ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MICHAL BOBEK
της 28ης Ιουνίου 2016 (1)
Υπόθεση C‑304/15
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας
«Παράβαση υποχρεώσεων κράτους μέλους — Οδηγία 2001/80/ΕΚ για τον περιορισμό των εκπομπών στην ατμόσφαιρα ορισμένων ρύπων από μεγάλες εγκαταστάσεις καύσης — Άρθρο 4, παράγραφος 3 — Παράρτημα VI, μέρος A, υποσημείωση 3 — Πεδίο εφαρμογής της παρεκκλίσεως — Σταθμός παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στο Aberthaw — Ζήτημα κατά πόσον εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής»
I – Εισαγωγή
1. Η οδηγία 2001/80/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2001, για τον περιορισμό των εκπομπών στην ατμόσφαιρα ορισμένων ρύπων από μεγάλες εγκαταστάσεις καύσης (στο εξής: οδηγία) (2), αφορά εγκαταστάσεις με ονομαστική θερμική ισχύ τουλάχιστον ίση προς 50 MW, ασχέτως του είδους του χρησιμοποιούμενου καυσίμου (στερεό, υγρό ή αέριο) (3). Αποσκοπεί δε στη μείωση των εκπομπών διοξειδίου του θείου, οξειδίων του αζώτου και κονιορτού από τέτοιες εγκαταστάσεις.
2. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διερεύνησε αν ορισμένες μεγάλες εγκαταστάσεις καύσεως πληρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας, περιλαμβανομένου του σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στο Aberthaw (Ουαλία). Το πόρισμα της έρευνας ήταν ότι το Ηνωμένο Βασίλειο (στο εξής: ΗΒ) αθέτησε τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το παράρτημα VI, μέρος A, της οδηγίας, το οποίο απαιτεί από τα κράτη μέλη να επιτύχουν σημαντικές μειώσεις στις εκπομπές και καθορίζει οριακή τιμή εκπομπής οξειδίων του αζώτου (NOx) ίση με 500 mg/Nm3.
3. Το ΗΒ ισχυρίζεται ότι ο συγκεκριμένος σταθμός επιτρεπόταν να εκπέμπει στην ατμόσφαιρα περισσότερα από 500 mg/Nm3 NOx, βάσει της υποσημειώσεως 3 του μέρους Α του παραρτήματος VI της οδηγίας (στο εξής: υποσημείωση 3). Με την υποσημείωση αυτή εισάγεται παρέκκλιση από τη γενικώς ισχύουσα οριακή τιμή εκπομπών μόνο για τις εγκαταστάσεις που χρησιμοποιούν στερεά καύσιμα με περιεκτικότητα σε πτητικά μικρότερη του 10 %.
4. Αντικείμενο της υπό κρίση διαφοράς είναι η ορθή ερμηνεία της υποσημειώσεως 3: έχει εφαρμογή στην περίπτωση του σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στο Aberthaw;
II – Εφαρμοστέο δίκαιο
5. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας 2001/80 ορίζει ότι, «με την επιφύλαξη της οδηγίας 96/61/ΕΚ και της οδηγίας 96/62/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Σεπτεμβρίου 1996, σχετικά με την εκτίμηση και τη διαχείριση της ποιότητας του αέρα του περιβάλλοντος, τα κράτη μέλη, το αργότερο μέχρι την 1η Ιανουαρίου 2008, οφείλουν να επιτύχουν σημαντικές μειώσεις των εκπομπών, είτε:
α) λαμβάνοντας κατάλληλα μέτρα ώστε κάθε άδεια λειτουργίας υφιστάμενης εγκατάστασης να περιλαμβάνει όρους σχετικά με την τήρηση των οριακών τιμών εκπομπής που καθορίζονται για τις νέες εγκαταστάσεις που αναφέρονται στην παράγραφο 1·
β) εξασφαλίζοντας ότι οι υφιστάμενες εγκαταστάσεις υπόκεινται στο εθνικό σχέδιο μείωσης των εκπομπών που αναφέρεται στην παράγραφο 6 [...]».
