SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)

12 novembre 2010 (*)

«FEAOG – Sezione “garanzia” – Spese escluse dal finanziamento comunitario – Regime di aiuto alla produzione nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli – Misure di sostegno eccezionali nel settore delle carni bovine – Regime di premi per il tabacco»

Nella causa T‑95/08,

Repubblica italiana, rappresentata dal sig. G. Aiello e dalla sig.ra G. Palmieri, avvocati dello Stato,

ricorrente,

contro

Commissione europea, rappresentata dai sigg. F. Jimeno Fernández e D. Nardi, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. F. Ruggeri Laderchi,

convenuta,

avente ad oggetto una domanda di annullamento parziale della decisione della Commissione 20 dicembre 2007, 2008/68/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU 2008, L 18, pag. 12), nella parte in cui esclude talune spese effettuate dalla Repubblica italiana nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli, delle carni bovine e del tabacco greggio,

IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),

composto dalla sig.ra M.E. Martins Ribeiro, presidente, dai sigg. N. Wahl (relatore) e A. Dittrich, giudici,

cancelliere: sig. J. Palacio González, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 24 febbraio 2010,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

 Normativa comunitaria relativa al finanziamento della politica agricola comune

 Normativa di base relativa al finanziamento della politica agricola comune

1        Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), nella versione da ultimo modificata dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1), ha stabilito le regole generali applicabili al finanziamento della politica agricola comune. Il regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103), ha sostituito il regolamento n. 729/70 e si applica alle spese effettuate a decorrere dal 1° gennaio 2000.

2        Ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. b), e dell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70, nonché dell’art. 1, n. 2, lett. b), e dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 1258/99, la sezione «garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) finanzia, nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, gli interventi destinati a regolarizzare tali mercati, effettuati secondo le norme comunitarie.

3        Ai sensi dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/99, la Commissione europea, qualora constati che le spese non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie, decide di escluderle dal finanziamento comunitario. Prima di ogni decisione di rifiuto di finanziamento, i risultati delle verifiche della Commissione e le risposte dello Stato membro interessato costituiscono oggetto di comunicazioni scritte, in base alle quali entrambe le parti cercano di raggiungere un accordo sulle misure da adottare. In assenza di accordo, lo Stato membro può chiedere che sia avviata una procedura volta a conciliare le rispettive posizioni nel termine di quattro mesi e il cui esito costituisce oggetto di una relazione alla Commissione che la esamina prima di un’eventuale decisione di rifiuto del finanziamento. La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto del tipo e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità europea.

4        L’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999 così dispone:

«Il rifiuto del finanziamento non può riguardare:

a)      le spese (...) eseguite anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche;

b)      le spese per misure o azioni (...) il cui pagamento definitivo sia stato effettuato anteriormente ai ventiquattro mesi che precedono la Comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato dei risultati delle verifiche».

5        L’art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 contiene una disposizione simile.

 Normativa specifica relativa alla procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia»

6        L’art. 8, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia» (GU L 158, pag. 6), come modificato con regolamento (CE) della Commissione 22 ottobre 1999, n. 2245 (GU L 273, pag. 5), dispone quanto segue:

«Qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze e indica i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.

La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.

Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, nonché sulla valutazione della gravità dell’infrazione e del danno finanziario arrecato alla Comunità europea. In esito a tale discussione e dopo un’eventuale data fissata dalla Commissione, di concerto con lo Stato membro, dopo la discussione bilaterale per la comunicazione d’informazioni supplementari o, qualora lo Stato membro non accetti la convocazione nel termine fissato dalla Commissione, dopo la scadenza di tale termine, quest’ultima comunica ufficialmente le sue conclusioni allo Stato membro facendo riferimento alla decisione 94/442/CE della Commissione (…). Fatte salve le disposizioni del quarto comma del presente paragrafo, tale comunicazione valuta le spese di cui sarà proposta l’esclusione in virtù dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70.

Lo Stato membro informa la Commissione quanto prima possibile dei provvedimenti adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione. La Commissione adotta, se del caso, una o più decisioni in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (…) n. 729/70 per escludere fino alla data effettiva di attuazione dei provvedimenti le spese per le quali non sono state rispettate le norme comunitarie».

 Orientamenti della Commissione per l’applicazione delle rettifiche finanziarie

7        Gli orientamenti in materia di rettifiche forfettarie sono stati definiti nel documento della Commissione 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97, intitolato «Linee-guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG». Quando le informazioni fornite dall’indagine non consentono di valutare le perdite subite dalla Comunità a partire da un’estrapolazione di tali perdite mediante strumenti statistici o con riferimento ad altri dati verificabili, può essere presa in considerazione una rettifica forfettaria. Il tasso di rettifica applicato ammonta, in generale, al 2%, al 5%, al 10% o al 25% delle spese dichiarate, in funzione dell’ampiezza del rischio di perdita.

8        L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97, intitolato «Conseguenze finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG-garanzia delle insufficienze nei controlli eseguiti dagli Stati membri», distingue due categorie di controlli, i controlli essenziali e i controlli complementari:

«I controlli essenziali, ossia le verifiche amministrative e materiali di elementi sostanziali, in particolare l’esistenza dell’oggetto della domanda di pagamento, il quantitativo e condizioni qualitative compreso il rispetto dei termini, le condizioni di raccolta, il periodo di magazzinaggio, ecc. Tali controlli vengono eseguiti in loco e mediante controlli incrociati rispetto a dati indipendenti quali registri fondiari.

I controlli complementari, ossia le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure».

9        L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 dispone quanto segue in merito ai tassi di rettifica:

«Qualora uno o più controlli essenziali non vengano applicati o siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, si giustifica una rettifica del 10% in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il Fondo.

Qualora vengano applicati tutti i controlli essenziali, ma non secondo il numero, la frequenza o l’intensità imposti dalla normativa, si giustifica una rettifica del 5% in quanto si può ragionevolmente concludere che non vengono fornite garanzie sufficienti circa la regolarità delle domande e che si configura un rischio significativo di danno per il Fondo.

Qualora uno Stato membro abbia effettuato adeguatamente i controlli essenziali, ma abbia completamente tralasciato uno o più controlli complementari, si giustifica una rettifica del 2% dati il minore rischio di danno finanziario per il Fondo e la minore gravità della violazione.

(…)

La percentuale di rettifica dev’essere applicata alla quota di spesa esposta al rischio. Qualora la carenza sia determinata dalla mancata adozione da parte dello Stato membro di un adeguato sistema di controllo la rettifica si applica al totale della spesa per la quale era richiesto il sistema di controllo. Qualora vi sia motivo di ritenere che la carenza riguardi esclusivamente l’applicazione da parte di un servizio o di una regione del sistema di controllo adottato dallo Stato membro la rettifica dovrebbe essere limitata alla spesa controllata da quel servizio o da quella regione».

 Procedimento e conclusioni delle parti

10      Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 22 febbraio 2008, la Repubblica italiana ha proposto il ricorso in esame.

11      Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del suo regolamento di procedura, ha invitato la Repubblica italiana a depositare un documento di cui quest’ultima si è avvalsa nelle sue memorie, intitolato «Possibilità di compensazione nel settore del tabacco (DGVI‑E-3)» e recante la data dell’11 marzo 1994 (in prosieguo: la «nota del 1994»). La Repubblica italiana ha ottemperato a tale richiesta.

12      Le parti hanno svolto le proprie difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 24 febbraio 2010.

13      La Repubblica italiana conclude che il Tribunale voglia:

–        annullare parzialmente la decisione della Commissione 20 dicembre 2007, 2008/68/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese effettuate dagli Stati membri a titolo del FEAOG, sezione «garanzia» (GU 2008, L 18, pag. 12; in prosieguo: la «decisione impugnata»);

–        condannare la Commissione alle spese.

14      La Commissione conclude che il Tribunale voglia:

–        rigettare il ricorso;

–        condannare la Repubblica italiana alle spese.

 In diritto

15      Il ricorso in esame riguarda tutte le rettifiche oggetto della decisione impugnata che sono state applicate alle spese dichiarate dalla Repubblica italiana, vale a dire:

–        una rettifica di un importo complessivo di EUR 266 438,85, corrispondente al 10% delle spese effettuate da un’organizzazione di produttori avente sede in Puglia (in prosieguo: la «PACO») nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori, a causa non soltanto di carenze constatate in occasione degli esercizi 2003, 2004 e 2005 nei controlli amministrativi e contabili presso un trasformatore, ma anche per il fatto che la tenuta dei registri da parte di detto trasformatore non era conforme alla normativa vigente;

–        due rettifiche finanziarie, pari rispettivamente al 2% delle spese relative alla distruzione dei bovini in Italia a causa delle carenze osservate nei controlli, di un importo complessivo di EUR 276 238,75, e al 5% delle spese relative al sego trasportato per la distruzione in Francia e in Germania, di un importo di EUR 1 175 822,02, nell’ambito delle misure eccezionali di sostegno a favore del settore della carne bovina, a causa della mancanza di istruzioni di controllo precise e di informazioni affidabili, nonché di carenze dei controlli in loco nel corso dell’esercizio 2003;

–        una rettifica finanziaria di un importo complessivo di EUR 10 458 956,24 nel settore del tabacco a causa di carenze nella gestione e nel controllo del sistema di quote negli esercizi 2003 e 2004.

16      Al riguardo occorre ricordare, preliminarmente, che il FEOAG finanzia solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni comunitarie nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (sentenze della Corte 8 maggio 2003, causa C‑349/97, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑3851, punto 45, e 24 febbraio 2005, causa C‑300/02, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑1341, punto 32; sentenza del Tribunale 14 febbraio 2008, causa T‑266/04, Spagna/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 97). Inoltre, dalla sistematica del regolamento n. 1258/1999 discende che, da una parte, la responsabilità del controllo delle spese del FEOAG, sezione «garanzia», spetta in primo luogo agli Stati membri e, dall’altra, che la Commissione deve verificare le condizioni in cui i pagamenti ed i controlli vengono effettuati.

17      In virtù di una giurisprudenza costante, incombe alla Commissione, al fine di provare l’esistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, non di dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da loro trasmessi, bensì di corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi tale Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (v. sentenza della Corte 11 gennaio 2001, causa C‑247/98, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑1, punti 7‑9, e sentenza del Tribunale 1° luglio 2009, causa T‑259/05, Spagna/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 112 e la giurisprudenza ivi citata).

