FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 28. juni 2016 (1)
Sag C-304/15
Europa-Kommissionen
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
»Traktatbrud – direktiv 2001/80/EF om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg – artikel 4, stk. 3 – bilag VI, del A, fodnote 3 – dispensationens rækkevidde – Aberthaw-kraftværket – omfattet af dispensation«
I – Indledning
1. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80/EF af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg (herefter »direktivet«) (2) finder anvendelse på fyringsanlæg med en nominel termisk effekt på 50 MW og derover uanset brændselstype (fast, flydende eller gasformigt) (3). Det har som formål at reducere emissioner af svovldioxid, nitrogenoxider og støv, der udledes af sådanne anlæg.
2. Europa-Kommissionen undersøgte, hvorvidt disse store fyringsanlæg herunder Aberthaw-kraftværket (Wales) overholdt kravene i direktivet. Den nåede til den konklusion, at Det Forenede Kongerige ikke opfyldte sine forpligtelser i henhold artikel 4, stk. 3, sammenholdt med del A i bilag VI til direktivet, der stiller krav om, at medlemsstater skal opnå betydelige emissionsreduktioner, og fastsætter emissionsgrænseværdien for nitrogenoxider (NOx) til 500 mg/Nm3.
3. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at Aberthaw-kraftværket havde tilladelse til at afgive mere end 500 mg/Nm3 NOx til luften på grundlag af fodnote 3 i del A i bilag VI til direktivet (herefter »fodnote 3«). Denne fodnote fastsætter en dispensation fra den generelt gældende emissionsgrænseværdi for anlæg, der forbrænder fast brændsel, hvis indhold af flygtige forbindelser er mindre end 10%.
4. Den foreliggende tvist omhandler fortolkningen af fodnote 3: Finder den anvendelse på Aberthaw-kraftværket?
II – Retsforskrifter
5. Artikel 4, stk. 3, i direktiv 2001/80 bestemmer følgende: »Med forbehold af direktiv 96/61/EF og Rådets direktiv 96/62/EF af 27. september 1996 om vurdering og styring af luftkvalitet skal medlemsstaterne senest den 1. januar 2008 have opnået betydelige emissionsreduktioner ved at:
a) træffe passende foranstaltninger til at sikre, at alle godkendelser til drift af bestående anlæg indeholder betingelser vedrørende overholdelse af emissionsgrænseværdierne for nye anlæg, der er omhandlet i stk. 1, eller
b) sikre, at bestående anlæg underlægges den nationale emissionsreduktionsplan, der er omhandlet i stk. 6 […]«
6. Del A i bilag VI til direktiv 2001/80 definerer de emissionsgrænseværdier for NOx, der skal anvendes af nye og bestående anlæg i henhold til henholdsvis artikel 4, stk. 1, og artikel 4, stk. 3. Det fastsætter grænseværdien til 500 mg/Nm3 for anlæg med en termisk kapacitet på over 500 MWth. Fra den 1. januar 2016 finder en værdi på 200 mg/Nm3 anvendelse.
7. Det følger af fodnote 3 i del A i bilag VI til direktivet, at »[i]ndtil den 1. januar 2018 gælder for anlæg, der i den 12-månedersperiode, som udløb den 1. januar 2001, blev drevet og fortsat drives med fast brændsel med et indhold af flygtige forbindelser på mindre end 10%, en grænseværdi på 1 200 mg/Nm3«.
8. Direktiv 2001/80 blev omarbejdet og ophævet med virkning fra den 1. januar 2016 ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24. november 2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (4). Det nye direktiv fastsætter lavere emissionsgrænseværdier. Det fjerner endvidere den dispensation, som fremgår af fodnote 3 i del A i bilag VI til direktiv 2001/80.
III – Retsforhandlingerne
9. Den 29. maj 2012 indledte Kommissionen en EU-pilotsag for at undersøge, om visse store forbrændingsanlæg (navnlig Aberthaw-kraftværket, herefter »Aberthaw«) overholdt de emissionsgrænseværdier for NOx,, der er fastsat i direktivet. Det Forenede Kongerige gjorde under sagen gældende, at Aberthaw på grundlag af fodnote 3 i del A i bilag VI til direktivet drog fordel af en højere emissionsgrænseværdi for NOx på 1200 mg/Nm3 frem for standardgrænseværdien på 500 mg/ Nm3. Imidlertid blev det indrapporteret, at indholdet af flygtige stoffer i det faste brændsel, der blev anvendt på Aberthaw i 2009, var på 13,5%, selv om det er et krav efter fodnote 3, at indholdet af flygtige stoffer er mindre end 10%.
