CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MICHAL BOBEK
presentate il 28 giugno 2016 (1)
Causa C‑304/15
Commissione europea
contro
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord
«Inadempimento – Direttiva 2001/80/CE concernente la limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione – Articolo 4, paragrafo 3 – Allegato VI, parte A, nota a piè di pagina 3 – Portata della deroga – Centrale elettrica di Aberthaw – Ammissibilità»
I – Introduzione
1. La direttiva 2001/80/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2001, concernente la limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione (in prosieguo: la «direttiva») (2) si applica a impianti aventi una potenza termica nominale pari o superiore a 50 MW, indipendentemente dal tipo di combustibile utilizzato (solido, liquido o gassoso). (3). Essa mira a ridurre le emissioni di anidride solforosa, ossidi di azoto e polveri scaricate da tali impianti.
2. La Commissione europea ha analizzato la compatibilità di grandi impianti di combustione, compresa la centrale elettrica di Aberthaw (Galles), con i requisiti della direttiva, giungendo alla conclusione che il Regno Unito violava i requisiti dell’articolo 4, paragrafo 3, in combinato disposto con la parte A dell’allegato VI della direttiva che impone agli Stati membri di realizzare una riduzione significativa dei valori limite di emissione e di fissare il valore limite di emissione per gli ossidi di azoto (NOx) a 500 mg/Nm3.
3. Il Regno Unito afferma che la centrale elettrica di Aberthaw era autorizzata a emettere nell’aria più di 500 mg/Nm3 NOx sulla base della nota a piè di pagina 3, della parte A dell’allegato VI della direttiva (in prosieguo: la «nota a piè di pagina 3»). Detta nota a piè di pagina prevede una deroga rispetto al valore limite di emissione generalmente applicabile per gli impianti che bruciano combustibili solidi contenenti meno del 10% di composti volatili.
4. La presente controversia riguarda la corretta interpretazione della nota a piè di pagina 3, ovvero se essa si applichi alla centrale elettrica di Aberthaw.
II – Diritto applicabile
5. L’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva 2001/80 stabilisce quanto segue: «Fatte salve la direttiva 96/61/CE e la direttiva 6/62/CE del Consiglio, del 27 settembre 1996, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria ambiente, gli Stati membri realizzano entro il 1° gennaio 2008, una riduzione significativa dei valori limite delle emissioni:
a) prendendo i provvedimenti appropriati affinché qualsiasi autorizzazione di conduzione di impianti esistenti preveda condizioni relative al rispetto dei requisiti fissati per i nuovi impianti di cui al paragrafo 1; o
b) assicurando che gli impianti esistenti siano oggetto del piano di riduzione nazionale delle emissioni illustrato al paragrafo 6; (…)».
6. La parte A dell’allegato VI della direttiva 2001/80 definisce i valori limite di emissione di NOx che devono essere applicati agli impianti nuovi ed esistenti ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 1 e 3 rispettivamente. Esso fissa il valore limite a 500 mg/Nm3 per gli impianti con una potenza termica superiore a 500 MWth. Dal 1° gennaio 2016 si applica il valore di 200 mg/Nm3.
7. La nota a piè di pagina 3 della parte A dell’allegato VI della direttiva stabilisce che «[f]ino al 1° gennaio 2018, nel caso di impianti che nei 12 mesi precedenti al 1° gennaio 2001 per il loro funzionamento hanno utilizzato e continuano ad utilizzare combustibili solidi contenenti meno del 10% di composti volatili, si applica un valore limite di emissione pari a 1 200 mg/Nm3».
8. La direttiva 2001/80 è stata oggetto di rifusione e abrogazione, con decorrenza dal 1° gennaio 2016, con la direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (4). Detta nuova direttiva fissa valori limite di emissione inferiori. Essa rimuove inoltre il tipo di deroga presente nella nota a piè di pagina 3, della parte A dell’allegato VI della direttiva 2001/80.
