KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 28. juunil 2016(1)
Kohtuasi C‑304/15
Euroopa Komisjon
versus
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik
Kohustuste rikkumine – Direktiiv 2001/80/EÜ teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta – Artikli 4 lõige 3 – VI lisa A osa joonealune märkus 3 – Erandi ulatus – Aberthaw’ jõujaam – Kõlblikkus
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta direktiiv 2001/80/EÜ teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta(2) (edaspidi „direktiiv“) on kohaldatav vähemalt 50 MW nimisoojuskoormusega põletusseadmete suhtes, olenemata kasutatava kütuse liigist (tahke‑, vedel‑ või gaaskütus).(3) Direktiivi eesmärk on vähendada sellistest seadmetest eralduvaid vääveldioksiidi, lämmastikoksiidide ja tolmu heitkoguseid.
2. Euroopa Komisjon uuris suurte põletusseadmete, sealhulgas (Walesis asuva) Aberthaw’ jõujaama vastavust direktiivi nõuetele. Ta jõudis järeldusele, et Ühendkuningriik on rikkunud artikli 4 lõike 3 nõudeid koostoimes direktiivi VI lisa A osaga, mis kohustab liikmesriike saavutama heitkoguste olulist vähenemist ning seab lämmastikoksiidide (NOx) heitkoguste piirväärtuseks 500 mg/Nm³.
3. Ühendkuningriigi väitel oli Aberthaw’ jõujaamal direktiivi VI lisa A osa joonealuse märkuse 3 (edaspidi „joonealune märkus 3“) kohaselt lubatud eraldada atmosfääri rohkem kui 500 mg/Nm³ NOx. Nimetatud joonealuses märkuses on ette nähtud erand üldiselt kohaldatavast heitkoguste piirväärtusest niisugustele seadmetele, kus põletatakse tahkekütust, mille lenduvainete sisaldus on alla 10%.
4. Käesoleva vaidluse tulemus oleneb joonealuse märkuse 3 õigest tõlgendusest: kas see on Aberthaw’ jõujaamale kohaldatav?
II. Kohaldatav õigus
5. Direktiivi 2001/80 artikli 4 lõikes 3 on sätestatud: „Ilma et see piiraks direktiivi 96/61/EÜ ja nõukogu 27. septembri 1996. aasta direktiivi 96/62/EÜ (välisõhu omaduste hindamise ja reguleerimise kohta) kohaldamist, peavad liikmesriigid hiljemalt 1. jaanuariks 2008 saavutama heitkoguste märkimisväärse vähendamise ning selleks:
a) võtavad asjakohaseid meetmeid tagamaks, et kõigi olemasolevate seadmete tööload sisaldavad tingimusi, mille kohaselt tuleb kinni pidada lõikes 1 nimetatud uutele seadmetele ette nähtud heitkoguste piirväärtustest; või
b) tagavad, et olemasolevaid seadmeid reguleeritakse lõikes 6 nimetatud riikliku heitkoguste vähendamise kava alusel […]“.
6. Direktiivi 2001/80 VI lisa A osas on ette nähtud NOx heitkoguste piirväärtused, millele uued ja senised seadmed peavad vastavalt artikli 4 lõigete 1 ja 3 kohaselt vastama. Seadmetele, mille soojusvõimsus ületab 500 MWth, on seal kehtestatud piirväärtus 500 mg/Nm³. Alates 1. jaanuarist 2016 kohaldatakse piirväärtust 200 mg/Nm³.
7. Direktiivi VI lisa A osa joonealuses märkuses 3 on sätestatud, et „[s]eadmete suhtes, mis 1. jaanuaril 2001. aastal lõppeva 12‑kuulise ajavahemiku jooksul töötasid ning jätkavad töötamist tahkekütustel, mille lenduvainete sisaldus on alla 10%, kohaldatakse kuni 1. jaanuarini 2018 piirväärtust 1200 mg/Nm3“.