10. Det Forenede Kongerige underrettede efterfølgende Kommissionen om, at emissionsgrænseværdien for NOx i Aberthaws tilladelse fra de nationale myndigheder var blevet nedsat til 1 100 mg/ Nm3, mens den årlige værdi for indholdet af flygtige forbindelser af kul svingede mellem 11,39% og 12,89% i årene 2008-2011.
11. Efter Kommissionens opfattelse opfyldte Aberthaw ikke betingelsen om et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10% i fodnote 3 i årene 2008-2011. Følgelig mente Kommissionen, at standardgrænseværdien på 500 mg/Nm3 skulle finde anvendelse på Aberthaw, hvilket anlægget imidlertid ikke overholdt.
12. Kommissionen fremsendte derfor en åbningsskrivelse til Det Forenede Kongerige den 21. juni 2013, idet Kommissionen gjorde gældende, at Det Forenede Kongerige ikke havde anvendt artikel 4, stk. 3, sammenholdt med fodnote 3 i del A i bilag VI til direktivet, korrekt for så vidt angår Aberthaw-kraftværket siden den 1. januar 2008 og følgelig tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til direktiv 2001/80.
13. I Det Forenede Kongeriges svar af 9. september 2013 anførte det, at det ikke tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til direktivet for så vidt angår Aberthaw-kraftværket. Det gjorde gældende, at den dispensation, der var blevet forhandlet og fastsat i direktivet, specifikt var rettet mod Aberthaw.
14. Kommissionen fandt ikke denne argumentation overbevisende. Den vedtog en begrundet udtalelse den 16. oktober 2014. Det var navnlig dens opfattelse, at et anlæg kun kan overskride den normale emissionsgrænseværdi, såfremt det forbrænder fast brændsel, hvis indhold af flygtige stoffer er mindre end 10%.
15. Det Forenede Kongerige svarede den 17. december 2014 på den begrundede udtalelse. Det Forenede Kongerige forklarede, at Aberthaw fortsatte med at foretage investeringer med henblik på at forbedre dets ydeevne og forventede, at emissioner af NOx ville falde til 450 mg/Nm3 ved udgangen af 2017. Det Forenede Kongerige anførte endvidere, at den tilladelse, der var udstedt af de britiske myndigheder til Aberthaw, var blevet nedsat igen i 2013, således at emissionsgrænseværdien for NOx udgjorde 1 050 mg/Nm3.
16. På denne baggrund har Kommissionen indbragt sagen for Domstolen. Den anmoder Domstolen om, at:
1) fastslå, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 3, sammenholdt med del A i bilag VI til direktiv 2001/80/EF, idet det ikke har anvendt direktiv 2001/80 korrekt for så vidt angår Aberthaw-kraftværket i Wales
2) pålægge Det Forenede Kongerige at betale sagens omkostninger.
17. Det Forenede Kongerige fastholder, at det på ethvert tidspunkt har anvendt bestemmelserne i direktivet korrekt for så vidt angår Aberthaw, og har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige derfor skal frifindes som følge heraf, og at Kommissionen skal pålægges at betale sagens omkostninger.
18. Parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 21. april 2016.
IV – Bedømmelse
19. Det følger af fodnote 3 i del A i bilag VI til direktivet, at »[i]ndtil den 1. januar 2018 gælder for anlæg, der i den 12-månedersperiode, som udløb den 1. januar 2001, blev drevet og fortsat drives med fast brændsel med et indhold af flygtige forbindelser på mindre end 10%, en grænseværdi på 1 200 mg/Nm3«.
20. I den første del af dette forslag til afgørelse A) vil jeg fremkomme med den mest naturlige fortolkning af denne bestemmelses anvendelsesområde. I den anden del B) vil jeg indgående behandle argumenterne baseret på tilblivelseshistorien for fodnote 3, der navnlig er fremført af Det Forenede Kongeriges regering.
A – Anvendelsesområdet for fodnote 3
21. Der er uenighed blandt Kommissionen og Det Forenede Kongerige om to elementer af fortolkningen af fodnote 3: for det første den andel af kul med et lavt indhold af flygtige stoffer, der er påkrævet for at gøre brug af dispensationen henset til hele brændstofanvendelsen for et kraftværk, og for det andet den periode, hvorover indholdet af flygtige stoffer for et kraftværk skal beregnes med henblik på fortsat at være omfattet af undtagelsen i bestemmelsen.
22. Kommissionen fortolker de to førnævnte elementer af fodnote 3 således, at det er et krav, at et anlæg på ethvert tidspunkt skal have været drevet med en kulblanding med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10% målt som et årligt gennemsnit.
23. Ifølge Det Forenede Kongeriges regering kræves i henhold til fodnote 3 alene en »væsentlig andel« eller en »de minimis-mængde« kul med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at Aberthaw-kraftværket hele tiden har været drevet med en kulblanding baseret hovedsageligt på antracitkul med et indhold af flygtige stoffer på mellem 6% og 15%, herunder en væsentlig andel kul med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%. Imidlertid har det aldrig været drevet udelukkende på kul med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%. Det Forenede Kongerige har endvidere forklaret, at kraftværket ikke kan fungere med brændstof bestående udelukkende af kul med et indhold af flygtige stoffer på under 10%, eftersom det er farligt at drive kraftværket med kul med et indhold af flygtige stoffer på under 9%, og idet det i praksis er næsten umuligt at opretholde niveauet for indholdet af flygtige stoffer på mellem 9% og 10%. Det Forenede Kongerige har endvidere gjort gældende, at det ville være umuligt at udvinde tilstrækkelige forsyninger af kul, således at det faste årlige indhold af flygtige stoffer er mindre end 10%. Det Forenede Kongerige har derfor anfægtet den måde, som Kommissionen foreslår, at beregningen af indholdet af flygtige stoffer skal foretages på, idet det i stedet bør måles på et månedligt eller endog 48-timers grundlag.
24. Det er min opfattelse, at Det Forenede Kongeriges holdning er uholdbar.
25. For så vidt angår den andel af kul med et lavt indhold af flygtige stoffer, der er påkrævet for at kunne gøre brug af dispensationen i fodnote 3 set ud fra hele brændstofforbruget for et kraftværk, støttes Det Forenede Kongeriges argument om, at anvendelsen af en »væsentlig andel« af denne type kul som brændstof for et anlæg er tilstrækkelig, for det første ikke af teksten.
26. Udtrykket »drives med fast brændsel med et indhold af flygtige forbindelser på mindre end 10%« giver kun mulighed for to fortolkninger, der ikke fordrejer den naturlige forståelse af teksten: Den første fortolkningsmulighed er, at alt forbrændt kul skal have et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%. Dette ville reelt betyde, at kun kul med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10% kan anvendes. Den anden fortolkningsmulighed er, at gennemsnittet af den kulblanding, der anvendes, skal have et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%. Følgelig behøver et kraftværk ikke udelukkende at forbrænde kul med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10% for at kunne gøre brug af dispensationen i fodnote 3. Det er selve gennemsnittet beregnet for en vis periode, der skal være under denne tærskel.
27. Det forekommer mig at være ganske klart, at kun den sidstnævnte fortolkning er rimelig: Den kulblanding, der forbrændes af anlægget, skal i gennemsnit have et indhold af flygtige forbindelser på under 10%. Argumenter til støtte for denne mulighed er ikke kun systematiske (5) men også operationelle. Det Forenede Kongeriges regering har ganske vist fremført detaljerede argumenter for, at det ville være vanskeligt hvis ikke umuligt at sikre, at alle individuelle kulforsyninger har samme indhold af flygtige stoffer. På den anden side bør en driftsleder af et anlæg være i stand til at sikre, at den kulblanding, som det forbrænder, har visse kendetegn hen over en vis periode.
28. For så vidt angår den periode, over hvilken beregningen af indholdet af flygtige stoffer skal foretages, tyder fodnote 3 på, at den mest naturlige fortolkning er, at det gennemsnitlige indhold af flygtige stoffer skal beregnes årligt.
29. Fodnote 3 henviser til en 12-månedersperiode, der slutter den 1. januar 2001 – dvs. det samlede gennemsnit for 2000 – med henblik på i første omgang at være berettiget til dispensation. Fodnote 3 indeholder ganske vist intet om, hvilken periode der er relevant for den løbende anvendelse af undtagelsen. Imidlertid kan jeg ikke forestille mig en mere korrekt konklusion end at drage en intern (og dermed tættest mulig) analogi inden for samme sætning: Det samme årlige gennemsnit skal også finde analog anvendelse for de følgende år med henblik på at bedømme om anlægget med de ord, der anvendes i fodnote 3, »fortsat drives med« fast brændsel med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%.
30. Af disse grunde foreslår jeg, at fodnote 3 skal fortolkes således, at mindre end 10%-kravet henviser til det årlige gennemsnit af indholdet af flygtige stoffer for den kulblanding, der forbrændes af kraftværker.
31. Som anført af Kommissionen er 10%-kravet en nedre grænse. Kun kraftværker, der i 12-månedersperioden før den 1. januar 2001 blev drevet med og fortsat drives med en kulblanding, hvis indhold af flygtige forbindelser er under 10% i årligt gennemsnit, kan benytte sig af dispensationen i fodnote 3.
32. Det Forenede Kongerige har udtrykkeligt anerkendt i retsmødet, at dette ikke var tilfældet for så vidt angår Aberthaw. Sidstnævnte havde aldrig været drevet med en kulblanding, der i årligt gennemsnit havde et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%, hverken i løbet af den 12-månedersperiode, der sluttede den 1. januar 2001, eller de følgende år. Følgelig er det reelt ubestridt, at såfremt fodnote 3 skal fortolkes som beskrevet ovenfor, kan Aberthaw ikke gøre brug af dispensationen i fodnote 3.
B – Betydningen af bestemmelsens tilblivelseshistorie
33. Det Forenede Kongeriges regering har gjort gældende, at fodnote 3 i direktivet specifikt blev udfærdiget til fordel for Aberthaw-kraftværket. Det Forenede Kongerige har fastholdt argumentet om, at det er mere korrekt at opfatte fodnote 3 som en skræddersyet bestemmelse, der pålægger en specifik og passende emissionsgrænseværdi for NOx, henset til kendetegnene ved Aberthaw og tilsvarende kraftværker.
34. Det Forenede Kongerige har navnlig gjort gældende, at Aberthaw-kraftværket er enestående blandt kulfyrede kraftværker i Det Forenede Kongerige. Det blev angiveligt bygget til specifikt at forbrænde kul med et lavt indhold af flygtige stoffer med henblik på at kunne forarbejde den slags kul, der fortrinsvis findes i South Wales – dvs. antracitkul, der generelt har et lavt indhold af flygtige stoffer på mellem 6 og 15% – mens den slags kul, der anvendes i traditionelle kulfyrede kraftværker, typisk har et indhold af flygtige stoffer på mellem ca. 20 og 35%. Eftersom kul med et lavt indhold af flygtige stoffer er sværere at forbrænde, kræver det en specielt designet kedel i modsætning til traditionelle kulfyrede kraftværker. Tilsyneladende er emissioner af NOx, der produceres af disse særlige kedler, altid højere. Det er derfor umuligt for Aberthaw at overholde de strenge emissionslofter for NOx.
35. Det Forenede Kongerige har gjort gældende, at fodnote 3 specifikt var udformet med Aberthaw i tankerne på grund af dets væsentlige økonomiske betydning for South Wales-regionen, navnlig fordi de øvrige walisiske kulminer er afhængige af det som den eneste afsætningsmulighed for det kul, som de udvinder, idet kul med et lavt indhold af flygtige stoffer er uegnet til de fleste andre markeder.
36. Ifølge Kommissionen indeholder fodnote 3 en dispensation, der ikke specifikt var udformet med Aberthaw i tankerne, men generelt var rettet mod et begrænset antal kraftværker i områder, hvor lokalt udvundet antracitkul har et naturligt lavt indhold af flygtige forbindelser som i Det Forenede Kongerige, men også i Spanien.
37. På grundlag af de oplysninger, der er til rådighed for Domstolen, er det svært utvetydigt at konkludere, at dispensationen i fodnote 3 specifikt var blevet udformet med Aberthaw i tankerne.
38. For det første var dispensationen oprindeligt rettet mod nye anlæg i stedet for bestående anlæg. Dette er tydeligt, når man sammenligner direktiv 2001/80 med dets forgænger, Rådets direktiv 88/609/EØF (6). Bilag VI til direktiv 88/609 fastsatte forskellige emissionsgrænseværdier for NOx afhængig af den type brændstof, der anvendes af et kraftværk, og tillod op til 1 300 mg/Nm3 for fast brændsel med et indhold af flygtige stoffer på mindre end 10%. Imidlertid er der intet, der tyder på, at forfatterne til bilag VI til direktiv 88/609 havde Aberthaw (der var et bestående anlæg) i tankerne, henset til, at dispensationen i bilag VI til direktivet kun fandt anvendelse på nye anlæg og ikke på bestående anlæg.
39. For det andet er der ikke dokumentation for, at fodnote 3 var en bestemmelse, der var skræddersyet til Aberthaw, i forarbejderne til direktivet. Der er ikke fremlagt endegyldig dokumentation herfor for Domstolen. Det Forenede Kongeriges regering har i sine indlæg påberåbt sig en række dokumenter, der var blevet fremlagt af forskellige personer, medlemmer af Europa-Parlamentet eller forskellige britiske embedsmænd under den lovgivningsproces, der førte frem til vedtagelsen af direktivet. Dette materiale udgør imidlertid kun skrivelser og notater fra disse personer samt referater af forhandlingerne i Europa-Parlamentet. Ingen af disse dokumenter afspejler imidlertid en officiel holdning fra en EU-institution, som var involveret i den lovgivningsproces, der kan siges at give udtryk for en hel EU-institutions klare lovgivningsmæssige hensigt.
40. Endelig nævner direktivet udtrykkeligt bestemte anlæg, der har dispensation fra standardemissionsgrænseværdierne i direktivet i andre bestemmelser. Dette er navnlig tilfældet for så vidt angår »to anlæg […] på Kreta og Rhodos«, hvor en specifik grænseværdi finder anvendelse (bilag VI, del B). Den samme lovgivningsmæssige teknik kunne også have været anvendt i forbindelse med Aberthaws særlige situation. Imidlertid undlod lovgiver at gøre dette.
41. Uanset hvad lovgivers hensigt har været, foreslår jeg under alle omstændigheder, at dette i den foreliggende sag ikke er udslagsgivende.
42. Generelt følger det klart af Domstolens faste praksis, at tilblivelseshistorien og lovgivers hensigt har en vis betydning for fortolkningen af både afledt (7) samt for nylig primær (8) ret.
43. Imidlertid skal ordet »fortolkning« fremhæves i modsætning til retslig »omskrivning«. Argumenter baseret på lovgivers hensigt er tilladt og velsagtens nyttig argumentation i tilfælde af tekstlig usikkerhed eller uklarhed. Efter min opfattelse kan den imidlertid ikke føre fortolkningen længere, end hvad den tekstlige uklarhed selv tillader; fortolkningen skal holde sig inden for grænserne af tekstens ordlyd og dens opfattede semantiske uklarhed.
44. Selv hvis det derfor blev fastslået, at fodnote 3 specifikt var udformet med Aberthaw i tankerne, hvilket imidlertid ikke er blevet dokumenteret i den foreliggende sag, kan en sådan konklusion dog muligvis være relevant i forbindelse med eventuel annullation (9) af en sådan hypotetisk set fejlslagen bestemmelse. Efter min opfattelse kan det imidlertid ikke føre til retslig omskrivning af et klart beløb, tal eller en procentdel, som lovgiver har valgt og fastsat i lovteksten. Dette ville være en fortolkning »contra legem«, dvs. en fortolkning, der strider mod en bestemmelses klare ordlyd, som Domstolen har fastsat som den ydre grænse for enhver fortolkning (10).
45. Denne fortolkningsmæssige grænse er klart nået i den foreliggende sag. Der kan med rimelighed siges at foreligge fortolkningstvivl med hensyn til den måde, som indholdet af flygtige stoffer beregnes på, og den periode, hvorover indholdet af flygtige stoffer beregnes, som beskrevet i det forudgående punkt. Der er imidlertid ingen tvivl for så vidt angår 10%-tærsklen. Ti procent betyder ti procent.
46. Følgelig kan tilblivelseshistorien for fodnote 3 ikke ændre konklusionen om, at Det Forenede Kongerige ikke har anvendt artikel 4, stk. 3, sammenholdt med fodnote 3 i del A i bilag VI til direktivet, korrekt for så vidt angår Aberthaw-kraftværket og følgelig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 2001/80.
V – Sagens omkostninger
47. Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Det Forenede Kongerige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Det Forenede Kongerige har tabt sagen, bør det pålægges at betale sagens omkostninger.
VI – Forslag til afgørelse
48. Af de ovenfor anførte grunde foreslår jeg, at Domstolen:
1) fastslår, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/80/EF af 23. oktober 2001 om begrænsning af visse luftforurenende emissioner fra store fyringsanlæg, idet det ikke har anvendt artikel 4, stk. 3, sammenholdt med fodnote 3 i del A i bilag VI til direktiv 2001/80, korrekt for så vidt angår Aberthaw-kraftværket i Wales
2) tilpligter Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland at betale sagens omkostninger.