Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
de 5 de junio de 2024 (*)
«Política económica y monetaria — Supervisión de las entidades de crédito — Tareas específicas de supervisión encomendadas al BCE — Establecimiento de requisitos prudenciales — Compromisos de pago irrevocables — Fuerza de cosa juzgada — Desviación de poder — Error manifiesto de apreciación — Principio de buena administración — Proporcionalidad»
En el asunto T‑186/22,
BNP Paribas, con domicilio social en París (Francia), representada por el Sr. A. Gosset-Grainville y la Sra. M. Trabucchi, abogados,
parte demandante,
contra
Banco Central Europeo (BCE), representado por la Sra. E. Yoo y los Sres. D. Segoin y F. Bonnard, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada),
integrado por el Sr. F. Schalin (Ponente), Presidente, y la Sra. P. Škvařilová-Pelzl, el Sr. I. Nõmm, la Sra. G. Steinfatt y el Sr. D. Kukovec, Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 20 de junio de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, BNP Paribas, solicita la anulación, por una parte, de los puntos 1.10 y 3.10.1 a 3.10.8 de la Decisión ECB-SSM-2022-FRBNP-7 del Banco Central Europeo (BCE), de 2 de febrero de 2022 (en lo sucesivo, «Decisión de 2 de febrero de 2022»), incluidos sus anexos, en la medida en que impone medidas que deben adoptarse sobre los compromisos de pagos irrevocables (en lo sucesivo, «CPI») relativos a los sistemas de garantía de depósitos o los fondos de resolución; y, por otra parte, de los puntos 1.10 y 3.9.1 a 3.9.8 de la Decisión ECB-SSM-2022-FRBNP-86 del BCE, de 21 de diciembre de 2022 (en lo sucesivo, «Decisión de 21 de diciembre de 2022»), incluidos sus anexos, en la medida en que impone medidas que deben adoptarse sobre los CPI relativos a los sistemas de garantía de depósitos o los fondos de resolución.
Antecedentes del litigio
2 La demandante, como entidad significativa en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al BCE tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (DO 2013, L 287, p. 63), está sujeta a la supervisión prudencial directa del BCE.
3 El 31 de marzo de 2021, en el marco de su misión de supervisión prudencial, el BCE envió a la demandante un cuestionario, relativo al tratamiento por esta de los CPI, que constituyen una facultad para cumplir la obligación de contribuir a los fondos de resolución o a los sistemas de garantía, celebrando un contrato en el que se acuerda que el importe adeudado se abonará a primera petición de la autoridad encargada de los fondos de resolución o de los sistemas de garantía, y en el que se estipula una garantía de puesta a disposición exclusiva de los fondos, en la práctica en forma de depósito en efectivo, por un importe igual a la contribución adeudada.
4 El 29 de abril de 2021, la demandante remitió sus respuestas al cuestionario.
5 El 10 de noviembre de 2021, el BCE remitió a la demandante un proyecto de decisión al término del proceso de revisión y evaluación supervisora (Supervisory Review and Evaluation Process, PRES), que incluía, en particular, el requisito prudencial de que el importe acumulado de los CPI se deduzca del capital de nivel 1 ordinario (en lo sucesivo, «CET 1»). Se invitó a la demandante a que se pronunciase sobre dicho proyecto.
6 Mediante escrito de 22 de noviembre de 2021, la demandante presentó sus observaciones.
7 Con arreglo a los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16 del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE adoptó la Decisión de 2 de febrero de 2022.
8 En dicha Decisión, el BCE determinó que, de conformidad con el artículo 16, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1024/2013, las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos establecidos por la demandante y los fondos propios y la liquidez que poseía no garantizaban una gestión y cobertura adecuadas de sus riesgos en la medida en que la demandante sobrevaloraba el nivel de sus CET 1.
9 Para cubrir este riesgo, el BCE impuso, por una parte, una medida con arreglo al artículo 16, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013 (en lo sucesivo, «medida de deducción») y, por otra parte, una obligación con arreglo al artículo 16, apartado 2, letra j), de ese mismo Reglamento (en lo sucesivo, «obligación de información»).
10 La medida de deducción impuesta equivale, según la fórmula de cálculo que figura en el punto 1.10 de la Decisión de 2 de febrero de 2022, al valor de las cantidades depositadas en garantía y registradas en el activo del balance de la demandante, menos los elementos que pueden reducir el riesgo, es decir, los elementos del CET 1 que posee la demandante, relativos a las sumas depositadas en garantía y, en su caso, al valor económico positivo atribuido al activo registrado, habida cuenta de las cantidades depositadas en garantía de los CPI.
11 La obligación de información tiene por objeto permitir al BCE asegurarse de que se ha tenido debidamente en cuenta la deducción impuesta a la demandante.
Pretensiones de las partes y hechos posteriores a la interposición del recurso
12 El 12 de abril de 2022, la demandante interpuso el presente recurso.
13 En el marco de un nuevo ciclo del PRES, el BCE adoptó la Decisión de 21 de diciembre de 2022, que sustituyó a la Decisión de 2 de febrero de 2022 (en lo sucesivo, conjuntamente, «Decisiones impugnadas»), a partir del 1 de enero de 2023, y que mantiene la medida de deducción y la obligación de información.
14 Para llegar a esta decisión, el BCE siguió el mismo procedimiento descrito en los anteriores apartados 3 a 6.
15 El 15 de febrero de 2023, la demandante presentó en la Secretaría del Tribunal General un escrito de adaptación de la demanda en el que solicitaba también la anulación parcial de la Decisión de 21 de diciembre de 2022, invocando los mismos motivos inicialmente planteados en el recurso contra la Decisión de 2 de febrero de 2022.
16 Mediante escrito de 14 de marzo de 2023, el BCE presentó observaciones sobre el escrito de adaptación de la demanda.
17 La demandante solicita al Tribunal General que:
– Anule parcialmente la Decisión de 2 de febrero de 2022.
– Anule parcialmente la Decisión de 21 de diciembre de 2022.
– Condene en costas al BCE.
18 El BCE solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
19 En apoyo de su recurso, la demandante invoca cuatro motivos, basados, en primer lugar, en la vulneración de la fuerza de cosa juzgada y en una desviación de poder; en segundo lugar, en un error manifiesto de apreciación y en la vulneración del principio de buena administración; en tercer lugar, en un error de Derecho derivado de la privación del efecto útil de la normativa que regula el recurso a los CPI, y, en cuarto lugar, en la vulneración del principio de proporcionalidad.
