ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 28 юни 2016 година(1)
Дело C‑304/15
Европейска комисия
срещу
Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия
„Неизпълнение на задължения — Директива 2001/80/ЕО за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации — Член 4, параграф 3 — Приложение VI, част А, бележка под линия (3) — Обхват на дерогацията — Електроцентрала „Aberthaw“ — Допустимост“
I – Въведение
1. Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации (наричана по-нататък „Директивата“)(2), се прилага спрямо инсталации, чиято номинална топлинна мощност е равна или превишава 50 MW, независимо от използвания вид гориво (твърдо, течно или газообразно)(3). Тя има за цел намаляване на емисиите на серен двуокис, азотни окиси и прах, изхвърляни от тези инсталации.
2. Европейската комисия е проверила съвместимостта с изискванията на Директивата на големите горивни инсталации, включително електроцентрала „Aberthaw“ (Уелс). Тя е стигнала до заключението, че Обединеното кралство е нарушило изискванията на член 4, параграф 3 във връзка с част А от приложение VI към Директивата, които изискват от държавите членки да намалят значително емисиите и определят пределно допустими стойности на емисиите на азотни окиси (NOx) от 500 mg/Nm3.
3. Обединеното кралство твърди, че на електроцентрала „Aberthaw“ е било разрешено да изпуска повече от 500 mg/Nm3 NOx във въздуха въз основа на бележка под линия (3), съдържаща се в част А от приложение VI към Директивата (наричана по-нататък „бележка под линия (3)“). Тази бележка под линия въвежда дерогация от общоприложимите пределно допустими стойности на емисиите за инсталации, изгарящи твърди горива, чието съдържание на летливи вещества е по-малко от 10 %.
4. Настоящият спор е свързан с правилното тълкуване на бележка под линия (3): прилага ли се тази бележка под линия по отношение на електроцентрала „Aberthaw“?
II – Приложимо право
5. В член 4, параграф 3 от Директива 2001/80 се посочва, че: „[б]ез да се засягат Директива 96/61/ЕО и Директива 96/62/ЕО на Съвета от 27 септември 1996 г. относно оценката и управлението на качеството на околния въздух, държавите членки намаляват значително емисиите до 1 януари 2008 г. най-късно, или:
а) като взимат съответните мерки, за да гарантират, че всяко разрешение за експлоатация на съществуващи инсталации съдържа условия, отнасящи се до спазването на пределните стойности на емисиите, определени в параграф 1; или
б) като следят съществуващите инсталации да са подчинени на националната схема за намаляване на емисиите, посочена в параграф 6 […]“.
6. Част А от приложение VI към Директива 2001/80 определя пределно допустимите стойности на емисиите на NOx, приложими към новите и съществуващите инсталации, посочени съответно в член 4, параграф 1 и в член 4, параграф 3. В нея се определя пределно допустима стойност от 500 mg/Nm3 за инсталации с топлинна мощност над 500 MWth. От 1 януари 2016 г. се прилага стойност от 200 mg/Nm3.
7. Бележка под линия (3) в част А на приложение VI към Директивата посочва, че „[д]о 1 януари 2018 г. за инсталациите, които са работили през 12-месечния период, който приключва на 1 януари 2001 г., и продължават да работят с твърди горива, съдържащи по-малко от 10 % летливи вещества, се прилага пределно допустима стойност от 1 200 mg/Nm3“.
8. Директива 2001/80 е преработена и отменена, считано от 1 януари 2016 г., с Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването)(4). Тази нова директива определя по-ниски норми за допустими емисии. Освен това тя премахва дерогациите като предвидената в бележка под линия (3) в част А на приложение VI към Директива 2001/80.
