STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 28. června 2016(1)
Věc C‑304/15
Evropská komise
proti
Spojenému království Velké Británie a Severního Irska
„Nesplnění povinností – Směrnice 2001/80/ES o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení – Článek 4 odst. 3 – Příloha VI část A poznámka pod čarou č. 3 – Působnost výjimky – Elektrárna Aberthaw – Způsobilost“
I – Úvod
1. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení (dále jen „směrnice“)(2) se vztahuje na zařízení, jejichž jmenovitý tepelný příkon je 50 MW nebo vyšší bez ohledu na typ použitého paliva (tuhé, kapalné nebo plynné)(3). Jejím cílem je snížit emise oxidu siřičitého, oxidů dusíku a prachu vypouštěné takovými zařízeními.
2. Evropská komise prověřovala, zda jsou velká spalovací zařízení, včetně elektrárny Aberthaw (Wales), slučitelná s požadavky směrnice. Dospěla k závěru, že Spojené království nesplnilo požadavky čl. 4 odst. 3 ve spojení s přílohou VI částí A směrnice, který ukládá členským státům, aby dosáhly výrazného snížení emisí, a stanoví mezní hodnotu emisí pro oxidy dusíku (NOx) na 500 mg/Nm3.
3. Spojené království tvrdí, že elektrárna Aberthaw mohla vypouštět více než 500 mg/Nm3 NOx do ovzduší na základě poznámky pod čarou č. 3 v příloze VI části A směrnice (dále jen „poznámka pod čarou č. 3“). Tato poznámka stanoví výjimku z obecně použitelné mezní hodnoty emisí pro zařízení spalující tuhá paliva s obsahem prchavé hořlaviny nižším než 10 %.
4. Projednávaný spor se týká správného výkladu poznámky pod čarou č. 3: vztahuje se na elektrárnu Aberthaw?
II – Použitelné právo
5. Článek 4 odst. 3 směrnice 2001/80/ES stanoví: „Aniž je dotčena směrnice 96/61/ES a směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší, dosáhnou členské státy nejpozději do 1. ledna 2008 výrazného snížení emisí:
a) přijetím vhodných opatření zajišťujících, aby všechna povolení k provozu stávajících zařízení obsahovala podmínky týkající se dodržování mezních hodnot emisí stanovených pro nová zařízení podle odstavce 1, nebo
b) zajištěním, aby se stávající zařízení stala součástí národního plánu snižování emisí uvedeného v odstavci 6 […]“.
6. Příloha VI část A směrnice 2001/80/ES vymezuje mezní hodnoty emisí pro NOx, platné pro nová a stávající zařízení podle čl. 4 odst. 1 a čl. 4 odst. 3. Stanoví mezní hodnotu pro zařízení s tepelnou kapacitou vyšší než 500 MWth na 500 mg/Nm3. Od 1. ledna 2016 se použije hodnota 200 mg/Nm3.
7. Poznámka pod čarou č. 3 v příloze VI části A směrnice stanoví, že „[d]o 1. ledna 2018 se na zařízení, která byla v provozu během dvanáctiměsíční doby končící dnem 1. ledna 2001 se spalováním tuhých paliv s obsahem prchavé hořlaviny nižším než 10 % a pokračují v tomto provozu, […] vztahuje mezní hodnota 1200 mg/Nm3“.
8. Směrnice 2001/80 byla přepracována a zrušena od 1. ledna 2016 směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění)(4). Tato nová směrnice stanoví nižší mezní hodnoty emisí. Dále zrušuje druh výjimky uvedené v poznámce pod čarou č. 3 v příloze VI části A směrnice 2001/80.
III – Řízení
9. Dne 29. května 2012 zahájila Komise v rámci projektu EU PILOT šetření týkající se souladu některých velkých spalovacích zařízení [zejména elektrárny Aberthaw (dále jen „Aberthaw“)] s mezními hodnotami emisí pro NOx stanovenými směrnicí. V průběhu řízení Spojené království tvrdilo, že se na Aberthaw vztahuje na základě přílohy VI části A poznámky pod čarou č. 3 směrnice vyšší mezní hodnota emisí 1 200mg/Nm3 pro NOx oproti běžné mezní hodnotě 500 mg/Nm3. Nicméně obsah prchavé hořlaviny (dále jen „OPH“) v tuhém palivu používaném v Aberthaw v roce 2009 byl zaznamenán ve výši 13,5 %, kdežto podmínka stanovená v poznámce pod čarou č. 3 vyžaduje OPH nižší než 10 %.
