Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 6. lipnja 2024.(1)
Spojeni predmeti C-256/23 i C-290/23
Europska agencija za kemikalije (ECHA)
protiv
Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H.,
uz sudjelovanje:
Regierung von Niederbayern
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Upravni sud Bavarske u Regensburgu, Njemačka))
i
Europska agencija za kemikalije (ECHA)
protiv
B. GmbH
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Visoki upravni sud savezne zemlje Sachsen-Anhalt, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Uredba (EZ) br. 1907/2006 (REACH) – Uredba Komisije (EZ) br. 340/2008 – Naknade i pristojbe plative Europskoj agenciji za kemikalije (ECHA) – ECHA-ina odluka kojom se određuje administrativna pristojba – Izvršenje – Članak 299. UFEU-a”
I. Uvod
1. Što se događa ako agencija Unije donese odluku kojom se privatnom subjektu određuju pristojbe koje taj subjekt odbija platiti? Može li agencija Unije sudski izvršiti naplatu svoje novčane tražbine na temelju te odluke i, ako da, na koji način?
2. Na to se u biti odnose pitanja koja su u ovim predmetima uputila dva njemačka suda.
II. Kontekst ovih predmeta i prethodna pitanja
A. ECHA i okvir Uredbe REACH o naknadama i pristojbama
3. Ovi predmeti proizlaze iz sporova pred dvama različitim njemačkim upravnim sudovima u okviru kojih Europska agencija za kemikalije (u daljnjem tekstu: ECHA) traži izvršenje svojih novčanih tražbina protiv dvaju različitih društava.
4. ECHA je jedna od 30 decentraliziranih agencija Europske unije koje sudjeluju u provedbi politika Unije. Osnovana je na temelju Uredbe REACH(2) koja predstavlja sveobuhvatno zakonodavstvo o uređenju kemikalija u Europskoj uniji. Neovisno je tijelo odgovorno za osiguravanje učinkovitog upravljanja određenim upravnim, tehničkim i znanstvenim aspektima te uredbe(3).
5. U skladu s odredbama Uredbe REACH proizvođači i uvoznici dužni su ECHA-i podnijeti zahtjeve za registraciju kemijskih tvari. Pritom moraju platiti propisane naknade, kao što se to navodi u Uredbi Komisije 340/2008 kojom se provodi Uredba REACH(4).
6. U skladu s tim okvirom postoje smanjene naknade za mikro, mala ili srednja poduzeća (u daljnjem tekstu: MSP-ovi), a ECHA provjerava status MSP-a kako bi utvrdila jesu li ispunjeni uvjeti za pravo na smanjenje naknade na temelju tog statusa.
7. Ako je osoba pogrešno tvrdila da ima pravo na smanjenje naknade za MSP-ove, ECHA donosi odluku da osoba ne ispunjava uvjete za takvo smanjenje te joj zaračunava puni iznos naknade, kao i administrativnu pristojbu.
8. Relevantna odredba kojom se ECHA-u ovlašćuje da naplati preostale naknade i administrativne pristojbe jest članak 13. stavak 4. Uredbe br. 340/2008(5), u čijem se relevantnom dijelu navodi:
„Ako fizička ili pravna osoba koja tvrdi da ima pravo na smanjenje ili oslobađanje od plaćanja neke naknade ne može dokazati da ima pravo na takvo smanjenje ili oslobađanje, Agencija zaračunava puni iznos naknade ili pristojbe, kao i administrativnu pristojbu.
Ako je fizička ili pravna osoba koja tvrdi da ima pravo na smanjenje već platila smanjenu naknadu ili pristojbu, ali ne može dokazati da ima pravo na to smanjenje, agencija zaračunava ostatak do punog iznosa naknade ili pristojbe, kao i administrativnu pristojbu.”
9. ECHA-ina odluka kojom se traži plaćanje takve administrativne pristojbe obvezujuća je za osobu kojoj je upućena, koja je pred sudovima Unije može osporavati tužbom za poništenje(6). Ako tužba nije podnesena pravodobno, odluka postaje pravomoćna te se valjanost obveze plaćanja više ne može osporavati.