8. Direktiiv 2001/80 sõnastati uuesti ja tunnistati alates 1. jaanuarist 2016 kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010. aasta direktiiviga 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll).(4) Uue direktiiviga on kehtestatud väiksemad heitkoguste piirmäärad. Samuti on sellega ära jäetud seda liiki erand, nagu oli ette nähtud direktiivi 2001/80 VI lisa A osa joonealuses märkuses 3.
III. Menetlus
9. Komisjon avas 29. mail 2012 Euroopa Liidu katsetoimiku, et uurida teatavate suurte põletusseadmete (nende seas Aberthaw’ jõujaama – edaspidi „Aberthaw“) vastavust direktiivis ette nähtud NOx heitkoguste piirmääradele. Menetluse käigus märkis Ühendkuningriik, et erinevalt heitkoguste standardpiirmäärast 500 mg/Nm³ tohib Aberthaw’ heitkoguste piirväärtus direktiivi VI lisa A osa joonealuse märkuse 3 alusel olla suurem, nimelt 1200 mg/Nm³ NOx. Aberthaws 2009. aastal kasutatud tahkekütus sisaldas aga aruannete kohaselt 13,5% lenduvaineid, samal ajal kui joonealuses märkuses 3 sätestatud tingimuse kohaselt pidi lenduvainete sisaldus olema alla 10%.
10. Peale seda teatas Ühendkuningriik komisjonile, et siseriiklike ametiasutuste poolt välja antud Aberthaw’ tegevusloas märgitud NOx heitkoguste piirväärtus vähendati tasemele 1100 mg/Nm³, samal ajal kui aastatel 2008–2011 kõikus söe lenduvainete sisaldus aastas vahemikus 11,39–12,89%.
11. Komisjoni arvates ei vastanud Aberthaw ajavahemikus 2008–2011 ühelgi aastal joonealuses märkuses 3 sätestatud tingimusele, et lenduvainete sisaldus peab jääma alla 10%. Sellepärast asus komisjon seisukohale, et Aberthaw’ suhtes oli kohaldatav standardpiirväärtus 500 mg/Nm³ ja nimetatud jaam seda ei saavutanud.
12. Sellele vastavalt saatis komisjon 21. juunil 2013 Ühendkuningriigile ametliku märgukirja, väites, et Ühendkuningriik ei ole Aberthaw’ jõujaama suhtes alates 1. jaanuarist 2008 õigesti kohaldanud artikli 4 lõiget 3 koostoimes direktiivi VI lisa A osa joonealuse märkusega 3 ning on seetõttu rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2001/80.
13. Ühendkuningriik vastas 9. septembri 2013. aasta kirjas, et ta ei ole seoses Aberthaw’ jõujaamaga direktiivist tulenevaid kohustusi rikkunud. Ta väitis, et läbiräägitud ja direktiivi joonealuses märkuses 3 sätestatud erand oli ette nähtud just Aberthaw’ jõujaama jaoks.
14. Komisjoni see ei veennud. Ta andis 16. oktoobril 2014 välja põhjendatud arvamuse. Muu hulgas asus ta seisukohale, et heitkoguste normpiirväärtuse ületamist seadmes võib lubada üksnes siis, kui selles põletatakse tahkekütuseid lenduvainete sisaldusega alla 10%.
15. Ühendkuningriik vastas sellele põhjendatud arvamusele 17. detsembri 2014. aasta kirjas. Ta selgitas, et Aberthaw jätkab investeeringute tegemist oma tulemuste parandamiseks ja 2017. aasta lõpuks eeldatakse seal NOx heitkoguste vähenemist tasemele 450 mg/Nm³. Samuti märkis ta, et Briti ametiasutuste poolt Aberthaw’ jõujaamale antud loas on 2013. aastal taas vähendatud NOx heitkoguste piirväärtus tasemele 1050 mg/Nm³.
16. Nendel asjaoludel esitas komisjon hagi Euroopa Kohtusse. Ta palub Euroopa Kohtul:
1) tuvastada, et kuna Ühendkuningriik ei ole kohaldanud nõuetekohaselt direktiivi 2001/80/EÜ Walesis asuva Aberthaw elektrijaama suhtes, on ta rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad nimetatud direktiivi artikli 4 lõikest 3 koostoimes VI lisa A osaga; ja
2) mõista kohtukulud välja Ühendkuningriigilt.