III – Производство
9. На 29 май 2012 г. Комисията открива процедура „EU Pilot“, за да провери спазването на предвидените в Директивата пределно допустими стойности на емисиите на NOx от някои големи горивни инсталации (по-специално електроцентрала „Aberthaw“, наричана по-нататък „Aberthaw“). В хода на процедурата Обединеното кралство отстоява тезата, че въз основа на бележка под линия (3) от част А на приложение VI към Директивата Aberthaw се ползва от по-висока пределно допустима стойност на емисиите на NOx от 1 200 mg/Nm3 в сравнение със стандартната пределно допустима стойност от 500 mg/Nm3. Посочва се обаче, че през 2009 г. е било отчетено съдържание на летливи вещества (наричано по-нататък „СЛВ“) в твърдото гориво, използвано в Aberthaw, на стойност 13,5 %, а в бележка под линия (3) се съдържа изискване СЛВ да е по-малко от 10 %.
10. Впоследствие Обединеното кралство информира Комисията, че пределно допустимата стойност на емисиите на NOx в издаденото от националните органи разрешително на Aberthaw е намалена на 1 100 mg/Nm3, а годишното съдържание на летливи вещества във въглищата за периода 2008—2011 г. варира от 11,39 % до 12,89 %.
11. Според Комисията през нито една година в рамките на периода от 2008 г. до 2011 г. включително Aberthaw не е изпълнила предвиденото в бележка под линия (3) изискване СЛВ да е по-малко от 10 %. Поради това Комисията счита, че за Aberthaw е приложима стандартната пределно допустима стойност от 500 mg/Nm3, като инсталацията не е успяла да достигне тази стойност.
12. Ето защо на 21 юни 2013 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо до Обединеното кралство, в което твърди, че държавата не е приложила правилно член 4, параграф 3 от Директивата във връзка със бележка под линия (3) от част А на приложение VI към нея по отношение на електроцентрала „Aberthaw“ след 1 януари 2008 г. и следователно не е изпълнила задълженията си, произтичащи от Директива 2001/80.
13. Обединеното кралство отговаря с писмо от 9 септември 2013 г., в което заявява, че не е нарушило задълженията си, произтичащи от Директивата, по отношение на електроцентрала „Aberthaw“. То твърди, че договорената и установена в бележка под линия (3) в Директивата дерогация е специално предназначена да обхваща Aberthaw.
14. Тези доводи не са убедителни за Комисията. На 16 октомври 2014 г. тя издава мотивирано становище. По-специално Комисията е на мнение, че на дадена инсталация може да бъде разрешено да надвишава обичайната пределно допустима стойност на емисиите само ако изгаря твърди горива, чието СЛВ е по-малко от 10 %.
15. Обединеното кралство отговаря на мотивираното становище с писмо от 17 декември 2014 г. То уточнява, че Aberthaw продължава да прави инвестиции за подобряване на своята ефективност и се очаква емисиите на NOx да се понижат до 450 mg/Nm3 до края на 2017 г. По-нататък Обединеното кралство посочва, че в разрешителното, издадено от британските органи на Aberthaw, пределно допустимата стойност на емисиите на NOx през 2013 г.е намалена отново до 1 050 mg/Nm3.
16. Въз основа на тези обстоятелства Комисията предявява иск пред Съда. Тя моли Съда:
– да обяви, че като не е приложило правилно Директива 2001/80 по отношение на електроцентрала „Aberthaw“ в Уелс, Обединеното кралство не е изпълнило задълженията си по член 4, параграф 3 във връзка с част A на приложение VI към Директива 2001/80, както и
– да осъди Обединеното кралство да заплати съдебните разноски.
17. Обединеното кралство поддържа, че във всеки един момент е прилагало правилно разпоредбите на Директивата по отношение на Aberthaw, и посочва, че Съдът следва да отхвърли иска на Комисията и да я осъди да заплати съдебните разноски.
18. Страните представят писмени становища. В проведеното на 21 април 2016 г. съдебно заседание и двете страни представят устни становища.
IV – Анализ
19. Съгласно бележка под линия (3) в част А на приложение VI към Директивата „[д]о 1 януари 2018 г. за инсталациите, които са работили през 12-месечния период, който приключва на 1 януари 2001 г., и продължават да работят с твърди горива, съдържащи по-малко от 10 % летливи вещества, се прилага пределно допустима стойност от 1 200 mg/Nm3“.