18      È sulla scorta di tali considerazioni che occorre esaminare i motivi dedotti dalla Repubblica italiana avverso le rettifiche finanziarie di cui trattasi nel caso di specie.

 Sulla rettifica finanziaria applicata nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori

 Normativa comunitaria

19      Il regolamento (CE) del Consiglio 28 ottobre 1996, n. 2201, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 297, pag. 29), ha istituito un regime di aiuti alla produzione per i prodotti trasformati a base di ortofrutticoli raccolti nella Comunità di cui al suo allegato I. L’allegato I di detto regolamento include, in particolare, i prodotti trasformati a base di pomodori.

20      L’art. 30, n. 1, del regolamento (CE) della Commissione 29 agosto 2003, n. 1535, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 2201/96 del Consiglio per quanto riguarda il regime di aiuti nel settore dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli (GU L 218, pag. 14), dispone che il trasformatore tiene registri nei quali deve indicare almeno:

«a)      per i quantitativi acquistati nell’ambito dei contratti:

i)      le partite giornalmente acquistate e ammesse alla trasformazione nello stabilimento, nonché il numero di identificazione del contratto a cui si riferiscono;

ii)      il quantitativo di ogni partita ammessa alla trasformazione e, per i pomodori, le pesche e le pere, il numero d’identificazione del certificato di consegna corrispondente;

b)      per i quantitativi acquistati fuori contratto:

i)      le partite ricevute giornalmente e il nome e l’indirizzo del venditore;

ii)      il quantitativo di ciascuna partita ammessa alla trasformazione;

c)      i quantitativi di ciascun prodotto finito di cui all’articolo 2, ottenuti giornalmente con i corrispondenti quantitativi di materie prime, precisando i quantitativi ottenuti da partite ammesse nell’ambito di contratti;

d)      i quantitativi e il prezzo di ciascun prodotto finito acquistato giornalmente dal trasformatore, con il nome e l’indirizzo del venditore; le registrazioni possono essere fatte mediante riferimento ai documenti giustificativi, ove questi contengano i dati succitati;

e)      i quantitativi e il prezzo di ciascun prodotto finito che lascia giornalmente lo stabilimento del trasformatore, con l’indicazione del nome e dell’indirizzo del destinatario; le registrazioni possono essere fatte mediante riferimento ai documenti giustificativi, ove questi contengano i dati succitati.

(…)».

21      L’art. 30, nn. 3 e 4, del regolamento n. 1535/2003 precisa che il trasformatore aggiorna quotidianamente i registri relativi alle scorte di prodotti finiti di cui al n. 1, lett. c), d) ed e), di tale articolo e conserva, nei cinque anni successivi alla fine della campagna di trasformazione di cui trattasi, le prove di pagamento relative a tutte le materie prime acquistate nell’ambito del contratto nonché le prove di pagamento relative a tutte le vendite o a tutti gli acquisti di prodotti finiti. L’art. 30, n. 5, di questo stesso regolamento dispone che il trasformatore è soggetto alle ispezioni o ai controlli ritenuti necessari dallo Stato membro e tiene tutti i registri supplementari da questo prescritti per i controlli ritenuti necessari.

22      L’art. 31, n. 1, di detto regolamento prevede quanto segue:

«1.      Per ogni organizzazione di produttori che conferisce alla trasformazione pomodori, pesche o pere, vengono compiuti i controlli seguenti, per ciascun prodotto e ciascuna campagna:

a)      controlli fisici che vertono:

–        su almeno il 5% delle superfici di cui all’articolo 10 e all’articolo 12, paragrafo 1,

–        su almeno il 7% dei quantitativi conferiti alla trasformazione, al fine di verificare la concordanza con i certificati di consegna di cui all’articolo 20 e il rispetto dei requisiti minimi di qualità;

b)      controlli amministrativi e contabili su almeno il 5% dei produttori coperti dai contratti, al fine di verificare, in particolare, per ciascun produttore, la concordanza tra le superfici, il raccolto totale, il quantitativo commercializzato dall’organizzazione di produttori, il quantitativo conferito alla trasformazione, il quantitativo indicato nei certificati di consegna, da un lato, e i versamenti dei prezzi di cui all’articolo 22, paragrafo 1, e degli aiuti di cui all’articolo 27, paragrafo 1, dall’altro;

c)      controlli amministrativi e contabili al fine di verificare la concordanza tra i quantitativi totali consegnati all’organizzazione di produttori dai produttori di cui all’articolo 12, paragrafi 1 e 3, i quantitativi totali conferiti alla trasformazione, il totale dei certificati di consegna di cui all’articolo 20, i quantitativi totali indicati nella domanda di aiuto, da un lato, e i versamenti dei prezzi di cui all’articolo 22, paragrafo 1, e degli aiuti di cui all’articolo 27, paragrafo 1, dall’altro;

(…)

e)      verifiche sulla totalità delle domande di aiuto e dei documenti giustificativi, nonché, nel caso dei pomodori, verifiche incrociate relative alla totalità delle particelle dichiarate.

2.       Per i trasformatori di pomodori, pesche e pere, vengono effettuati, per ogni stabilimento, per prodotto e per campagna:

(…)

b)      controlli fisici e contabili su almeno il 5% dei prodotti finiti, per verificare la resa della materia prima trasformata in termini di prodotto finito ottenuto, nel quadro dei contratti e fuori dei contratti;

c)      controlli amministrativi e contabili per verificare, sulla base delle fatture emesse e ricevute e sulla base dei dati contabili, la concordanza tra il quantitativo di prodotti finiti ottenuto dalla materia prima ricevuta, i quantitativi di prodotti finiti [acquistati] e i quantitativi di prodotti venduti;

d)      controlli fisici e contabili sulla reale consistenza delle giacenze esistenti, che riguardino almeno una volta all’anno la totalità delle giacenze di prodotti finiti, per verificarne la concordanza con i prodotti finiti fabbricati, acquistati e venduti;

e)      controlli amministrativi e contabili su almeno il 10% dei versamenti dei prezzi previsti all’articolo 22, paragrafo 1.

Per le imprese che sono state riconosciute da poco, nel corso del primo anno i controlli previsti alla lettera d) sono effettuati almeno due volte».

 Fatti

23      Nel corso delle indagini recanti i riferimenti FV/2004/302/IT e FV/2004/303/IT, i servizi della Commissione hanno effettuato due missioni in Italia, dal 6 al 10 settembre 2004 e dal 27 settembre al 1° ottobre 2004, per verificare il sistema di controllo attuato nel settore della trasformazione dei pomodori. Nel corso della missione effettuata in Puglia e nella Regione Campania, i servizi della Commissione hanno rilevato varie inadempienze relative alla qualità dei controlli effettuati sulla contabilità e la tenuta dei registri presso la PACO, la quale dispone di un proprio stabilimento di trasformazione ubicato in Campania e anche di una filiale nella stessa regione, che si serve analogamente di uno stabilimento di trasformazione situato in Puglia.

24      Con specifico riguardo alla campagna di commercializzazione 2004/2005, i servizi della Commissione hanno in particolare concluso che i controlli basati sulle registrazioni contabili non avevano permesso di valutare correttamente la resa di trasformazione, perché non fornivano alcuna assicurazione circa i quantitativi di pomodori freschi consegnati dai produttori, vale a dire i quantitativi per i quali è versato l’aiuto.

25      Tali conclusioni sono state comunicate alla Repubblica italiana, ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/1995, con lettere del 12 ottobre 2004 (AGR 25894) e del 7 gennaio 2005 (AGR 1394).

26      Con note del 31 marzo e del 26 settembre 2005, le autorità italiane hanno trasmesso ai servizi della Commissione le loro osservazioni. Esse hanno dichiarato che i controlli effettuati sui prodotti acquistati erano sia di tipo fisico che contabile ed erano realizzati mediante estrazione a campione da un numero rilevante di fatture, che doveva trovare riscontro nella contabilità generale dell’azienda. In risposta alle perplessità sollevate dai servizi della Commissione in ordine all’acquisto dei prodotti finiti e alla loro possibile inclusione nel calcolo del prodotto fresco ammesso all’aiuto comunitario, le autorità italiane hanno argomentato che la verifica delle giacenze permetteva di calcolare le rese conformemente alla normativa comunitaria. Le autorità italiane hanno anche affermato di voler rafforzare i controlli, seppur ritenendo che il rischio inerente alle organizzazioni dei produttori che effettuano altresì la trasformazione in proprio non fosse superiore a quello inerente alle organizzazioni dei produttori la cui attività è incentrata nella sola produzione di pomodori.

27      Una riunione bilaterale si è tenuta in data 16 giugno 2005 tra i servizi della Commissione e le autorità italiane.

28      A seguito di tale riunione bilaterale, le autorità italiane hanno manifestato la loro volontà di avvalersi della procedura conciliativa, ammettendo che la tenuta della contabilità non era conforme alla normativa comunitaria per la campagna di commercializzazione 2003/2004 e contestando, nel contempo, la non conformità alla normativa comunitaria della stessa per le campagne di commercializzazione 2002/2003 e 2004/2005. L’organo di conciliazione della Commissione ha dichiarato inammissibile la richiesta di conciliazione presentata dalle autorità italiane, poiché priva dei requisiti di cui all’art. 16 del regolamento (CE) della Commissione 21 giugno 2006, n. 885, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU L 171, pag. 90), in particolare quanto all’entità della rettifica.

29      Con nota del 20 marzo 2007 (AGR 7592), i servizi della Commissione hanno comunicato alle autorità italiane le proprie conclusioni, confermando la loro posizione secondo cui l’aiuto comunitario nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori non era stato erogato conformemente alla normativa comunitaria per gli esercizi 2003, 2004 e 2005. I servizi della Commissione hanno proposto, pertanto, di escludere dal finanziamento una parte delle spese dichiarate al FEAOG, sezione «garanzia», per un importo pari al 10% delle spese medesime. Tale posizione finale è riprodotta al punto 4.5.5 della relazione di sintesi del 3 settembre 2007, AGRI‑63341-01-2007, relativa ai risultati dei controlli nella liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», in forza dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999 (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).

 Argomenti delle parti

30      La Repubblica italiana solleva contro la rettifica finanziaria applicata nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori un motivo unico, attinente alla violazione dell’art. 30, n. 1, del regolamento n. 1535/2003.