17. Ühendkuningriik väidab, et ta on direktiivi sätteid alati Aberthaw’ suhtes õigesti kohaldanud, ja märgib, et seetõttu tuleks komisjoni hagi jätta rahuldamata ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.
18. Pooled on esitanud oma kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis peeti 21. aprillil 2016, esitasid mõlemad pooled ka oma suulised seisukohad.
IV. Hinnang
19. Direktiivi VI lisa A osa joonealuses märkuses 3 on sätestatud, et „[s]eadmete suhtes, mis 1. jaanuaril 2001. aastal lõppeva 12‑kuulise ajavahemiku jooksul töötasid ning jätkavad töötamist tahkekütustel, mille lenduvainete sisaldus on alla 10%, kohaldatakse kuni 1. jaanuarini 2018 piirväärtust 1200 mg/Nm³“.
20. Käesoleva ettepaneku esimeses, A osas pakun välja kõige loomulikuma tõlgenduse selle säte kohaldamisala kohta. Teises, B osas käsitlen argumente, mis põhinevad joonealuse märkuse 3 seadusandlikul kujunemislool, mille üle on märkimisväärse üksikasjalikkusega arutlenud teiste seas Ühendkuningriik.
A. Joonealuse märkuse 3 kohaldamisala
21. Komisjon ja Ühendkuningriik ei nõustu teineteisega kahes joonealuse märkuse 3 tõlgendamisega seotud aspektis: esiteks kõnealusele erandile tuginemiseks vajaliku vähese lenduvainete sisaldusega söe proportsionaalses koguses, arvestades jõujaama kogu kütusetarbimist, ning teiseks selles, millise ajavahemiku suhtes tuleb arvutada jõujaama lenduvainete sisaldus, et jätkuvalt kvalifitseeruda selles sättes ette nähtud erandile tuginemiseks.
22. Komisjon tõlgendab eespool nimetatud kahte joonealuse märkuse 3 aspekti nii, et jõujaam peab olema kogu aeg töötanud söesegul, mille aasta keskmine lenduvainete sisaldus on väiksem kui 10%.
23. Ühendkuningriigi valitsuse sõnul tähendab joonealune märkus 3 pelgalt seda, et „suur proportsionaalne osa“ või „teatav minimaalne kogus“ sütt peab sisaldama vähem kui 10% lenduvaineid. Ta väidab, et Aberthaw’ jõujaam on kogu aeg töötanud söesegul, mis sisaldab peamiselt antratsiitsütt lenduvainete sisaldusega 6–15% ja sealhulgas suure osa söega, mille lenduvainete sisaldus on alla 10%. See ei ole aga kunagi töötanud ainult niisugusel söel, mille lenduvainete sisaldus on täielikult alla 10%. Ühendkuningriik selgitab samuti, et asjaomane jõujaam ei saanud töötada üksnes sellisel söel, mille lenduvainete sisaldus on täielikult alla 10%, sest alla 9% lenduvainete sisaldusega söel töötamine on ohtlik ja on praktiliselt võimatu hoida lenduvainete sisalduse taset vahemikus 9–10%. Peale selle väidab Ühendkuningriik, et oleks võimatu hankida piisavaid söevarusid nii, et aastane lenduvainete sisaldus oleks pidevalt alla 10%. Sellest lähtudes vaidlustab ta komisjoni poolt välja pakutud viisi lenduvainete sisalduse arvutamiseks ja on seisukohal, et seda tuleks mõõta hoopis kuu või koguni 48 tunni kohta.
24. Minu arvates ei saa Ühendkuningriigi seisukohaga nõustuda.
25. Esiteks, mis puudutab joonealuses märkuses 3 sätestatud erandile tuginemiseks vajaliku väikese lenduvainete sisaldusega söe proportsionaalset osa kogu jõujaama kütusetarbimises, ei leia Ühendkuningriigi argument, mille kohaselt piisab „suure proportsionaalse osa“ niisuguse kütuse kasutamisest jõujaamas, mingisugustki toetust tekstist.