20. В първата част на настоящото заключение (A) ще предложа най-естественото тълкуване на приложното поле на тази разпоредба. Във втората част (Б) ще разгледам доводите, основани на законодателната история на бележка под линия (3), подробно обсъдена по-конкретно от правителството на Обединеното кралство.
А – Приложно поле на бележка под линия (3)
21. Комисията и Обединеното кралство спорят по два въпроса, свързани с тълкуването на бележка под линия (3): първо, относно необходимия за ползване на дерогацията дял на въглищата с ниско СЛВ в общото гориво на електроцентралата и второ, относно периода, за който се изчислява СЛВ, за да продължи електроцентралата да се ползва от изключението по тази разпоредба.
22. Според тълкуването на Комисията горепосочените два въпроса във връзка с бележка под линия (3) изискват инсталацията във всеки един момент да работи със смес от въглища със СЛВ под 10 %, измерено като средногодишна стойност.
23. Според правителството на Обединеното кралство бележка под линия (3) изисква само „значителна част“ или „количество de minimis“ от въглищата да имат СЛВ под 10 %. То твърди, че електроцентрала „Aberthaw“ във всеки един момент е работила със смес от въглища на основата предимно на антрацит, със СЛВ от 6 % до 15 %, като значителна част от въглищата са били със СЛВ под 10 %. Инсталацията обаче никога не била работила само с въглища със СЛВ под 10 %. По-нататък Обединеното кралство уточнява, че централата не може да работи с гориво, съставено само от въглища със СЛВ под 10 %, тъй като да се работи с въглища със СЛВ под 9 % е опасно и на практика е почти невъзможно нивото на СЛВ да се поддържа в интервала от 9 % до 10 %. Освен това Обединеното кралство твърди, че е невъзможно да се доставят достатъчно въглища, така че да се поддържа постоянно годишно СЛВ под 10 %. Поради това Обединеното кралство оспорва предлагания от Комисията начин за изчисляване на СЛВ и счита, че вместо това то трябва да се измерва на месечна или дори на 48-часова база.
24. Смятам, че тезата на Обединеното кралство е несъстоятелна.
25. Първо, що се отнася до необходимия за ползване от дерогацията съгласно бележка под линия (3) дял на въглищата с ниско СЛВ в общото гориво на електроцентралата, доводът на Обединеното кралство, според който е достатъчно да се използва „значителна част“ от този вид въглища в общото гориво на инсталацията, не намира подкрепа в текста.
26. Има само две възможни тълкувания на израза „са работили […] с твърди горива, съдържащи по-малко от 10 % летливи вещества“, които не изкривяват естествения смисъл на текста: първото, всички въглища, които се изгарят, трябва да имат СЛВ под 10 %. Това на практика би означавало, че могат да се използват единствено въглища със СЛВ под 10 %. Второто, средната стойност на СЛВ за използваната смес от въглища трябва да е под 10 %. Поради тази причина не е необходимо електроцентралата да изгаря единствено въглища със СЛВ под 10 %, за да се ползва от предвидената в бележка под линия (3) дерогация. По-малка от посочената прагова стойност трябва да бъде само средната стойност, изчислена за определен период от време.
27. За мен няма съмнение, че само второто тълкуване е разумно: сместа от изгаряните в инсталацията въглища трябва да има средно съдържание на летливи вещества под 10 %. В подкрепа на тълкуване има не само систематични(5), но и функционални доводи. Всъщност правителството на Обединеното кралство излага подробни доводи, че би било трудно, ако не и невъзможно, да се гарантира еднакво СЛВ на отделните пратки въглища. Същевременно операторът на инсталацията трябва да може да гарантира, че изгаряната смес от въглища притежава определени характеристики за даден период от време.
28. Второ, що се отнася до периода, за който трябва да се изчислява СЛВ, най-естественото значение на бележка под линия (3) води до извода, че средната стойност на СЛВ следва да се изчислява на годишна база.