6. Στο μέρος A του παραρτήματος VI της οδηγίας 2001/80 καθορίζονται οι οριακές τιμές εκπομπής NOx, οι οποίες εφαρμόζονται στις νέες και στις υφιστάμενες εγκαταστάσεις δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 3, αντίστοιχα. Για εγκαταστάσεις με θερμική ισχύ άνω των 500 MWth προβλέπεται οριακή τιμή 500 mg/Nm3. Από 1ης Ιανουαρίου 2016, ισχύει η τιμή των 200 mg/Nm3.
7. Στην υποσημείωση 3 του μέρους Α του παραρτήματος VI της οδηγίας διευκρινίζεται ότι «μέχρι την 1η Ιανουαρίου 2018 για εγκαταστάσεις που λειτουργούν κατά την περίοδο των 12 μηνών που λήγει την 1η Ιανουαρίου 2001 και συνεχίζουν να λειτουργούν με στερεά καύσιμα που περιέχουν λιγότερο από 10 % πτητικές ουσίες ισχύει μία οριακή τιμή 1200 mg/Nm³».
8. Η οδηγία 2001/80 αναδιατυπώθηκε και καταργήθηκε από 1ης Ιανουαρίου 2016 με την οδηγία 2010/75/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 24ης Νοεμβρίου 2010, περί βιομηχανικών εκπομπών (ολοκληρωμένη πρόληψη και έλεγχος της ρύπανσης) (4). Με τη νέα οδηγία καθορίζονται χαμηλότερες οριακές τιμές εκπομπών. Επίσης, απαλείφεται η παρέκκλιση της υποσημειώσεως 3 του μέρους Α του παραρτήματος VI της οδηγίας 2001/80.
III – Διαδικασία
9. Στις 29 Μαΐου 2012, η Επιτροπή άνοιξε φάκελο EU Pilot με σκοπό να διερευνήσει κατά πόσον τηρούνταν, σε ορισμένες μεγάλες εγκαταστάσεις καύσεως (όπως ο σταθμός παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στο Aberthaw, στο εξής: Aberthaw), οι οριακές τιμές εκπομπών NOx που καθορίζονται με την οδηγία. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το ΗΒ ισχυρίστηκε ότι στην περίπτωση του Aberthaw ίσχυε, βάσει της υποσημειώσεως 3 του μέρους Α του παραρτήματος VI της οδηγίας, ευνοϊκότερη οριακή τιμή εκπομπών NOx, ήτοι 1200mg/Nm3, αντί της συνήθους οριακής τιμής εκπομπών, ύψους 500 mg/Nm3. Εντούτοις, η περιεκτικότητα σε πτητικά (στο εξής: VMC) των στερεών καυσίμων που χρησιμοποιήθηκαν στον Aberthaw το 2009 φέρεται να ανερχόταν σε 13,5 %, ενώ έπρεπε, σύμφωνα με τη σχετική προϋπόθεση της υποσημειώσεως 3, να είναι μικρότερη του 10 %.
10. Το ΗΒ ενημέρωσε, στη συνέχεια, την Επιτροπή ότι η προβλεπόμενη οριακή τιμή εκπομπών NOx, στην άδεια που εξέδωσαν οι εθνικές αρχές για τη λειτουργία του Aberthaw μειώθηκε σε 1100 mg/Nm3, ενώ η ετήσια τιμή περιεκτικότητας του άνθρακα σε πτητικά είχε κυμανθεί μεταξύ 11,39 % και 12,89 %, από το 2008 έως το 2011.
11. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, στον Aberthaw, η προϋπόθεση της υποσημειώσεως 3 για VMC μικρότερη του 10 % δεν πληρούνταν ως προς κανένα από τα έτη μεταξύ 2008 και 2011. Θεωρεί, συνεπώς, ότι ίσχυε για τον Aberthaw η κανονική οριακή τιμή των 500 mg/Nm3, η οποία δεν τηρήθηκε.
12. Συνακόλουθα, στις 21 Ιουνίου 2013, η Επιτροπή απηύθυνε προειδοποιητική επιστολή στο ΗΒ, ισχυριζόμενη ότι, ήδη από 1ης Ιανουαρίου 2008, το κράτος μέλος δεν εφάρμοζε ορθώς, στην περίπτωση του Aberthaw, το άρθρο 4, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με τη υποσημείωση 3 του μέρους Α του παραρτήματος VI της οδηγίας, οπότε παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2001/80.