26. Sõnastus „töötami[ne] tahkekütustel, mille lenduvainete sisaldus on alla 10%“ võimaldab ainult kahte tõlgendust, mis ei moonuta teksti loomulikku tähendust: kas esiteks seda, et kogu põletatava söe lenduvainete sisaldus peab olema alla 10%. See tähendaks tegelikkuses seda, et kasutada saab üldse üksnes alla 10% lenduvainete sisaldusega sütt. Või teiseks seda, et kasutatava söesegu keskmine lenduvainete sisaldus peab olema alla 10%. Sellepärast ei pea jõujaam joonealuses märkuses 3 sätestatud erandile tuginemiseks põletama üksnes alla 10% lenduvainete sisaldusega sütt. Lihtsalt teatava ajavahemiku suhtes arvutatud keskmine väärtus peab jääma sellest allapoole.
27. Minule on täiesti selge, et ainult viimati nimetatud tõlgendus on mõistlik: seadmes põletatava söesegu keskmine lenduvainete sisaldus peab olema alla 10%. Selle kasuks räägivad mitte üksnes süstemaatilised,(5) vaid ka toimimisega seotud tegurid. Ühendkuningriigi valitsus väitis mõningase üksikasjalikkusega, et oleks keeruline, kui mitte võimatu garanteerida, et kõikidel söepartiidel oleks sama lenduvainete sisaldus. Teisest küljest peaks seadme käitaja suutma tagada, et söesegul, mida ta põletab, on teatava aja jooksul teatavad omadused.
28. Teiseks, mis puudutab ajavahemikku, mille suhtes lenduvainete sisaldus tuleb arvutada, viitab joonealuse märkuse 3 kõige loomulikum tähendus sellele, et keskmist lenduvainete sisaldust tuleb arvestada aasta kohta.
29. Joonealune märkus 3 viitab seoses kõnealusele erandile tuginemiseks kvalifitseerumisega 12‑kuulisele ajavahemikule, mis lõppes 1. jaanuaril 2001, s.o kogu 2000. aasta keskmisele. Tõesti ei ole joonealuses märkuses 3 öeldud, milline ajavahemik täpselt on asjakohane sellesama erandi jätkuvaks kohaldamiseks. Ent mulle ei tule pähe asjakohasemat järeldust kui sisemine (ja seega lähim võimalik) analoogia sama lausega: sedasama aasta keskmist tuleks analoogia alusel samuti rakendada järgnevategi aastate suhtes, et hinnata, kas seadmed – kui kasutada joonealuse märkuse 3 sõnastust – „jätkavad töötamist“ tahkekütusel, mille lenduvainete sisaldus on alla 10%.
30. Nendel põhjustel pakun välja, et joonealust märkust 3 tuleb käsitada nii, et alla 10% jäämise nõue viitab jõujaamas põletatava söesegu aasta keskmisele lenduvainete sisaldusele.
31. Nagu komisjon on märkinud, on see 10% absoluutne lävend. Joonealuses märkuses 3 sätestatud erandile võivad tugineda ainult need jõujaamad, mis töötasid 12‑kuu jooksul enne 1. jaanuari 2001 ja jätkavad töötamist söesegul, mis ei sisalda aastas keskmiselt üle 10% lenduvaineid.
32. Ühendkuningriik tunnistas kohtuistungil selgelt, et Aberthaw’ puhul ei olnud olukord niisugune. See jaam ei ole kunagi – ei 1. jaanuarile 2001 eelnenud 12‑kuulisel ajavahemikul ega järgnenud aastatel – töötanud söesegul, mille aasta keskmine lenduvainete sisaldus olnuks alla 10%. Seega on tegelikult väljaspool vaidlust, et kui tõlgendada joonealust märkust 3 eespool kirjeldatud viisil, ei saanud Aberthaw tugineda joonealuses märkuses 3 sätestatud erandile.