10. Spojené království následně informovalo Komisi, že mezní hodnota emisí pro NOx v povolení Aberthaw vydaném vnitrostátními orgány byla snížena na 1 100 mg/Nm3, zatímco roční hodnota obsahu prchavé hořlaviny v uhlí se pohybovala mezi 11,39 % a 12,89 % v letech 2008 až 2011.
11. Podle stanoviska Komise nebyla podmínka OPH nižšího než 10 % stanovená v poznámce pod čarou č. 3 elektrárnou Aberthaw splněna v žádném z let 2008 až 2011. Proto se Komise domnívala, že běžná mezní hodnota 500 mg/Nm3 byla hodnotou použitelnou na Aberthaw a nebylo jí zařízením dosaženo.
12. Proto Komise zaslala dne 21. června 2013 Spojenému království výzvu dopisem, ve které uvedla, že nesprávně použilo čl. 4 odst. 3 ve spojení s přílohou VI částí A poznámkou pod čarou č. 3 směrnice na elektrárnu Aberthaw od 1. ledna 2008, a tedy neplní povinnosti, které pro ně vyplývají ze směrnice 2001/80.
13. Spojené království odpovědělo dopisem ze dne 9. září 2013, v němž uvedlo, že neporušuje své povinnosti podle směrnice ve vztahu k elektrárně Aberthaw. Tvrdilo, že výjimka sjednaná a zakotvená ve směrnici v poznámce pod čarou č. 3 mířila specificky na Aberthaw.
14. Komisi toto tvrzení nepřesvědčilo. Dne 16. října 2014 vydala odůvodněné stanovisko. Zaujala zejména stanovisko, že překračování běžné mezní hodnoty emisí může být zařízení povoleno pouze tehdy, když spaluje tuhá paliva s OPH nižším než 10 %.
15. Spojené království odpovědělo na odůvodněné stanovisko dopisem ze dne 17. prosince 2014. Vysvětlilo, že Aberthaw nadále investuje do zlepšení provozu s tím, že se očekává, že se emise NOx do konce roku 2017 sníží na 450 mg/Nm3. Rovněž uvedlo, že povolení vydané britskými orgány elektrárně Aberthaw bylo v roce 2013 znovu sníženo a stanovilo mezní hodnotu emisí pro NOx na 1 050 mg/Nm3.
16. V tomto kontextu podala Komise žalobu k Soudnímu dvoru. Navrhuje, aby Soudní dvůr:
– určil, že Spojené království tím, že nesprávně použilo směrnici 2001/80/ES na elektrárnu Aberthaw ve Walesu, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 4 odst. 3 ve spojení s přílohou VI částí A směrnice 2001/80/ES, a
– uložil Spojenému království náhradu nákladů řízení.
17. Spojené království tvrdí, že vždy používalo ustanovení směrnice na Aberthaw správně a navrhuje, aby byla žaloba Komise zamítnuta a Komisi uložena náhrada nákladů řízení.
18. Účastníci řízení předložili písemná vyjádření. Oba účastníci řízení přednesli rovněž ústní vyjádření na jednání, které se konalo dne 21. dubna 2016.
IV – Posouzení
19. Podle přílohy VI části A poznámky pod čarou č. 3 směrnice „[d]o 1. ledna 2018 se na zařízení, která byla v provozu během dvanáctiměsíční doby končící dnem 1. ledna 2001 se spalováním tuhých paliv s obsahem prchavé hořlaviny nižším než 10 % a pokračují v tomto provozu, […] vztahuje mezní hodnota 1 200 mg/Nm3“.
20. V první části tohoto stanoviska (A) navrhnu nejpřirozenější výklad působnosti tohoto ustanovení. V druhé části (B) se budu zabývat argumenty založenými na historii vzniku poznámky pod čarou č. 3, do hloubky diskutovanými zejména vládou Spojeného království.
A – Působnost poznámky pod čarou č. 3
21. Komise a Spojené království se přou o dvou skutečnostech týkajících se struktury poznámky pod čarou č. 3: zaprvé podíl nízkého OPH v uhlí, který je vyžadován pro to, aby bylo možné využít výjimku, s přihlédnutím k celkovému objemu paliva pro elektrárnu, a zadruhé období, za které je třeba OPH elektrárny vypočítat pro to, aby se nadále kvalifikovala pro výjimku podle tohoto ustanovení.