13. Το ΗΒ απάντησε με έγγραφο της 9ης Σεπτεμβρίου 2013 ότι δεν είχε αθετήσει, όσον αφορά τον Aberthaw, τις υποχρεώσεις του από την οδηγία. Υποστήριξε μάλιστα ότι η επίμαχη παρέκκλιση, η οποία αποτέλεσε αντικείμενο διαπραγματεύσεως και κατοχυρώθηκε στη υποσημείωση 3 της οδηγίας, αποσκοπούσε στο να καλύψει ειδικώς τον Aberthaw.
14. Η Επιτροπή παρέμεινε, ωστόσο, αμετάπειστη. Στις 16 Οκτωβρίου 2014, εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη. Υπογράμμισε ιδίως ότι εγκατάσταση επιτρέπεται να υπερβεί την κανονική οριακή τιμή εκπομπής μόνον αν χρησιμοποιεί στέρεα καύσιμα των οποίων η VMC είναι χαμηλότερη του 10 %.
15. Το ΗΒ απάντησε στην αιτιολογημένη γνώμη με έγγραφο της 17ης Δεκεμβρίου 2014. Διευκρίνισε ότι στον Aberthaw επένδυαν διαρκώς στη βελτίωση της αποδόσεως και αναμένεται ότι, μέχρι το τέλος του 2017, οι εκπομπές NOx θα έχουν μειωθεί σε 450 mg/Nm3. Ανέφερε, επίσης, ότι η άδεια την οποία είχαν χορηγήσει οι βρετανικές αρχές για τον Aberthaw τροποποιήθηκε εκ νέου το 2013, προκειμένου να καθοριστεί ακόμη χαμηλότερη οριακή τιμή εκπομπών NOx, ήτοι 1050 mg/Nm3..
16. Με αυτά τα δεδομένα, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου. Ζητεί από το Δικαστήριο:
– να διαπιστώσει ότι το ΗΒ, εφαρμόζοντας εσφαλμένα την οδηγία 2001/80 στην περίπτωση του σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στο Aberthaw της Ουαλίας, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το παράρτημα VI, μέρος A, της οδηγίας 2001/80·
– να καταδικάσει το ΗΒ στα δικαστικά έξοδα.
17. Το ΗΒ αντιτείνει ότι, όσον αφορά τον Aberthaw, εφάρμοζε πάντοτε ορθώς τις διατάξεις της οδηγίας και ισχυρίζεται ότι, ως εκ τούτου, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί και η Επιτροπή να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
18. Γραπτές παρατηρήσεις υποβλήθηκαν από τους διαδίκους. Αμφότεροι ανέπτυξαν και προφορικώς τις παρατηρήσεις τους κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 21ης Μαρτίου 2016.
IV – Αξιολόγηση
19. Στην υποσημείωση 3 του μέρους Α του παραρτήματος VI της οδηγίας ορίζεται ότι «μέχρι την 1η Ιανουαρίου 2018 για εγκαταστάσεις που λειτουργούν κατά την περίοδο των 12 μηνών που λήγει την 1η Ιανουαρίου 2001 και συνεχίζουν να λειτουργούν με στερεά καύσιμα που περιέχουν λιγότερο από 10 % πτητικές ουσίες ισχύει μία οριακή τιμή 1200 mg/Nm³».
20. Στο πρώτο μέρος των προτάσεών μου (Α), θα αναπτυχθεί η πλέον λογική, κατ’ εμέ, ερμηνεία του πεδίου εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως. Στο δεύτερο μέρος (Β), το κέντρο βάρους μετατοπίζεται σε επιχειρήματα που στηρίζονται στο ιστορικό της θεσπίσεως της υποσημειώσεως 3, στο οποίο η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, ιδίως, έχει αναφερθεί με ιδιαίτερες λεπτομέρειες.
