Cauza T‑10/13
Bank of Industry and Mine
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate împotriva Iranului în scopul împiedicării proliferării nucleare – Înghețarea fondurilor – Acțiune în anulare – Termen de introducere a acțiunii – Admisibilitate – Excepție de nelegalitate – Eroare de drept – Proporționalitate – Dreptul de proprietate – Competența Consiliului – Obligația de motivare – Dreptul la apărare – Revizuirea măsurilor restrictive adoptate – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Eroare de apreciere”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 29 aprilie 2015
1. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Decizie de înghețare a fondurilor – Controlul jurisdicțional al legalității – Întindere – Articolul 20 alineatul (1) litera (c) din Decizia 2010/413 și articolul 1 alineatul (8) din Decizia 2012/635 – Excludere
[art. 29 TUE; art. 263 al patrulea paragraf TFUE și art. 275 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2010/413/PESC a Consiliului, art. 20 alin. (1) lit. (c), și Decizia 2012/635/PESC a Consiliului, art. 1 alin. (8)]
2. Acțiune în anulare – Condiții de admisibilitate – Interesul de a exercita acțiunea – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Acțiune îndreptată împotriva unui act prin care se instituie măsuri restrictive față de reclamant – Entitate publică ce invocă măsurile de protecție și garanțiile aferente drepturilor fundamentale – Chestiune care nu privește admisibilitatea motivului, ci temeinicia lui
(art. 263 al patrulea paragraf TFUE și art. 275 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2012/635/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 945/2012 al Consiliului)
3. Dreptul Uniunii Europene – Drepturi fundamentale – Domeniu de aplicare personal – Persoane juridice care constituie emanații ale unor state terțe – Includere – Răspunderea statului terț pentru respectarea drepturilor fundamentale pe propriul teritoriu – Irelevanță
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17, 41 și 47)
4. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Măsuri luate în cadrul combaterii proliferării nucleare – Întinderea controlului – Control restrâns pentru normele generale – Control care se extinde la aprecierea faptelor și la verificarea probelor pentru actele care se aplică unor entități specifice
[art. 29 TUE; art. 215 alin. (2) TFUE și art. 275 al doilea paragraf TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2010/413/PESC a Consiliului, art. 20 alin. (1) lit. (c); Regulamentul nr. 267/2012 al Consiliului, art. 23 alin. (2) lit. (d)]
5. Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Măsuri luate în cadrul combaterii proliferării nucleare – Întinderea controlului – Control restrâns pentru normele generale – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Sprijin acordat guvernului iranian – Conținut – Respectarea principiului securității juridice care impune claritatea, precizia și previzibilitatea efectelor normelor juridice
[Decizia 2010/413/PESC a Consiliului, art. 20 alin. (1) lit. (c), și Decizia 2012/35/PESC a Consiliului, considerentul (13); Regulamentul nr. 267/2012 al Consiliului, art. 23 alin. (2) lit. (d)]
6. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor care participă ori susțin proliferarea nucleară – Restrângerea dreptului de proprietate și a dreptului la libera exercitare a unei activități economice – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
[Decizia 2010/413/PESC a Consiliului, art. 20 alin. (1) lit. (c), Decizia 2012/35/PESC a Consiliului, considerentul (13), și Decizia 2012/635/PESC a Consiliului, art. 1 alin. (8); Regulamentul nr. 267/2012 al Consiliului, art. 23 alin. (2) lit. (d)]
7. Politica externă și de securitate comună – Decizie adoptată în cadrul Tratatului UE – Cerințe procedurale impuse prin articolul 215 alineatul (2) TFUE – Inaplicabilitate
[art. 29 TUE; art. 215 alin. (2) TFUE; Decizia 2012/635/PESC a Consiliului]
8. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor care participă ori susțin proliferarea nucleară – Posibilitatea Consiliului, în materie de măsuri restrictive întemeiate pe articolul 215 TFUE, de a recurge la procedura prevăzută la articolul 291 alin. (2) TFUE
[art. 215 TFUE și art. 291 alin. (2) TFUE; Regulamentul nr. 267/2012 al Consiliului, art. 23 alin. (2)]
9. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Măsuri luate în cadrul combaterii proliferării nucleare – Procedură de includere pe lista cu persoanele și entitățile care fac obiectul unei înghețări a fondurilor și a resurselor economice – Alegerea temeiului juridic – Regulamentul nr. 267/2012 – Respectarea condițiilor impuse prin articolul 291 TFUE
[art. 24 alin. (1) al doilea paragraf TUE, art. 29 TUE și art. 31 alin. (1) TUE; art. 215 TFUE și art. 291 alin. (2) TFUE; Decizia 2010/413/PESC a Consiliului, anexa II; Regulamentul nr. 267/2012 al Consiliului, art. 23 alin. (2) și art. 46 alin. (2)]
10. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Întindere – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor care participă ori susțin proliferarea nucleară – Decizie care se înscrie într‑un context cunoscut de persoana interesată care îi permite să înțeleagă conținutul măsurii luate împotriva sa – Admisibilitatea unei motivări sumare