Sobre el primer motivo, basado en la vulneración de la fuerza de cosa juzgada y en una desviación de poder
20 La demandante alega, en esencia, que el BCE se extralimitó en el ejercicio de las competencias que le confiere el Reglamento n.º 1024/2013, tal como se precisan en las sentencias de 9 de septiembre de 2020, Société Générale/BCE (T‑143/18, no publicada, EU:T:2020:389), de 9 de septiembre de 2020, Crédit Agricole y otros/BCE (T‑144/18, no publicada, EU:T:2020:390), de 9 de septiembre de 2020, Confédération nationale du Crédit Mutuel y otros/BCE (T‑145/18, no publicada, EU:T:2020:391), y de 9 de septiembre de 2020, BPCE y otros/BCE (T‑146/18, no publicada, EU:T:2020:392), de 9 de septiembre de 2020, Arkéa Direct Bank y otros/BCE (T‑149/18, no publicada, EU:T:2020:393), y de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE (T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394) (en lo sucesivo, «sentencias de 2020»), imponiendo una medida general que no tiene en cuenta su situación prudencial individual. Considera que, al actuar de este modo, el BCE infringió el artículo 266 TFUE, así como los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16, apartados 1, letra c), y 2, letras d) y j), del Reglamento n.º 1024/2013.
21 Más concretamente, la demandante reprocha al BCE haber basado su decisión en un razonamiento que solo podía dar lugar a una deducción total del importe de las garantías asociadas a los CPI. Por ello, el BCE no cumplió las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 266 TFUE.
22 A este respecto, la demandante sostiene que una comparación entre, por un lado, las decisiones anuladas por el Tribunal General en las sentencias de 2020 y, por otro, las Decisiones impugnadas, demuestra que dichas decisiones se basan en motivos sustancialmente idénticos.
23 Además, según la demandante, el BCE no llevó a cabo un examen particular de su situación individual. A este respecto, la demandante alega que el BCE pretendió dar la impresión de un examen individual, mencionando elementos que aquella declaró con ocasión de sus respuestas de 29 de abril de 2021 al cuestionario que le había enviado el BCE el 31 de marzo de 2021, y aumentando formalmente su motivación de las Decisiones impugnadas. No obstante, la parte de las Decisiones impugnadas que trata de la cuantificación de los riesgos de los CPI está completamente estandarizada y no se basa en consideraciones específicas de la demandante, sino en apreciaciones de carácter general, que pueden aplicarse a cualquier entidad de crédito que opte por el tratamiento fuera de balance de los CPI.
24 El BCE rebate las alegaciones de la demandante.
25 En el caso de autos, la demandante reprocha, en esencia, al BCE no solo haber infringido los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16, apartado 1, letra c), y apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013, tal como fueron precisados por las sentencias de 2020, y el artículo 16, apartado 2, letra j), del Reglamento n.º 1024/2013, sino también haber infringido el artículo 266 TFUE debido a la supuesta inobservancia de la interpretación de este Reglamento derivada de dichas sentencias. Para la demandante, el BCE volvió a adoptar una medida de deducción y no llevó a cabo realmente un examen individual.
26 A tenor del párrafo primero del artículo 266 TFUE, la institución de la que emane el acto anulado está obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación. Esa disposición establece un reparto de competencias entre la autoridad judicial y la autoridad administrativa, según el cual incumbe a la institución de la que emana el acto anulado determinar cuáles son las medidas requeridas para ejecutar una sentencia de anulación (véase la sentencia de 5 de septiembre de 2014, Éditions Odile Jacob/Comisión, T‑471/11, EU:T:2014:739, apartado 55 y jurisprudencia citada).
27 A este respecto, para adecuarse a una sentencia de anulación y darle plena ejecución, la institución de que se trate está obligada, según reiterada jurisprudencia, a respetar no solo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que han conducido a aquel y que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican, por una parte, la concreta disposición considerada ilegal, y revelan, por otra parte, las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que la institución afectada habrá de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado (sentencias de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión, 97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, EU:C:1988:199, apartado 27; de 6 de marzo de 2003, Interporc/Comisión, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, apartado 29, y de 13 de septiembre de 2005, Recalde Langarica/Comisión, T‑283/03, EU:T:2005:315, apartado 50).
28 El artículo 266 TFUE exige a la institución interesada evitar que todo acto destinado a sustituir el acto anulado adolezca de irregularidades idénticas a las precisadas en la sentencia de anulación (sentencias de 6 de marzo de 2003, Interporc/Comisión, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, apartado 30, y de 13 de septiembre de 2005, Recalde Langarica/Comisión, T‑283/03, EU:T:2005:315, apartado 51).
29 Asimismo, ha de subrayarse que el artículo 266 TFUE solo obliga a la institución de la que emane el acto anulado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de anulación (sentencias de 6 de marzo de 2003, Interporc/Comisión, C‑41/00 P, EU:C:2003:125, apartado 30, y de 5 de septiembre de 2014, Éditions Odile Jacob/Comisión, T‑471/11, EU:T:2014:739, apartado 57). El procedimiento para sustituir dicho acto puede así reanudarse a partir del momento preciso en el que se produjo la ilegalidad (véanse las sentencias de 29 de noviembre de 2007, Italia/Comisión, C‑417/06 P, no publicada, EU:C:2007:733, apartado 52 y jurisprudencia citada; sentencia de 5 de septiembre de 2014, Éditions Odile Jacob/Comisión, T‑471/11, EU:T:2014:739, apartado 58).
30 Con carácter preliminar, procede señalar que el BCE no interpuso recursos de casación contra las sentencias de 2020 que habían anulado parcialmente las decisiones a las que se referían dichas sentencias. Sin embargo, el objetivo de las Decisiones impugnadas en el presente asunto no es sustituir las Decisiones que fueron anuladas en la sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE (T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394). En efecto, el BCE adopta cada año una decisión en el marco del PRES que entra en vigor en la fecha especificada en esa decisión. En la misma fecha, la decisión relativa al PRES del año anterior dejará de aplicarse, salvo que la nueva decisión disponga otra cosa. Así pues, en la medida en que la demandante alega la infracción del artículo 266 TFUE, el presente motivo no puede prosperar. No obstante, es preciso apreciar si el BCE incurrió en desviación de poder al adoptar, infringiendo los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16, apartados 1, letra c), y 2, letras d) y j), del Reglamento n.º 1024/2013, tal como se precisan en las sentencias de 2020, una medida de deducción sin haber efectuado realmente un examen individual.
31 En este contexto, procede recordar que el Reglamento n.º 1024/2013 estableció el mecanismo único de supervisión y tiene por objeto garantizar la seguridad y la solidez de las entidades de crédito. Dicho Reglamento atribuye al BCE competencias para cumplir las funciones de supervisión prudencial mencionadas en su artículo 4, apartado 1. De conformidad con el artículo 6 de este Reglamento, el BCE llevará a cabo sus funciones en el marco del mecanismo único de supervisión integrado por el BCE y las autoridades nacionales competentes. En concreto, el BCE es competente para proceder a la supervisión prudencial de las entidades de crédito de la zona euro clasificadas como «significativas». En este marco, evalúa cada año las entidades significativas sobre la base del PRES, con el fin, en particular, de determinar «si las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos establecidos por las entidades y los fondos propios y la liquidez que poseen las entidades garantizan una gestión y cobertura adecuadas de sus riesgos». Por lo tanto, como ya se ha señalado en el apartado anterior, el BCE adopta cada año, o al menos periódicamente, una decisión en el marco del PRES que entra en vigor en la fecha especificada en la propia decisión.