22. Komise vykládá obě výše uvedené skutečnosti v poznámce pod čarou č. 3 tak, že vyžadují, aby elektrárna byla vždy provozována s uhelnou směsí s OPH nižším než 10 % měřeným jako roční průměr.
23. Podle vlády Spojeného království poznámka pod čarou č. 3 pouze vyžaduje „podstatný podíl“ nebo „de minimis podíl“ uhlí s OPH nižším než 10 %. Tvrdí, že elektrárna Aberthaw byla vždy provozována s uhelnou směsí založenou převážně na antracitovém uhlí s OPH mezi 6 % a 15 %, včetně podstatného podílu uhlí s OPH nižším než 10 %. Nicméně nikdy nebyla provozována výlučně s uhlím s OPH nižším než 10 %. Spojené království dále vysvětluje, že elektrárna nemůže být provozována výlučně s palivem skládajícím se výlučně z uhlí s OPH nižším než 10 %, neboť je nebezpečné používat uhlí s OPH nižším než 9 % a protože je prakticky téměř nemožné udržovat úroveň OPH mezi 9 % a 10 %. Navíc Spojené království tvrdí, že by bylo nemožné dodávat dostatečné dodávky uhlí tak, aby bylo konsistentně dosahováno ročního OPH nižšího než 10 %. Zpochybňuje tedy způsob, jakým Komise navrhuje vypočítat OPH, a domnívá se, že by OPH měl být místo toho měřen měsíčně nebo dokonce na základě období 48 hodin.
24. Domnívám se, že stanovisko Spojeného království je neudržitelné.
25. Zaprvé, pokud jde o podíl uhlí s nízkým OPH, který je vyžadován pro výjimku v poznámce pod čarou č. 3, z hlediska celkového paliva elektrárny, argument Spojeného království, podle kterého je dostatečné použití „podstatného podílu“ tohoto druhu uhlí jako uhlí pro elektrárnu, nenachází žádnou podporu v textu.
26. Výraz „v provozu […] se spalováním tuhých paliv s obsahem prchavé hořlaviny nižším než 10 %“ poskytuje pouze dva možné výklady, které nevedou ke zkreslení přirozeného významu jeho znění: zaprvé všechno spálené uhlí musí mít OPH nižší než 10 %. To by vskutku znamenalo, že by bylo možné používat pouze uhlí s OPH nižším než 10 %. Zadruhé průměr používané uhelné směsi musí mít OPH nižší než 10 %. Elektrárna tedy nemusí spalovat výlučně uhlí s OPH nižším než 10 %, aby mohla využít výjimku stanovenou v poznámce pod čarou č. 3. Pouze průměr, vypočtený během určitého časového období, musí být nižší než tato prahová hodnota.
27. Podle mého názoru je zcela zjevné, že smysluplný je pouze druhý výklad: uhelná směs spálená elektrárnou musí mít v průměru obsah prchavé hořlaviny nižší než 10 %. Argumenty ve prospěch této možnosti jsou nejen systematické(5), ale rovněž provozní. Vláda Spojeného království totiž podrobně argumentovala, že by bylo obtížné, ne-li nemožné, zaručit, aby všechny jednotlivé dodávky uhlí měly stejné OPH. Na druhou stranu provozovatel elektrárny by měl být schopen zajistit, aby uhelná směs, kterou spaluje, měla určité vlastnosti během určitého časového období.
28. Zadruhé, pokud jde o období, za které by OPH měl být vypočítán, nejpřirozenější výklad poznámky pod čarou č. 3 je, že by průměrný OPH měl být vypočten na ročním základě.
29. Poznámka pod čarou č. 3 nejprve odkazuje na 12měsíční dobu končící 1. ledna 2001 – to znamená úhrnný průměr za rok 2000 – aby byla naplněna podmínka pro uplatnění výjimky. Je sice pravda, že z poznámky pod čarou č. 3 nevyplývá, které období je relevantní pro další použití téže výjimky. Nicméně si neumím představit jiný vhodnější závěr, než použití interní (a tedy co nejbližší) analogie s totožnou větou: stejný roční průměr by měl být rovněž analogicky použit na následující roky pro posouzení, zda zařízení, slovy poznámky pod čarou č. 3, „pokračuje v provozu“ se spalováním tuhých paliv s OPH nižším než 10 %.