Α — Πεδίο εφαρμογής της υποσημειώσεως 3
21. Αναφορικά με την ερμηνεία της υποσημειώσεως 3, η Επιτροπή και το ΗΒ διαφωνούν επί δύο σημείων: πρώτον, τι ποσοστό, επί της συνολικής καταναλώσεως ενός σταθμού παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας σε καύσιμα, πρέπει να αντιπροσωπεύσει ο άνθρακας με χαμηλή VMC προκειμένου η οικεία εγκατάσταση να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της παρεκκλίσεως και, δεύτερον, με βάση ποια χρονική περίοδο αναφοράς πρέπει να υπολογίζεται η VMC ενός τέτοιου σταθμού ώστε αυτός να εξακολουθεί να πληροί τις προϋποθέσεις της εξαιρέσεως δυνάμει της συγκεκριμένης διατάξεως.
22. Η Επιτροπή ερμηνεύει τα δύο προαναφερθέντα στοιχεία της υποσημειώσεως 3 υπό την έννοια ότι η εκάστοτε εγκατάσταση πρέπει να λειτουργούσε ανέκαθεν με μείγμα άνθρακα του οποίου η VMC, υπολογιζόμενη ως ετήσιος μέσος όρος, ήταν μικρότερη του 10 %.
23. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου θεωρεί ότι, κατά την υποσημείωση 3, απαιτείται απλώς ένα «σημαντικό ποσοστό» ή μια «de minimis ποσότητα» άνθρακα με VMC χαμηλότερη του 10 %. Ισχυρίζεται ότι ο Aberthaw λειτουργούσε ανέκαθεν με μείγμα άνθρακα που περιείχε κατά κύριο λόγο ανθρακίτη με VMC μεταξύ 6 % και 15 %, περιλαμβανομένου ενός σημαντικού ποσοστού άνθρακα με VMC κάτω του 10 %. Ωστόσο, ουδέποτε λειτούργησε αποκλειστικώς με άνθρακα με VMC χαμηλότερη του 10 %. Το ΗΒ διευκρινίζει, περαιτέρω, ότι ο σταθμός παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας δεν θα μπορούσε να λειτουργήσει χρησιμοποιώντας αμιγώς ως καύσιμο άνθρακα με VMC λιγότερη από 10 %, καθόσον, αφενός, είναι επικίνδυνο να χρησιμοποιείται άνθρακας με VMC κάτω από 9 % και, αφετέρου, είναι πρακτικώς αδύνατο να διατηρείται το επίπεδο VMC ανά πάσα στιγμή μεταξύ 9 % και 10 %. Εξάλλου, το ΗΒ υποστηρίζει ότι θα ήταν αδύνατο να εξασφαλίζει επαρκή αποθέματα άνθρακα ώστε να επιτυγχάνει σταθερά ετήσια VMC χαμηλότερη από 10 %. Αμφισβητεί, επομένως, τον τρόπο με τον οποίο προτείνει η Επιτροπή να υπολογίζεται η VMC, αντιτείνοντας ότι η χρονική βάση υπολογισμού θα έπρεπε να είναι μηνιαία ή ακόμη και 48ωρη.
24. Φρονώ ότι η άποψη του Ηνωμένου Βασιλείου είναι αβάσιμη.
25. Πρώτον, όσον αφορά το ζήτημα σε τι ποσοστό, επί της συνολικής καταναλώσεως του σταθμού σε καύσιμα, πρέπει να αντιστοιχεί ο άνθρακας χαμηλής VMC προκειμένου να τυγχάνει εφαρμογής η παρέκκλιση της υποσημειώσεως 3, το επιχείρημα του ΗΒ ότι αρκεί στα καύσιμα της εγκαταστάσεως να περιέχεται ένα «σημαντικό ποσοστό» αυτού του είδους άνθρακα, δεν έχει έρεισμα στο γράμμα της διατάξεως.