32 El hecho de que el BCE no haya interpuesto recurso de casación contra las sentencias de 2020 implica que estas han adquirido fuerza de cosa juzgada. Aunque el BCE no haya sustituido, propiamente hablando, las decisiones anuladas por nuevas decisiones relativas al PRES del año al que se refieren dichos asuntos, no es menos cierto que, en los nuevos ciclos de las decisiones relativas al PRES, para evitar que las nuevas decisiones adolezcan de las mismas irregularidades que las identificadas en las sentencias de 2020, el BCE está obligado a respetar los términos de las sentencias del Tribunal General (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 26 de abril de 1988, Asteris y otros/Comisión, 97/86, 99/86, 193/86 y 215/86, EU:C:1988:199, apartados 27 y 29, y de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, EU:T:2008:461, apartado 62).
33 Asimismo, procede recordar que, en las sentencias de 2020, el Tribunal General declaró que:
– el artículo 36 del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 (DO 2013, L 176, p. 1; corrección de errores en DO 2013, L 208, p. 68, y DO 2013, L 321, p. 6), Reglamento que incluye requisitos de alcance general, que también se identifica, en este contexto, como perteneciente al «primer pilar», no impedía la identificación de un riesgo que pudiera subsanarse mediante una medida adoptada en virtud del Reglamento n.º 1024/2013, a saber, en el marco de la facultad del BCE perteneciente al «segundo pilar»;
– en efecto, el artículo 16, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1024/2013 preveía que, para el desempeño de las funciones a que se refiere el artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE disponía de la facultad establecida en el artículo 16, apartado 2, del mismo Reglamento, de exigir a toda entidad de crédito que adoptara las medidas necesarias para subsanar los problemas pertinentes en determinadas circunstancias (sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartado 58);
– entre esas circunstancias, figuraba aquella en que, en un examen prudencial realizado con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra f), del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE apreciaba que las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos establecidos por la entidad de crédito, así como los fondos propios y la liquidez que poseía la entidad, no garantizaban una gestión y cobertura adecuadas de sus riesgos (sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartado 58);
– el artículo 16, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013 establecía que el BCE estaba facultado, en particular, para exigir que las entidades aplicasen una política específica de dotación de provisiones o un determinado tratamiento de los activos en cuanto a requisitos de fondos propios (véanse, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartados 49 a 60);
– el riesgo que el BCE identificó en dichos asuntos (como en el presente asunto) fue la sobrevaloración del CET 1, riesgo que se deriva de que se trate a los CPI como un elemento fuera de balance, por lo que no se contabilizaban en el pasivo del balance de la entidad de crédito y la garantía accesoria a los CPI no está disponible hasta que se abonan (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartado 63);
– habida cuenta, en particular, de la importancia del CET 1 en la solidez financiera de las entidades y, más genéricamente, en la estabilidad del sector financiero, no podía negarse la existencia del riesgo que el BCE identificó de este modo (sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartado 67);
– el BCE pudo considerar, sin incurrir en error de Derecho sobre ese particular, que el tratamiento prudencial de los CPI, y por tanto de su indisociable garantía, podía dar lugar a la adopción de alguna de las medidas previstas en el artículo 16, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013, a pesar de que, desde el punto de vista contable, los CPI, se contabilizaban, por su naturaleza, como elementos fuera de balance (sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartado 70);
– sin embargo, dado que el BCE no llevó a cabo el examen individual de la situación de las partes demandantes, tal como exigen los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16, apartados 1, letra c), y 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013, se infringieron estas disposiciones y se anularon las decisiones impugnadas en el marco de dichos asuntos (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartados 77 a 84).
34 Así, de ello se desprende que el BCE puede hacer uso de sus facultades (comprendidas en el «segundo pilar»), tales como una medida de deducción, si se cumplen una serie de requisitos, a saber, si una entidad de crédito está expuesta a un riesgo y si dicho riesgo no está suficientemente cubierto. No obstante, la constatación de la existencia de tal riesgo y la cuestión de si ese riesgo está cubierto o no exige un examen individual caso por caso.
35 En las sentencias de 2020, el Tribunal General consideró que las decisiones impugnadas no ponían de manifiesto ningún examen individual por parte del BCE para determinar si las demandantes habían establecido estructuras, estrategias, procesos y mecanismos en el sentido de los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1024/2013 con la finalidad de hacer frente a los riesgos prudenciales vinculados al tratamiento de los CPI fuera de balance y, en su caso, asegurarse de su pertinencia para tales riesgos.
36 De este modo, el Tribunal General estimó que el planteamiento del BCE revelaba que había considerado que, siempre que una entidad optase por recurrir a los CPI y por un tratamiento fuera de balance, existía un riesgo, lo que hacía innecesario un examen más detallado de las circunstancias específicas de esa entidad.
37 Por lo tanto, procede declarar que el Tribunal General, en las sentencias de 2020, anuló las decisiones que se le habían sometido debido a que el BCE no había realizado el examen prudencial individual de las demandantes tal como lo exigen los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16, apartados 1, letra c), y 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013.
38 El Tribunal General no cuestionó la importancia del CET 1, ni el riesgo identificado por el BCE en dichas decisiones, a saber, el riesgo de sobrevaloración del CET 1, ni la posibilidad de imponer una medida de deducción.
39 Del mismo modo, el hecho de que el BCE impusiera, en las Decisiones impugnadas, una medida de deducción casi idéntica a la impuesta en las decisiones anuladas por las sentencias de 2020 tampoco implica que el BCE haya incumplido las citadas sentencias o que haya adoptado una posición de principio perteneciente al «primer pilar».
40 En efecto, el Tribunal General no declaró que la medida fuera, como tal, ilegal. Por el contrario, declaró que el BCE estaba facultado para imponer tal medida. En cuanto a la cuestión de si la medida impuesta a las demandantes estaba justificada o no, dado que las decisiones impugnadas objeto de las sentencias de 2020 fueron anuladas por falta de examen individual, el Tribunal General no la ha resuelto. Por lo tanto, no puede prosperar la alegación de la demandante de que el BCE incumplió la obligación de excluir cualquier medida de contenido idéntico al considerado ilegal.
41 Por otra parte, el Tribunal General también admitió que los riesgos idénticos podían ser cubiertos con idénticas medidas (sentencia de 9 de septiembre de 2020, BNP Paribas/BCE, T‑150/18 y T‑345/18, EU:T:2020:394, apartado 80).
42 Además, el hecho de que el riesgo identificado en las Decisiones impugnadas sea el mismo que el identificado en las decisiones anuladas por las sentencias de 2020 no implica, en sí mismo, que el BCE no se haya ajustado a la doctrina sentada en dichas sentencias.
43 Por lo tanto, procede comprobar si el BCE llevó a cabo un examen individual de la situación de la demandante.
44 A este respecto, hay que señalar que el BCE, a raíz de la anulación de las decisiones que fueron objeto de las sentencias de 2020, desarrolló una metodología para proceder, en el marco de su evaluación relativa al PRES para los años siguientes, a un examen más concreto de la situación de las entidades de crédito que suscribieron CPI.