10. Ako se naknade povezane s registracijom ne plate, ECHA će odbiti registraciju(7).
11. Međutim, u pravnom okviru Unije ne navode se posljedice neplaćanja administrativne pristojbe.
12. Osim što se financira iz općeg proračuna Unije, ECHA se djelomično financira i takvim naknadama i pristojbama(8).
13. Ni Uredba REACH ni Uredba 340/2008 ne sadržavaju odredbe koje se odnose na izvršenje ECHA-ine odluke u okolnostima u kojima privatni subjekt ne pokuša osporiti odluku pred sudovima Unije niti plati administrativnu pristojbu. Stoga je ECHA u takvim situacijama tražila izvršenje svojih novčanih tražbina pred nacionalnim sudovima na temelju pravomoćne odluke kojom je odredila administrativnu pristojbu.
14. Upravo se to dogodilo u ovim predmetima. U odjeljcima u nastavku ukratko ću iznijeti činjenice na kojima se temelje oba predmeta.
B. Predmet C-256/23
15. Hallertauer Hopfenveredelungsges. m.b.H. (u daljnjem tekstu: Hallertauer) društvo je osnovano u skladu s njemačkim pravom. Hallertauer je 2010. ECHA-i podnio prijavu za registraciju kemijske tvari i tvrdio da kao mikropoduzeće ima pravo na smanjenje naknade.
16. ECHA je 2013. provjerila Hallertauerov status MSP-a i zatražila da joj to društvo dostavi pisane dokaze(9). Hallertauer to nije učinio. Međutim, Hallertauer je naknadno ECHA-i poslao izjavu da je pogrešno naveo da je veličinom mikropoduzeće a da zapravo pripada kategoriji velikih poduzeća.
17. ECHA je kasnije 2013. donijela odluku o provjeri MSP-a u pogledu društva Hallertauer(10). ECHA je u toj odluci zaključila da to društvo ne ispunjava uvjete za smanjenje naknade za MSP-ove i da duguje ostatak standardne naknade za registraciju, kao i administrativnu pristojbu u iznosu od 9950 eura. U toj su odluci također pružene informacije o pravu na osporavanje te odluke podnošenjem tužbe za poništenje pred sudovima Unije.
18. Hallertauer nije platio administrativnu pristojbu niti je sudovima Unije podnio tužbu protiv te odluke. ECHA-ina odluka stoga je postala pravomoćna u pogledu obveze plaćanja.
19. ECHA je 2019. Bayerisches Verwaltungsgerichtu Regensburg (Upravni sud Bavarske u Regensburgu, Njemačka), odnosno sudu koji je uputio zahtjev, podnijela tužbu u kojoj je zahtijevala da se Hallertaueru naloži plaćanje iznosa administrativne pristojbe.
20. Sud koji je uputio zahtjev pita je li takva tužba u nadležnosti sudova Unije na temelju članka 94. stavka 1. Uredbe REACH. Isti sud podredno pita i je li ECHA-ina odluka obuhvaćena područjem primjene članka 299. UFEU-a. Ako jest, sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li upućivanje na pravila građanskog postupka u toj odredbi tumačiti široko, čime se ne bi obuhvatio samo postupak za provedbu izvršenja, nego i pravila o nadležnom tijelu izvršenja.
21. U tim je okolnostima Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Upravni sud Bavarske u Regensburgu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 94. stavak 1. [Uredbe REACH], u skladu s kojim se odluka Agencije može osporavati u postupku pred sudom Europske unije, tumačiti na način da se u postupku može osporavati i izvršnost odluka Agencije?
2. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje: treba li članak 299. prvi stavak UFEU-a tumačiti na način da se ne primjenjuje samo na akte koje su donijeli Vijeće, Komisija ili Europska središnja banka, nego i na odluke [ECHA-e] kojima se određuje plaćanje administrativne pristojbe?
3. U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje: treba li članak 299. drugi stavak UFEU-a tumačiti na način da se upućivanje na pravila građanskog postupka koja su na snazi u državi članici ne odnosi samo na postupovna pravila, nego i na pravila o nadležnosti?”