26. Ως προς τη φράση «να λειτουργούν με στερεά καύσιμα που περιέχουν λιγότερο από 10 % πτητικές ουσίες» δύο είναι μόνον οι πιθανές ερμηνείες που δεν διαστρεβλώνουν το φυσικό νόημα της διατάξεως: σύμφωνα με την πρώτη, το σύνολο του άνθρακα που χρησιμοποιείται ως καύσιμο πρέπει να έχει VMC λιγότερη από 10 %. Τούτου θα σήμαινε στην πράξη ότι επιτρέπεται να χρησιμοποιείται μόνον άνθρακας με VMC κάτω του 10 %. Σύμφωνα με τη δεύτερη, το μείγμα άνθρακα που χρησιμοποιείται πρέπει να έχει, κατά μέσο όρο, VMC μικρότερη του 10 %. Έτσι, δεν απαιτείται να χρησιμοποιεί η εγκατάσταση ως καύσιμο αποκλειστικώς και μόνον άνθρακα με VMC χαμηλότερη από 10 % προκειμένου να εμπίπτει στην παρέκκλιση της υποσημειώσεως 3. Μοναδική προϋπόθεση είναι απλώς ο μέσος όρος, υπολογιζόμενος ανά ορισμένη χρονική περίοδο, να παραμένει χαμηλότερος του συγκεκριμένου ορίου.
27. Είναι μάλλον σαφές, κατά την άποψή μου, ότι μόνον η δεύτερη εκ των ανωτέρω ερμηνειών είναι εύλογη: το μείγμα άνθρακα που χρησιμοποιείται ως καύσιμο από την εγκατάσταση πρέπει να περιέχει, κατά μέσο όρο, λιγότερο από 10 % πτητικές ουσίες. Τα επιχειρήματα υπέρ της επιλογής αυτής δεν σχετίζονται απλώς με την όλη οικονομία της οδηγίας (5) αλλά και με τη λειτουργία των εγκαταστάσεων. Πράγματι, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εξήγησε με λεπτομέρειες γιατί θα ήταν δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να διασφαλιστεί ότι κάθε επιμέρους φορτίο άνθρακα έχει την ίδια VMC. Ωστόσο, ο διαχειριστής μιας εγκαταστάσεως θα έπρεπε κανονικά να είναι σε θέση να διασφαλίζει ότι το μείγμα άνθρακα που χρησιμοποιείται ως καύσιμο διατηρεί συγκεκριμένα χαρακτηριστικά κατά τη διάρκεια ορισμένης χρονικής περιόδου.
28. Δεύτερον, όσον αφορά τη χρονική περίοδο κατά την οποία πρέπει να υπολογίζεται η VMC, σύμφωνα με την κυριολεκτική έννοια της υποσημειώσεως 3, ο μέσος όρος VMC θα πρέπει να υπολογίζεται σε ετήσια βάση.
29. Η υποσημείωση 3 αναφέρεται στην περίοδο 12 μηνών που λήγει την 1η Ιανουαρίου 2001 —τουτέστιν, στον μέσο όρο του έτους 2000— ως κριτήριο για την υπαγωγή, για πρώτη φόρα, μιας εγκαταστάσεως στην παρέκκλιση. Πράγματι, η υποσημείωση 3 σιωπά ως προς το ποια ακριβώς χρονική περίοδος είναι κρίσιμη για τη συνέχιση της εφαρμογής της εν λόγω παρεκκλίσεως. Ωστόσο, το πλέον φυσικό συμπέρασμα θα ήταν να γίνει ένας εσωτερικός (και ως εκ τούτου ο εγγύτερος δυνατός) παραλληλισμός με ό,τι προβλέπεται στην ίδια αυτή διάταξη: ο ετήσιος μέσος όρος που λαμβάνεται υπόψη για την πρώτη φορά θα πρέπει να ισχύει κατ’ αναλογίαν και για τα έτη που ακολουθούν προκειμένου να διαπιστώνεται κατά πόσον η εγκατάσταση, σύμφωνα με τη διατύπωση της υποσημειώσεως 3, «συνεχίζει να λειτουργεί» με στερεά καύσιμα των οποίων η VMC είναι μικρότερη του 10 %.
30. Για αυτούς τους λόγους, εκτιμώ ότι η υποσημείωση 3 έχει την έννοια ότι η προϋπόθεση του ανώτατου ορίου 10 % αφορά τον ετήσιο μέσο όρο VMC του μείγματος άνθρακα το οποίο χρησιμοποιούν οι εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας ως καύσιμο.
31. Κατά την Επιτροπή, το ανώτατο όριο 10 % είναι εκ των ων ουκ άνευ προϋπόθεση. Εκείνες μόνον οι εγκαταστάσεις παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας οι οποίες λειτούργησαν κατά την περίοδο των τελευταίων 12 μηνών πριν από την 1η Ιανουαρίου 2001 και συνεχίζουν να λειτουργούν με μείγμα άνθρακα που περιέχει λιγότερο από 10 % πτητικές ουσίες, κατά μέσο όρο ετησίως, μπορούν να επωφεληθούν της παρεκκλίσεως της υποσημειώσεως 3.
