Cauza T‑534/11

Schenker AG

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Dosar administrativ și decizie finală a Comisiei privind o înțelegere, versiune neconfidențială a acestei decizii – Respingerea cererii de acces – Obligația de a efectua o examinare concretă și individuală – Excepție privind protecția intereselor comerciale ale unui terț – Excepție privind protecția obiectivelor activităților de anchetă – Interes public superior”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 7 octombrie 2014

1.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la principiul accesului la documente – Refuz întemeiat pe mai multe excepții – Admisibilitate

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

2.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Protecția intereselor comerciale – Obligația de evaluare comparativă a intereselor în cauză

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) prima și a treia liniuță]

3.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de a acorda un acces parțial la datele care nu intră sub incidența excepțiilor – Aplicare în privința documentelor care țin de o categorie care intră sub incidența unei prezumții generale de respingere a accesului – Excludere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (6)]

4.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Protecția intereselor comerciale

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) prima și a treia liniuță; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 27 alin. (2) și art. 28; Regulamentul nr. 773/2004 al Comisiei, art. 6, 8, 15 și 16]

5.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Protecția intereselor comerciale – Interes public superior care justifică divulgarea unor documente – Noțiune – Interes de a cunoaște acțiunea Comisiei în domeniul concurenței – Includere – Limite – Interes care poate fi satisfăcut prin comunicarea unei versiuni neconfidențiale a deciziei sale

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) prima și a treia liniuță; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 7 și art. 30 alin. (1) și (2)]

6.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Domeniu de aplicare – Aplicare în privința dosarelor administrative aferente procedurilor de control al respectării normelor de concurență – Comunicare către o persoană care intenționează să introducă o eventuală acțiune în despăgubire întemeiată pe o pretinsă încălcare a articolului 101 TFUE – Obligația solicitantului de a stabili necesitatea accesului la documentele în cauză – Domeniu de aplicare

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

7.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Obligația de a acorda un acces parțial la datele care nu intră sub incidența excepțiilor – Domeniu de aplicare

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) și (6)]

8.      Instituții ale Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Termen stabilit pentru a răspunde la o cerere de acces – Prelungire – Condiții – Cerere de acces privind documente care beneficiază de un tratament de confidențialitate în cadrul unei proceduri administrative în materie de concurență – Obligația instituției în cauză de a răspunde la cerere într‑un termen rezonabil – Criterii de apreciere

[art. 101 TFUE și 339 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 alin. (1) și (2); Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului]

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 39)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 44, 74 și 75)

3.      În cadrul unei decizii de respingere a accesului la documente, instituția în cauză se poate întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare referitoare la documente de aceeași natură. În această privință, în cazul în care un document intră sub incidența unei prezumții generale și niciun interes public superior nu justifică divulgarea sa, respectivului document nu îi este aplicabilă obligația unei divulgări integrale sau parțiale a conținutului său.

(a se vedea punctele 47 și 108)

4.      Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei și Regulamentul nr. 1/2003 nu cuprind dispoziții care să prevadă expres supremația unuia asupra celuilalt. Prin urmare, se impune asigurarea unei aplicări a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și să permită astfel o aplicare coerentă a acestora. În consecință, în vederea interpretării excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, este necesar să fie recunoscută existența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea documentelor colectate de Comisie în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE ar aduce în principiu atingere atât protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit ale instituțiilor Uniunii, cât și protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor implicate într‑o astfel de procedură. Aceasta se impune independent de împrejurarea dacă cererea de acces privește o procedură deja finalizată sau o procedură în curs.

Astfel, articolul 27 alineatul (2) și articolul 28 din Regulamentul nr. 1/2003, precum și articolele 6, 8, 15 și 16 din Regulamentul nr. 773/2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor 81 și 82 din Tratatul CE reglementează în mod restrictiv utilizarea documentelor care figurează în dosarul aferent unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE, limitând accesul la dosar la părțile în cauză și la autorii plângerii a căror plângere Comisia are intenția să o respingă, sub rezerva nedivulgării secretelor de afaceri și a celorlalte informații confidențiale ale întreprinderilor, precum și a documentelor interne ale Comisiei și ale autorităților de concurență din statele membre și cu condiția ca documentele care devin accesibile să nu fie utilizate decât în scopurile unor proceduri judiciare sau administrative având ca obiect aplicarea articolului 101 TFUE. Rezultă nu numai că părțile la o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE nu dispun de un drept de acces nelimitat la documentele care figurează în dosarul Comisiei, ci și că, în plus, terții, cu excepția autorilor plângerii, nu dispun, în cadrul unei asemenea proceduri, de dreptul de acces la documentele din dosarul Comisiei.