45 En el presente asunto, el examen se llevó a cabo de conformidad con la referida metodología del BCE y consiste en un cuestionario que condujo al BCE a examinar, a la vista de las respuestas de las entidades supervisadas, que contribuyen a la financiación del Fondo Único de Resolución (FUR) y a los sistemas de garantía de depósitos mediante la suscripción de CPI, si estas se hallaban expuestas al riesgo de sobrevaloración de los CET 1 y, en su caso, si dicho riesgo estaba cubierto.
46 A tal fin, las preguntas del cuestionario se referían a los importes de los CPI suscritos, a las garantías proporcionadas, al tratamiento contable y prudencial de los CPI y de las garantías, así como a los posibles escenarios de recuperación de las garantías o de requerimiento de pago de los CPI, incluidos los vínculos entre estos distintos escenarios. Además, con el fin de evaluar las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos aplicados por la entidad de crédito en cuestión para gestionar el riesgo, así como los fondos propios y la liquidez poseídos para cubrir dicho riesgo, el BCE solicitó información adicional sobre, en particular, el tratamiento contable y prudencial, las medidas de reducción del riesgo, las medidas de liquidez y de capital, y cualquier otra medida utilizada para mitigar el riesgo de sobrevaloración del CET 1.
47 En una primera fase del ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 16, apartados 1, letra c), y 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013, el BCE determinó si la demandante corría un riesgo de sobrevaloración del CET 1 y, en una segunda fase, llevó a cabo un examen de la situación individual de la demandante, para determinar si las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos que aplicaba, y si los fondos propios y la liquidez que poseía garantizaban una gestión y cobertura adecuadas del riesgo de sobrevaloración del CET 1.
48 Así, tras verificar la cuantificación del riesgo, el BCE evaluó, en la segunda etapa, si el CET 1 de la demandante garantizaba una gestión y cobertura adecuadas del riesgo de sobrevaloración con arreglo a un planteamiento en cinco etapas.
49 En primer lugar, el BCE evaluó si la demandante había cubierto parcialmente el riesgo de sobrevaloración del CET 1 mediante CET 1 que ya estaba obligada a poseer en virtud de los requisitos de capital aplicables y que podrían contribuir a cubrir dicho riesgo. En segundo lugar, comprobó si el nivel de CET 1 mantenido por la demandante por encima de los requisitos de capital globales que le eran aplicables podía cubrir el riesgo de sobrevaloración del CET 1. En tercer lugar, el BCE verificó si podía atribuirse un valor económico positivo a la garantía aportada como respaldo de los CPI desde un punto de vista prudencial y, por tanto, reducir el efecto de la suscripción de los CPI y de la concesión de la garantía correspondiente sobre la capacidad del CET 1 para soportar riesgos. En cuarto lugar, el BCE analizó si existían activos o pasivos de impuestos diferidos que pudieran reducir el nivel de sobrevaloración del CET 1 y, en quinto lugar, el BCE examinó si existían otras circunstancias o medidas particulares aplicadas por la demandante que pudieran atenuar el riesgo de sobrevaloración del CET 1.
50 Tras el examen antes descrito, relativo a los fondos propios, el BCE examinó si la liquidez de la demandante garantizaba una gestión y cobertura adecuadas del riesgo identificado.
51 Asimismo, el BCE examinó si las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos aplicados por la demandante garantizaban, y en qué medida, una gestión y cobertura adecuadas del riesgo de sobrevaloración del CET 1.
52 Finalmente, el BCE llegó a la conclusión de que las estructuras, estrategias, procesos y mecanismos aplicados y los fondos propios y la liquidez de la demandante no garantizaban una gestión y cobertura adecuadas del riesgo identificado, lo que justificó la medida de deducción.
53 Es preciso señalar que de ello se desprende que el BCE tuvo en cuenta los elementos pertinentes, tal como se contemplan en los artículos 4, apartado 1, letra f), y 16, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1024/2013, y que procedió a un examen individual de la situación de la demandante.
54 Además, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual el BCE no aportó la prueba de ningún riesgo propio de esta en cuanto riesgo identificado como «propio» del conjunto de las entidades que recurren a los CPI, de modo que, en realidad, el ejercicio efectuado por el BCE no es más que una fachada que tiene por objeto crear una regla de alcance general, según la demandante.
55 En primer lugar, debe observarse que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el BCE identificó efectivamente un riesgo específico de esta última. De hecho, en su tarea de supervisión prudencial, el BCE tuvo en cuenta, como punto de partida, el tratamiento contable aplicado por la demandante, como elemento fáctico, entre otros, para determinar si, y cómo, la demandante gestionaba y cubría los riesgos prudenciales en los que incurrió por la suscripción de los CPI y la concesión de garantías.
56 Así pues, el BCE constató que la demandante había optado por un tratamiento contable combinado, consistente en tratar fuera de balance a los CPI y, al mismo tiempo, hacer figurar en su balance, como un activo, como crédito de restitución, cantidades depositadas en garantía por su valor nominal total. Tal elección implicaba, para el BCE, que la contribución a la financiación de los fondos de resolución y de garantía de depósitos no se reflejaba en el balance, lo que tenía como consecuencia un riesgo de sobrevaloración del CET 1.
57 En segundo lugar, es preciso señalar que el BCE no ha creado ninguna regla de alcance general, dado que el tratamiento contable de los CPI y la garantía asociada son propios de cada entidad, y las normas contables aplicables dejan cierto margen, o incluso cierta posibilidad de elección, de la que disfrutaba la demandante.
58 A este respecto, como ha alegado el BCE, son posibles varias opciones, bien para evitar ese riesgo, bien para remediarlo por otros medios, lo que, por otra parte, solo puede determinarse sobre la base de un examen individual.
59 De esta manera, es posible incluir el compromiso de pago en el balance, como pasivo, o el contrato de garantía en la cuenta de pérdidas y ganancias. La entidad que aplique tal tratamiento registrará pérdidas, de modo que, en el momento de la suscripción del compromiso, se deducirá de su CET 1 un importe equivalente. También será posible no registrar en el balance los CPI como pasivo, es decir, llevar a cabo un tratamiento fuera de balance y, al mismo tiempo, registrar el efectivo aportado como garantía en el activo del balance como crédito de restitución frente al FUR. Tal tratamiento contable no se traduce en una disminución de los elementos de CET 1, aunque las garantías no estén a disposición de la entidad de que se trate. Asimismo, desde el punto de vista del tratamiento prudencial, es posible llevar a cabo una reducción voluntaria en virtud del artículo 3 del Reglamento n.º 575/2013 o considerar que el activo registrado en el balance, que representa el crédito de restitución de los importes depositados en garantía, genera una exposición a un riesgo al que debe asignarse una ponderación específica, lo que generará requisitos de capital y, por tanto, cubrirá parcialmente el riesgo de sobrevaloración del CET 1.