C. Predmet C-290/23
22. B. GmbH (u daljnjem tekstu: društvo B) društvo je osnovano u skladu s njemačkim pravom. Ono je 2010. ECHA-i podnijelo prijavu za registraciju kemijske tvari i tvrdilo da kao srednje poduzeće ima pravo na smanjenje naknade.
23. ECHA je 2013. provjerila ima li društvo B status MSP-a i zatražila da joj to društvo dostavi pisane dokaze(11). Društvo B je u odgovoru na taj zahtjev dostavilo dokumente.
24. ECHA je društvu B 2014. poslala zahtjev za dostavu dodatnih dokumenata. Međutim, ECHA nije zaprimila nikakav odgovor na taj zahtjev.
25. ECHA je 2016. donijela odluku o provjeri MSP-a u pogledu društva B(12). U toj je odluci zaključila da to društvo ne ispunjava uvjete za smanjenje naknade za MSP-ove i da duguje ostatak standardne naknade za registraciju, kao i administrativnu pristojbu u iznosu od 17 437 eura. Ta je odluka također sadržavala informacije o pravu na pravnu zaštitu pred sudovima Unije.
26. Društvo B nije platilo administrativnu pristojbu niti je sudovima Unije podnijelo tužbu protiv te odluke. ECHA-ina odluka stoga je postala pravomoćna u pogledu obveze plaćanja.
27. ECHA je 2019. podnijela tužbu Verwaltungsgerichtu Halle (Upravni sud u Halleu, Njemačka) kojom je tražila da se društvu B naloži plaćanje iznosa administrativne pristojbe. Taj je sud odbacio tužbu kao nedopuštenu i utvrdio da nije moguće pokrenuti postupak pred upravnim sudovima.
28. ECHA je protiv te presude podnijela žalbu Oberverwaltungsgerichtu des Landes Sachsen-Anhalt (Visoki upravni sud savezne zemlje Sachsen-Anhalt, Njemačka), odnosno sudu koji je uputio zahtjev.
29. Sud koji je uputio zahtjev smatra, za razliku od prvostupanjskog suda, da ECHA može ostvariti naplatu svoje tražbine pred upravnim sudovima jer je riječ o javnopravnom sporu. Međutim, sud koji je uputio zahtjev želi znati je li ECHA-ina odluka obuhvaćena područjem primjene članka 299. UFEU-a. Sud koji je uputio zahtjev pita i jesu li člankom 13. stavkom 4. trećim podstavkom Uredbe 340/2008, u vezi s njezinim člankom 11. stavkom 3. drugim podstavkom, iscrpno uređene posljedice neplaćanja naknada i pristojbi te može li se stoga smatrati da se njime ECHA-u sprečava da sudu podnese tužbu radi izvršenja plaćanja administrativne pristojbe.
30. U tim je okolnostima Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Visoki upravni sud savezne zemlje Sachsen-Anhalt) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 299. [prvi stavak] prvi dio rečenice [UFEU-a] tumačiti na način da se primjenjuje isključivo na odluke koje su donijeli Vijeće, Komisija ili Europska središnja banka ili se primjenjuje i na odluke [ECHA-e] kojima je određena administrativna pristojba u skladu s člankom 13. stavkom 4. [Uredbe 340/2008]?
2. Ako odluka [ECHA-e] o naplati takve administrativne pristojbe nije izvršiva:
Treba li članak 13. stavak 4. treći podstavak u vezi s člankom 11. stavkom 3. drugim podstavkom [Uredbe 340/2008] tumačiti na način da treba isključiti kondemnatornu tužbu radi isplate administrativne pristojbe?”
III. Postupak pred Sudom
31. Odlukom predsjednika Suda od 28. lipnja 2023. predmeti C-256/23 i C-290/23 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka kao i u svrhu donošenja odluke kojom se završava postupak.