În aceste condiții, un acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la documentele schimbate, în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE, între Comisie și părțile vizate de această procedură sau terți ar fi de natură să pericliteze echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a dorit să îl asigure, prin Regulamentele nr. 1/2003 și nr. 773/2004, între obligația întreprinderilor în cauză de a comunica Comisiei informații comerciale eventual sensibile și garanția protecției consolidate aferente, în temeiul secretului profesional și al secretului de afaceri, informațiilor comunicate astfel Comisiei.

Pe de altă parte, în ceea ce privește informațiile colectate de Comisie în cadrul procedurilor de aplicare a articolului 101 TFUE, în temeiul Comunicării Comisiei privind neaplicarea de amenzi sau reducerea cuantumului acestora în cauzele având ca obiect înțelegeri și, respectiv, al Comunicării Comisiei privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor în cauzele referitoare la înțelegeri, divulgarea acestor informații ar putea să îi descurajeze pe potențialii solicitanți de clemență să facă declarații în conformitate cu aceste comunicări. Astfel, aceștia ar putea ajunge într‑o poziție mai puțin favorabilă decât cea a celorlalte întreprinderi care au participat la înțelegere și nu au colaborat la investigație sau au colaborat mai puțin intens.

(a se vedea punctele 50, 52, 53, 55-58 și 83)

5.      Publicul trebuie să fie în măsură să cunoască acțiunea Comisiei în domeniul concurenței pentru a se asigura, pe de o parte, o identificare suficient de precisă a comportamentelor susceptibile să expună operatorii economici unor sancțiuni și, pe de altă parte, înțelegerea practicii decizionale a Comisiei, aceasta având o importanță fundamentală în ceea ce privește funcționarea pieței interne, care îi privește pe toți cetățenii Uniunii, în calitate fie de operatori economici, fie de consumatori. Există, așadar, un interes public superior ca publicul să poată cunoaște anumite elemente esențiale ale acțiunii Comisiei în acest domeniu. Cu toate acestea, existența acestui interes public nu obligă Comisia să acorde un acces generalizat, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la orice informație colectată în cadrul unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE.

Astfel, un asemenea acces generalizat ar fi susceptibil să pericliteze echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a dorit să îl asigure, în Regulamentul nr. 1/2003, între obligația întreprinderilor în cauză de a comunica Comisiei informații comerciale eventual sensibile și garanția protecției consolidate aferente, în temeiul secretului profesional și al secretului de afaceri, informațiilor comunicate astfel Comisiei. Pe de altă parte, interesul publicului de a obține comunicarea unui document în temeiul principiului transparenței nu are aceeași importanță în cazul unui document aferent unei proceduri administrative ca în cazul unui document referitor la o procedură în cadrul căreia instituția Uniunii intervine în calitate de legiuitor.

Interesul public de a cunoaște activitatea Comisiei în materie de concurență nu justifică, în sine, nici divulgarea dosarului de investigație, nici divulgarea versiunii integrale a deciziei adoptate, întrucât aceste documente nu sunt necesare pentru înțelegerea elementelor esențiale ale activității Comisiei, cum ar fi rezultatul procedurii și rațiunile care au orientat acțiunea acesteia. Astfel, Comisia poate asigura o înțelegere suficientă a acestui rezultat și a acestor rațiuni în special prin intermediul publicării unei versiuni neconfidențiale a deciziei în cauză.

Pentru a identifica informațiile necesare în această privință, trebuie să se considere că, potrivit articolului 30 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia, cu respectarea interesului legitim al întreprinderilor ca secretele lor de afaceri să nu fie divulgate, este ținută să publice deciziile pe care le adoptă în temeiul articolului 7 din același regulament, cu indicarea numelui părților și a conținutului principal al deciziei, inclusiv a sancțiunilor aplicate. În consecință, interesul public superior de a divulga nu poate fi satisfăcut prin simpla publicare a unui comunicat de presă referitor la adoptarea deciziei în cauză, nici măcar în ipoteza în care acest comunicat descrie succint încălcarea constatată, identifică întreprinderile a căror răspundere pentru această încălcare a fost reținută și precizează cuantumul amenzii aplicate fiecăreia dintre acestea, întrucât un astfel de comunicat nu reproduce conținutul principal al deciziilor adoptate în temeiul articolului 7 din Regulamentul nr. 1/2003. Acest interes public superior impune publicarea unei versiuni neconfidențiale a acestor decizii.