30. Z těchto důvodů navrhuji, že by poznámka pod čarou č. 3 měla být vykládána tak, že požadavek na méně než 10 % odkazuje na roční průměr OPH uhelné směsi spálené elektrárnami.
31. Jak uvedla Komise, požadavek 10 % je nepropustnou prahovou hodnotou. Pouze ty elektrárny, které byly v provozu během 12měsíční doby končící dnem 1. ledna 2001 a pokračují v provozu s uhelnou směsí s obsahem prchavé hořlaviny nižším než 10 % v ročním průměru, mohou využít výjimky stanovené v poznámce pod čarou č. 3.
32. Spojené království na jednání výslovně uznalo, že to není případ Aberthaw. Tato elektrárna nikdy nebyla provozována za použití uhelné směsi, která měla v ročním průměru OPH nižší než 10 %, ať již během 12měsíční doby končící dnem 1. ledna 2001, nebo v následujících letech. Tudíž není ve skutečnosti sporné, že pokud by poznámka pod čarou č. 3 měla být vykládána ve výše uvedeném smyslu, nemohla by mít Aberthaw nárok na výjimku stanovenou v poznámce pod čarou č. 3.
B – Úloha historie vzniku
33. Vláda Spojeného království tvrdí, že poznámka pod čarou č. 3 směrnice byla stanovena proto, aby specificky cílila na elektrárnu Aberthaw. Spojené království trvá na argumentu, že by poznámka pod čarou č. 3 měla být přesněji charakterizována jako ustanovení šité na míru, které ukládá specifickou a vhodnou mezní hodnotu emisí NOx s přihlédnutím k vlastnostem Aberthaw a podobných elektráren.
34. Spojené království zejména tvrdí, že elektrárna Aberthaw je mezi uhelnými elektrárnami ve Spojeném království jedinečná. Je údajně koncipována ke spalování uhlí s nízkým OPH, aby byla schopna použít druh uhlí, jenž se převážně nachází v Jižním Walesu – to znamená antracitové uhlí, které má obecně nízký OPH mezi 6 a 15 % – zatímco OPH uhlí používaného v konvenčních uhelných elektrárnách se typicky pohybuje přibližně mezi 20 a 35 %. Jelikož uhlí s nízkým OPH je obtížněji spalovatelné, vyžaduje speciálně navržený kotel ve srovnání s konvenčními uhelnými elektrárnami. Jak se zdá, emise NOx vypouštěné těmito zvláštními kotli jsou vždy vyšší. Proto je nemožné, aby Aberthaw plnila striktní emisní stropy pro NOx.
35. Spojené království tvrdí, že poznámka pod čarou č. 3 byla stanovena proto, aby cílila specificky na Aberthaw z důvodu jejího značného hospodářského významu pro region Jižního Walesu, zejména proto, že se na ni spoléhají zbývající velšské uhelné doly, jelikož je jediným odbytištěm pro uhlí, které těží, protože uhlí s nízkým OPH je nevhodné pro většinu ostatních trhů.
36. Podle Komise poznámka pod čarou č. 3 obsahuje výjimku, která nebyla stanovena, aby specificky cílila na Aberthaw, ale obecně se týká omezeného počtu elektráren v oblastech, ve kterých má místní antracitové uhlí přirozeně nízký obsah prchavé hořlaviny, jako je tomu ve Spojeném království, ale také ve Španělsku.
37. Na základě dokumentů předložených Soudnímu dvoru je obtížné dospět jednoznačně k závěru, že výjimka obsažená v poznámce pod čarou č. 3 míří specificky na Aberthaw.
38. Zaprvé výjimka byla původně navržena pro nová zařízení, a nikoli pro zařízení stávající. Vyplývá to ze srovnání směrnice 2001/80 s její předchůdkyní, směrnicí Rady 88/609/EHS(6). Příloha VI směrnice 88/609 stanovila odlišné mezní hodnoty emisí pro NOx v závislosti na druhu paliva použitého elektrárnou, které dosahovaly až 1 300 mg/Nm3 pro tuhé palivo s OPH nižším než 10 %. Nic však nenasvědčuje tomu, že autoři přílohy VI směrnice 88/609 měli na mysli Aberthaw (stávající zařízení) vzhledem k tomu, že výjimka v příloze VI dané směrnice se vztahovala pouze na nová zařízení, a nikoliv na zařízení stávající.