32. Pisana očitovanja Sudu podnijeli su ECHA, Hallertauer, grčka i poljska vlada te Europska komisija.
33. Na raspravi održanoj 20. ožujka 2024. ECHA, grčka vlada i Europska komisija iznijele su usmena očitovanja.
IV. Analiza
34. Dva suda koja su uputila zahtjev u ovim predmetima nisu sigurna jesu li nadležna za prisilno izvršenje ECHA-inih novčanih tražbina. Zbog toga su Sudu uputili nekoliko prethodnih pitanja.
35. Kao što je to Sud zatražio, moje će se mišljenje odnositi samo na pitanja tumačenja članka 299. UFEU-a (drugo pitanje u predmetu C-256/23 i prvo pitanje u predmetu C-290/23).
36. Tim se pitanjima u biti pita primjenjuje li se članak 299. UFEU-a na ECHA-u(13).
37. Moja je analiza strukturirana na sljedeći način. Prvo ću navesti neke uvodne napomene o članku 299. UFEU-a (odjeljak A). Drugo, iznijet ću razloge zbog kojih bi članak 299. UFEU-a trebalo tumačiti na način da se odnosi isključivo na tri institucije Unije koje su u njemu izričito navedene (odjeljak B). Treće, za potrebe tumačenja članka 299. UFEU-a razmotrit ću širi kontekst sekundarnog prava Unije (odjeljak C). Naposljetku ću reći nekoliko riječi o tome zašto moj prijedlog tumačenja članka 299. UFEU-a ne onemogućava izvršenje ECHA-inih novčanih tražbina (odjeljak D).
A. Smještanje članka 299. UFEU-a u okvir Ugovora
38. Članak 299. UFEU-a dio je okvira Ugovora otkad je Europska unija osnovana prije više od 70 godina(14). Unatoč svojoj dugovječnosti, čini se da „postoji u sjeni”, kao što je to naveo jedan autor(15). Jedva se spominje u sudskoj praksi Suda te mu dosad u akademskoj literaturi nije posvećeno puno pozornosti.
39. Članak 299. UFEU-a u cijelosti glasi:
„Akti Vijeća, Komisije ili Europske središnje banke kojima se nameće novčana obveza, osim ako se ona nameće državama, izvršive su.
Izvršenje je uređeno pravilima građanskog postupka koja su na snazi u državi na čijem se državnom području ono provodi. Nacionalno tijelo, koje vlada svake države članice odredi u tu svrhu i o tome obavijesti Komisiju i Sud Europske unije, prilaže odluci potvrdu o izvršivosti, pri čemu se ne zahtijeva nikakva druga formalnost osim provjere vjerodostojnosti odluke.
Kada se na traženje zainteresirane stranke ove formalnosti ispune, ta stranka može pristupiti izvršenju u skladu s nacionalnim pravom upućujući predmet neposredno nadležnom tijelu.
Izvršenje se može suspendirati samo odlukom Suda Europske unije. Međutim, ispitivanje pravilnosti u postupku izvršenja u nadležnosti je sudova dotične države.”
40. Iako iz čitanja verzije na engleskom jeziku(16) mogu proizaći određene dvojbe, prema mojem mišljenju, novčane tražbine koje su obuhvaćene područjem primjene članka 299. UFEU-a nisu na temelju tog članka izvršive, nego se ta odredba zapravo odnosi na način na koji te tražbine treba izvršiti(17).
41. Takvo je tumačenje puno jasnije ako se pregledaju druge jezične verzije članka 299. UFEU-a. Tako se primjerice u verziji na francuskom jeziku upotrebljava izraz „titre exécutoire”, dok se u verziji na nizozemskom jeziku upotrebljava izraz „executoriale titel”(18). Te jezične verzije upućuju na izravnu izvršivost u smislu pridavanja izvršne snage takvim tražbinama bez ikakvih dodatnih zahtjeva.
42. U tom je pogledu na temelju članka 299. UFEU-a izvršivost akata koji su obuhvaćeni njegovim područjem primjene samo olakšana i brža jer ih on čini odmah izvršivima, pri čemu nije potrebno nikakvo dodatno priznanje u državama članicama(19).