32. Το ΗΒ ρητώς συνομολόγησε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι κάτι τέτοιο ουδέποτε συνέβη στην περίπτωση του Aberthaw. Ο σταθμός αυτός ουδέποτε λειτούργησε χρησιμοποιώντας μείγμα άνθρακα το οποίο να είχε, κατά ετήσιο μέσο όρο, VMC χαμηλότερη του 10 %, ούτε κατά την περίοδο των 12 μηνών που έληξε την 1η Ιανουαρίου 2001 ούτε κατά τα επόμενα έτη. Κατά συνέπεια, δεν αμφισβητείται, στην πραγματικότητα, ότι αν η υποσημείωση 3 ερμηνευθεί κατά τον προαναφερθέντα τρόπο, ο Aberthaw είναι αδύνατο να επωφεληθεί της παρεκκλίσεως της υποσημειώσεως 3.
Β — Η σημασία των νομοπαρασκευαστικών εργασιών
33. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου υποστηρίζει ότι η υποσημείωση 3 της οδηγίας αφορούσε ειδικώς τον Aberthaw. Το ΗΒ προβάλλει μετ’ επιτάσεως το επιχείρημα ότι η υποσημείωση 3 θα έπρεπε για την ακρίβεια να λογίζεται ως «φωτογραφική» διάταξη η οποία επιβάλλει ειδική και προσαρμοσμένη οριακή τιμή εκπομπής NOx, λαμβάνοντας υπόψη τα χαρακτηριστικά του Aberthaw και παρόμοιων σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας.
34. Το ΗΒ διατείνεται, πιο συγκεκριμένα, ότι ο Aberthaw είναι μοναδικός μεταξύ των βρετανικών σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας οι χρησιμοποιούν τον άνθρακα ως καύσιμο. Φέρεται να έχει σχεδιαστεί ειδικώς για να χρησιμοποιεί ως καύσιμο άνθρακα με μικρή VMC ώστε να έχει τη δυνατότητα να επεξεργάζεται το είδος άνθρακα που απαντά κυρίως στη Νότια Ουαλία —τουτέστιν, ανθρακίτη ο οποίος γενικώς έχει χαμηλή VMC, μεταξύ 6 και 15 %— ενώ ο άνθρακας που χρησιμοποιείται στους συμβατικούς σταθμούς παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας οι οποίοι χρησιμοποιούν άνθρακα ως καύσιμο έχει VMC σε ποσοστό μεταξύ 20 και 35 %. Δεδομένου ότι ο άνθρακας με χαμηλή VMC καίγεται με μεγαλύτερη δυσκολία, απαιτείται ειδικώς σχεδιασμένος καυστήρας, σε αντίθεση προς τους προαναφερθέντες συμβατικούς σταθμούς. Προφανώς, οι εκπομπές NOx που παράγονται από τους ειδικούς αυτούς λέβητες είναι πάντοτε υψηλότερες. Για τον λόγο αυτό, είναι αδύνατο για τον Aberthaw να πληροί τα αυστηρά ανώτατα επίπεδα εκπομπών NOx.
35. Το ΗΒ ισχυρίστηκε ότι η υποσημείωση 3 προβλέφθηκε ειδικώς για τον Aberthaw λόγω της μεγάλης οικονομικής σημασίας του για την περιοχή της Νότιας Ουαλίας, πρωτίστως επειδή τα εναπομείναντα ανθρακωρυχεία της Ουαλίας στηρίζονται στον συγκεκριμένο σταθμό προς απορρόφηση του άνθρακα που εξορύσσουν, καθόσον ο άνθρακας χαμηλής VMC είναι ακατάλληλος για όλες σχεδόν τις άλλες αγορές.