B. Seadusandliku kujunemisloo tähtsus
33. Ühendkuningriigi valitsuse väitel on direktiivi joonealune märkus 3 koostatud just Aberthaw’ jõujaama jaoks. Ühendkuningriik argumenteerib, et täpsem oleks iseloomustada joonealust märkust 3 kui spetsiaalselt kujundatud sätet, millega on kehtestatud konkreetne ja asjakohane NOx heitkoguste piirväärtus, pidades silmas Aberthaw’ ja sellesarnaste jõujaamade tunnuseid.
34. Ühendkuningriik märgib muu hulgas, et Aberthaw’ jõujaam on söel töötavate Ühendkuningriigi jõujaamade seas ainulaadne. Väidetavalt on see konkreetselt projekteeritud põletama väikese lenduvainete sisaldusega sütt, et saaks kasutada valdavalt Lõuna-Walesis leiduvat antratsiitsütt, mille lenduvainete sisaldus on üldiselt väike, 6–15%, samal ajal kui tavapärastes söejõul töötavates jaamades kasutatav süsi sisaldab ligikaudu 20–35% lenduvaineid. Kuna väikese lenduvainete sisaldusega sütt on keerulisem põletada, eeldab see – erinevalt tavapärastest söel töötavatest jõujaamadest – spetsiaalselt kujundatud katelt. Nagu ilmneb, on seesuguste katelde NOx heitkogused alati suuremad. Seetõttu on Aberthawl võimatu rangetest NOx heitkoguste ülempiiridest kinni pidada.
35. Ühendkuningriigi väitel koostati joonealune märkus 3 konkreetselt Aberthaw’ jaoks, arvestades selle jaama majanduslikku tähtsust Lõuna-Walesi piirkonnale, muu hulgas seetõttu, et ülejäänud Walesi söekaevandused sõltuvad sellest jaamast kui ainsast väljundist nende kaevandatavale söele, kuna väikese lenduvainete sisaldusega süsi enamiku muude turgude jaoks ei sobi.
36. Komisjoni sõnul sisaldab joonealune märkus 3 erandit, mis ei ole koostatud konkreetselt Aberthaw’ jaoks, vaid on üldiselt ette nähtud piiratud arvule jõujaamadele piirkondades, kus kohalikul antratsiitsöel on looduslikult väike lenduvainete sisaldus, nagu Ühendkuningriigis, aga ka Hispaanias.
37. Euroopa Kohtule esitatud tõendite põhjal on keeruline üheselt järeldada, et joonealuses märkuses 3 sätestatud erand on ette nähtud konkreetselt Aberthaw’ jaoks.
38. Esiteks oli see erand algselt ette nähtud uutele, mitte senistele seadmetele. See ilmneb, kui võrrelda direktiivi 2001/80 sellele eelnenud nõukogu direktiiviga 88/609/EMÜ.(6) Direktiivi 88/609 VI lisas on sätestatud teistsugused NOx heitkoguste piirväärtused olenevalt jõujaamas kasutatava kütuse liigist ning lubatud alla 10% lenduvainete sisaldusega tahkekütuse suhtes piirväärtuseks 1300 mg/Nm³. Miski aga ei viita, nagu oleksid direktiivi 88/609 VI lisa koostajad pidanud silmas just (olemasolevat) Aberthaw’ jõujaama, arvestades, et selle direktiivi VI lisas sätestatud erand oli kohaldatav üksnes uutele, mitte senistele seadmetele.
39. Teiseks ei nähtu direktiivi ettevalmistavatest materjalidest, et joonealune märkus 3 on koostatud spetsiaalselt Aberthaw’ jaoks. Selle kohta ei ole Euroopa Kohtule esitatud määravaid tõendeid. Ühendkuningriigi valitsus tugines oma seisukohtades mitmesugustele materjalidele, mille olid direktiivi vastuvõtmisega lõppenud seadusandlikus menetluses või selle kohta koostanud eri isikud, Euroopa Parlamendi liikmed või Ühendkuningriigi ametnikud. Need materjalid piirduvad siiski kõigest kirjadega, teadetega sellistelt isikutelt ja Euroopa Parlamendi arutelude protokollidega. Üheski nendest dokumentidest ei kajastu aga seadusandlikus menetluses osalenud liidu institutsiooni ametlik seisukoht, mille kohta saaks öelda, et see väljendab liidu institutsiooni kui terviku selget seadusandlikku tahet.