III – Procedimento
9. Il 29 maggio 2012 la Commissione apriva una pratica pilota dell’Unione per verificare la conformità di determinati grandi impianti di combustione [in particolare la centrale elettrica di Aberthaw (in prosieguo: la «Aberthaw»)] con i valori limite di emissione del NOx fissati dalla direttiva. Nel corso del procedimento, il Regno Unito affermava che la Aberthaw beneficiava, sulla base della nota a piè di pagina 3 della parte A dell’allegato VI della direttiva, di un valore limite di emissione di NOx superiore, pari a 1 200mg/Nm3, e non si applicava il limite di emissione standard di 500 mg/Nm3. Tuttavia, i composti volatili del combustile solido utilizzato presso la Aberthaw nel 2009 risultavano essere pari al 13,5%, mentre il requisito di cui alla nota a piè di pagina 3 richiede che i composti volatili siano inferiori al 10%.
10. Il Regno Unito informava quindi la Commissione che il valore limite di emissione di NOx fissato nel permesso rilasciato alla Aberthaw dalle autorità nazionali era stato ridotto a 1 100 mg/ Nm3, mentre il valore annuale dei composti volatili del carbone variava tra l’11,39% e il 12,89% negli anni 2008‑2011.
11. A detta della Commissione, la condizione del livello inferiore al 10% di composti volatili di cui alla nota a piè di pagina 3 non era stata soddisfatta dalla Aberthaw in nessuno degli anni tra il 2008 e il 2011 compreso. La Commissione riteneva pertanto che all’Aberthaw si applicasse come valore limite di emissione quello standard di 500 mg/Nm3 e che detto valore non fosse stato raggiunto dall’impianto.
12. Il 21 giugno 2013 la Commissione inviava quindi una lettera di diffida al Regno Unito contestandogli di non aver correttamente applicato l’articolo 4, paragrafo 3, in combinato disposto con la nota a piè di pagina 3 della parte A dell’allegato VI della direttiva alla centrale elettrica di Aberthaw a partire dal 1° gennaio 2008 e di essere dunque venuto meno ai suoi obblighi ai sensi della direttiva 2001/80.
13. Il Regno Unito rispondeva con lettera del 9 settembre 2013 affermando di non aver violato ‑ rispetto alla centrale elettrica di Aberthaw ‑ gli obblighi su di esso incombenti in base alla direttiva. Esso affermava che la deroga negoziata e sancita dalla direttiva alla nota a piè di pagina 3 era stata specificamente diretta a coprire la Aberthaw.
14. La Commissione non reputava convincente detta risposta. In data 16 ottobre 2014 essa emetteva un parere motivato affermando, in particolare, che un impianto può essere autorizzato a superare il normale valore limite di emissione solo se brucia combustibili solidi contenenti meno del 10% di composti volatili.
15. Il Regno Unito replicava al parere motivato con lettera del 17 dicembre 2014. Esso spiegava che la Aberthaw stava continuando a fare investimenti per migliorare il suo rendimento nell’ottica di ridurre le emissioni di NOx a 450 mg/Nm3 entro la fine del 2017. Esso affermava inoltre che l’autorizzazione rilasciata dalle autorità britanniche alla Aberthaw era stata nuovamente ridotta nel 2013, portando il valore limite di emissione per il NOx a 1 050 mg/Nm3.
16. In tale contesto, la Commissione adiva la Corte chiedendo di:
1) dichiarare che, non avendo applicato correttamente la direttiva 2001/80 nei confronti della centrale elettrica di Aberthaw nel Galles, il Regno Unito è venuto meno ai propri obblighi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, in combinato disposto con la parte A dell’allegato VI della direttiva 2001/80 e
2) condannare il Regno Unito alle spese.
17. Il Regno Unito afferma di aver applicato sempre correttamente le disposizioni della direttiva alla Aberthaw e sostiene che la domanda della Commissione dovrebbe quindi essere respinta e la Commissione condannata alle spese.
18. Le parti hanno presentato osservazioni scritte. Entrambe hanno presentato difese orali all’udienza del 21 aprile 2016.