36. Κατά την Επιτροπή, η υποσημείωση 3 εισάγει παρέκκλιση η οποία, ωστόσο, δεν σχεδιάστηκε ειδικώς για τον Aberthaw αλλά, γενικώς, για έναν περιορισμένο αριθμό εγκαταστάσεων παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας ευρισκόμενων σε περιοχές όπου ο τοπικώς εξορυσσόμενος ανθρακίτης περιέχει πτητικές ουσίες σε χαμηλό ποσοστό, όπως συμβαίνει, για παράδειγμα, στο ΗΒ αλλά και στην Ισπανία.
37. Από τη δικογραφία ενώπιον του Δικαστηρίου, είναι δύσκολο να συναχθεί με κατηγορηματικό τρόπο το συμπέρασμα ότι η παρέκκλιση της υποσημειώσεως 3 είχε πράγματι σχεδιαστεί ειδικώς για τον Aberthaw.
38. Πρώτον, η παρέκκλιση προβλέφθηκε κατ’ αρχάς για νέες εγκαταστάσεις, και όχι για τις υφιστάμενες. Τούτο καθίσταται πρόδηλο αντιπαραβάλλοντας την οδηγία 2001/80/ΕΚ με την πρόδρομή της, οδηγία 88/609/ΕΟΚ (6). Στο παράρτημα VI της οδηγίας 88/609 καθορίζονταν διαφορετικές οριακές τιμές εκπομπών NOx αναλόγως του είδους του χρησιμοποιούμενου καυσίμου και επιτρέπονταν εκπομπές έως 1300 mg/Nm3 για στερεά καύσιμα με VMC λιγότερη από 10 %. Ωστόσο, από πουθενά δεν συνάγεται ότι οι συντάκτες του παραρτήματος VI της οδηγίας 88/609 είχαν κατά νου τον Aberthaw (σταθμό που ήδη υπήρχε τότε), δεδομένου ότι η παρέκκλιση του παραρτήματος VI της οδηγίας εκείνης είχε εφαρμογή μόνο στις νέες εγκαταστάσεις και όχι στις υφιστάμενες.
39. Δεύτερον, κανένα στοιχείο δεν προκύπτει από τις travaux préparatoires [προπαρασκευαστικές εργασίες] της οδηγίας το οποίο να ενισχύει τον ισχυρισμό ότι η υποσημείωση 3 ήταν «φωτογραφική» για τον Aberthaw. Κανένα πειστικό αποδεικτικό στοιχείο δεν προσκομίσθηκε επ’ αυτού ενώπιον του Δικαστηρίου. Στις παρατηρήσεις που υπέβαλε η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, επικαλέστηκε σειρά στοιχείων προερχόμενων από πολλά και διαφορετικά άτομα, μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ή αξιωματούχους του ΗΒ λιγότερο ή περισσότερο εμπλεκόμενα στη νομοθετική διαδικασία η οποία κατέληξε στη θέσπιση της οδηγίας. Τα στοιχεία αυτά, ωστόσο, περιορίζονται σε επιστολές, σημειώσεις τέτοιων προσώπων και πρακτικά από συζητήσεις επί σχεδίων ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Κανένα από τα έγγραφα αυτά δεν αντικατοπτρίζει, ωστόσο, την επίσημη θέση θεσμικού οργάνου της Ένωσης μετέχοντος στη νομοθετική διαδικασία, η οποία θα μπορούσε, κατ’ επέκταση, να θεωρηθεί ότι αποτυπώνει τη σαφή νομοθετική βούληση του οργάνου αυτού συνολικώς.
40. Τέλος, η οδηγία κατονομάζει, σε άλλες διατάξεις της, συγκεκριμένες εγκαταστάσεις οι οποίες εξαιρούνται από τις γενικώς ισχύουσες οριακές τιμές εκπομπών που η ίδια θέτει. Πρόκειται για «δύο εγκαταστάσεις [...] στην Κρήτη και στη Ρόδο» στις οποίες εφαρμόζεται ειδική οριακή τιμή (παράρτημα VI, μέρος B). Η ίδια νομοθετική τεχνική θα μπορούσε να έχει χρησιμοποιηθεί για να αντιμετωπιστεί και η ειδική περίπτωση του Aberthaw. Ο νομοθέτης, ωστόσο, επέλεξε να μην την υιοθετήσει.
41. Σε κάθε περίπτωση, οποιαδήποτε και αν ήταν η βούληση του νομοθέτη, είμαι της γνώμης ότι, εν προκειμένω, δεν είναι καθοριστικής σημασίας.