(art. 296 al doilea paragraf TFUE; Decizia 2012/635/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 945/2012 al Consiliului)
11. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor care participă ori susțin proliferarea nucleară – Dreptul de acces la documente – Drept condiționat de formularea unei cereri în acest sens la Consiliu
(Decizia 2012/635/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 945/2012 al Consiliului)
12. Dreptul Uniunii Europene – Principii – Dreptul la apărare – Dreptul la protecție jurisdicțională efectivă – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor care acordă sprijin guvernului iranian – Obligația de comunicare a elementelor incriminatoare – Conținut
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2012/635/PESC a Consiliului; Regulamentul nr. 945/2012 al Consiliului)
13. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Iranului – Înghețarea fondurilor persoanelor, ale entităților sau ale organismelor care participă ori susțin proliferarea nucleară – Obligația Consiliului de a revizui aceste măsuri la intervale periodice – Încălcare – Lipsa de consecință asupra validității acestor măsuri – Condiții – Respectarea obiectivului obligației de revizuire și lipsa de efecte nefaste asupra situației entității vizate
[Decizia 2010/413/PESC a Consiliului, art. 26 alin. (3); Regulamentul nr. 267/2012 al Consiliului, art. 46 alin. (6)]
1. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 27-30)
2. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 48 și 49)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 53, 55, 57 și 58)
4. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 74, 75 și 170-173)
5. Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în ceea ce privește definirea generală și abstractă a criteriilor juridice și a modalităților de adoptare a măsurilor restrictive. În această privință, prin modul foarte larg de formulare, criteriul sprijinului acordat guvernului iranian conferă Consiliului o putere de apreciere. Cu toate acestea, această putere nu este nici exorbitantă, nici arbitrară. Astfel, în primul rând, principiul securității juridice, care constituie un principiu general al dreptului Uniunii și care impune, printre altele, ca normele de drept să fie clare, precise și previzibile în ceea ce privește efectele lor, în special în cazul în care pot avea consecințe defavorabile asupra persoanelor particulare și a societăților, este, desigur, aplicabil în ceea ce privește măsurile restrictive care afectează semnificativ drepturile și libertățile persoanelor și entităților vizate. În al doilea rând, criteriul sprijinului acordat guvernului iranian se înscrie într‑un cadru juridic clar delimitat de obiectivele urmărite de reglementarea care guvernează măsurile restrictive împotriva Iranului, în special considerentul (13) al Deciziei 2012/35, care a inserat acest criteriu la articolul 20 alineatul (1) din Decizia 2010/413 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului. Astfel cum reiese din acest considerent (13) al Deciziei 2012/35, criteriul menționat vizează de manieră punctuală și selectivă activitățile proprii persoanei sau entității vizate care, chiar dacă nu au ca atare nicio legătură directă sau indirectă cu proliferarea nucleară, sunt totuși susceptibile să o favorizeze, furnizând guvernului iranian resurse sau facilități de natură materială, logistică sau financiară care îi permit să continue activitățile de proliferare.
Criteriul menționat nu vizează, așadar, orice formă de sprijin acordat guvernului iranian, ci formele de sprijin care, prin importanța lor cantitativă sau calitativă, contribuie la continuarea activităților nucleare iraniene. El definește astfel în mod obiectiv o categorie circumscrisă de persoane și de entități susceptibile să facă obiectul măsurilor de înghețare a fondurilor. În consecință, el este susceptibil să se aplice oricărei entități care acordă sprijin, printre altele sub forma unui sprijin financiar, guvernului iranian. În schimb, el nu vizează toate entitățile deținute de guvernul iranian sau care întrețin legături cu acesta din urmă, nici ansamblul contribuabililor iranieni.
(a se vedea punctele 75-80, 83, 84 și 88)
6. Având în vedere importanța primordială a menținerii păcii și securității internaționale, Consiliul poate să considere, fără să depășească limitele puterii sale de apreciere, că atingerile aduse dreptului de proprietate care ar rezulta din aplicarea criteriului sprijinului acordat guvernului iranian, prevăzut de considerentul (13) al Deciziei 2012/35, de modificare a Deciziei 2010/413, și de articolul 20 alineatul (1) din Decizia 2010/413 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului, în vederea impunerii anumitor persoane și entități publice care acordă un asemenea sprijin unei înghețări a fondurilor lor, sunt adecvate și necesare în scopul exercitării unei presiuni asupra guvernului Iranului pentru a‑l constrânge să pună capăt activităților sale de proliferare nucleară. În consecință, acest criteriu este compatibil cu principiul proporționalității și nu conferă Consiliului o putere exorbitantă.