60 Todas estas posibilidades se reflejan, en particular, en las decisiones adoptadas en el marco del PRES relativas al año 2022 que el BCE aportó a raíz de una diligencia de ordenación del procedimiento y que demuestran que el examen de la situación individual de las distintas entidades que suscribieron CPI condujo a conclusiones diferentes. En efecto, el importe de las cantidades depositadas en garantía y que, por consiguiente, no estaban disponibles, fue objeto de una deducción parcial, de una deducción total o de ninguna medida de deducción según la entidad de que se tratara.
61 De lo anterior resulta que debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en un error manifiesto de apreciación y en la vulneración del principio de buena administración.
62 La demandante reprocha al BCE haber vulnerado el principio de buena administración y haber adoptado una decisión de principio que no tiene realmente en cuenta la situación concreta de la entidad, en particular, en lo referente a seguridad prudencial y liquidez, y, de este modo, haber incurrido en un error manifiesto de apreciación del tratamiento prudencial aplicable a los CPI. Al excluir los «colchones de seguridad» para apreciar si la demandante podía responder al eventual riesgo de los CPI, el BCE incurrió en error manifiesto de apreciación. Asimismo, al estimar que el riesgo vinculado a la liquidez estaba intrínsecamente vinculado a la contabilización de los CPI fuera del balance y que ninguna alternativa a la medida de deducción —en particular, una exigencia de liquidez adicional— no podía subsanarlo, el BCE adoptó una posición de principio sin haber apreciado la existencia de un riesgo para la demandante. La demandante estima asimismo que el BCE invirtió la carga de la prueba y no tuvo en cuenta las respuestas al cuestionario, puesto que estas no influyeron en su posición final.
63 El BCE subraya que las alegaciones de la demandante se basan en el riesgo que correría en caso de requerimiento de pago de los CPI, mientras que el riesgo que identificó era el de la sobrevaloración del CET 1 de la demandante. Estima asimismo que evaluó correctamente la adecuación del capital y la de la liquidez de la demandante habida cuenta del riesgo identificado.
64 En el caso de autos, de los escritos de la demandante se desprende que reprocha al BCE haber vulnerado el principio de buena administración al haberse basado en un razonamiento abstracto y en riesgos cuya verosimilitud no fue examinada. El BCE no examinó si el requerimiento de pago de los CPI podía o no colocar a la demandante en una situación de fragilidad y adoptó una motivación general y estereotipada.
65 Según reiterada jurisprudencia, si bien la institución competente dispone de una facultad discrecional, el control jurisdiccional que el Tribunal General debe ejercer en cuanto a si están fundadas las razones de la decisión impugnada no debe llevarlo a sustituir la apreciación de la institución competente por la suya propia, sino que tiene la finalidad de comprobar que la decisión impugnada no está basada en hechos materialmente inexactos, ni está viciada de ningún error de Derecho, ni tampoco de ningún error manifiesto de apreciación o de desviación de poder (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, apartado 55 y jurisprudencia citada).
66 A este respecto, según reiterada jurisprudencia, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos (véase la sentencia de 4 de mayo de 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, apartado 56 y jurisprudencia citada).
67 Asimismo, de una jurisprudencia reiterada se desprende que, cuando las instituciones dispongan de tal facultad de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos reviste una importancia no menos fundamental. Entre esas garantías que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos figura, en particular, el principio de buena administración, que conlleva para la institución competente la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate (sentencias de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, apartado 14, y de 29 de marzo de 2012, Comisión/Estonia, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, apartado 95).
68 Procede recordar que el riesgo identificado por el BCE es el riesgo de sobrevaloración del CET 1 y que la finalidad de la medida de deducción es poner remedio a dicho riesgo, y no poner remedio a los riesgos suscitados por un eventual requerimiento de pago de los CPI. El riesgo de sobrevaloración del CET 1 se suscita por la indisponibilidad de las cantidades depositadas en concepto de garantía del compromiso suscrito por la demandante. Por otra parte, la demandante nunca ha negado en sus escritos la indisponibilidad de dichas cantidades ni el riesgo identificado como tal. Aunque existe una relación entre el riesgo identificado y la suscripción de los CPI, el riesgo de sobrevaloración del CET 1 es un riesgo distinto al de un requerimiento de pago de los CPI. El riesgo que suscita el requerimiento de pago de los CPI representa para la entidad de que se trate el riesgo de generar pérdidas una vez que se hayan ejecutado los CPI y que los CPI fuera de balance se conviertan en gastos reales que ocasionen pérdidas que deban registrarse en su cuenta de resultados.
69 De ello resulta que el BCE no estaba obligado a examinar si la demandante podía soportar el riesgo de que se le requiriese el pago de los CPI. Por lo tanto, el reproche de la demandante, basado en el principio de buena administración, según el cual el BCE no examinó si su situación individual garantizaba la cobertura de un riesgo distinto del identificado por el BCE es inoperante.
70 Deben desestimarse las alegaciones según las cuales el BCE invirtió la carga de la prueba y no tuvo en cuenta los elementos declarados por la demandante en el cuestionario.
71 Ciertamente, corresponde al BCE demostrar la existencia de un riesgo. Sin embargo, solo puede hacerlo sobre la base de información específica y «propia» de cada entidad de crédito. Por esta razón se envió un cuestionario detallado con el fin de obtener la información necesaria para evaluar la situación individual de la demandante. En efecto, dicho cuestionario se inscribe en el marco de la obligación de cooperación prevista en el artículo 28, apartado 3, del Reglamento (UE) n.º 468/2014 del BCE, de 16 de abril de 2014, por el que se establece el marco de cooperación en el Mecanismo Único de Supervisión entre el BCE y las autoridades nacionales competentes y con las autoridades nacionales designadas (Reglamento Marco del MUS) (DO 2014, L 141, p. 1). Esta disposición establece que la demandante, en el marco de un procedimiento de supervisión, como en el caso de autos, está obligada a prestar su asistencia al BCE a fin de clarificar los hechos. Por lo tanto, el cuestionario no tuvo por efecto dispensar al BCE de la realización de un examen individual ni invertir la carga de la prueba. Al contrario, sobre la base de la información recibida, el BCE efectuó su análisis, identificó el riesgo y llegó a la conclusión, por lo que respecta a la demandante, de que el citado riesgo no estaba cubierto, justificando así la medida de deducción y la obligación de información.
72 En cuanto a la obligación de información, es preciso señalar que tal medida es posible sobre la base del artículo 16, apartado 2, letra j), del Reglamento n.º 1024/2013. El hecho de que la información deba facilitarse utilizando la plantilla COREP C 01.00, línea 0529, ID 1.1.1.28 «Elementos o deducciones del capital de nivel 1 ordinario — otros», tal como figura en el anexo I del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/451 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establecen normas técnicas de ejecución para la aplicación del Reglamento n.º 575/2013 en relación con la comunicación de información con fines de supervisión por parte de las entidades, y por el que se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 680/2014 (DO 2021, L 97, p. 1), no permite concluir, contrariamente a lo que sostiene la demandante, que se trate de una medida perteneciente al «primer pilar». La utilización de este anexo se explica, como resulta de las Decisiones impugnadas, por el hecho de que el citado Reglamento de Ejecución no prevé, en esta fase, un punto específico para comunicar información en virtud de exigencias impuestas por el BCE en el ejercicio de la facultad mencionada en el artículo 16, apartado 2, letra d), del Reglamento n.º 1024/2013.
