Vec T‑534/11
Schenker AG
proti
Európskej komisii
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Administratívny spis a konečné rozhodnutie Komisie týkajúce sa kartelu v znení, ktoré nemá dôverný charakter – Zamietnutie prístupu – Povinnosť vykonať konkrétne a individuálne preskúmanie – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu obchodných záujmov tretej osoby – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu cieľov vyšetrovania – Prevažujúci verejný záujem“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (prvá komora) zo 7. októbra 2014
1. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Zamietnutie založené na viacerých výnimkách – Prípustnosť
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)
2. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Ochrana obchodných záujmov – Povinnosť zvážiť dotknuté záujmy
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 prvá a tretia zarážka)
3. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť poskytnúť čiastočný prístup k údajom, ktoré nie sú pokryté výnimkami – Uplatnenie na dokumenty patriace do kategórie, na ktorú sa vzťahuje všeobecná domnienka zamietnutia prístupu – Vylúčenie
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 6)
4. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Ochrana obchodných záujmov
(Článok 101 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 prvá a tretia zarážka; nariadenie Rady č. 1/2003, článok 27 ods. 2 a článok 28; nariadenie Komisie č. 773/2004, články 6, 8, 15 a 16)
5. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Ochrana obchodných záujmov – Prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie dokumentov – Pojem – Záujem na oboznámení sa s činnosťou Komisie v oblasti hospodárskej súťaže – Zahrnutie – Hranice – Záujem, ktorý možno uspokojiť zverejnením znenia jej rozhodnutia, ktoré nemá dôverný charakter
(Článok 101 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 prvá a tretia zarážka; nariadenie Rady č. 1/2003, článok 7 a článok 30 ods. 1 a 2)
6. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Rozsah – Uplatnenie na správne spisy týkajúce sa konaní o kontrole dodržiavania pravidiel hospodárskej súťaže – Oznámenie osobe zamýšľajúcej podať prípadnú žalobu o náhradu škody, ktorá sa zakladá na údajnom porušení článku 101 ZFEÚ – Povinnosť žiadateľa preukázať nevyhnutnosť prístupu k predmetným dokumentom – Rozsah
(Článok 101 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)
7. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Výnimky z práva na prístup k dokumentom – Povinnosť poskytnúť čiastočný prístup k údajom, ktoré nie sú pokryté výnimkami – Rozsah
(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2 a 6)
8. Inštitúcie Európskej únie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001 – Lehota stanovená na odpoveď na žiadosť o prístup – Predĺženie – Podmienky – Žiadosť o prístup týkajúca sa dokumentov, na ktoré sa uplatňuje dôverné zaobchádzanie v rámci správneho konania v oblasti hospodárskej súťaže – Povinnosť dotknutej inštitúcie odpovedať na žiadosť v primeranej lehote – Kritériá posúdenia
(Články 101 ZFEÚ a 339 ZFEÚ; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 8 ods. 1 a 2; nariadenie Rady č. 1/2003)
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 39)
2. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 44, 74, 75)
3. V rámci rozhodnutia o zamietnutí prístupu k dokumentom sa dotknutá inštitúcia môže opierať o všeobecné domnienky vzťahujúce sa na určité kategórie dokumentov, keďže na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy. V tejto súvislosti, pokiaľ sa na dokument vzťahuje všeobecná domnienka a neexistuje prevažujúci verejný záujem na jeho zverejnení, tento dokument nepodlieha povinnosti úplného alebo čiastočného zverejnenia jeho obsahu.
(pozri body 47, 108)
4. Nariadenie č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie a nariadenie č. 1/2003 neobsahujú ustanovenie, ktoré by výslovne stanovovalo prednosť jedného nariadenia pred druhým. Preto treba zabezpečiť uplatňovanie každého z týchto nariadení, aby boli navzájom kompatibilné a umožňovali tak koherentné uplatňovanie. Preto na účely výkladu výnimiek uvedených v článku 4 ods. 2 prvej a tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 je potrebné uznať existenciu všeobecnej domnienky, podľa ktorej by zverejnením dokumentov, ktoré Komisia získala v rámci konania o uplatnení článku 101 ZFEÚ, bola v zásade ohrozená ochrana účelu inšpekcie, vyšetrovania a kontroly inštitúcií Únie, ako aj ochrana obchodných záujmov podnikov zúčastnených na takomto konaní. To platí bez ohľadu na to, či sa žiadosť o prístup týka konania o kontrole, ktoré už bolo ukončené alebo ktoré ešte iba prebieha.
Článok 27 ods. 2 a článok 28 nariadenia č. 1/2003, ako aj články 6, 8, 15 a 16 nariadenia č. 773/2004, ktoré sa týkajú vedenia konania Komisiou podľa článkov 81 a 82 Zmluvy o ES, totiž reštriktívnym spôsobom upravujú používanie dokumentov obsiahnutých v spise týkajúcom sa konania o uplatnení článku 101 ZFEÚ, keď prístup k spisu obmedzujú na príslušné strany a sťažovateľov, ktorých sťažnosť Komisia zamýšľa zamietnuť, a to pod podmienkou, že nebude zverejnené obchodné tajomstvo a iné dôverné informácie o podnikoch, ako ani interné dokumenty Komisie a orgánov členských štátov pre hospodársku súťaž, a pokiaľ sa sprístupnené dokumenty použijú iba na účely súdnych alebo správnych konaní, ktorých predmetom je uplatnenie článku 101 ZFEÚ. Z toho vyplýva, že nielen účastníci konania o uplatnení článku 101 ZFEÚ nemajú neobmedzené právo nahliadať do dokumentov obsiahnutých v spise Komisie, ale prístup k dokumentom v spise Komisie nemajú v rámci takého konania ani tretie osoby s výnimkou sťažovateľov.
Za týchto okolností všeobecný prístup k dokumentom, ktoré si Komisia vymenila v rámci konania o uplatnení článku 101 ZFEÚ so stranami dotknutými týmto konaním alebo tretími osobami na základe nariadenia č. 1049/2001, by mohol ohroziť rovnováhu, ktorú normotvorca Únie zamýšľal v nariadeniach č. 1/2003 a č. 773/2004 zabezpečiť medzi povinnosťou dotknutých podnikov oznámiť Komisii prípadne citlivé obchodné informácie a zárukou zvýšenej ochrany, ktorá sa s ohľadom na služobné a obchodné tajomstvo vzťahuje na informácie oznámené Komisii.
Navyše, pokiaľ ide o informácie zhromaždené Komisiou v rámci konaní o uplatnení článku 101 ZFEÚ na základe jej oznámení o oslobodení od pokút a znížení pokút v kartelových prípadoch, sprístupnenie takýchto informácií by mohlo odradiť potenciálnych žiadateľov o zhovievavosť od toho, aby vykonali vyhlásenia podľa týchto oznámení. Žiadatelia by sa totiž mohli dostať do menej priaznivého postavenia než ostatné podniky, ktoré sa zúčastnili na karteli a ktoré na vyšetrovaní nespolupracovali alebo ich spolupráca bola menej intenzívna.
(pozri body 50, 52, 53, 55 – 58, 83)
5. Verejnosť musí mať možnosť zoznámiť sa s činnosťou Komisie v oblasti hospodárskej súťaže, aby sa zabezpečili jednak dostatočne jasná identifikácia správaní, za ktoré môžu byť hospodárskym subjektom uložené sankcie, a jednak pochopenie rozhodovacej praxe Komisie, keďže táto má zásadný vplyv na fungovanie vnútorného trhu, ktorý sa týka všetkých občanov Únie buď v postavení hospodárskeho subjektu, alebo spotrebiteľa. Existuje teda prevažujúci verejný záujem na tom, aby sa verejnosť mohla zoznámiť s niektorými zásadnými zložkami činnosti Komisie v tejto oblasti. Existencia tohto verejného záujmu však Komisii neukladá povinnosť umožniť na základe nariadenia č. 1049/2001 všeobecný prístup k všetkým informáciám zhromaždeným v rámci konania o uplatnení článku 101 ZFEÚ.
Takýto všeobecný prístup by totiž mohol ohroziť rovnováhu, ktorú chcel normotvorca Únie v nariadení č. 1/2003 zabezpečiť medzi povinnosťou dotknutých podnikov oznámiť Komisii prípadne citlivé obchodné informácie a zárukou zvýšenej ochrany, ktorá sa s ohľadom na služobné a obchodné tajomstvo vzťahuje na informácie oznámené Komisii. Navyše záujem verejnosti na získaní oznámenia dokumentu na základe zásady transparentnosti nemá rovnakú váhu, pokiaľ ide o dokument týkajúci sa správneho konania alebo dokument týkajúci sa konania, v rámci ktorého inštitúcia Únie vystupuje ako normotvorca.
Verejný záujem na oboznámení sa s činnosťou Komisie v oblasti hospodárskej súťaže ako taký neodôvodňuje zverejnenie vyšetrovacieho spisu, ani zverejnenie úplného znenia prijatého rozhodnutia, pretože tieto dokumenty nie sú nevyhnutné pre pochopenie takých základných zložiek činnosti Komisie, akými sú výsledok konania a dôvody, ktorými sa jej činnosť riadila. Komisia totiž môže zabezpečiť dostatočné pochopenie tohto výsledku a týchto dôvodov predovšetkým prostredníctvom zverejnenia znenia dotknutého rozhodnutia, ktoré nemá dôverný charakter.
Na určenie informácií, ktoré sú v tejto súvislosti nevyhnutné, treba konštatovať, že podľa článku 30 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1/2003 má Komisia pri zohľadnení oprávneného záujmu podnikov, aby ich obchodné tajomstvá neboli zverejnené, povinnosť uverejniť rozhodnutia, ktoré prijme na základe článku 7 toho istého nariadenia, s uvedením mien strán a obsahu rozhodnutia, vrátane akýchkoľvek uložených pokút. Prevažujúci verejný záujem na zverejnení teda nemožno uspokojiť jednoduchým uverejnením tlačovej správy informujúcej o prijatí dotknutého rozhodnutia, a to ani v prípade, keď táto tlačová správa stručne opisuje zistené protiprávne konanie, uvádza podniky považované za zodpovedné za toto protiprávne konanie a výšku pokuty uloženú každému z nich, pretože takáto tlačová správa nepreberá hlavný obsah rozhodnutí prijatých na základe článku 7 nariadenia č. 1/2003. Tento prevažujúci verejný záujem vyžaduje zverejnenie znenia týchto rozhodnutí, ktoré nemá dôverný charakter.
(pozri body 80 – 85, 115, 116)
6. Hoci je nesporné, že každý má právo domáhať sa náhrady škody, ktorá mu bola spôsobená porušením článku 101 ZFEÚ, na zabezpečenie účinnej ochrany tohto práva nie je nevyhnutné, aby bol takému žiadateľovi sprístupnený akýkoľvek dokument týkajúci sa konania o uplatnení článku 101 ZFEÚ z dôvodu, že zamýšľa podať žalobu o náhradu škody, keďže je málo pravdepodobné, že by sa žaloba o náhradu škody musela opierať o všetky skutočnosti uvedené v spise týkajúcom sa tohto konania.
Každej osobe, ktorá chce dosiahnuť náhradu škody údajne utrpenej z dôvodu porušenia článku 101 ZFEÚ, preto prináleží preukázať svoju potrebu získať prístup k určitému dokumentu obsiahnutému v spise Komisie, aby táto inštitúcia mohla v každom jednotlivom prípade zvážiť záujmy odôvodňujúce sprístupnenie takých dokumentov a ich ochranu a pritom zohľadnila všetky relevantné okolnosti veci. V prípade, že taká potreba neexistuje, záujem na dosiahnutí náhrady škody spôsobenej porušením článku 101 ZFEÚ nemôže predstavovať prevažujúci verejný záujem v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.
(pozri body 92, 94 – 96)
7. Skúmanie možnosti priznať čiastočný prístup k dokumentu inštitúcií Únie sa musí uskutočniť so zreteľom na zásadu proporcionality. V tejto súvislosti z článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie vyplýva, že orgán je povinný skúmať, či treba dať súhlas na čiastočný prístup k dokumentom, ktoré sú uvedené v žiadosti o prístup k dokumentu, s tým, že sa prípadné zamietnutie obmedzí iba na údaje, na ktoré sa vzťahujú výnimky uvedené v uvedenom ustanovení. Inštitúcia musí umožniť takýto čiastočný prístup, ak ňou sledovaný cieľ v prípade, že zamietne prístup k dokumentu, možno dosiahnuť za predpokladu, že by sa táto inštitúcia obmedzila na utajenie tých častí, ktoré môžu poškodiť chránený verejný záujem. Z výkladu článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 v spojení s článkom 4 ods. 2 poslednou časťou vety toho istého nariadenia pritom vyplýva, že ak prevažujúci verejný záujem upravený týmto ustanovením odôvodňuje zverejnenie časti dokumentu, inštitúcia Únie, ktorej bola podaná žiadosť o prístup, je povinná prístup k tejto časti umožniť.
(pozri body 111 – 113)
8. Ustanovenia nariadenia č. 1049/2001 neupravujú možnosť Komisie odpovedať na opakovanú žiadosť, že prístup k požadovanému dokumentu bude umožnený k neskoršiemu a neurčitému dátumu. Ak však podnik tvrdí, že dokument, ktorý sa ho týka, obsahuje obchodné tajomstvá alebo iné dôverné informácie, Komisia ho nesmie oznámiť bez predchádzajúceho vykonania niekoľkých krokov. Komisia musí najprv dotknutému podniku umožniť, aby vyjadril svoje stanovisko. Potom musí v tejto súvislosti prijať riadne odôvodnené rozhodnutie. Napokon musí Komisia pred vykonaním svojho rozhodnutia podniku umožniť, aby sa obrátil na súd Únie na účely preskúmania vykonaných posúdení a zabránenia oznámeniu.
Treba pripustiť, že vypracovanie znenia rozhodnutia Komisie v oblasti hospodárskej súťaže, ktoré nemá dôverný charakter, môže trvať určitú dobu, nezlučiteľnú s lehotami na odpoveď na opakované žiadosti, ktoré stanovuje článok 8 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1049/2001. Komisia sa však musí snažiť vykonať uvedené kroky v čo najkratších možných lehotách a v každom prípade v primeranej lehote, ktorá sa musí určiť s prihliadnutím na konkrétne okolnosti každého prípadu. V tejto súvislosti treba vziať do úvahy vyšší či nižší počet podaných žiadostí o dôverné zaobchádzanie a ich technickú a právnu zložitosť.
(pozri body 126, 128 – 130)