43. Slično tomu, nezavisna odvjetnica J. Kokott u svojem je mišljenju u predmetu ADR Center/Komisija(20) smatrala da je „jedini smisao i svrha te odredbe […] omogućiti neposrednu izvršivost akata koje institucije Unije donesu u skladu s člankom 288. UFEU‑a i kojima se nalaže novčana obveza. Stoga je u pogledu članka 299. samo riječ o olakšavanju izvršenja koje je sasvim opravdano s obzirom na potrebu da se osigura učinkovito izvršavanje zadaća institucija Unije i da se zaštite financijski interesi Unije”.
44. Iz toga slijedi da bi članak 299. UFEU-a trebalo tumačiti na način da se njime uspostavlja poseban postupak čija je svrha omogućiti brže i djelotvornije izvršenje akata Unije kojima se privatnim subjektima nalažu financijske obveze(21).
45. Međutim, to ne objašnjava zašto se u članku 299. UFEU-a navode samo tri institucije Unije (Vijeće Europske unije, Komisija i ESB). Smatram da ipak postoji nekoliko razloga koji idu u prilog tumačenju te odredbe na način da je ograničena na novčane tražbine tih triju institucija.
B. Članak 299. UFEU-a treba tumačiti na način da se odnosi isključivo na tri institucije koje su u njemu izričito navedene
46. Prije Ugovora iz Lisabona u odredbi koja je sada članak 299. UFEU-a upućivalo se na odluke Vijeća i Komisije(22).
47. Nakon Ugovora iz Lisabona u članku 299. UFEU-a navode se akti Vijeća, Komisije i ESB-a(23), ali je ostatak te odredbe ostao nepromijenjen.
48. Tekst članka 299. UFEU-a prilično je nedvosmislen, a povijest izmjena UFEU-a ne upućuje na to da bi se tu odredbu trebalo šire tumačiti.
49. Kao što je to navela Komisija, autori Ugovorâ mogli su izmijeniti članak 299. UFEU-a kako bi se primjenjivao na druge institucije, tijela, urede i agencije Unije u kontekstu Ugovora iz Lisabona. Međutim, ta je odredba izmijenjena tim ugovorom samo kako bi se dodalo upućivanje na ESB.
50. Nije dodana nijedna druga institucija Unije, uključujući Europski parlament, kao ni upućivanje na tijela, urede i agencije Unije. Istodobno su Ugovorom iz Lisabona izmijenjene druge odredbe Ugovora kako bi se u njih uključilo upućivanje na tijela, urede i agencije Unije(24).
51. Razlog za to ne može biti taj da su autori Ugovorâ smatrali da druge institucije, tijela, uredi i agencije Unije ne mogu imati novčane tražbine prema privatnim subjektima. Primjerice, jasno je da Parlament može imati novčane tražbine prema svojim (bivšim) članovima ili zaposlenicima. Međutim, Parlament se ne navodi u članku 299. UFEU‑a. Opći sud u brojnim je slučajevima doista smatrao da Parlament nije obuhvaćen područjem primjene te odredbe(25).
52. Komisija je tvrdila da su autori Ugovorâ člankom 299. UFEU-a neposrednu izvršivost, uz presude sudova Unije na temelju članka 280. UFEU-a, nastojali ograničiti na akte institucija Unije koje imaju izvršne ovlasti ili ovlasti koje se obično povezuju s nametanjem financijskih obveza pojedincima.
53. Međutim, danas brojna tijela, uredi i agencije Unije imaju izvršne ovlasti i mogu nametati financijske obveze pojedincima, kao što to dokazuju ovi predmeti. Stoga se Komisijino objašnjenje koje se temelji na izvršnim ovlastima ne čini baš korisnim.
54. Komisija je dodatno navela da neposredna izvršivost akata institucija Unije na državnom području države članice predstavlja uplitanje u izvršavanje javnih ovlasti. Takvom bi se argumentacijom doista mogla objasniti namjera ograničavanja broja subjekata koji se mogu pozvati na takve ovlasti. Međutim, to i dalje ne objašnjava odabir triju institucija koje su izričito navedene u članku 299. UFEU-a, osobito Vijeća koje rijetko ima izvršne ovlasti ili nalaže novčane obveze pojedincima(26).