73 Por lo que respecta a la alegación de que el BCE incurrió en error manifiesto de apreciación en la medida en que negó la importancia de los «colchones de seguridad» para apreciar si la demandante podía responder al riesgo al que podría estar expuesta, debido a la suscripción de los CPI y a su tratamiento fuera de balance, procede señalar que el BCE examinó este aspecto. Llegó a la conclusión de que los citados colchones, es decir, una cifra de capital de la demandante por encima de los requisitos reglamentarios mínimos y de la recomendación del «segundo pilar», no podían considerarse capital destinado a cubrir el riesgo de sobrevaloración del CET 1. A este respecto, como se desprende de las Decisiones impugnadas y como admitió la demandante, esta sigue siendo libre de utilizar «colchones de seguridad» para cualquier riesgo y no específicamente para el riesgo asociado a los CPI. Del mismo modo, sigue siendo libre de distribuir los «colchones de seguridad», mediante distribuciones de beneficios autorizadas, en cualquier momento antes de que se materialice el riesgo, a menos que el BCE solicite la deducción o prohíba la distribución de beneficios. Además, la demandante no ha comunicado ningún compromiso jurídicamente vinculante que le impida disponer de su «colchón de seguridad» libremente, para fines distintos de la cobertura del riesgo de los CPI. Por otra parte, procede señalar, al igual que el BCE, que la demandante parece confundir el riesgo de sobrevaloración con sus consecuencias potenciales. El riesgo de sobrevaloración del CET 1 consiste en una sobrevaloración potencial del CET 1 a la vista de las capacidades reales de absorción de las pérdidas de la demandante, que podría permitirle suscribir exposiciones no cubiertas por fondos propios. Aunque los «colchones de seguridad» compuestos por CET 1 pueden cubrir las pérdidas derivadas de estas exposiciones, no cubren el propio riesgo de sobrevaloración del CET 1.
74 Por lo tanto, no pueden prosperar ni el argumento de la demandante relativo a los «colchones de seguridad» ni la alegación de que el BCE no tuvo estos en cuenta.
75 Tampoco puede prosperar la crítica relativa a la liquidez. Según la demandante, el BCE adoptó una posición de principio sin haber apreciado la existencia de un riesgo para ella. La demandante aduce que, en efecto, el BCE estimó que el riesgo vinculado a la liquidez estaba intrínsecamente vinculado a la contabilización de los CPI fuera del balance y que ninguna alternativa a la medida de deducción —en particular, una exigencia de liquidez añadida— podía paliarlo.
76 A este respecto, procede señalar que el BCE consideró, en las Decisiones impugnadas, que la liquidez que poseía la demandante no era pertinente para garantizar una gestión adecuada y una buena cobertura del riesgo vinculado a los CPI. En efecto, señaló, como se desprende del punto 3.10.4 de la Decisión de 2 de febrero de 2022 y del punto 3.9.4 de la Decisión de 21 de diciembre de 2022, que, en caso de requerimiento de pago de los CPI, o bien las entidades sujetas a la supervisión de que se trata entregarían efectivo a cambio de la recuperación de las garantías, como reequilibrio, o bien el FUR, el Fondo de resolución nacional o el sistema de garantía de depósitos incautaría directamente las garantías. De todas maneras, esto no tendría incidencia alguna en la liquidez neta de la entidad de crédito. En cualquier caso, la salida de tesorería ya tuvo lugar en el momento de la prestación inicial de la garantía y, por tanto, el riesgo vinculado a la liquidez ya se había materializado como se refleja en la gestión del riesgo vinculado a la liquidez de las garantías por las entidades de que se trata.
77 Pues bien, es preciso señalar que la apreciación según la cual, constituida ya la garantía, las consecuencias de esta operación sobre la liquidez ya habían sido tenidas en cuenta por la demandante y ya se había materializado el impacto sobre las ratios de liquidez, no carece de pertinencia. Por otra parte, de los escritos de la demandante también se desprende que esta admite que el hecho de que los CPI estén cubiertos por una garantía en forma de depósito en efectivo implica que las salidas de tesorería ya han tenido lugar y que, por tanto, la garantía prestada no dará lugar a que la demandante efectúe salidas adicionales con arreglo a los CPI.
78 El BCE examinó también si la posesión de liquidez adicional atenuaría las preocupaciones relativas a los riesgos vinculados a los CPI.
79 A este respecto, el BCE concluyó en las Decisiones impugnadas, basándose en la información presentada por la demandante, que la liquidez adicional no cubría el riesgo de sobrevaloración del CET 1. Mantener efectivo adicional tiene un impacto indirecto en el riesgo de capital, ya que suele atribuirse al efectivo una ponderación de riesgo baja. Sin embargo, estos efectos positivos ya se tienen en cuenta automáticamente en los sistemas de la demandante que determinan activos ponderados en función de los riesgos. El hecho de reflejar también esta incidencia en el cálculo de la deducción por el riesgo de los CPI equivaldría a computar doblemente los efectos positivos derivados de la posesión de liquidez adicional.
80 Habida cuenta del riesgo identificado, dicho razonamiento no adolece de error alguno.
81 El hecho de que este razonamiento se aplique también a otras entidades de crédito que suscriben CPI no significa que el BCE no haya llevado a cabo un examen de la situación individual de la demandante ni que haya adoptado una motivación general y estereotipada, vulnerando el principio de buena administración.
82 De todo lo anterior resulta que debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en un error de Derecho derivado de la privación del efecto útil de la normativa que regula el recurso a los CPI
83 La demandante sostiene que las Decisiones impugnadas privan a los CPI de todo efecto útil.
84 En primer lugar, para la demandante, el tratamiento contable y prudencial diferenciado de los CPI (que no dan lugar a la anotación de gastos en sus cuentas) con respecto a las contribuciones directas en efectivo (que dan lugar a una anotación de gastos en sus cuentas) es coherente con el objetivo del legislador consistente en preservar la capacidad de las entidades que contribuyen a financiar la economía real. Al imponer un trato prudencial indiferenciado entre los CPI y las contribuciones en efectivo, las Decisiones impugnadas amenazan el equilibrio establecido por el legislador entre la financiación de los fondos de resolución y de los sistemas de garantía de depósitos, por un lado, y la financiación de la economía real, por otro, e ignoran la diferente naturaleza que existe entre estas dos categorías de contribuciones.
85 En segundo lugar, la demandante aduce que la medida de deducción es contraria a los objetivos de flexibilidad, rapidez y efectividad perseguidos por el legislador, como se desprende de la génesis de los textos en los que se basó la unión bancaria y de la lectura de los debates parlamentarios, al hacer más gravoso el establecimiento de aportaciones ex ante a los fondos de resolución y a los sistemas de garantía de depósitos.
86 El BCE rebate las alegaciones de la demandante.
87 De conformidad con reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y el objetivo perseguido por la normativa de la que forma parte (sentencias de 26 de enero de 2012, ADV Allround, C‑218/10, EU:C:2012:35, apartado 26, véase también la sentencia de 19 de julio de 2012, A, C‑33/11, EU:C:2012:482, apartado 27 y jurisprudencia citada).
88 El hecho de que los CPI, junto con las aportaciones ex ante en efectivo, puedan utilizarse para contribuir a los fondos de resolución y a los sistemas de garantía de depósitos no resulta controvertido, habida cuenta de la redacción clara:
– del Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1093/2010 (DO 2014, L 225, p. 1);
– de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2014, L 173, p. 190);
– de la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (DO 2014, L 173, p. 149).
89 A este respecto, el artículo 70, apartado 3, del Reglamento n.º 806/2014 precisa que «los recursos financieros disponibles que se tendrán en cuenta para alcanzar el nivel fijado como objetivo especificado en el artículo 69 podrán incluir [CPI] íntegramente garantizados por activos de bajo riesgo libres de cargas por derechos de terceros, de libre disposición y asignados para el uso exclusivo de la Junta para los fines especificados en el artículo 76, apartado 1» y que «la parte de dichos [CPI] no superará el 30 % del importe total de las aportaciones recaudadas de conformidad con el presente artículo». El texto del artículo 103, apartado 3, de la Directiva 2014/59 es idéntico, en cuanto a su contenido, al del artículo 70, apartado 3, del Reglamento antes citado. Por último, en cuanto a los sistemas de garantía de depósitos, el artículo 10, apartado 3, de la Directiva 2014/49 prevé también la posibilidad de contribuir mediante los CPI.
90 No obstante, procede señalar que las disposiciones antes citadas no abordan ni tienen por objeto regular los tratamientos contable y prudencial de los CPI.
91 Por lo tanto, la cuestión del efecto útil de las disposiciones pertinentes se refiere a la articulación de la normativa por la que se establecen fondos de resolución y sistemas de garantía de depósitos y se autoriza la utilización de los CPI como contribución a los mismos, con el Reglamento n.º 575/2013 y el Reglamento n.º 1024/2013, que establecieron respectivamente requisitos prudenciales y establecieron el Mecanismo Único de Supervisión. Se trata, pues, de saber si la aplicación del Reglamento n.º 575/2013 y del Reglamento n.º 1024/2013 puede producir el efecto de privar de efecto útil a determinadas disposiciones del Reglamento n.º 806/2014, entre ellas, el artículo 70, apartado 3. Lo mismo sucede con la Directiva 2014/59 y, en particular, con su artículo 103, apartado 3, y con la Directiva 2014/49, en particular, su artículo 10, apartado 3.
92 A este respecto, no puede concluirse que el legislador hubiera deseado que el recurso a los CPI permitiera a las entidades suscriptoras asumir riesgos no cubiertos por fondos propios.
93 En efecto, tal interpretación estaría en contradicción con las medidas más estrictas adoptadas en respuesta a la crisis financiera de 2008, que fue el desencadenante de un refuerzo del marco normativo y de la supervisión prudencial. También se establecieron en dicho contexto los mecanismos de resolución destinados a prevenir las consecuencias nefastas de las quiebras bancarias acaecidas en el pasado y a hacerles frente en el futuro.
94 A este respecto, ya se ha declarado, en el marco de los motivos primero y segundo, que el BCE podía concluir fundadamente, sobre la base del examen individual, que la demandante corría un riesgo de sobrevaloración de CET 1, como resultado de la manera en que contabilizaba el CPI y la garantía correspondiente, lo que implicaba que podía financiar actividades que no estaban cubiertas por sus fondos propios.
95 Además, no resultan convincentes las citas tomadas de los considerandos que forman parte de los textos en los que se fundó la unión bancaria o los debates parlamentarios invocados por la demandante en sus escritos. Es cierto que muestran que el legislador intentó encontrar cierto equilibrio entre, por una parte, las exigencias necesarias para una unión bancaria sana y, por otra, el margen de maniobra dejado a los bancos en su actividad comercial. No obstante, los considerandos invocados por la demandante tienen alcance general y no se refieren a los CPI. Además, los pasajes que cita son selectivos e incompletos y no puede extraerse ninguna conclusión en cuanto al tratamiento contable y a las posibles consecuencias prudenciales.
96 A modo de ejemplo, la referencia que hace la demandante al considerando 18 del Reglamento n.º 1024/2013, para apoyar sus alegaciones en el presente motivo y, sobre todo, las relativas al tratamiento contable, carece de pertinencia en la medida en que el extracto citado de dicho considerando no refleja la totalidad de este. Efectivamente, de la frase citada resulta que el BCE deberá tener en cuenta las condiciones macroeconómicas pertinentes vigentes en los Estados miembros, y en particular la estabilidad de la oferta de crédito y la facilitación de las actividades productivas para el conjunto de la economía. No obstante, la frase anterior indica, por su parte, que el BCE debe, en el desempeño de sus funciones, evitar «el riesgo moral y la asunción de riesgos excesivos por parte de las entidades de crédito que de él pueda derivarse».
97 Pues bien, el hecho de que el BCE, en el desempeño de sus funciones, esté obligado a tener en cuenta las condiciones macroeconómicas pertinentes no significa que se le impida adoptar medidas correctoras individualmente si ello es necesario desde un punto de vista prudencial.
98 Asimismo, en cuanto a la referencia al considerando 15 de una versión de la propuesta de Reglamento de Ejecución en relación con el Reglamento n.º 806/2014 [actualmente Reglamento de Ejecución (UE) 2015/81 del Consejo, de 19 de diciembre de 2014, que especifica condiciones uniformes de aplicación del Reglamento n.º 806/2014 en lo que respecta a las aportaciones ex ante al FUR (DO 2015, L 15, p. 1)], citado por la demandante en sus escritos, procede señalar que no es pertinente. En efecto, su contenido no se recogió en la versión final del Reglamento de Ejecución, lo que sugiere que el legislador no lo consideró oportuno.
99 Además, en lo que atañe a la alegación de que un trato indiferenciado eliminaría el efecto útil de los CPI, procede señalar que de las decisiones adoptadas por el BCE y mencionadas en el apartado 60 anterior se desprende que otras entidades bancarias, también suscriptoras de CPI, establecieron un tratamiento contable diferente de sus CPI y de las cantidades depositadas en garantía que no planteaba ningún problema desde un punto de vista prudencial. Por lo demás, esto viene a demostrar que los CPI no carecen de intereses para estos últimos.
100 A este respecto, con independencia del tratamiento contable de los CPI, procede señalar que las sumas depositadas en garantía en el fondo de resolución o en el sistema de garantía de depósitos generan intereses en beneficio de las entidades suscriptoras de los CPI, lo que constituye una ventaja frente a una contribución en efectivo.
101 Además, la falta de una disposición en el Reglamento n.º 575/2013 que establezca expresamente un tratamiento contable y prudencial específico de los CPI tiende a reforzar las conclusiones anteriores.
102 Por otra parte, del dictamen emitido por la Autoridad Bancaria Europea (ABE) también parece desprenderse que, con la introducción del instrumento relativo a los CPI, el legislador no tuvo la intención de conceder una ventaja preferente a los suscriptores.
103 A este respecto, la ABE estimó, como se desprende de sus respuestas a los comentarios formulados en la consulta llevada a cabo sobre el proyecto de directrices de la ABE sobre los CPI con arreglo a la Directiva 2014/49, que ni los considerandos ni los artículos de la Directiva 2014/49 preveían que el objetivo perseguido por el legislador de la Unión al introducir los CPI fuera conceder a las entidades de crédito un tratamiento contable preferencial. Además, según la ABE, contrariamente a las contribuciones directas en efectivo, las entidades que suscriben CPI pueden beneficiarse de dichos compromisos conservando el producto de las cantidades transferidas en garantía. Además, siempre según la ABE, los CPI ofrecen a las entidades de crédito un tratamiento preferente de la liquidez (reflejado en el estado de flujos de efectivo).
104 Aunque la interpretación de la ABE no sea vinculante, en este caso puede ser pertinente tenerla en cuenta, ya que la ABE es una fuente de referencia en el ámbito de la unión bancaria.
105 Por otra parte, las directrices relativas a los CPI que la ABE estableció en virtud del artículo 10, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2014/49 y del artículo 16 del Reglamento (UE) n.º 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una ABE, se modifica la Decisión 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/78/CE de la Comisión (DO 2010, L 331, p. 12), confirman también que el tratamiento contable de los CPI y de las sumas depositadas en garantía puede dar lugar a la adopción de medidas prudenciales.
106 Por lo tanto, debe rechazarse la interpretación preconizada por la demandante y, en consecuencia, el tercer motivo en su totalidad.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración del principio de proporcionalidad
107 En primer lugar, la demandante recuerda que el riesgo potencial suscitado por los CPI solo puede materializarse en caso de requerimiento de pago y que dicho riesgo, cuya materialización es hipotética, ya que la probabilidad de que se requiera el pago de los CPI es escasa, está, en cualquier caso, cubierto mediante la aplicación correcta de los requisitos prudenciales, como los activos ponderados en función del riesgo (risk weighted assets). En su opinión, de ello se desprende que el BCE no tuvo en cuenta su situación específica, que la medida de deducción no está justificada y que, solo por esta razón, vulnera el principio de proporcionalidad.
108 En segundo lugar, según la demandante, el BCE descartó cualquier medida alternativa a la medida de deducción, en virtud de una posición de principio, so pretexto de que, sin deducción, el importe del CET 1 comunicado a los participantes en el mercado no refleja la capacidad real de absorción de pérdidas.
109 Por lo tanto, la demandante considera que la imposición de la medida de deducción, que produce efectos negativos sobre ella, es manifiestamente inadecuada y desproporcionada, a la vista del objetivo declarado de obtener, por necesidades de supervisión, una información adecuada sobre los riesgos.
110 Por último, la demandante estima que el BCE reconoció, en las respuestas a las observaciones formuladas por ella, que la adecuación de su capital, evaluada como en «riesgo medianamente bajo» en el caso de autos, era un parámetro indiferente. De ello deduce que el BCE ha admitido, por consiguiente, que incluso a una entidad que presente una situación de capital adecuada se le aplicaría la misma medida de deducción, lo que está en total contradicción con el principio de proporcionalidad.
111 El BCE rebate las alegaciones de la demandante.
112 Con carácter preliminar, es preciso recordar que, según el artículo 5 TUE, apartado 4, en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo n.º 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anejo al TFUE.
113 De acuerdo con reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión sean idóneos para alcanzar los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate y no vayan más allá de lo necesario para alcanzar tales objetivos, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, T‑122/15, EU:T:2017:337, apartado 67 y jurisprudencia citada).
114 Además, según el Tribunal de Justicia, la apreciación de la proporcionalidad de una medida debe conciliarse con el respeto del margen de apreciación que, en su caso, se haya reconocido a las instituciones de la Unión en su adopción (véase la sentencia de 8 de mayo de 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, apartado 53 y jurisprudencia citada).
115 En el caso de autos, tras constatar que la existencia del riesgo identificado no cubierto daba lugar a la situación problemática contemplada en el artículo 16, apartado 1, letra c), del Reglamento n.º 1024/2013 y que, para resolver ese problema, podía ejercer las competencias que le confería el artículo 16, apartado 2, letra d), de ese mismo Reglamento para exigir a la entidad en cuestión que aplicara una política específica de dotación de provisiones o un determinado tratamiento de los activos en cuanto a requisitos de fondos propios, el BCE examinó la proporcionalidad de la medida de deducción.
116 En primer lugar, el BCE determinó que la exigencia de deducción era adecuada para remediar el riesgo de sobrevaloración del CET 1, ya que solucionaba específicamente la pérdida de recursos económicos ya producida. En segundo lugar, el BCE evaluó si la exigencia de deducción era necesaria y, en particular, si existían otras medidas alternativas menos onerosas y que pudieran alcanzar del mismo modo el objetivo de declarar únicamente el CET 1 capaz de soportar los riesgos.
117 El BCE consideró que este objetivo no se alcanzaría recurriendo a otras medidas en el marco del «segundo pilar» en virtud del artículo 16, apartado 2, letras a), que tiene por objeto el aumento de las exigencias de fondos propios, e i), que tiene por objeto restringir la distribución de dividendos, del Reglamento n.º 1024/2013.
118 Es preciso señalar que el examen realizado por el BCE sobre la proporcionalidad de la medida de deducción fue estructurado y se realizó de forma correcta. No adolece de ningún vicio de ilegalidad ni incurre en errores. Además, las alegaciones formuladas por la demandante no desvirtúan este razonamiento del BCE.
119 En primer lugar, la alegación de que la materialización de los requerimientos de pago de los CPI es siempre muy hipotética no es pertinente en lo que respecta al riesgo identificado.
120 En segundo lugar, el hecho de que el BCE examinara y, posteriormente, descartara medidas alternativas a la medida de deducción determina que la demandante no puede llegar a la conclusión de que la medida impuesta era inadecuada y desproporcionada para la obtención de información sobre los riesgos. En cualquier caso, la demandante no ha explicado por qué el razonamiento del BCE a este respecto es erróneo. Además, la medida de deducción tiene por objeto remediar la pérdida de recursos económicos ya producida, dado que la comunicación al mercado o a los supervisores del nivel exacto de capacidad de absorción de las pérdidas del CET 1 de la demandante no es más que una consecuencia indirecta de la medida impuesta, pero no un objetivo en sí mismo.
121 En tercer lugar, el hecho de que la adecuación del capital haya dado lugar a una evaluación como «riesgos medianamente bajos» no significa que la medida de deducción impuesta sea desproporcionada y, en cualquier caso, debe señalarse que esa calificación no subsana el riesgo de sobrevaloración identificado.
122 De lo anterior resulta que debe desestimarse el cuarto motivo y, en consecuencia, el recurso en su totalidad.
Costas
123 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haberse desestimado las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el BCE.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a BNP Paribas.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de junio de 2024.
Firmas