29. В бележка под линия (3) се посочва 12-месечният период, който приключва на 1 януари 2001 г. — т.е. средната стойност общо за 2000 г. — като първоначално условие за достъп до дерогацията. Наистина в бележка под линия (3) не се уточнява какъв период е необходим, за да продължи прилагането на това изключение. При все това считам, че най-уместно е да се направи вътрешна (а следователно и възможно най-близка) аналогия в рамките на същото изречение: същата средногодишна стойност следва да се прилага по аналогия за следващите години, за да се прецени дали инсталацията „продължав[а] да работ[и]“ — според формулировката на бележка под линия (3) — с твърди горива със СЛВ под 10 %.
30. С оглед на изложените съображения според мен бележка под линия (3) следва да се разбира в смисъл, че изискването за СЛВ под 10 % се отнася до средногодишната стойност за сместа от въглища, изгаряни от електроцентралите.
31. Както посочва Комисията, изискването за 10 % съставлява разграничителна прагова стойност. От предвидената в бележка под линия (3) дерогация могат да се възползват само тези електроцентрали, които са работили през 12-месечния период до 1 януари 2001 г. и продължават да работят със смес от въглища, която съдържа по-малко от 10 % летливи вещества на средногодишна база.
32. Обединеното кралство изрично признава в съдебното заседание, че случаят с Aberthaw не е такъв. Aberthaw никога не е работила със смес от въглища със средногодишна стойност на СЛВ под 10 %, било то през 12-месечния период, който приключва на 1 януари 2001 г., или през следващите години. Ето защо в действителност няма съмнение, че ако бележка под линия (3) се тълкува по описания по-горе начин, Aberthaw не би могла да се възползва от предвидената в нея дерогация.
Б – Ролята на законодателната история
33. Правителството на Обединеното кралство твърди, че бележка под линия (3) от Директивата е била включена в текста специално за електроцентрала „Aberthaw“. Обединеното кралство подчертава довода, че бележка под линия (3) следва да се характеризира по-точно като нарочна разпоредба, която налага специфична и подходяща пределно допустима стойност на емисиите на NOx, съобразена с характеристиките на Aberthaw и подобни електроцентрали.
34. Обединеното кралство поддържа по-конкретно, че електроцентрала „Aberthaw“ е единствена по рода си сред британските въглищни електроцентрали. То твърди, че тя била проектирана специално за изгаряне на въглища с ниско СЛВ, за да може да работи с преобладаващите в Южен Уелс въглища — т.е. антрацитни въглища, които по принцип имат ниско СЛВ в интервала от 6 % до 15 % — докато СЛВ на въглищата, използвани в традиционните въглищни централи, обикновено е около 20 % и 35 %. Тъй като въглищата с ниско СЛВ били по-трудни за изгаряне, за тях бил необходим специално проектиран котел, за разлика от традиционните въглищни електроцентрали. Видно било, че генерираните от тези специални котли емисии на NOx са винаги по-високи. Поради това било невъзможно Aberthaw да спазва строгите тавани за емисиите на NOx.
35. Обединеното кралство твърди, че бележка под линия (3) е специално изготвена за Aberthaw заради нейното съществено икономическо значение за региона на Южен Уелс, по-специално защото все още съществуващите уелски въглищни мини разчитат на нея като единствен пазар за добитите въглища, тъй като въглищата с ниско СЛВ са неподходящи за повечето други пазари.
36. Според Комисията предвидената в бележка под линия (3) дерогация не е била специално изготвена за Aberthaw, а е била предназначена по принцип за ограничен брой електроцентрали, разположени в райони, където добиваните на място антрацитни въглища имат естествено ниско съдържание на летливи вещества, както в Обединеното кралство, но също и в Испания.
37. От представените на Съда материали е трудно да се направи еднозначен извод, че съдържащата се в бележка под линия (3) дерогация е била специално изготвена за Aberthaw.
38. Първо, дерогацията първоначално е била предназначена за нови, а не за съществуващи инсталации. Това е видно от сравнението на Директива 2001/80 с предшестващата я Директива 88/609/ЕИО(6) на Съвета. Приложение VI към Директива 88/609 определя различни пределно допустими стойности за емисиите на NOx в зависимост от вида на използваното от електроцентралата гориво и допуска до 1 300 mg/Nm3 за твърдо гориво със СЛВ под 10 %. Нищо не показва обаче, че авторите на приложение VI към Директива 88/609 са имали предвид Aberthaw (която е съществуваща инсталация), след като дерогацията в приложение VI към посочената директива се прилага само за нови, но не и за вече съществуващи инсталации.
39. Второ, нищо в подготвителните работи във връзка с Директивата не доказва, че бележка под линия (3) е нарочна разпоредба, предназначена за Aberthaw. На Съда не са представени убедителни доказателства по този въпрос. В становищата си правителството на Обединеното кралство се позовава на редица материали от различни лица, членове на Европейския парламент или британски длъжностни лица, участвали във или свързани със законодателния процес, довел до приемането на Директивата. Тези материали обаче се ограничават само до писма, бележки на тези лица и записи от пленарни разисквания в Европейския парламент. Нито един от въпросните документи обаче не отразява официалната позиция на участваща в законодателния процес институция на ЕС, за която да може да се приеме, че изразява ясно законодателно намерение на определена институция на ЕС.
40. Накрая, в други разпоредби на Директивата изрично се назовават конкретни инсталации, които ползват дерогация от определените в нея стандартни пределно допустими стойности на емисиите. Такъв е по-специално случаят с „две инсталации […] на островите Крит и Родос“, за които се прилага конкретна пределно допустима стойност (приложение VI, част Б). Същият законодателен подход е могъл да се приложи към специфичното положение на Aberthaw. Законодателят обаче е решил да не го прилага.
41. При всички положения, каквото и да е било законодателното намерение, считам, че в конкретния случай то не е от решаващо значение.
42. Като цяло от установената практика на Съда следва, че законодателната история и законодателното намерение са релевантни при тълкуването както на вторичното(7), така и, в последно време, на първичното(8) право.
43. Трябва обаче да се постави акцент върху понятието „тълкуване“ и то да се разграничи от съдебното „правотворчество“. Основани на законодателно намерение доводи са допустими и дори полезни при наличие на неточност или двусмислие в текста. По мое мнение обаче те могат да помогнат на тълкуващия единствено доколкото самата неяснота на текста позволява; тълкуването трябва да остане в границите на писмения текст и възможната му семантична неяснота.
44. Ето защо, дори да се установи, че бележка под линия (3) е била изготвена специално за Aberthaw, което не бе доказано в настоящото производство, подобна констатация вероятно би била от значение за евентуалната отмяна(9) на такава хипотетично безплодна разпоредба. По мое мнение обаче тя не може да доведе до съдебно правотворческо тълкуване, когато законодателят е избрал и посочил в текста на закона точна цифра, брой или процент. Това би било равносилно на тълкуване „contra legem“, т.е. тълкуване, противоречащо на ясния текст на разпоредба, което Съдът е приел като предел на всяко тълкувателно усилие(10).
45. По настоящото дело този предел при тълкуването очевидно е достигнат. С основание може да се приеме, че е налице неяснота в тълкуването относно начина и периода за изчисляване на СЛВ, както бе посочено в предишния раздел. Няма двусмислие обаче по отношение на прага от 10 %. Десет процента означава десет процента.
46. В резултат от това обсъждането на законодателната история на бележка под линия (3) не може да промени изводът, че Обединеното кралство не е приложило правилно член 4, параграф 3, разгледан във връзка със бележка под линия (3) в част А на приложение VI към Директивата, по отношение на електроцентрала „Aberthaw“ и че следователно не е изпълнило задълженията си, произтичащи от Директива 2001/80.
V – Съдебни разноски
47. Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е поискала Обединеното кралство да заплати съдебните разноски и последното е загубило делото, то следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
VI – Заключение
48. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда:
1) да приеме, че Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия не е приложило правилно член 4, параграф 3, във връзка със бележка под линия (3) в част А на приложение VI към Директива 2001/80/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2001 година за ограничаване на емисиите на определени замърсители във въздуха, изпускани от големи горивни инсталации, по отношение на електроцентрала „Aberthaw“ в Уелс и че следователно не е изпълнило задълженията си, произтичащи от Директива 2001/80;
2) да осъди Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия да заплати съдебните разноски.