55. ECHA, Hallertauer, poljska vlada i Komisija zauzeli su stajalište da je članak 299. UFEU-a ograničen na tri institucije koje su u njemu izričito navedene. Samo je grčka vlada tvrdila da bi se članak 299. UFEU-a mogao tumačiti na način da se primjenjuje na ECHA-u.
56. Grčka vlada u tom je pogledu tvrdila da se članak 299. UFEU-a može proširiti na akte drugih institucija, tijela, ureda i agencija Unije pod trima uvjetima: prvo, da subjekt obavlja izvršne funkcije i donosi upravne akte, čime nastoji ostvariti ciljeve u javnom interesu; drugo, da novčane tražbine moraju pridonositi tim izvršnim funkcijama; i, treće, da se fizičkim i pravnim osobama o kojima je riječ pruža pravna zaštita. Prema mišljenju te države članice, to je stajalište u skladu s presudom Suda „Kratka prodaja”(27) u kojoj se tumači sudska praksa Meroni(28) te je ono dodatno potkrijepljeno povećanjem broja tijela, ureda i agencija Unije nakon Ugovora iz Lisabona, ciljevima u javnom interesu koje oni nastoje ostvariti i pojavom odredbi sličnih članku 299. UFEU-a u sekundarnom pravu Unije, kao što to pokazuju odredbe koje se odnose na Ured Europske unije za intelektualno vlasništvo (u daljnjem tekstu: EUIPO) i Jedinstveni sanacijski odbor (u daljnjem tekstu: SRB).
57. Prema mojem mišljenju, na doktrinu Meroni ne može se pozvati kako bi se proširio tekst članka 299. UFEU-a. Ta je pravna teorija razvijena kako bi se riješilo pitanje granica delegiranja diskrecijskih ovlasti u Europskoj uniji(29). Međutim, u ovim predmetima ne postoji spor o ECHA-inim ovlastima da nameće novčane obveze privatnim subjektima. Pitanje se zapravo odnosi na to može li takva novčana tražbina, nakon što je se više ne može meritorno osporavati, biti izravno izvršiva u državi članici a da pritom ne treba pokrenuti postupak kako bi je priznali sud ili drugo nadležno tijelo.
58. Ukratko, iz jasnog teksta i povijesti članka 299. UFEU-a proizlazi da je upućivanje na tri institucije u toj odredbi iscrpno(30). Stoga se ECHA ne može pozvati na tu odredbu kako bi izvršila svoje novčane tražbine.
C. Širi pravni okvir
59. Moj prijedlog tumačenja, u skladu s kojim je članak 299. UFEU-a ograničen na tri institucije koje su u njemu izričito navedene, potkrijepljen je širim pravnim okvirom na koji ću se sad osvrnuti.
60. Komisija smatra da je ograničeno područje primjene članka 299. UFEU‑a dokazano činjenicom da se člankom 100. stavkom 2. Financijske uredbe 2018/1046(31) drugim institucijama Unije koje na temelju članka 299. UFEU-a same ne mogu donijeti izvršivu odluku iznimno omogućuje da od Komisije zahtijevaju da to učini u njihovo ime za određena potraživanja. Prema njezinu mišljenju, ta bi odredba bila beskorisna kad bi te druge institucije bile obuhvaćene područjem primjene članka 299. UFEU-a.
61. U tom sam pogledu sklona složiti se s nezavisnom odvjetnicom J. Kokott koja je u svom mišljenju u predmetu ADR Center/Komisija(32) smatrala da je članak 100. stavak 2. Financijske uredbe 2018/1046 nejasan(33). U njegovu prvom podstavku navodi se da „institucija Unije” može naplatiti iznos od privatnih subjekata putem izvršive odluke u smislu članka 299. UFEU-a, dok se u drugom podstavku određuje da Komisija u iznimnim okolnostima može takvu izvršivu odluku donijeti u korist „drugih institucija Unije” na njihov zahtjev u vezi s potraživanjima povezanima s osobljem ili s članovima ili bivšim članovima. Čini se da široka definicija „institucije” u toj uredbi(34) dovodi do pitanja zašto je drugi podstavak potreban ako prvi podstavak u svakom slučaju obuhvaća te „druge institucije”.