31      Essa adduce che le censure formulate dalla Commissione per quanto concerne la tenuta dei registri di produzione dei pomodori sono infondate e che la rettifica finanziaria da essa decisa nel caso di specie risulta sproporzionata, dato che le carenze imputate allo Stato membro hanno avuto natura episodica. Essa sottolinea che dette carenze si sono limitate ad un’unica organizzazione di produttori sulle 110 operative in Campania e riguarderebbero solo la campagna 2003/2004 e taluni tipi di trasformazioni. I servizi della Commissione avrebbero errato nel dichiarare, al punto 5 della nota del 20 marzo 2007 (v. supra, punto 29), che «la tenuta non conforme dei registri non è un fatto nuovo e probabilmente è stata tollerata dalle autorità italiane per alcune campagne per questa organizzazione di produttori».

32      La Repubblica italiana precisa che dai documenti prodotti risulta distintamente per ciascuna campagna che il controllo dei registri non ha evidenziato alcuna irregolarità per le campagne 2002/2003 e 2004/2005. La rettifica finanziaria applicata dalla Commissione si sarebbe quindi rivelata ingiustificata.

33      Quanto alla campagna 2003/2004, la Repubblica italiana ammette che esisteva effettivamente un errore nella registrazione dei prodotti trasformati a base di pomodori, ma sottolinea che questo errore non riguardava che una parte dei prodotti finiti, vale a dire la passata e il concentrato. Dal momento che l’irregolarità di cui trattasi non sarebbe stata constatata che per una campagna, e che essa sarebbe stata corretta in seguito e avrebbe costituito oggetto di controlli durante gli anni successivi, come constatato il 14 giugno 2007 nel corso di una visita nei locali della PACO nell’ambito dell’indagine FV/2007/311/IT, la rettifica finanziaria corrispondente avrebbe dovuto limitarsi ad un importo di EUR 47 778,49.

34      Infine, secondo la Repubblica italiana, tale rettifica finanziaria è contraria ai principi che devono disciplinare la procedura di liquidazione dei conti e agli orientamenti definiti nel documento n. VI/5330/97. Infatti, da tale documento risulterebbe che detta procedura persegue «finalità di prevenzione e correzione» e che essa non deve costituire un mezzo per imporre sanzioni. Sarebbe del pari precisato che detta procedura «dovrebbe essere accompagnata da adeguate garanzie procedurali qualora le rettifiche si dimostrino inevitabili».

35      La Commissione lamenta, anzitutto, che sia la natura delle censure sollevate sia il petitum concernente la rettifica controversa sono esposti dalla Repubblica italiana ambiguamente. Essa contesta altresì la fondatezza degli argomenti dedotti dalla Repubblica italiana.

 Giudizio del Tribunale

36      A fronte delle osservazioni specificamente formulate dalla Commissione, prima di esaminare nel merito il motivo in oggetto, si deve chiarire il tenore esatto della domanda della Repubblica italiana. Al riguardo, dall’atto di ricorso risulta che la Repubblica italiana vuole ottenere l’annullamento dell’intera rettifica applicata nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori per le campagne 2002/2003, 2003/2004 e 2004/2005, in quanto le lacune accertate nella tenuta dei registri sarebbero state occasionali, avrebbero riguardato la sola campagna 2003/2004 e si sarebbero riferite ad una sola categoria di prodotti trasformati. La Repubblica italiana lo ha confermato in occasione dell’udienza rispondendo ad un quesito posto dal Tribunale.

37      Quanto alla fondatezza del motivo in oggetto, si deve ricordare che, come risulta dal punto 4.5.1 della relazione di sintesi, la rettifica finanziaria applicata nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori è stata decisa sulla base dei seguenti accertamenti:

«I servizi di audit della Commissione hanno effettuato due missioni in Italia nel mese di settembre 2004 per verificare il sistema di controllo della trasformazione dei pomodori. Nel corso delle missioni in Puglia e in Campania i servizi della Commissione hanno osservato un’inadempienza essenziale nel corso della visita ad un’organizzazione di produttori. Si tratta di un’organizzazione di produttori stabilita in Puglia che possiede impianti di trasformazione in Campania.

I servizi della Commissione hanno verificato i controlli effettuati sulla contabilità tenuta dall’impianto di trasformazione. I servizi della Commissione sono arrivati alla conclusione che la tenuta dei registri non è conforme alla normativa comunitaria.

–        Nei registri tenuti non sono state riscontrate registrazioni separate che diano conto in modo dettagliato dei quantitativi di materie prima utilizzati, da un lato, per il succo (“passata”) e, dall’altro, per il concentrato, in violazione dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento (…) n. 1535/2003.

–        Per i controlli delle rese da effettuare a norma dell’articolo 31, paragrafo 2, lettera b), [del regolamento n. 1535/2003] gli ispettori italiani si sono basati sui dati dei libri contabili, ma la resa di trasformazione da essi calcolata non ha alcun senso.

–        La registrazione dei prodotti finiti non riflette la produzione giornaliera, ma l’entrata giornaliera in magazzino (articolo 30, paragrafo 1).

In conclusione, i controlli basati sulle registrazioni contabili non hanno permesso di valutare correttamente la resa di trasformazione. Le verifiche effettuate non forniscono alcuna assicurazione circa i quantitativi di pomodori freschi consegnati dai produttori, vale a dire i quantitativi per i quali è versato l’aiuto. Questa lacuna riguarda il periodo fino alla campagna di commercializzazione 2004/2005».

38      Al punto 4.5.3 della relazione di sintesi la Commissione ha concluso quanto segue:

«Le risultanze sopra illustrate corrispondono ad una lacuna relativa a un controllo essenziale: se ne deduce che i controlli amministrativi e contabili dei registri non sono stati realizzati in conformità alla normativa comunitaria. Tale lacuna è stata constatata solo per l’organizzazione di produttori/trasformatori in questione.

Secondo quanto indicato nel documento [n.] VI/5330/97, qualora uno o più controlli essenziali siano applicati in modo tanto carente o sporadico da risultare affatto inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, si giustifica una rettifica del 10% in quanto si può ragionevolmente concludere che si configura un rischio elevato di grave danno finanziario per il Fondo.

Il fatto che la tenuta dei registri da parte dell’organizzazione di produttori/trasformatori PACO non sia corretta appesantisce considerevolmente i controlli che lo Stato membro è tenuto a compiere. Per verificare la fondatezza della domanda di aiuto è indispensabile disporre di un registro che permetta di calcolare correttamente la resa. La verifica della resa è importante per:

–        compiere controlli di plausibilità della quantità di materia prima indicata nella domanda di aiuto (quantità per la quale è versato l’aiuto);

–        accertarsi che i quantitativi di materia prima siano stati correttamente trasformati in prodotti finiti ammissibili all’aiuto.

Questo è tanto più importante nel caso di un’organizzazione di produttori che nello stesso tempo è anche trasformatore e per la quale non esiste quindi una distinzione tra interessi della OP e interessi dell’impresa di trasformazione.

Nel documento [n.] VI/5330/97 si legge che, qualora nello stesso sistema vengano rilevate diverse carenze, le rettifiche forfettarie non vengono cumulate in quanto la carenza più grave viene considerata indicativa dei rischi connessi al sistema di controllo nel suo insieme.

I servizi della Commissione propongono di applicare una rettifica forfettaria del 10% sulle spese dell’organizzazione di produttori in questione fino alla campagna 2004/2005. Trattandosi di una lacuna constatata nel corso della seconda missione e comunicata con lettera del 14.1.2005, il periodo di 24 mesi decorre dal 14.1.2003».

39      Secondo una giurisprudenza costante, se è vero che spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme comunitarie, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione ha commesso un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne (v. sentenza della Corte 7 luglio 2005, causa C‑5/03, Grecia/Commissione, pag. I‑5925, punto 38 e la giurisprudenza ivi citata).

40      Per quanto riguarda il tipo di rettifica applicato si deve rammentare, alla luce del documento n. VI/5330/97, che, laddove non sia possibile valutare precisamente le perdite subite dalla Comunità, la Commissione può disporre di una rettifica finanziaria (sentenze della Corte 18 settembre 2003, causa C‑346/00, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I‑9293, punto 53, e 24 aprile 2008, causa C‑418/06 P, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑3047, punto 136).

41      Questo è precisamente ciò che si verificava nel caso di specie. Il tasso di rettifica forfettario del 10% scelto dalla Commissione corrisponde peraltro a quello che può essere preso in considerazione ai sensi del documento n. VI/5330/97 nel caso in cui, come nella fattispecie, uno o più controlli essenziali non siano stati applicati o siano stati applicati in modo carente. È infatti innegabile che gli obblighi incombenti al trasformatore ai sensi dell’art. 30, n. 1, del regolamento n. 1535/2003 quanto alla tenuta dei registri presentano un carattere essenziale dal momento che essi permettono alle autorità competenti di effettuare un controllo a posteriori sui quantitativi di materie prime trasformate.

42      La Repubblica italiana ha affermato di non contestare gli accertamenti effettuati dai servizi della Commissione, bensì la proporzionalità della rettifica finanziaria in questione, dal momento che le carenze constatate avrebbero riguardato unicamente una sola campagna delle tre prese in considerazione, una categoria di prodotti specifici e un’organizzazione di produttori sulle centinaia di organizzazioni presenti nelle regioni di cui trattasi.

43      Quanto, anzitutto, al rispetto del principio di proporzionalità, occorre ricordare che esso esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione europea non vadano oltre quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefisso (sentenza della Corte 17 maggio 1984, causa 15/83, Denkavit Nederland, Racc. pag. 2171, punto 25; sentenze del Tribunale 19 giugno 1997, causa T‑260/94, Air Inter/Commissione, Racc. pag. II‑997, punto 144, e 30 aprile 2009, causa T‑281/06, Spagna/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punti 64‑76).

44      Nel caso di specie, l’argomentazione della Repubblica italiana riposa su un’interpretazione errata dei motivi che hanno giustificato la rettifica finanziaria. Infatti, contrariamente a quanto viene affermato, non si può ritenere che le carenze constatate presso la PACO riguardino un solo esercizio, poiché la mancanza di controlli richiesti ha necessariamente avuto conseguenze sulla possibilità che gli organismi competenti controllassero l’esattezza dei pagamenti effettuati. Invero, non può essere considerato ingiustificato, né sproporzionato, infliggere ad un imprenditore agricolo, che ha presentato una dichiarazione erronea, sanzioni dissuasive ed efficaci relative alle irregolarità nelle domande di aiuto concernenti gli anni precedenti quello nel corso del quale tali irregolarità sono state scoperte (sentenze della Corte 19 novembre 2002, causa C‑304/00, Strawson e Gagg & Sons, Racc. pag. I‑10737, punto 52, e 10 novembre 2005, causa C‑307/03, Italia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 50).

45      Inoltre, la posizione difesa dalla Repubblica italiana è in forte contraddizione con quella presa nel corso della riunione bilaterale, in cui le autorità italiane hanno espresso la loro volontà di migliorare la controversa tenuta dei registri della PACO a partire dalla campagna 2005/2006, riconoscendo infine che dette registrazioni non erano tenute nel pieno rispetto della normativa comunitaria (v. punto 4.5.2 della relazione di sintesi).

46      Per quel che riguarda, poi, l’argomento secondo cui le carenze sono state constatate unicamente presso una sola organizzazione di produttori e, pertanto, riguarderebbero unicamente una sola categoria di prodotti trasformati, si deve constatare che la Commissione ne ha tenuto debitamente conto nel determinare l’importo delle spese che devono essere oggetto di una rettifica. Infatti, come risulta chiaramente dal fascicolo, i servizi della Commissione hanno applicato la rettifica finanziaria del 10% unicamente alle spese dichiarate dall’organizzazione di produttori in questione fino alla campagna 2004/2005 (v., in particolare, punto 4.5.3, quinto capoverso, della relazione di sintesi). Inoltre, secondo la giurisprudenza, la Commissione può rifiutare la presa in carico di tutte le spese sostenute, se constata che non ci sono meccanismi di controllo sufficienti (sentenza della Corte 18 maggio 2000, causa C‑242/97, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑3421, punto 122).

47      Ne consegue che, imponendo, nella fattispecie, una rettifica forfettaria solo del 10% delle spese dichiarate dalla Repubblica italiana a titolo del finanziamento degli aiuti nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori, in presenza di controlli delle autorità italiane non conformi alle prescrizioni della normativa comunitaria, la Commissione non ha violato il principio di proporzionalità (v., in tal senso, sentenza della Corte 14 settembre 1995, causa C‑49/94, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑2683, punto 22).

48      Per quel che riguarda, infine, l’accusa che la rettifica applicata nel caso di specie sarebbe contraria agli orientamenti esposti nel documento n. VI/5330/97, ai sensi del quale «la procedura di liquidazione dovrebbe avere finalità di prevenzione e correzione, piuttosto che essere un mezzo per imporre sanzioni», essa non può essere accolta. Una rettifica finanziaria adottata dalla Commissione conformemente agli orientamenti da essa adottati in materia mira infatti ad evitare l’imputazione al FEAOG di importi che non sono serviti al finanziamento di un obiettivo perseguito da detta normativa comunitaria e non rappresenta quindi una sanzione (sentenze della Corte 11 gennaio 2001, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 17, punti 13 e 14, e 9 settembre 2004, causa C‑332/01, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑7699, punto 63).

49      Al riguardo occorre ricordare che, al pari degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, le disposizioni del regolamento n. 1258/1999 consentono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente le somme versate conformemente alle norme stabilite nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli e lasciano a carico degli Stati membri qualsiasi altra somma versata, in particolare quelle che le autorità nazionali hanno a torto ritenuto di poter pagare nell’ambito di tale organizzazione comune. A tal riguardo la Commissione non dispone di alcun margine discrezionale. Infatti, lo scopo della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, che è di verificare se le restituzioni e gli interventi siano stati effettuati secondo le norme comunitarie garantendo così le stesse condizioni concorrenziali agli operatori economici, sarebbe messo a repentaglio se la Commissione, dopo aver accertato l’irregolarità di una pratica nazionale, potesse avvalersi di un margine discrezionale per ammetterla o meno al finanziamento comunitario, in relazione ai suoi effetti più o meno gravi sul piano finanziario per il FEAOG (v. sentenza della Corte 18 aprile 2002, causa C‑332/00, Belgio/Commissione, Racc. pag. I‑3609, punti 44‑46 e la giurisprudenza ivi citata).

50      Orbene, dato che la qualità dei controlli fisici costituisce un elemento determinante del sistema di controllo che dev’essere messo in atto per garantire la regolarità delle spese del FEOAG, la Commissione ha potuto ragionevolmente concludere che il rischio di perdite per quest’ultimo fosse significativo e ha quindi potuto imporre la rettifica forfettaria controversa, senza violare l’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/1999 o gli orientamenti contenuti nel documento n. VI/5330/97.

51      Alla luce di tali elementi, il motivo dedotto contro la rettifica finanziaria applicata alle spese dichiarate nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori non può essere accolto.

 Sulle rettifiche finanziarie applicate nell’ambito del regime di acquisto di bovini a fini di distruzione

 Normativa comunitaria relativa alle misure eccezionali a favore del mercato della carne bovina

52      L’art. 38 del regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1254, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine (GU L 160, pag. 21), così dispone:

«1. Quando si constati sul mercato della Comunità un aumento o una diminuzione notevole dei prezzi, se tale situazione rischia di persistere e, pertanto, il mercato della Comunità subisce o potrebbe subire perturbazioni, possono essere adottate le misure necessarie.

2. Le modalità di applicazione del presente articolo sono adottate secondo la procedura di cui all’articolo 43».

53      Sulla base dell’art. 38, n. 2, del regolamento n. 1254/1999, la Commissione ha adottato il regolamento (CE) 18 dicembre 2000, n. 2777, che istituisce misure eccezionali di sostegno del mercato delle carni bovine (GU L 321, pag. 47).

54      L’art. 2, n. 1, del regolamento n. 2777/2000 prevede che «[l]e carni di bovini di età superiore a 30 mesi, macellati nella Comunità posteriormente al 1° gennaio 2001, possono essere dichiarate idonee al consumo umano nella Comunità o all’esportazione verso paesi terzi soltanto se previamente sottoposte, con esito negativo, ad un test per il rilevamento dell’encefalopatia spongiforme bovina (BSE)».

55      Ai sensi dell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2777/2000, il prezzo che gli Stati membri pagano ai produttori o ai loro rappresentanti per gli animali conferiti a norma dell’art. 3, n. 1, di tale regolamento è calcolato sulla base dei seguenti elementi: il peso della carcassa quale definito all’art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 28 aprile 1981, n. 1208, che stabilisce la tabella comunitaria di classificazione delle carcasse di bovini adulti (GU L 123, pag. 3), e il prezzo per chilogrammo di peso morto fissato dallo Stato membro. L’art. 4, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 precisa che, per ogni animale integralmente distrutto, la Comunità cofinanzia le spese sostenute ai sensi dell’art. 4, n. 1, di tale regolamento, ad un tasso forfettario calcolato in funzione del prezzo base e del peso medio per categoria, ma non superiore ad un’aliquota di cofinanziamento del 70% sicché il rimanente 30% resta a carico delle autorità nazionali.

56      Quanto ai controlli della gestione dei macelli, l’art. 5, n. 2, del regolamento n. 2777/2000 prevede che le carcasse, debitamente sezionate, ed ogni altra parte degli animali abbattuti debbano essere tinte in modo indelebile, per poi essere trattate ed interamente distrutte mediante incenerimento o qualsiasi altro procedimento idoneo. L’art. 5, n. 4, di tale regolamento stabilisce che nessuna parte degli animali può essere utilizzata per l’alimentazione umana o animale, o per la fabbricazione di prodotti cosmetici o medicinali, o di dispositivi medici. L’art. 5, n. 5, di detto regolamento dispone a sua volta che gli Stati membri effettuano i controlli amministrativi necessari e provvedono ad un’efficiente supervisione in loco di tutte le operazioni, per verificare che tutti i prodotti pertinenti siano stati effettivamente trattati e distrutti.

57      Quanto alla normativa veterinaria relativa alla trasformazione e alla distruzione dei prodotti in questione, la decisione della Commissione 18 luglio 1996, 96/449/CE, relativa all’ammissione di sistemi alternativi di trattamento termico per la trasformazione di rifiuti di origine animale, ai fini dell’inattivazione degli agenti dell’encefalopatia spongiforme (GU L 184, pag. 43), ha fissato, con effetto dal 1° aprile 1997, taluni parametri per la trasformazione dei rifiuti di origine animale.

58      La decisione della Commissione 21 ottobre 1997, 97/735/CE, relativa a talune misure di protezione per quanto concerne gli scambi di alcuni tipi di rifiuti animali di mammiferi (GU L 294, pag. 7), prevede, al suo art. 1, n. 1, il divieto di spedire in altri Stati membri e in paesi terzi farine di carne e ossa di mammiferi non prodotti conformemente al sistema prescritto dalla decisione 96/449.

59      Ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), della decisione 97/735, in deroga alle disposizioni dell’art. 1, n. 1, di questa stessa decisione, gli Stati membri possono inviare in altri Stati membri rifiuti animali trasformati di mammiferi che non sono stati trasformati nel rispetto dei parametri stabiliti nell’allegato della decisione 96/449 ai fini dell’incenerimento o dell’utilizzazione come combustibile.

60      L’art. 4, n. 2, della decisione 97/735 precisa che la deroga di cui all’art. 4, n. 1, della medesima decisione è applicabile solamente se sono rispettate alcune condizioni. Esso prevede, in particolare, quanto segue:

«a)      lo Stato membro di destinazione deve aver autorizzato l’invio del materiale;

b)      il materiale deve:

–        qualora sia destinato all’incenerimento o all’utilizzazione come combustibile, essere accompagnato da un certificato ufficiale conforme a quello riprodotto nell’allegato III della presente decisione e la dicitura “Non destinato all’alimentazione animale – Esclusivamente per incenerimento o per uso come combustibile” deve essere chiaramente riportata sui contenitori nelle lingue degli Stati membri d’origine, di destinazione e di transito;

         ovvero

–        qualora sia destinato a un’ulteriore trasformazione, essere accompagnato da un certificato ufficiale conforme a quello riprodotto nell’allegato IV della presente decisione e la dicitura “Non destinato all’alimentazione animale – Esclusivamente per ulteriore trasformazione” deve essere chiaramente riportata sui contenitori nelle lingue degli Stati membri d’origine, di destinazione e di transito;

c)      il materiale dev’essere trasportato in contenitori sigillati e coperti o in veicoli, in modo che siano evitate perdite, e inviato direttamente al luogo di incenerimento o di utilizzazione come combustibile o nell’impianto di trattamento;

d)      gli Stati membri debbono trasmettere alla Commissione e agli altri Stati membri l’elenco degli inceneritori e delle centrali elettriche autorizzate a ricevere il materiale oggetto del presente articolo;

e)      il materiale può essere consegnato solamente agli impianti indicati negli elenchi di cui alla lettera d) e all’articolo 3;

f)      gli Stati membri che inviano materiale ad altri Stati membri debbono informare l’autorità competente dello Stato membro di destinazione, mediante il sistema ANIMO (…), di ogni singola partita inviata; nel messaggio ANIMO deve figurare, secondo il caso, la dicitura “Non destinato all’alimentazione animale – Esclusivamente per incenerimento o per uso come combustibile” oppure “Non destinato all’alimentazione animale – Esclusivamente per ulteriore trasformazione”;

(…)».

 Fatti

61      Nell’ambito delle indagini recanti i riferimenti OTMS/2001/8/IT e OTMS/2002/2/IT, i servizi di audit della Commissione hanno effettuato due missioni in Italia dal 21 al 23 maggio 2001 e dal 15 al 17 aprile 2002, nel corso delle quali è stata constatata la presenza di irregolarità nonché di controlli inadeguati ed insufficienti sulla distruzione delle carcasse mediante gli stabilimenti di squartamento, tanto in merito ai materiali inviati per la distruzione in Italia quanto per i prodotti (in particolare il sego) inviati per l’incenerimento in altri Stati membri. I servizi della Commissione hanno anche segnalato la mancanza di informazioni sui controlli delle operazioni che l’organismo pagatore italiano, vale a dire l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), avrebbe dovuto effettuare per sincerarsi che i prodotti oggetto delle misure di intervento fossero inviati alla distruzione conformemente ai requisiti del regolamento n. 2777/2000 e delle norme cui esso rinvia.

62      Con comunicazione del 7 aprile 2004, dopo aver analizzato le risposte fornite dalle autorità italiane in merito alle attività di audit svolte, i servizi della Commissione hanno ribadito la propria posizione, ossia che il sistema attuato dalla Repubblica italiana per la gestione e il controllo del surriferito regime di acquisto a fini di distruzione non era interamente conforme al diritto comunitario e che, di conseguenza, era stata possibile la realizzazione di spese non in conformità alle norme comunitarie. In particolare, i servizi della Commissione hanno rilevato la mancanza di spiegazioni soddisfacenti circa le informazioni dettagliate richieste sul numero dei capi rifiutati in definitiva nell’ambito del regime e sui motivi di tale rifiuto, nonché circa le spese sostenute nell’ambito dell’art. 4, n. 2, del regolamento (CE) n. 2777/2000. I servizi di audit della Commissione hanno segnalato infine l’inadeguatezza delle spiegazioni date e della documentazione fornita in merito all’attuazione di un sistema efficace di controlli amministrativi e fisici effettuati dalla Repubblica italiana sull’incenerimento e sulla distruzione.

63      Il 6 maggio 2004 si è svolto un incontro bilaterale, ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, a seguito del quale i servizi della Commissione hanno inviato, l’8 luglio 2004, una comunicazione alle autorità italiane per segnalare i punti principali che ne erano emersi. Più precisamente, i servizi della Commissione, preso atto delle spiegazioni fornite sui problemi alla base della determinazione dell’importo dichiarato per il finanziamento e del lavoro svolto dall’AGEA quale organismo pagatore, hanno segnalato ancora una volta i problemi rilevati nella determinazione del numero di animali e nella loro classificazione, nonché nella contabilizzazione e dichiarazione delle spese. Con riguardo all’attività di incenerimento del sego in Francia e Germania, i servizi della Commissione hanno contestato la rilevanza dei documenti forniti nel corso dell’incontro bilaterale, ritenuti inidonei a dimostrare che il trasporto e la distruzione fossero stati effettuati conformemente al regolamento n. 2777/2000.

64      Con lettera del 26 aprile 2006 i servizi della Commissione hanno ribadito che le lacune nei controlli da parte delle autorità italiane avevano causato un rischio per il FEOAG, consistente nell’uso indebito o nello sviamento di prodotti provenienti da bovini di età superiore a trenta mesi. L’attuazione decentrata del regime decisa dalla Repubblica italiana e l’assenza di una banca dati operativa di identificazione e registrazione dei bovini avrebbero infatti comportato ritardi nella gestione del programma e incertezze sulla sua ammissibilità. Inoltre, il numero di animali acquistati nell’ambito del regime sarebbe cambiato continuamente fino alla dichiarazione per il finanziamento, diciotto mesi dopo la fine delle operazioni di acquisto.

65      Adito su richiesta delle autorità italiane, l’organo di conciliazione ha reso la sua relazione finale il 21 novembre 2006.

66      La valutazione definitiva di tutta la documentazione fornita e delle osservazioni successivamente presentate dalle autorità italiane per un riesame delle rettifiche finanziarie proposte ha infine portato i servizi della Commissione ad adottare, in data 19 ottobre 2007, la decisione di confermare nei confronti della Repubblica italiana l’applicazione di due rettifiche forfettarie, vale a dire, da una parte, una rettifica del 2% delle spese relative alla distruzione dei bovini in Italia a causa delle carenze riscontrate nei controlli per un importo di EUR 276 238,75 e, dall’altra, una rettifica del 5% delle spese relative al sego trasportato per la distruzione in Francia e Germania per un importo di EUR 1 175 882,02.

67      Tale posizione finale è riprodotta al punto 6.1.5 della relazione di sintesi.

 Argomenti delle parti

68      La Repubblica italiana deduce contro le rettifiche finanziarie applicate nell’ambito del regime di acquisto dei bovini a fini di distruzione due motivi attinenti, rispettivamente, alla violazione dell’art. 5, n. 5, del regolamento n. 2777/2000 e alla violazione dell’art. 4 della decisione 97/735.

–       Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 5, n. 5, del regolamento n. 2777/2000 per quanto concerne la rettifica del 2% applicata alle spese relative alla distruzione dei bovini a causa delle carenze osservate nei controlli

69      A giudizio della Repubblica italiana, la rettifica finanziaria basata sulla carenza generale dei controlli viola l’art. 5, n. 5, del regolamento n. 2777/2000. Infatti, le autorità italiane avrebbero impiegato in un ristrettissimo margine di tempo notevoli sforzi per fronteggiare una situazione di emergenza su tutto il territorio nazionale. Esse in particolare avrebbero dovuto «attivare la filiera di distruzione e smaltimento delle carcasse», il che, tenuto conto della presenza limitata di macelli di dimensione industriale, avrebbe implicato di mettere in funzione 220 macelli di piccole dimensioni e di delegare le missioni di controllo a servizi locali. Tenuto conto di tali eccezionali condizioni, legate a difficoltà oggettive connesse ad aspetti territoriali ed infrastrutturali, la rettifica del 2% applicata dalla Commissione non sarebbe giustificata.

70      La Commissione contesta tutte le censure. Sottolinea inoltre che il fatto che la Repubblica italiana non abbia dedotto il minimo argomento a sostegno del presente motivo potrebbe essere interpretato come una rinuncia a quest’ultimo.

–       Sul secondo motivo, attinente alla violazione dell’art. 4 della decisione 97/735 per quanto concerne la rettifica del 5% applicata alle spese relative al sego trasportato per la distruzione in Francia e in Germania

71      La Repubblica italiana sostiene, anzitutto, che la rettifica finanziaria applicata a causa delle carenze dei controlli del materiale inviato per la distruzione in Francia e in Germania viola l’art. 4 della decisione 97/735. Infatti, le autorità italiane avrebbero applicato le procedure previste da questa decisione concludendo accordi con le competenti autorità sanitarie negli Stati membri destinatari, ai quali era stata demandata l’attuazione delle procedure di controllo sulle attività degli impianti d’incenerimento. Tale fatto risulterebbe in particolare da una nota inviata ai competenti servizi veterinari dal Ministero italiano della Sanità che avrebbe inviato un «messaggio ANIMO» in occasione della spedizione di materiali specifici a rischio.

72      Nella replica la Repubblica italiana sottolinea che non risulta che i servizi della Commissione abbiano formulato gravi contestazioni nei confronti delle autorità sanitarie italiane in merito alle misure di prevenzione dell’encefalopatia spongiforme bovina. Pertanto sarebbe stata pienamente rispettata l’esigenza di tutela del consumatore, la quale dovrebbe essere prioritaria rispetto alla tutela dei fondi comunitari.

73      La Repubblica italiana aggiunge che dallo scambio di corrispondenza fra il Ministero italiano della Sanità e gli organismi specifici di altri Stati membri risulta non soltanto che a detti organismi sono state date istruzioni chiare quanto ai rischi e alla natura del materiale destinato alla distruzione, ma anche che questi ultimi hanno confermato l’avvenuta distruzione del materiale.

74      La Repubblica italiana afferma, inoltre, che, ammesso che carenze debbano essere constatate nella comunicazione preventiva agli organismi pagatori di Francia e Germania, la proposta di rettifica finanziaria del 5% dev’essere considerata eccessiva. Nella replica essa rileva in particolare che, ammesso che la contestazione relativa ai pesi delle carcasse sia fondata, essa non riguarderebbe che una componente marginale tanto dal punto di vista del peso quanto dal punto di vista del valore commerciale.

75      La Commissione conclude per il rigetto del motivo.

 Giudizio del Tribunale

–       Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 5, n. 5, del regolamento n. 2777/2000 per quanto concerne la rettifica del 2% applicata alle spese relative alla distruzione dei bovini a causa delle carenze osservate nei controlli

76      Occorre, anzitutto, sottolineare che, interrogata sul punto all’udienza, la Repubblica italiana ha affermato con chiarezza di non voler rinunciare al presente motivo.

77      Quanto alla fondatezza del presente motivo, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, uno Stato membro non può invocare norme, prassi o situazioni dell’ordinamento nazionale per giustificare l’inosservanza degli obblighi e dei termini stabiliti dalle norme comunitarie (v. in particolare, quanto al rispetto delle condizioni di finanziamento del FEOAG, sentenze della Corte 14 novembre 1989, causa 14/88, Italia/Commissione, Racc. pag. 3677, e 10 settembre 2008, causa T‑181/06, Italia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 102). In particolare, uno Stato membro non può invocare difficoltà pratiche per giustificare la mancata attuazione di controlli appropriati (v. sentenza del Tribunale 13 novembre 2008, causa T‑224/04, Italia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 65 e la giurisprudenza ivi citata).

78      Nel caso di specie, la circostanza che le autorità italiane abbiano dovuto affrontare rilevanti insufficienze logistiche a causa segnatamente della forte decentralizzazione della filiera di distruzione, che ha implicato il ricorso a più di 200 stabilimenti di piccola taglia, non può legittimare il fatto che dette autorità non hanno pienamente rispettato l’obbligo ad esse incombente in forza dell’art. 5, n. 5, del regolamento n. 2777/2000 di effettuare i controlli amministrativi necessari e un’efficiente supervisione in loco di tutte le operazioni, per verificare che tutti i prodotti pertinenti fossero stati effettivamente trattati e distrutti. Risulta, inoltre, che, come ha menzionato l’organo di conciliazione nella relazione del 21 novembre 2006, i servizi della Commissione hanno preso in considerazione le difficili circostanze che hanno segnato l’istituzione del regime e che ne hanno complicato l’attuazione (v. punto 6.1.4, secondo capoverso, della relazione di sintesi).

79      Inoltre, va sottolineato che, quanto alle operazioni effettuate in Italia, mentre le lacune accertate riguardavano non solo i controlli essenziali (il che giustifica una rettifica del 5%), ma anche i controlli complementari, la Commissione ha tenuto conto del fatto che l’AGEA, il competente organismo pagatore, aveva istituito un sistema contabile efficiente per monitorare la produzione e il trasporto del materiale oggetto del regime in causa, per applicare un tasso di rettifica solo del 2% (v. punto 6.1.3, sesto capoverso, della relazione di sintesi). Non si può quindi ritenere che tale rettifica sia sproporzionata.

80      Conseguentemente, il presente motivo non può essere accolto.

–       Sul secondo motivo, attinente alla violazione dell’art. 4 della decisione 97/735 per quanto concerne la rettifica del 5% applicata alle spese relative al sego trasportato per la distruzione in Francia e in Germania

81      Nel contesto dell’esame del motivo in oggetto, che riguarda la seconda rettifica finanziaria applicata nel settore della carne bovina, vale a dire la rettifica del 5% per i lotti di sego dovuta alle lacune accertate nei controlli del materiale inviato in Francia e in Germania a fini di distruzione, si pone la questione se le autorità italiane abbiano rispettato correttamente gli obblighi ad esse incombenti in forza dell’art. 4 della decisione 97/735.

82      Al riguardo, la Commissione ha ritenuto che varie prescrizioni dell’art. 4, nn. 1 e 2, della decisione 97/735 non fossero state rispettate. Come risulta dal punto 6.1.5 della relazione di sintesi, che menziona la posizione finale dalla Commissione, «[l]a rettifica si basa interamente su lacune di tipo tecnico e procedurale e su inadempienze delle autorità italiane (mancanza di sigilli numerati sui mezzi di trasporto, comunicazioni inadeguate e tardive nell’ambito del sistema ANIMO, l’accettazione di documenti giustificativi ambigui da parte della AGEA)».

83      Orbene, occorre rilevare che, anche se l’argomento sviluppato dalla Repubblica italiana e tutti i documenti citati a suo sostegno sono diretti principalmente a dimostrare che le autorità italiane si sono conformate ad uno degli obblighi in questione, vale a dire l’obbligo di comunicare informazioni sugli scambi di sego destinato alla distruzione, la Repubblica italiana non avanza per contro alcun argomento pertinente riguardo alle rilevanti lacune che sono state riscontrate nella gestione da parte dell’AGEA delle misure d’intervento e che sono state ricordate al punto precedente.

84      In tali condizioni, la Repubblica italiana non ha affatto dimostrato che le autorità italiane avessero rispettato tutti gli obblighi specifici di controllo previsti dalla decisione 97/735.

85      Infine, tenuto conto dei rischi che le carenze nei controlli fanno correre al FEOAG e della susseguente possibilità che esse comportino la rettifica di tutte le spese in questione (v. supra, punti 39 e segg.), non si può ritenere che tale rettifica finanziaria del 5% applicata alle spese dichiarate in tale contesto sia inappropriata.

86      Dall’insieme delle considerazioni che precedono discende che occorre respingere anche il motivo dedotto contro la seconda rettifica finanziaria applicata nel settore delle carni bovine.

 Sulla rettifica finanziaria applicata nell’ambito del regime dei premi per il tabacco

 Normativa comunitaria

87      Allo scopo di garantire la stabilità dei mercati nonché un tenore di vita equo alla popolazione agricola nel settore del tabacco greggio, caratterizzato da uno squilibrio tra l’offerta e la domanda, il regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2075, relativo all’organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio (GU L 215, pag. 70), ha modificato il regime comunitario dell’organizzazione comune di mercato in tale settore. Tale regolamento ha semplificato i meccanismi di gestione del mercato, pur garantendo il controllo della produzione per adattarla sia alle necessità del mercato sia alle esigenze di bilancio e rafforzando i mezzi di controllo affinché i meccanismi di gestione raggiungano pienamente gli obiettivi dell’organizzazione comune di mercato del tabacco greggio.

88      Il regolamento n. 2075/92 ha mantenuto il regime dei premi a favore dei produttori tradizionali, pagati dall’impresa di trasformazione al momento della consegna del tabacco. Tuttavia, al fine di limitare la produzione di tabacco nella Comunità e di scoraggiare nel contempo la produzione di varietà di tabacco difficili da smaltire, detto regolamento ha stabilito un limite di garanzia globale massimo per tutta la Comunità, da ripartire in limiti di garanzia specifici per ciascun gruppo di varietà.

89      L’ottavo ‘considerando’ del regolamento n. 2075/92 precisava che, per garantire il rispetto dei limiti di garanzia, occorreva istituire, per un periodo limitato, un regime di quote di trasformazione e che spettava agli Stati membri il compito di ripartire, in via transitoria ed entro i limiti di garanzia stabiliti, le quote di trasformazione tra le imprese interessate e che le regole comunitarie previste a tal fine miravano ad un’equa ripartizione, basata sui quantitativi trasformati in passato, senza tuttavia tener conto delle produzioni anomale constatate. Tale ‘considerando’ prevedeva altresì che sarebbero state adottate le misure necessarie per l’ulteriore ripartizione delle quote fra i produttori in condizioni soddisfacenti e che gli Stati membri che possedevano i dati necessari avrebbero potuto ripartire le quote tra i produttori in base alla loro produzione del passato.

90      Ai sensi dell’art. 5, n. 1, lett. c), del regolamento n. 2075/92, la concessione del premio era soggetta alla fornitura del tabacco in foglia dal produttore all’impresa di prima trasformazione in base ad un contratto di coltivazione.

91      L’art. 9 del regolamento n. 2075/92, nella sua versione iniziale, prevedeva quanto segue:

«1. A tutela dell’osservanza dei limiti di garanzia è istituito, dal raccolto 1993 al raccolto 1997, un regime di quote di trasformazione.

2. Il Consiglio, secondo la procedura prevista all’articolo 43, paragrafo 2, del Trattato, ripartisce per ogni raccolto, tra gli Stati membri produttori, i quantitativi disponibili per ogni gruppo di varietà.

3. In base ai quantitativi stabiliti secondo il paragrafo 2 e fatto salvo il paragrafo [5], per i raccolti 1993 e 1994 gli Stati membri ripartiscono in via transitoria le quote di trasformazione tra le imprese di prima trasformazione, in misura proporzionale alla media dei quantitativi loro conferiti per la trasformazione nel triennio precedente l’anno dell’ultimo raccolto, ripartit[e] per gruppo di varietà. Tuttavia, non si tiene conto dei quantitativi prodotti e conferiti del raccolto 1992. Tale ripartizione lascia impregiudicate le modalità di ripartizione delle quote di trasformazione per i raccolti successivi.

Le imprese di prima trasformazione che hanno avviato la propria attività dopo l’inizio del periodo di riferimento ottengono un quantitativo proporzionale alla media dei quantitativi loro conferiti per la trasformazione durante il periodo della loro attività.

Alle imprese di prima trasformazione che iniziano la loro attività durante l’anno del raccolto o durante l’anno precedente gli Stati membri riservano il 2% dei quantitativi totali di cui dispongono per ogni gruppo di varietà. Entro tale percentuale dette imprese ottengono un quantitativo non superiore al 70% della loro capacità di trasformazione, purché offrano sufficienti garanzie di efficienza e di durata della loro attività.

4. Tuttavia, gli Stati membri possono ripartire direttamente le quote tra i produttori, purché dispongano dei dati precisi necessari in merito alla produzione di tutti i coltivatori, con riferimento ai tre raccolti che precedono l’ultimo raccolto, per quanto riguarda le varietà e le quantità prodotte e consegnate alle imprese di trasformazione.

5. All’atto della ripartizione delle quote di trasformazione di cui ai paragrafi 3 e 4, nel calcolo della produzione di riferimento non si tiene conto, in particolare, dei quantitativi di tabacco greggio prodotti in eccedenza rispetto ai quantitativi massimi garantiti applicabili in forza del regolamento (CEE) n. 727/70.

Se del caso, viene tenuto conto della produzione solamente entro il limite della quota di trasformazione attribuita negli anni presi in considerazione».

92      Il regolamento (CE) del Consiglio 27 marzo 1995, n. 711, che modifica il regolamento (CEE) n. 2075/92 (GU L 73, pag. 13), ha posto fine al regime transitorio di attribuzione delle quote alle imprese di trasformazione. Il suo art. 1 aveva in particolare modificato l’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92, il quale così recitava:

«In base ai quantitativi stabiliti a norma del paragrafo 2 e fatta salva l’applicazione della disposizione di cui al paragrafo 4, gli Stati membri assegnano le quote di produzione tra i produttori in proporzione alla media dei quantitativi consegnati per la trasformazione nel triennio precedente l’anno dell’ultimo raccolto, ripartite per gruppo di varietà. Tuttavia, non si tiene conto dei quantitativi prodotti e conferiti nel raccolto 1992. Essi saranno sostituiti da quelli del quarto anno precedente a quello dell’ultimo raccolto. Tale assegnazione lascia impregiudicate le modalità di attribuzione delle quote di produzione per i raccolti successivi».

93      Il regime applicabile al settore del tabacco instaurato dal regolamento n. 2075/92 è stato modificato con l’adozione del regolamento (CE) del Consiglio 20 luglio 1998, n. 1636 (GU L 210, pag. 23).

94      L’art. 9 del regolamento n. 2075/92 è stato sostituito dal seguente testo:

«1. A tutela dell’osservanza dei limiti di garanzia è istituito un regime di quote di produzione.

2. Secondo la procedura di cui all’articolo 43, paragrafo 2 del Trattato, il Consiglio ripartisce tra gli Stati membri produttori, (…) per tre raccolti consecutivi, i quantitativi disponibili per ogni gruppo di varietà.

3. In base ai quantitativi stabiliti a norma del paragrafo 2 e fatta salva l’applicazione dei paragrafi 4 e 5, gli Stati membri ripartiscono le quote di produzione tra i singoli produttori non aderenti ad un’associazione o tra le associazioni di produttori in misura proporzionale alla media dei quantitativi consegnati per la trasformazione da ogni singolo produttore nel triennio precedente l’anno dell’ultimo raccolto, ripartiti per gruppo di varietà.

(…)».

95      L’art. 10 del regolamento n. 2075/92, quale modificato dal regolamento n. 1636/98, disponeva da parte sua quanto segue:

«1. Non può essere concesso alcun premio per quantitativi superiori alla quota assegnata al produttore.

2. In deroga al paragrafo 1, per ogni gruppo di varietà un produttore può consegnare la produzione eccedentaria entro il limite massimo del 10% della propria quota; tale produzione eccedentaria è ammissibile al premio concesso per il raccolto successivo, purché durante quest’ultimo l’interessato proceda ad una corrispondente riduzione della produzione in modo che rimangano rispettate le quote cumulate per i due raccolti in questione.

3. Gli Stati membri devono disporre dei dati esatti sulla produzione di tutti i singoli produttori in modo che, se del caso, le quote di produzione possano essere assegnate a questi ultimi.

4. All’interno di ciascuno Stato membro produttore, le quote di produzione possono essere cedute tra singoli produttori».

96      Quanto all’art. 11 del regolamento n. 2075/92, esso assegnava alla Commissione il compito di adottare le modalità d’applicazione secondo la cosiddetta procedura del «comitato di gestione».

97      L’art. 22 del regolamento (CE) della Commissione 22 dicembre 1998, n. 2848, recante modalità d’applicazione del regolamento n. 2075/92 del Consiglio in ordine al regime di premi, alle quote di produzione e all’aiuto specifico alle associazioni di produttori nel settore del tabacco greggio (GU L 358, pag. 17) [come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 7 aprile 1999, n. 731 (GU L 93, pag. 20) e dal regolamento (CE) della Commissione 14 dicembre 1999, n. 2637 (GU L 323, pag. 8)], ha il seguente tenore:

«1. Entro i limiti di garanzia fissati conformemente all’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento (…) n. 2075/92, gli Stati membri ripartiscono le quote di produzione per ciascun gruppo di varietà relative a tre raccolti consecutivi tra i singoli produttori non aderenti ad un’associazione e tra le associazioni di produttori, in misura proporzionale alla media dei quantitativi consegnati per la trasformazione da ogni singolo produttore o associazione di produttori nel triennio precedente l’anno dell’ultimo raccolto.

2. Gli Stati membri possono ripartire direttamente le quote di produzione tra i singoli produttori non aderenti ad un’associazione e le associazioni di produttori, oppure esigere che i singoli produttori non aderenti ad un’associazione e le associazioni di produttori presentino loro domande per ottenere una quota di produzione.

3. Gli Stati membri rilasciano ai singoli produttori non aderenti ad un’associazione e alle associazioni di produttori gli attestati di quota entro il 31 gennaio dell’anno del raccolto.

4. I quantitativi iscritti sugli attestati di quota di produzione a seguito del trasferimento dei quantitativi del limite di garanzia da un gruppo di varietà ad un altro in applicazione dell’articolo 9, paragrafo 4, del regolamento (…) n. 2075/92 sono ripartiti tra i singoli produttori non aderenti ad un’associazione e le associazioni di produttori beneficiari degli attestati di quota di produzione dall’organismo competente nazionale in modo equo entro i quindici giorni successivi al giorno di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del regolamento che definisce detto trasferimento. La ripartizione in questione è effettuata in base a criteri obiettivi e pubblicati che dovranno essere stabiliti dagli Stati membri tenendo conto del parere delle organizzazioni interprofessionali riconosciute conformemente alle disposizioni del regolamento (CEE) n. 2077/92. L’organismo nazionale competente procede alla correzione dei quantitativi iscritti sugli attestati di quota di produzione se i singoli produttori non aderenti ad un’associazione e le associazioni di produttori in questione hanno beneficiato dell’attribuzione di un attestato di quota di produzione entro il termine di cui al paragrafo 3».

 Fatti

98      Nell’ambito dell’indagine recante il riferimento TA/2003/10/IT, i servizi della Commissione hanno effettuato una missione in Italia dall’8 al 12 settembre 2003, in particolare nelle zone di Roma, della Campania e in Umbria.

99      Con lettera del 9 novembre 2004, la Commissione ha comunicato alle autorità italiane le conclusioni di detta missione, sollevando talune contestazioni quanto al sistema di calcolo individuale delle quote, e ha chiesto a dette autorità informazioni relative agli interventi correttivi già adottati e a quelli programmati, nonché i tempi previsti per la rispettiva adozione. Questa lettera indicava in particolare che, secondo i servizi della Commissione, l’organismo pagatore competente in Italia in materia di gestione di quote, vale a dire l’AGEA, non soltanto aveva applicato un sistema di calcolo errato, ma anche un sistema di compensazione nell’ambito di uno stesso contratto di coltivazione di tabacco e tra vari contratti di coltivazione che, in spregio dalla normativa vigente, avrebbe eliminato ogni legame fra i quantitativi di tabacco in foglia consegnati dai produttori e le particelle indicate nei contratti. Le autorità italiane venivano pertanto invitate a comunicare tutti gli elementi disponibili per quantificare i volumi di tabacco in foglia consegnati nell’ambito di tale sistema di compensazione.

100    Con comunicazione del 20 gennaio 2005, le autorità italiane hanno risposto a tale richiesta e hanno in particolare dichiarato alla Commissione che, a loro avviso, le quote erano gestite dalle associazioni di produttori in conformità dell’art. 22 del regolamento n. 2848/1998. Ne sarebbe conseguito che il sistema di compensazioni non rappresentava altro che la facoltà delle associazioni di disporre interamente della propria quota, in virtù di quanto previsto dalla nota del 1994.

101    Il 4 aprile 2005 si è svolto un incontro bilaterale tra i servizi della Commissione e le autorità italiane. Il verbale di tale incontro è stato inviato a queste ultime con nota del 30 giugno 2005 (AGR 16 281).

102    Con nota del 5 ottobre 2006, dopo aver preso conoscenza delle informazioni supplementari trasmesse dalle autorità italiane, i servizi della Commissione hanno informato queste ultime di persistere nella loro posizione, secondo cui la concessione degli aiuti per i premi nel settore del tabacco non era stata conforme alle norme comunitarie per gli esercizi 2003 e 2004, e di prevedere l’applicazione di una rettifica finanziaria specifica di EUR 10 458 956,24.

103    Durante la procedura di conciliazione tenutasi nel novembre 2006, sia le autorità italiane sia i servizi della Commissione hanno ribadito la propria posizione.

104    Il 27 marzo 2007 l’organo di conciliazione ha rimesso la sua relazione sul fascicolo.

105    Con lettera del 17 settembre 2007 i servizi della Commissione hanno comunicato alle autorità italiane la loro posizione finale, la quale è riprodotta al punto 8.1.5 della relazione di sintesi.

 Argomenti delle parti

106    La Repubblica italiana deduce, contro la rettifica finanziaria applicata nell’ambito del regime dei premi per il tabacco, due motivi attinenti alla violazione, rispettivamente, dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92 e degli artt. 11 e 22 del regolamento n. 2848/98. A suo avviso, tale rettifica sarebbe manifestamente sproporzionata e infondata giuridicamente. La Repubblica italiana afferma che, ammesso che il Tribunale non annulli la decisione impugnata per quanto concerne tale rettifica, occorrerebbe ridurre l’importo di tale rettifica a EUR 39 617,94.

–       Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92

107    Con tale motivo, che riguarda le compensazioni delle quote tra membri di una stessa associazione in caso di sanzione applicata sull’intera quota ovvero su una sua parte, la Repubblica italiana dichiara di condividere il parere della Commissione quanto alle quote non utilizzabili a causa di sanzioni e afferma, pertanto, che la rettifica finanziaria da prendere in considerazione deve riguardare soltanto l’importo di EUR 39 617, 94.

108    A giudizio della Commissione, l’argomentazione esposta a sostegno del motivo qui in esame non mira a contestare la decisione impugnata e dovrebbe essere dichiarata irricevibile.

–       Sul secondo motivo, attinente alla violazione degli artt. 11 e 22 del regolamento n. 2848/98

109    Con tale motivo, che riguarda esclusivamente la rettifica finanziaria relativa alla compensazione delle quote a livello delle associazioni di produttori, la Repubblica italiana fa valere, in sostanza, che le compensazioni di quote da essa ammesse sono compatibili con la normativa vigente dopo il 1998 e che, in ogni caso, dette compensazioni sono state tollerate dalla Commissione, come risulta dalla nota del 1994, che prenderebbe in considerazione la specificità della produzione italiana di tabacco. Tale nota, preparata dalle autorità italiane in collaborazione con i servizi della Commissione, sarebbe rimasta valida anche dopo la modifica progressiva dell’ambito normativo istituito mediante il regolamento n. 2075/92. A tal riguardo i servizi della Commissione sarebbero stati costantemente informati tanto delle disposizioni vigenti in Italia quanto della loro effettiva applicazione, come dimostrato per esempio da un fax inviato alla Commissione il 23 luglio 1996 e da numerose comunicazioni effettuate in forza dell’art. 54 del regolamento n. 2848/98.