(a se vedea punctele 78, 91, 92 și 195-199)
7. Adoptarea prealabilă a unei decizii în conformitate cu capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE constituie o condiție necesară pentru ca Consiliul să poată adopta măsuri restrictive în temeiul puterilor care îi sunt conferite prin articolul 215 alineatul (2) TFUE. Această constatare nu presupune însă că adoptarea unei decizii în conformitate cu capitolul 2 din titlul V din Tratatul UE ar fi supusă cerințelor procedurale prevăzute la articolul 215 alineatul (2) TFUE, mai degrabă decât celor prevăzute la articolul 29 TUE însuși. Or, acesta din urmă autorizează Consiliul să acționeze singur pentru adoptarea deciziilor care sunt prevăzute în acesta.
(a se vedea punctele 99 și 101)
8. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 105-107)
9. Regulamentele precum Regulamentul nr. 267/2012, de modificare a Deciziei 2010/413 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului, care prevăd măsuri restrictive în temeiul articolului 215 TFUE, vizează punerea în aplicare, în domeniul Tratatului FUE, a deciziilor adoptate în temeiul articolului 29 TUE în cadrul politicii externe și de securitate comună (PESC). În special, având în vedere finalitatea, natura și obiectul lor, măsurile restrictive adoptate în temeiul articolului 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 267/2012, care au scopul de a face presiuni asupra Republicii Islamice Iran pentru ca aceasta din urmă să pună capăt proliferării nucleare, au o legătură mai strânsă cu punerea în aplicare a PESC decât cu exercitarea competențelor conferite Uniunii prin Tratatul FUE.
Or, în cadrul Tratatului UE, din coroborarea articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, a articolului 29 TUE și a articolului 31 alineatul (1) TUE reiese că Consiliul are, ca regulă generală, vocația de a exercita puterea decizională în domeniul PESC, hotărând în unanimitate. În special, Consiliul, acționând singur, este cel care decide includerea numelui unei persoane sau al unei entități în anexa II la Decizia 2010/413. Or, tocmai această includere este cea pusă în aplicare, în domeniul de aplicare al Tratatului FUE, prin adoptarea unei măsuri de înghețare a fondurilor în temeiul articolului 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 267/2012.
În aceste împrejurări, ținând seama de particularitatea măsurilor adoptate în temeiul articolului 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 267/2012, de necesitatea asigurării coerenței între lista care figurează în anexa II la Decizia 2010/413 și cea care figurează în anexa IX la Regulamentul nr. 267/2012, precum și de faptul că Comisia nu are acces la datele serviciilor de informații ale statelor membre care se pot dovedi necesare pentru punerea în aplicare a măsurilor respective, Consiliul a putut considera în mod întemeiat că punerea în aplicare a articolului 23 alineatul (2) din Regulamentul nr. 267/2012, referitor la înghețarea fondurilor, constituie un caz specific, în sensul articolului 291 alineatul (2) TFUE, și că are, prin urmare, dreptul să își rezerve competența de executare la articolul 46 alineatul (2) din regulamentul menționat.
În ceea ce privește chestiunea dacă existența unui caz specific a fost justificată în mod corespunzător, justificarea rezervării executării efectuate în favoarea Consiliului la articolul 46 alineatul (2) din Regulamentul nr. 267/2012 reiese dintr‑o lectură combinată a considerentelor și a dispozițiilor regulamentului menționat, în contextul articulării dispozițiilor pertinente din Tratatul UE și din Tratatul FUE în materie de înghețare a fondurilor.
Prin urmare, cerințele impuse la articolul 291 alineatul (2) TFUE pentru ca competențele de executare să poată fi acordate Consiliului sunt îndeplinite în ceea ce privește articolul 46 alineatul (2) din Regulamentul nr. 267/2012.
(a se vedea punctele 109-114 și 119)
10. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 122-127 și 133-139)
11. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 144)
12. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 149 și 151)
13. În temeiul articolului 26 alineatul (3) din Decizia 2010/413 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului și al articolului 46 alineatul (6) din Regulamentul nr. 267/2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului, Consiliul este efectiv obligat să revizuiască măsurile restrictive care o vizează pe reclamantă într‑un termen de 12 luni de la adoptarea Deciziei 2012/635 de modificare a Deciziei 2010/413 și a Regulamentului de punere în aplicare nr. 945/2012 de punere în aplicare a Regulamentului nr. 267/2012.
Cu toate acestea, încălcarea obligației de revizuire a măsurilor restrictive adoptate nu justifică anularea actelor prin care au fost adoptate, întrucât obiectivul dispozițiilor care prevăd revizuirea periodică a măsurilor restrictive a fost respectat, deși în mod tardiv, iar încălcarea termenului de revizuire de către Consiliu nu mai produce, așadar, efecte nefaste asupra situației reclamantei. Acest obiectiv constă în garantarea unei verificări periodice a aspectului dacă măsurile restrictive adoptate continuă să fie justificate.
(a se vedea punctele 155-157, 160-162, 164 și 165)