62. Prema mojem mišljenju, čini se razumnim tumačiti članak 100. stavak 2. Financijske uredbe 2018/1046 na način da znači da su „druge institucije Unije” one koje nisu navedene u članku 299. UFEU-a jer odredbe sekundarnog prava Unije treba tumačiti s obzirom na primarno pravo Unije, a ne obrnuto. Čini se da na to tumačenje upućuju i institucijski dokumenti(35).
63. Stoga se slažem s Komisijom da bi tumačenje članka 299. UFEU-a na način da obuhvaća sve institucije, tijela, urede i agencije Unije dovelo do toga da mogućnost iz članka 100. stavka 2. drugog podstavka Financijske uredbe 2018/1046 da se „druge institucije Unije” oslanjanju na Komisiju za donošenje izvršive odluke u skladu s člankom 299. UFEU-a ne bi imala smisla.
64. U skladu s time, članak 100. stavak 2. Financijske uredbe 2018/1046 ide u prilog tumačenju članka 299. UFEU-a prema kojem je on ograničen na tri institucije koje su u njemu izričito navedene.
65. Isto vrijedi i za sekundarno zakonodavstvo Unije koje se odnosi na druga tijela, urede i agencije Unije osim ECHA-e.
66. Konkretno, čini se da, kad je riječ o izvršenju novčanih kazni i penala koje nalažu određena tijela, uredi i agencije Unije(36), u relevantnom zakonodavstvu Unije ponekad postoje odredbe slične članku 299. UFEU-a.
67. Primjerice, kad je riječ o SRB-u, u članku 41. stavku 3. Uredbe 806/2014(37) navodi se:
„Novčane kazne i periodični penali izrečeni u skladu s člancima 38. i 39. su izvršive.
Izvršenje je uređeno mjerodavnim postupovnim pravilima na snazi u državi članici sudionici na državnom teritoriju na kojem se ono provodi. Nalog za njezino izvršenje prilaže se uz odluku bez ikakvih drugih formalnosti osim provjere vjerodostojnosti odluke koju provodi tijelo koje u tu svrhu imenuje vlada svake države članice sudionice i o kojem obavješćuje Odbor i Sud.
Kada su te formalnosti ispunjene na zahtjev zainteresirane strane, ona može nastaviti s izvršenjem u skladu s nacionalnim pravom, iznoseći slučaj neposredno pred nadležno tijelo.
Izvršenje se može obustaviti samo odlukom Suda. Međutim, sudovi dotične države članice sudionice imaju nadležnost za odlučivanje o pritužbama da je izvršenje provedeno na neodgovarajući način”(38).
68. Činjenica da zakonodavac Unije uključuje takve odredbe koje su oblikovane po uzoru na članak 299. UFEU-a u pogledu određenih tijela, ureda i agencija Unije upućuje na to da njihovi akti kojima se nalažu novčane obveze privatnim subjektima nisu obuhvaćeni područjem primjene članka 299. UFEU‑a jer, kad bi bili obuhvaćeni, takve odredbe ne bi bilo potrebno ponoviti u zakonodavstvu Unije.
69. Suprotno tomu, čini se da, kad je riječ o izvršenju naknada i pristojbi plativih određenim tijelima, uredima i agencijama Unije, zakonodavstvo Unije općenito ne sadržava odredbe oblikovane po uzoru na članak 299. UFEU-a. Umjesto toga, čini se da su relevantne odredbe usmjerene na poduzimanje potrebnih pravnih koraka radi ishođenja naplate i omogućivanje tijelu, uredu ili agenciji Unije da prekine određene aktivnosti kako bi se olakšala takva naplata.
70. Primjerice, kad je riječ o Europskoj agenciji za lijekove, člankom 10. stavkom 3. Uredbe 297/95(39) određuje se: „[k]ad bilo koja od naknada iz ove Uredbe ostane neplaćena na datum svog dospijeća, a ne dovodeći u pitanje sposobnost Agencije da uspostavi pravne postupke koji su joj dani na raspolaganje člankom 71. Uredbe (EZ) br. 726/2004, izvršni direktor može odlučiti ne pružiti zatražene usluge ili obustaviti sve usluge i postupke koji su u tijeku, dok se naknada ne plati […]”(40).
71. Postoji li objašnjenje za to različito postupanje u pogledu izvršenja, s jedne strane, novčanih kazni i penala i, s druge strane, naknada i pristojbi? Možda se može objasniti time što se novčane kazne i penali obično uplaćuju u opći proračun Unije(41), tako da bi se odredbe u kojima se ponavlja članak 299. UFEU-a moglo smatrati sredstvom zaštite financijskih interesa Europske unije, dok naknade i pristojbe idu izravno tijelima, uredima i agencijama Unije o kojima je riječ.
72. U svakom slučaju, čini se da taj pristup koji je usvojen u zakonodavstvu Unije dodatno podupire tumačenje članka 299. UFEU-a prema kojem je on ograničen na tri institucije koje su u njemu izričito navedene.
D. ECHA može izvršiti svoje novčane tražbine
73. Činjenica da ECHA-ine novčane tražbine nisu obuhvaćene člankom 299. UFEU-a ne znači da su neizvršive. Umjesto toga, izvršenje treba provesti u skladu s uobičajenim postupcima u pravnim sustavima državama članicama.
74. Na temelju Uredbe REACH, ECHA ima pravnu osobnost i u državama članicama ima najširu poslovnu sposobnost(42).
75. Kad se u pravu Unije ne propisuju prikladni postupci, kao što je to slučaj u pogledu izvršenja ECHA-inih novčanih tražbina, tada te postupke trebaju ponuditi države članice.
76. Države članice prilikom propisivanja prikladnih postupaka izvršenja imaju postupovnu autonomiju, pod uvjetom da poštuju načela ekvivalentnosti i djelotvornosti(43). One u pravilu na temelju načela ekvivalentnosti moraju ECHA-i omogućiti izvršenje njezinih novčanih tražbina na isti način na koji bi se slične tražbine izvršile u nacionalnom pravu te s takvim tražbinama ne mogu postupati nepovoljnije nego sa sličnim nacionalnim tražbinama. Usto, u skladu s načelom djelotvornosti, one ECHA-i ne mogu onemogućiti ili pretjerano otežati izvršenje njezinih novčanih tražbina.
77. Stoga je na sudovima koji su uputili zahtjev da utvrde koja bi bila istovjetna situacija u nacionalnom pravu i da na temelju toga odluče jesu li oni sami ili neki drugi sudovi nadležni za ECHA-ine novčane tražbine.
78. Činjenica da ECHA na temelju prava Unije ne smije ostati bez mogućnosti izvršenja u državama članicama dodatan je razlog zašto tekst članka 299. UFEU-a nije potrebno široko tumačiti na način da obuhvaća ECHA-u. Jednostavno ne postoji nikakvo opravdanje za takvo kreativno tumačenje jer je djelotvorna zaštita ECHA-inih prava već zajamčena pravnim poretkom Unije.
V. Zaključak
79. S obzirom na sva navedena razmatranja, predlažem da Sud na drugo prethodno pitanje koje je uputio Bayerisches Verwaltungsgericht Regensburg (Upravni sud Bavarske u Regensburgu, Njemačka) i prvo prethodno pitanje koje je uputio Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Visoki upravni sud savezne zemlje Sachsen-Anhalt, Njemačka) odgovori kako slijedi:
Članak 299. UFEU-a treba tumačiti na način da se primjenjuje isključivo na akte Vijeća Europske unije, Europske komisije i Europske središnje banke, a ne i na akte Europske agencije za kemikalije kojima se određuje administrativna pristojba u skladu s člankom 13. stavkom 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 340/2008 od 16. travnja 2008. o naknadama i pristojbama plativima Europskoj agenciji za kemikalije u skladu s Uredbom (EZ) br. 1907/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH).