Mål T‑534/11
Schenker AG
mot
Europeiska kommissionen
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001– Handlingar i den administrativa akten samt kommissionens slutliga beslut om en konkurrensbegränsande samverkan (den icke konfidentiella versionen av beslutet) – Nekad tillgång – Skyldighet att göra en konkret och individuell prövning – Undantag avseende skyddet för tredje mans affärsintressen – Undantag avseende skyddet för syftet med utredningar – Övervägande allmänintresse”
Sammanfattning – Tribunalens dom (första avdelningen) av den 7 oktober 2014
1. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag från principen om tillgång till handlingar – Beslutet att neka tillgång grundas på flera undantag – Tillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
2. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skydd för affärsintressen – Skyldighet att göra en avvägning mellan föreliggande intressen
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första och tredje strecksatsen)
3. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att bevilja delvis tillgång till uppgifter som inte omfattas av undantag – Tillämpning på handlingar som omfattas av en kategori som inte täcks av den allmänna presumtionen att tillgång ska nekas – Omfattas inte
(Europaparlamentets och rådets direktiv 1049/2001, artikel 4.6)
4. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skydd för affärsintressen
(Artikel 101 FEUF, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första och tredje strecksatsen, rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 27.2 och 28, kommissionens förordning nr 773/2004, artiklarna 6, 8, 15 och 16)
5. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skydd för affärsintressen – Övervägande samhällsintresse som motiverar att handlingar lämnas ut– Begrepp – Intresse av att få kännedom om kommissionens åtgärder på konkurrensområdet – Omfattas – Gränser – Intresset kan tillgodogöras genom att en icke konfidentiell version av beslutet lämnas ut
(Artikel 101 FEUF, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första och tredje strecksatsen, rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 7, 30.1 och 30.2)
6. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Räckvidd – Tillämpning på handlingar i den administrativa akten som ingår i förfaranden för att kontrollera att konkurrensreglerna iakttagits – Utlämnande till en person som överväger en eventuell skadeståndstalan som grundas på ett påstått åsidosättande av artikel 101 FEUF – Den sökande är skyldig att styrka att det är nödvändigt att få tillgång till de aktuella handlingarna – Räckvidd
(Artikel 101 FEUF, Europaparlamentets och rådets direktiv nr 1049/2001, artikel 4.2)
7. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att bevilja delvis tillgång till uppgifter som inte omfattas av undantag – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 och 4.6)
8. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Föreskriven tidsfrist för att besvara en ansökan om tillgång till handlingar – Förlängningar – Villkor – Ansökan om tillgång som avser handlingar som åtnjuter konfidentiell behandling i ett administrativt förfarande på konkurrensområdet – Den berörda institutionen är skyldig att besvara ansökan inom rimlig tid – Bedömningskriterier
(Artiklarna 101 FEUF och 339 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 8.1 och 8.2, rådets förordning nr 1/2003)
1. Se domen.
(se punkt 39)
2. Se domen.
(se punkterna 44, 74 och 75)
3. När det gäller ett beslut att neka tillgång till handlingar står det den berörda institutionen fritt att grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. När en handling omfattas av en allmän presumtion och det inte föreligger något övervägande allmänintresse av att den lämnas ut behöver inte innehållet i denna handling lämnas ut, varken helt eller delvis.
(se punkterna 47 och 108)
4. Förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar och förordning nr 1/2003 innehåller inga uttryckliga bestämmelser om att den ena förordningen har företräde framför den andra. Det ska därför säkerställas att respektive förordning tillämpas på ett sätt som är förenligt med hur den andra förordningen tillämpas och att tillämpningen av dem således blir samstämmigt. Vid tolkningen av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 ska det följaktligen anses föreligga en allmän presumtionsregel enligt vilken ett utlämnande av de handlingar som kommissionen inhämtat i ett förfarande för tillämpning av artikel 101 FEUF i princip skulle undergräva såväl skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner som företas av unionens institutioner som skyddet för de inblandade företagens affärsintressen. Slutsatsen gör sig gällande oberoende av huruvida en ansökan om tillgång avser ett avslutat eller ett pågående ärende.
Vidare innehåller artiklarna 27.2 och 28 i förordning nr 1/2003 och artiklarna 6, 8, 15 och 16 i förordning nr 773/2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget strikta regler för hur handlingar i ärenden om förfaranden enligt artikel 101 FEUF får användas. Där anges att det endast är ”de berörda parterna” och ”klagande” vilkas klagomål kommissionen avser att avslå som kan ges tillgång till akten i ärendet, att detta endast kan ske med förbehåll för att ingen utlämning sker av affärshemligheter eller andra konfidentiella företagsuppgifter, eller av interna handlingar hos kommissionen eller hos medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, och förutsatt att de handlingar som lämnats ut endast används för rättsliga eller administrativa förfaranden som avser tillämpningen av artikel 101 FEUF. Härav följer att parterna i ett förfarande enligt artikel 101 FEUF inte har någon obegränsad rätt till tillgång till handlingarna i ärendet vid kommissionen, men också att utomstående, bortsett från klagande, helt saknar rätt till tillgång till handlingarna i ärendet vid kommissionen i ett sådant förfarande.
Om en generell rätt till tillgång till handlingar, som utväxlats i ett ärende enligt artikel 101 FEUF mellan kommissionen och de företag som berörs av förfarandet eller tredje man, beviljades med stöd av förordning nr 1049/2001, skulle det under dessa omständigheter riskera att äventyra den balans som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004 mellan, å ena sidan, de berörda företagens skyldighet att förse kommissionen med potentiellt känsliga affärsuppgifter och, å andra sidan, tillförsäkrandet av ett förstärkt skydd för de till kommissionen ingivna upplysningar som är sekretessbelagda eller utgör affärshemligheter.
För övrigt gäller i fråga om uppgifter som kommissionen inhämtat i förfaranden för tillämpning av artikel 101 FEUF med stöd av dess tillkännagivanden om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden att utlämnandet av dessa uppgifter skulle kunna avhålla dem som potentiellt kan tänkas begära förmånlig behandling från att klargöra sin inställning i den mening som avses i dessa tillkännagivanden. De skulle nämligen kunna befinna sig i en mindre förmånlig position än övriga företag som har deltagit i kartellen och som inte har samarbetat i utredningen eller samarbetat i mindre utsträckning.
(se punkterna 50, 52, 53, 55–58 och 83)
5. Allmänheten ska ha möjlighet att få kännedom om kommissionens åtgärder på konkurrensområdet för att dels säkerställa att beteenden som kan utsätta näringsidkare för sanktionsåtgärder kan identifieras på ett tillräckligt tydligt sätt, dels säkerställa en bättre förståelse för kommissionens beslutspraxis. Kommissionens beslutspraxis är nämligen av väsentlig vikt för den inre marknadens funktion och denna marknad berör alla unionsmedborgare i deras egenskap av antingen näringsidkare eller konsumenter. Således föreligger det ett övervägande allmänintresse av att allmänheten kan få kännedom om vissa väsentliga aspekter av kommissionens åtgärder på konkurrensområdet. Detta allmänintresse tvingar emellertid inte kommissionen att med stöd av förordning nr 1049/2001 ge en generell tillgång till alla uppgifter som samlats in i ett förfarande avseende tillämpning av artikel 101 FEUF.
En sådan generell tillgång skulle nämligen kunna äventyra den balans som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordning nr 1/2003 mellan, å ena sidan, de berörda företagens skyldighet att förse kommissionen med potentiellt känsliga affärsuppgifter och, å andra sidan, tillförsäkrandet av ett förstärkt skydd för de till kommissionen ingivna upplysningar som är sekretessbelagda eller utgör affärshemligheter. Allmänhetens intresse av att få tillgång till en handling med stöd av principen om insyn behöver inte vara lika omfattande beroende på om det gäller en handling i ett administrativt förfarande eller en handling som ingår i ett förfarande där unionsinstitutionen agerar i egenskap av lagstiftare.
Allmänhetens intresse av att få kännedom om kommissionens åtgärder på konkurrensområdet motiverar inte i sig vare sig att handlingarna i utredningen eller den fullständiga versionen av beslutet lämnas ut. Dessa handlingar är nämligen inte nödvändiga för att förstå de väsentliga aspekterna av kommissionens åtgärder, såsom till exempel förfarandets resultat och de skäl som varit vägledande för kommissionens agerande. Kommissionen kan nämligen säkerställa en tillräcklig förståelse av nämnda resultat och skäl genom att till exempel publicera en icke konfidentiell version av det aktuella beslutet.
För att identifiera de upplysningar som är nödvändiga i detta avseende är det viktigt att ta i beaktande att enligt vad som stadgas i artikel 30.1 och 30.2 i förordning nr 1/2003 är kommissionen skyldig att, med beaktande av företagens berättigade intresse av att deras affärshemligheter inte röjs, offentliggöra de beslut som den fattar enligt artikel 7 i denna förordning. Kommissionen ska då ange de berörda parternas namn och huvuddragen i beslutet, inbegripet ålagda sanktioner. Det övervägande allmänintresse av att handlingar lämnas ut kan således inte anses tillgodosett genom enbart ett pressmeddelande om att det aktuella beslutet meddelats. Detta gäller även för det fall pressmeddelandet, som i detta mål, ger en kortfattad beskrivning av överträdelsen, identifierar de företag som anses bära ansvaret för överträdelsen och anger vilket bötesbelopp som påförts respektive företag, då ett sådant meddelande inte återger huvuddragen i de beslut som antagits med stöd av artikel 7 i förordning nr 1/2003. Detta övervägande allmänintresse kräver att en icke konfidentiell version av besluten offentliggörs.
(se punkterna 80–85, 115 och 116)
6. Var och en har rätt att begära ersättning för skada som vederbörande åsamkats genom en överträdelse av artikel 101 FEUF. Målet att skapa ett effektivt skydd för denna rätt till ersättning innebär emellertid inte att samtliga handlingar i ett förfarande enligt artikel 101 FEUF måste lämnas ut till vederbörande därför att han eller hon har för avsikt att väcka talan om skadestånd. Det är nämligen föga troligt att denna skadeståndstalan måste grunda sig på samtliga omständigheter i ärendet avseende detta förfarande.
Det ankommer således på var och en som vill erhålla ersättning för skada som vederbörande har åsamkats på grund av en överträdelse av artikel 101 FEUF att visa att han eller hon behöver få tillgång till en viss handling i ärendet hos kommissionen för att kommissionen, med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i ärendet, ska kunna göra en avvägning från fall till fall mellan intresset av att handlingarna lämnas ut och intresset av att de skyddas. Om det inte föreligger något sådant behov kan det intresse som finns av att erhålla skadestånd på grund av en överträdelse av artikel 101 FEUF inte utgöra något övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.
(se punkterna 92, 94–96)
7. Prövningen av huruvida tillgång kan beviljas till delar av en handling från unionsinstitutionerna ska ske med hänsyn till proportionalitetsprincipen. Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar att en institution är skyldig att pröva om det är möjligt att ge tillgång till delar av de handlingar som en ansökan om tillgång avser, genom att begränsa ett eventuellt avslag på ansökan till att endast avse sådana uppgifter som omfattas av undantagen i nämnda artikel. Institutionen ska lämna ut delar av handlingarna om institutionens syfte, när den nekar tillgång till handlingen, kan uppnås även då institutionen begränsar sig till att maskera de avsnitt eller uppgifter som kan skada det skyddade allmänna samhällsintresset. En jämförelse mellan artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 och artikel 4.2 sista delen av meningen i samma förordning ger emellertid vid handen att när det övervägande samhällsintresse som avses i den sistnämnda bestämmelsen motiverar att en del av handlingen lämnas ut, är den unionsinstitution som ansökan om tillgång tillställts skyldig att bevilja tillgång till denna del.
(se punkterna 111–113)
8. Bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 ger inte kommissionen möjlighet att besvara en bekräftande ansökan med att tillgång till den begärda handlingen kommer att beviljas vid ett senare icke angivet tillfälle. När ett företag gör gällande att en handling som berör detta företag innehåller affärshemligheter eller annan konfidentiell information, får kommissionen inte lämna ut handlingen utan att först ha iakttagit flera etapper. Först ska kommissionen bereda det aktuella företaget tillfälle att yttra sig. Därefter ska kommissionen anta ett vederbörligen motiverat beslut. Innan kommissionen verkställer sitt beslut ska den ge företaget möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolen för att få till stånd en prövning av gjorda bedömningar och hindra att handlingen lämnas ut.
Tribunalen medger härvid att det kan ta en viss tid att upprätta en icke konfidentiell version av ett kommissionsbeslut på konkurrensområdet. Denna tidsutdräkt kan vara oförenlig med de frister som föreskrivs i artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 för att besvara en bekräftande ansökan. Kommissionen ska emellertid lägga vikt vid att iaktta dessa etapper så snabbt som möjligt och under alla omständigheter inom en rimlig tidsfrist. Denna tidsfrist ska fastställas utifrån de specifika omständigheterna i varje enskilt fall. Härvid ska det beaktas om de berörda företagen begärt konfidentiell behandling av uppgifter i ett större eller mindre antal fall samt hur tekniskt och juridiskt komplicerade ansökningarna är.
(se punkterna 126, 128–130)