40. Lõpuks on direktiivi teistes sätetes selgelt nimetatud konkreetseid seadmeid, mille puhul saab tugineda eranditele direktiiviga kehtestatud heitkoguste standardpiirväärtustest. See kehtib muu hulgas „Kreetal ja Rhodosel asuva kahe seadme“ suhtes, mille puhul kohaldatakse konkreetset piirväärtust (VI lisa B osa). Sama seadusandlikku meetodit oleks saanud kasutada ka seoses Aberthaw’ konkreetse olukorraga. Ent seadusandja ei teinud seda.
41. Igal juhul, olenemata sellest, milline võis olla seadusandja tahe, arvan, et käesoleval juhul ei ole see määrav.
42. Üldiselt selgub Euroopa Kohtus välja kujunenud praktikast, et seadusandlik kujunemislugu ja seadusandja tahe on mõneti olulised nii teisese(7) kui ka hiljutisemalt esmase õiguse(8) tõlgendamisel.
43. Rõhk tuleb siiski asetada sõnale „tõlgendamine“, mis ei ole kohtulik „ümberkirjutamine“. Argumendid seadusandja tahte kohta on vastuvõetavad ja kasulikudki, kui tegu on sõnastuse ebakindluse või ebamäärasusega. Ent minu arvates võib see pakkuda tõlgendajale tuge üksnes niivõrd, kui sõnastuse ebamäärasus ise seda võimaldab; tõlgendus peab jääma kirjapandud teksti ja selle mõeldava semantilise ebamäärasuse piiridesse.
44. Seetõttu, isegi kui tuvastada, et joonealune märkus 3 on koostatud konkreetselt Aberthaw’ jaoks, mis ei ole käesolevas menetluses tõendatud, võib niisugune järeldus vahest olla asjakohane seoses sellise oletatavasti „nurisündinud“ sätte võimaliku tühistamisega.(9) Ent selle tulemusel ei saa minu arvates ümber kirjutada selget arvu või protsendimäära, mille seadusandja on valinud ja seaduse sõnastuses väljendanud. See tähendaks contra legem tõlgendust, s.o tõlgendust, mis läheb vastuollu sätte selge sõnastusega, mille Euroopa Kohus on seadnud igasuguse tõlgendamistegevuse välimiseks piiriks.(10)
45. Käesolevas asjas tuleb selline tõlgenduspiir selgesti ette. Mõistlikult saab väita, et esineb tõlgendamise ebamäärasust seoses sellega, kuidas ja millise ajavahemiku kohta lenduvainete sisaldust arvutatakse, nagu eelmises jaos on märgitud. Ebamäärasust seoses 10% lävendiga aga ei ole. Kümme protsenti on 10%.
46. Seetõttu ei saa joonealuse märkuse 3 seadusandliku kujunemisloo üle arutamine muuta järeldust, et Ühendkuningriik ei ole Aberthaw’ jõujaama suhtes õigesti kohaldanud direktiivi artikli 4 lõiget 3 koostoimes VI lisa A osa joonealuse märkusega 3 ning on seega rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2001/80.
V. Kohtukulud
47. Kodukorra artikli 138 lõike 1 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on palunud kohtukulude väljamõistmist Ühendkuningriigilt, kes on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Ühendkuningriigilt.
VI. Ettepanek
48. Eespool näidatud põhjendustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
1. tuvastada, et Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik ei kohaldanud Walesis asuva Aberthaw’ jõujaama suhtes õigesti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2001. aasta direktiivi 2001/80 teatavate suurtest põletusseadmetest õhku eralduvate saasteainete piiramise kohta artikli 4 lõiget 3 koostoimes VI lisa A osa joonealuse märkusega 3 ning rikkus seega oma kohustusi, mis tulenevad direktiivist 2001/80;
2. mõista kohtukulud välja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigilt.