comunicato a siffatto richiedente per il solo fatto che quest’ultimo intende proporre un’azione di risarcimento, essendo poco probabile che l’azione di risarcimento debba fondarsi su tutti gli elementi contenuti nel fascicolo relativo al suddetto procedimento.
Spetta quindi a chiunque voglia ottenere il risarcimento del danno subìto in ragione di una violazione dell’articolo 101 TFUE provare la necessità, per esso, di accedere all’uno o all’altro documento compreso nel fascicolo della Commissione, affinché quest’ultima possa, caso per caso, soppesare gli interessi che giustificano la comunicazione di tali documenti e la loro protezione, tenendo conto di tutti gli elementi rilevanti nella fattispecie. In mancanza di una necessità siffatta, l’interesse esistente ad ottenere il risarcimento del danno subìto in ragione di una violazione dell’articolo 101 TFUE non può costituire un interesse pubblico prevalente ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.
(v. punti 92, 94‑96)
7. L’esame della possibilità di accordare un accesso parziale ad un documento delle istituzioni dell’Unione deve essere effettuato alla luce del principio di proporzionalità. Al riguardo, dall’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, risulta che un’istituzione è tenuta a verificare l’opportunità di accordare un accesso parziale ai documenti oggetto di una domanda di accesso, limitando un eventuale diniego ai soli dati che rientrano fra le eccezioni contemplate dalla medesima disposizione. L’istituzione deve accordare un siffatto accesso parziale se lo scopo perseguito dalla stessa, quando rifiuta l’accesso al documento, può essere conseguito nel caso in cui essa si limiti ad occultare i brani o i dati che possono arrecare pregiudizio all’interesse pubblico tutelato. Orbene, da una lettura combinata dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001 e dell’articolo 4, paragrafo 2, ultima parte di periodo, del medesimo regolamento risulta che, quando l’interesse pubblico prevalente, contemplato da quest’ultima disposizione, giustifica la divulgazione di una parte di un documento, l’istituzione dell’Unione cui è stata rivolta la domanda di accesso è tenuta a concedere l’accesso alla parte in questione.
(v. punti 111‑113)
8. Le disposizioni del regolamento n. 1049/2001 non prevedono la possibilità per la Commissione di rispondere a una domanda di conferma che l’accesso ad un documento richiesto sarà accordato in un momento successivo ed indefinito. Tuttavia, allorché un’impresa fa valere che un documento che la riguarda contiene segreti aziendali o altre informazioni riservate, la Commissione non deve comunicarlo senza avere previamente rispettato vari passaggi. Anzitutto, la Commissione deve dare modo all’impresa interessata di manifestare il proprio punto di vista. Poi, essa deve adottare in proposito una decisione debitamente motivata. Infine, la Commissione, prima di eseguire la sua decisione, deve dare all’impresa la possibilità di adire il giudice dell’Unione allo scopo di impedire che si proceda alla trasmissione dei documenti.
Deve quindi ammettersi che la preparazione di una versione non confidenziale di una decisione della Commissione in materia di concorrenza può richiedere un certo periodo di tempo, inconciliabile con i termini previsti ai paragrafi 1 e 2 dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001 per rispondere alle domande di conferma. Ebbene, la Commissione deve adoperarsi al fine di compiere i passaggi sopra descritti nel più breve tempo possibile e, in ogni caso, entro un termine ragionevole, da determinarsi in funzione delle circostanze specifiche di ciascun caso. Al riguardo, occorre prendere in considerazione il numero più o meno considerevole delle domande di trattamento riservato presentate dalle imprese interessate e la loro complessità tecnica e giuridica.
(v. punti 126, 128‑130)