39. Zadruhé z přípravných prací na směrnici nevyplývá, že poznámka pod čarou č. 3 byla ustanovením šitým na míru pro Aberthaw. V této otázce nebyl Soudnímu dvoru předložen žádný přesvědčivý důkaz. Ve svém vyjádření se vláda Spojeného království dovolávala řady materiálů předložených různými jednotlivci, členy Evropského parlamentu nebo různými úředníky Spojeného království v průběhu legislativního postupu, který vedl k přijetí směrnice. Tyto materiály jsou však omezeny pouze na dopisy, poznámky uvedených jednotlivců a záznamy diskusí v Evropském parlamentu. Žádný z těchto dokumentů však neodráží oficiální stanovisko unijního orgánu účastnícího se legislativního postupu, o kterém by se dalo říci, že uvádí jasný legislativní záměr orgánu jako celku.
40. A konečně směrnice výslovně stanoví v jiných ustanoveních konkrétní zařízení, na která se vztahuje výjimka z běžných mezních hodnot emisí stanovených směrnicí. Jedná se zejména o případ „dvou zařízení na Krétě a Rhodosu“, kde se použije zvláštní mezní hodnota (příloha VI část B). Stejná legislativní technika bývala mohla být použita na konkrétní situaci Aberthaw. Normotvůrce se však rozhodl tak neučinit.
41. Ať již však byl záměr normotvůrce jakýkoli, navrhuji, že v tomto konkrétním případě není relevantní.
42. Obecně z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pro výklad jak sekundárního(7), tak i, v nedávné době, primárního(8) práva, jsou v určitém rozsahu relevantní historie vzniku právního předpisu a záměr normotvůrce.
43. Nicméně je třeba klást důraz na slovo „výklad“ jako protiklad k soudnímu „přepisu“. Argument založený na záměru normotvůrce je přípustným a vskutku použitelným argumentem v případech textové nejistoty nebo dvojznačnosti. Podle mého názoru to však subjekt provádějící výklad nemůže vést dál, než dovoluje samotná textová dvojznačnost; výklad musí zůstat v mezích psaného textu a jeho myslitelné sémantické nejasnosti.
44. Tudíž, i kdyby bylo prokázáno, že poznámka pod čarou č. 3 byla stanovena proto, aby specificky cílila na Aberthaw, což nebylo v probíhajícím řízení doloženo, takový závěr by mohl být případně relevantní pro účely potenciálního zrušení(9) takového hypoteticky nezdařilého ustanovení. Nicméně podle mého názoru by nemohl vést k soudnímu přepisu jasného údaje, čísla nebo procenta zvoleného a stanoveného normotvůrcem v právním textu. Jednalo by se o výklad „contra legem“, tedy výklad proti jasnému znění ustanovení, který Soudní dvůr stanovil jako vnější mez jakéhokoliv výkladového úsilí(10).
45. Takových mezí výkladu je v projednávané věci zjevně dosaženo. Výkladová nejednoznačnost může být rozumně konstatována s ohledem na způsob, jakým je OPH vypočten, a období, za které je vypočten, jak bylo uvedeno v předchozím oddíle. Nejednoznačnost však neexistuje s ohledem na 10% prahovou hodnotu. Deset procent znamená deset procent.
46. Z toho důvodu nemůže diskuse o historii vzniku poznámky pod čarou č. 3 změnit závěr, že Spojené království tím, že nesprávně použilo čl. 4 odst. 3 ve spojení s přílohou VI částí A poznámky pod čarou č. 3 směrnice na elektrárnu Aberthaw, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají ze směrnice 2001/80.
V – K nákladům řízení
47. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spojené království nemělo ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
VI – Závěry
48. Z výše uvedených důvodů navrhuji, aby Soudní dvůr:
1) určil, že Spojené království Velké Británie a Severního Irska tím, že nesprávně použilo čl. 4 odst. 3 ve spojení s přílohou VI částí A poznámkou pod čarou č. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/80/ES ze dne 23. října 2001 o omezení emisí některých znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení na elektrárnu Aberthaw ve Walesu, nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají ze směrnice 2001/80;
2) uložil Spojenému království Velké Británie a Severního Irska náhradu nákladů řízení.