110    Secondo la Repubblica italiana, il regolamento n. 1636/98 non ha in alcun modo modificato il tenore dell’ambito strutturale dell’organizzazione comune del mercato del tabacco, ma s’inseriva in un processo di semplificazione e di adattamento delle norme vigenti. Se così non fosse stato, il legislatore comunitario avrebbe adottato un nuovo regolamento base, piuttosto che procedere a un adattamento del regolamento n. 2075/92. Occorrerebbe in particolare rilevare che l’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92 è rimasto invariato e che il ruolo delle associazioni nell’assegnazione delle quote sembra essere stato mantenuto, anche se tale normativa si riferisce su taluni punti a quote «individuali» (v., in particolare, art. 33 del regolamento n. 2848/98). Sarebbe quindi consentito alle associazioni di produttori di ripartire i superamenti di un agricoltore sulle quote degli altri membri dell’associazione. Perciò, la relazione esistente tra produttore individuale, quota, tabacco ammesso al premio e particella coltivata sarebbe rimasta immutata.

111    La Commissione contesta le accuse mosse dalla Repubblica italiana.

 Giudizio del Tribunale

–       Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92

112    Va anzitutto rilevato che il primo motivo, che riguarda esclusivamente le quote non utilizzabili in seguito a sanzioni regolamentari, dev’essere dichiarato irricevibile poiché il Tribunale non è in grado di determinare ciò che la Repubblica italiana vuole dedurre per il suo tramite. Infatti, come sottolineato dalla Commissione, la Repubblica italiana ha affermato di condividere la sua opinione quanto all’impiego di dette quote.

113    Al riguardo, la Repubblica italiana non ha nemmeno provato ad esplicitare tale motivo nella replica, benché gliene fosse stata data l’occasione alla luce delle osservazioni avanzate dalla Commissione nel controricorso, e all’udienza, in risposta ai quesiti posti al riguardo dal Tribunale.

114    In tali condizioni, occorre quindi respingere il motivo in esame poiché la Repubblica italiana non ha soddisfatto quanto prescritto dall’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura in materia di esposizione dei motivi dedotti. Da tale disposizione discende infatti che ogni atto introduttivo di ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi, e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire al convenuto di preparare la sua difesa e al Tribunale di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso (v. sentenza del Tribunale 22 novembre 2006, causa T‑282/04, Italia/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 60 e la giurisprudenza ivi citata), ciò che evidentemente non si verifica nel caso di specie.

–       Sul secondo motivo, attinente alla violazione degli artt. 11 e 22 del regolamento n. 2848/98

115    Dalla relazione di sintesi risulta che la Commissione ha giustificato l’applicazione di una rettifica finanziaria alle spese dichiarate dalla Repubblica italiana nel settore del tabacco greggio con il fatto che essa, a causa del sistema di compensazione delle quote tra titolari all’interno della medesima associazione di produttori, aveva dichiarato talune spese non ammissibili al finanziamento per gli esercizi 2003 e 2004. I servizi della Commissione avevano infatti constatato, al momento della missione di audit condotta nel settembre 2003, che l’AGEA, organismo pagatore competente in particolare per l’assegnazione ai singoli produttori delle quote, aveva ritenuto che, in caso di riduzione delle quote applicabili per un dato raccolto, i quantitativi corrispondenti a tali penalizzazioni potessero essere ridistribuiti dai produttori che avevano concluso contratti con dato gruppo. In tal modo, l’AGEA autorizzava un sistema orizzontale (all’interno di uno stesso contratto di coltivazione) e verticale (tra contratti di coltivazione) di compensazioni di quote individuali.

116    Il Tribunale ricorda che, come risulta dalla normativa esposta ai precedenti punti 92‑97, i regolamenti nn. 711/95 e 2848/98 hanno fondamentalmente modificato il regime delle quote che era stato attuato fino ad allora, sostituendo al meccanismo di quote alla trasformazione un meccanismo di quote individuali alla produzione. In un sistema di questo tipo, non è più ammessa allo stesso modo la possibilità di compensazione delle quote assegnate ai singoli produttori che esisteva fino allora in seno ad una stessa organizzazione di produttori.

117    Invero, come risulta dal secondo ‘considerando’ del regolamento n. 1636/98, il mercato del tabacco, caratterizzato da uno squilibrio tra l’offerta e la domanda, ha richiesto l’attuazione di una «riforma fondamentale» del settore al fine di migliorare la sua situazione economica. In tale prospettiva, l’art. 9 del regolamento n. 2075/92, quale modificato dal regolamento n. 1636/98, dispone che, a tutela dell’osservanza dei limiti di garanzia, è instaurato un regime di quote di produzione, mentre, dal raccolto 1993 al raccolto 1997, era applicabile un regime di quote di trasformazione. L’art. 10 del regolamento n. 2075/92, quale modificato dal regolamento n. 1636/98, prevede a sua volta che non possa essere concesso alcun premio per quantitativi superiori alla quota assegnata al produttore.

118    Quanto al regolamento n. 2848/98, esso ricorda, al suo art. 9, che, conformemente all’art. 5, lett. a) e c), del regolamento n. 2075/92, la concessione del premio è subordinata alla condizione che il tabacco in foglia provenga da una zona di produzione determinata e che sia fornito in base ad un contratto di coltivazione conforme all’art. 9 del regolamento n. 2848/98. Tale articolo precisa in particolare che il contratto di coltivazione contiene l’«attestato di quota del produttore», il «luogo esatto in cui è coltivato il tabacco» e la «superficie della particella». Ai sensi dell’art. 11 di quest’ultimo regolamento, quando il contratto di coltivazione viene stipulato tra un’impresa di trasformazione e un’associazione di produttori, esso è corredato di un «elenco nominativo dei produttori e delle relative superfici».

119    Dal complesso di tutte queste disposizioni discende che, nell’ambito del sistema risultato dalla riforma del 1998, la concessione del premio dipende dall’esistenza di un collegamento tra i quantitativi di tabacco in foglia forniti dai produttori e le particelle indicate nei contratti. In un sistema siffatto, non è ammissibile alcuna compensazione di quote di produzione tra singoli produttori, poiché avrebbe l’effetto di annullare il collegamento esistente per ciascun produttore tra il quantitativo di tabacco greggio e la particella su cui è stato prodotto.

120    Alla luce di tutte le considerazioni svolte, l’interpretazione difesa dalla Repubblica italiana non trova alcun sostegno nella normativa applicabile a decorrere dall’entrata in vigore della riforma del 1999, vale a dire a decorrere dalla campagna del 1999.

121    Il fatto che tale interpretazione troverebbe sostegno nella nota del 1994 non può inficiare tale conclusione.

122    Infatti, non solo tale nota, che risale ad un periodo in cui il nuovo regime non era ancora applicabile, ha perso la sua efficacia, ma una siffatta nota, della quale non sono state precisate le circostanze di elaborazione, non può prevalere sulle chiare disposizioni della normativa comunitaria. Da tale documento, che è stato chiesto alla Repubblica italiana di produrre nel contesto di una misura di organizzazione del procedimento (v. supra, punto 11), risulta comunque che esso è stato elaborato da un agente del Ministero italiano delle Risorse agricole, alimentari e forestali e costituiva unicamente un documento di lavoro relativo alle compensazioni «per la raccolta 1993» che si riteneva riflettesse la posizione espressa dalla Commissione. Inoltre, tale documento indica chiaramente che la possibilità di procedere a compensazioni tra produzioni eccedentarie e deficitarie, rispetto alle quantità iscritte sui certificati di coltivazione dei loro membri, è riservata alle associazioni di produttori che possono essere considerate come «produttori» ai sensi dell’art. 2, terzo trattino, del regolamento (CEE) della Commissione 1° dicembre 1992, n. 3477, relativo alle modalità d’applicazione del regime delle quote nel settore del tabacco greggio per i raccolti 1993 e 1994 (GU L 351, pag. 11), regolamento non applicabile alle campagne di produzione considerate nel caso di specie.

123    Alla luce delle considerazioni svolte, dev’essere respinto in quanto infondato il secondo motivo dedotto contro la rettifica finanziaria applicata al settore del tabacco greggio.

124    Il ricorso dev’essere pertanto respinto nella sua interezza.

 Sulle spese

125    Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.

Per questi motivi,

IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)

dichiara e statuisce:

1)      Il ricorso è respinto.

2)      La Repubblica italiana è condannata alle spese.

Martins Ribeiro Wahl Dittrich

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 novembre 2010.

Firme

Indice

Normativa comunitaria relativa al finanziamento della politica agricola comune

Normativa di base relativa al finanziamento della politica agricola comune

Normativa specifica relativa alla procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia»

Orientamenti della Commissione per l’applicazione delle rettifiche finanziarie

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sulla rettifica finanziaria applicata nel settore dei prodotti trasformati a base di pomodori

Normativa comunitaria

Fatti

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

Sulle rettifiche finanziarie applicate nell’ambito del regime di acquisto di bovini a fini di distruzione

Normativa comunitaria relativa alle misure eccezionali a favore del mercato della carne bovina

Fatti

Argomenti delle parti

– Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 5, n. 5, del regolamento n. 2777/2000 per quanto concerne la rettifica del 2% applicata alle spese relative alla distruzione dei bovini a causa delle carenze osservate nei controlli

– Sul secondo motivo, attinente alla violazione dell’art. 4 della decisione 97/735 per quanto concerne la rettifica del 5% applicata alle spese relative al sego trasportato per la distruzione in Francia e in Germania

Giudizio del Tribunale

– Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 5, n. 5, del regolamento n. 2777/2000 per quanto concerne la rettifica del 2% applicata alle spese relative alla distruzione dei bovini a causa delle carenze osservate nei controlli

– Sul secondo motivo, attinente alla violazione dell’art. 4 della decisione 97/735 per quanto concerne la rettifica del 5% applicata alle spese relative al sego trasportato per la distruzione in Francia e in Germania

Sulla rettifica finanziaria applicata nell’ambito del regime dei premi per il tabacco

Normativa comunitaria

Fatti

Argomenti delle parti

– Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92

– Sul secondo motivo, attinente alla violazione degli artt. 11 e 22 del regolamento n. 2848/98

Giudizio del Tribunale

– Sul primo motivo, attinente alla violazione dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2075/92

– Sul secondo motivo, attinente alla violazione degli artt. 11 e 22 del regolamento n. 2848/98

Sulle spese

* Lingua processuale: l’italiano.