42. Γενικώς, όπως συνάγεται από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, οι προπαρασκευαστικές εργασίες και η βούληση του νομοθέτη έχουν κάποια σημασία για την ερμηνεία τόσο του παράγωγου (7) όσο και του πρωτογενούς (8), προσφάτως, δικαίου.
43. Έμφαση, ωστόσο, πρέπει να δίδεται στη λέξη «ερμηνεία» σε αντιδιαστολή προς την «τροποποίηση» από τον δικαστή. Το επιχείρημα που στηρίζεται στη βούληση του νομοθέτη είναι ένα παραδεκτό και πράγματι λυσιτελές επιχείρημα στις περιπτώσεις όπου το γράμμα του νόμου είναι αόριστο ή ασαφές. Φρονώ, εντούτοις, ότι το επιχείρημα αυτό μπορεί να βοηθήσει τον ερμηνευτή μόνον όσο του το επιτρέπει η ασάφεια του γράμματος καθεαυτή· η ερμηνεία πρέπει πάντοτε να παραμένει εντός των ορίων του γράμματος του νόμου και της ενδεχόμενης εννοιολογικής του ασάφειας.
44. Κατά συνέπεια, ακόμη κι αν διαπιστωνόταν ότι η υποσημείωση 3 είχε σχεδιαστεί ειδικώς για τον Aberthaw, κάτι το οποίο δεν αποδείχθηκε στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, το συμπέρασμα αυτό θα μπορούσε ενδεχομένως να είναι κρίσιμο για την πιθανή ακύρωση (9) μιας τέτοιας υποθετικώς ανίσχυρης διατάξεως. Θεωρώ, ωστόσο, ότι δεν θα δικαιολογούσε την τροποποίηση από τον δικαστή ενός ποσού, αριθμού ή ποσοστού που επέλεξε και διατύπωσε ο νομοθέτης στο κείμενο του νόμου. Τούτο θα ισοδυναμούσε με «contra legem» ερμηνεία, ήτοι ερμηνεία αντίθετη προς το σαφές γράμμα της διατάξεως, όπου το Δικαστήριο έχει θέσει το απώτατο όριο κάθε ερμηνευτικής προσπάθειας (10).
45. Είναι πρόδηλο ότι η παρούσα υπόθεση αγγίζει τέτοια ακραία όρια ερμηνείας. Εύλογα θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι υφίσταται ερμηνευτική ασάφεια όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο και τη χρονική περίοδο κατά την οποία υπολογίζεται η VMC, όπως αναλύθηκε στην προηγούμενη ενότητα των προτάσεών μου. Δεν υπάρχει, εντούτοις, καμία ασάφεια όσον αφορά το όριο του 10 %. Δέκα τοις εκατό σημαίνει δέκα τοις εκατό.
46. Κατά συνέπεια, η ανάλυση των προπαρασκευαστικών εργασιών της υποσημειώσεως 3 δεν επηρεάζει το συμπέρασμα ότι το ΗΒ δεν εφάρμοσε ορθώς, στην περίπτωση του Aberthaw, το άρθρο 4, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με το παράρτημα VI, μέρος A, της οδηγίας και, κατά συνέπεια, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει δυνάμει της οδηγίας 2001/80.
V – Επί των δικαστικών εξόδων
47. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας το οποίο ηττήθηκε, το κράτος μέλος αυτό πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
VI – Πρόταση
48. Για τους λόγους που εκτέθηκαν ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:
(1) να διαπιστώσει ότι το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας δεν εφάρμοσε ορθώς, όσον αφορά τον σταθμό παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στο Aberthaw της Ουαλίας, το άρθρο 4, παράγραφος 3, σε συνδυασμό με την υποσημείωση 3 του μέρους Α του παραρτήματος VI της οδηγίας 2001/80/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Οκτωβρίου 2001, για τον περιορισμό των εκπομπών στην ατμόσφαιρα ορισμένων ρύπων από μεγάλες εγκαταστάσεις καύσης, και, κατά συνέπεια, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 2001/80·
(2) να καταδικάσει το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας στα δικαστικά έξοδα.