(a se vedea punctele 80-85, 115 și 116)

6.      Deși este adevărat că orice persoană poate solicita repararea prejudiciului cauzat printr‑o încălcare a articolului 101 TFUE, nu este totuși necesar, în vederea asigurării unei protecții efective a acestui drept, ca orice document aferent unei proceduri de aplicare a articolului 101 TFUE să fie comunicat unui astfel de solicitant pentru motivul că acesta intenționează să introducă o acțiune în reparație, având în vedere că este puțin probabil ca acțiunea în reparație să trebuiască să se întemeieze pe totalitatea elementelor care figurează în dosarul acestei proceduri.

Revine, în consecință, fiecărei persoane care dorește să obțină repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a articolului 101 TFUE sarcina de a stabili necesitatea pe care o prezintă pentru ea accesul la unul sau altul dintre documentele care figurează în dosarul Comisiei, pentru ca aceasta din urmă să poată pune în balanță, de la caz la caz, interesele care justifică comunicarea unor asemenea documente și protecția lor, luând în considerare toate elementele relevante din cauză. În lipsa unei asemenea necesități, interesul de a obține repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a articolului 101 TFUE nu poate constitui un interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

(a se vedea punctele 92 și 94-96)

7.      Examinarea posibilității de acordare a unui acces parțial la un document al instituțiilor Uniunii trebuie realizată în lumina principiului proporționalității. În această privință, din cuprinsul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei rezultă că o instituție este obligată să examineze dacă poate fi acordat un acces parțial la documentele avute în vedere într‑o cerere de acces, limitând un eventual refuz doar la datele care fac obiectul excepțiilor prevăzute de această dispoziție. Instituția trebuie să acorde un asemenea acces parțial dacă scopul urmărit de aceasta, atunci când respinge cererea de acces la document, poate fi îndeplinit în cazul în care se limitează la ștergerea pasajelor care ar putea să aducă atingere interesului public protejat. Or, din coroborarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 cu articolul 4 alineatul (2) ultima teză din acest regulament rezultă că, atunci când interesul public superior vizat de această din urmă dispoziție justifică divulgarea unei părți dintr‑un document, instituția Uniunii sesizată cu cererea de acces este ținută să acorde accesul la această parte.

(a se vedea punctele 111-113)

8.      Dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001 nu prevăd posibilitatea Comisiei de a răspunde la o cerere de confirmare că accesul la un document solicitat va fi acordat la un moment ulterior și nedeterminat. Totuși, atunci când o întreprindere susține că un document care o privește conține secrete de afaceri sau alte informații confidențiale, Comisia nu trebuie să îl comunice fără respectarea prealabilă a mai multor etape. Mai întâi, Comisia trebuie să acorde întreprinderii în cauză posibilitatea de a și susține punctul de vedere. În continuare, aceasta trebuie să ia cu privire la aspectul menționat o decizie motivată în mod corespunzător. În sfârșit, Comisia trebuie, înainte de a‑și pune în aplicare decizia, să acorde întreprinderii posibilitatea de a sesiza instanța Uniunii pentru a împiedica efectuarea comunicării.

Trebuie să se admită, așadar, că întocmirea unei versiuni neconfidențiale a unei decizii a Comisiei în materie de concurență poate necesita un anumit termen, inconciliabil cu termenele prevăzute la alineatele (1) și (2) ale articolului 8 din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a răspunde cererilor de confirmare. Or, Comisia trebuie să se străduiască să îndeplinească etapele menționate în termenele cele mai scurte posibil și, în orice caz, într‑un termen rezonabil, care trebuie determinat în funcție de circumstanțele specifice ale fiecărei cauze. În această privință, trebuie să se țină seama de numărul mai mult sau mai puțin important de cereri de aplicare a unui tratament de confidențialitate invocate și de complexitatea tehnică și juridică a acestora.

(a se vedea punctele 126 și 128-130)