IV – Analisi
19. A norma della nota a piè di pagina 3 della parte A dell’allegato VI della direttiva, «[f]ino al 1° gennaio 2018, nel caso di impianti che nei 12 mesi precedenti al 1° gennaio 2001 per il loro funzionamento hanno utilizzato e continuano ad utilizzare combustibili solidi contenenti meno del 10% di composti volatili, si applica un valore limite di emissione pari a 1 200 mg/Nm3».
20. Nella prima parte delle presenti conclusioni (A), esporrò l’interpretazione più naturale dell’ambito di applicazione della disposizione in parola. Nella seconda parte (B), affronterò le argomentazioni fondate sull’iter legislativo della nota a piè di pagina 3, analizzate in dettaglio, in particolare, dal governo del Regno Unito.
A – Sull’ambito di applicazione della nota a piè di pagina 3
21. Due sono i punti relativi all’impostazione della nota a piè di pagina 3 su cui la Commissione e il Regno Unito si trovano in disaccordo: in primis, la porzione di carbone a basso contenuto di composti volatili richiesta per beneficiare della deroga tenuto conto dell’intero carburante di alimentazione di una centrale elettrica e, in secondo luogo, il lasso di tempo durante il quale devono essere calcolati i composti volatili di una centrale elettrica al fine di continuare a beneficiare di un’eccezione in base alla disposizione in parola.
22. A parere della Commissione, i due suddetti elementi della nota a piè di pagina 3 richiedono che un impianto abbia sempre operato con una miscela di carbone contenente meno del 10% di composti volatili, valore questo misurato sulla base di una media annua.
23. Secondo il governo del Regno Unito, la nota a piè di pagina 3 richiede soltanto una «quota significativa» o un «quantitativo minimo» di carbone contenente meno del 10% di composti volatili. Esso afferma che la centrale elettrica di Aberthaw ha operato sempre utilizzando una miscela contenente principalmente carbone antracite con composti volatili tra il 6% e il 15%, compresa una parte importante di carbone contenente meno del 10% di detti composti. Essa però non ha mai operato esclusivamente con carbone contenente meno del 10% di composti volatili. Il Regno Unito spiega inoltre che la centrale elettrica non potrebbe funzionare con carburante composto soltanto da carbone contenente meno del 10% di composti volatili, poiché l’utilizzo di carbone contenente meno del 9% dei composti volatili sarebbe pericoloso e sarebbe pressoché impossibile, in pratica, mantenere il livello di tali composti tra il 9% e il 10%. Il Regno Unito afferma inoltre che sarebbe impossibile reperire quantitativi sufficienti di carbone così da raggiungere sempre valori di composti volatili annui inferiori al 10%. Esso contesta quindi le modalità che la Commissione propone di impiegare per calcolare i succitati composti, ritenendo che questi dovrebbero invece essere misurati su base mensile o addirittura di 48 ore.
24. A mio avviso, la posizione del Regno Unito è insostenibile.
25. In primis, per quanto riguarda la porzione di carbone a basso contenuto di composti volatili richiesta per beneficiare della deroga di cui alla nota a piè di pagina 3, con riguardo all’intero carburante di alimentazione di una centrale elettrica, l’argomentazione del Regno Unito secondo cui sarebbe sufficiente alimentare un impianto con una «quota significativa» di detta tipologia di carbone rispetto al consumo complessivo dell’impianto, non trova alcun riscontro testuale.
26. L’espressione «hanno utilizzato (…) combustibili solidi contenenti meno del 10% di composti volatili» si presta soltanto a due possibili interpretazioni che non distorcono il significato naturale del suo testo: in primo luogo, tutto il carbone bruciato deve contenere meno del 10% di composti volatili. Ciò significherebbe che di fatto può essere impiegato soltanto carbone contenente meno del 10% di composti volatili. Oppure, seconda alternativa, la media della miscela di carbone impiegata deve contenere meno del 10% di detti composti. Per beneficiare della deroga di cui alla nota a piè di pagina 3, una centrale elettrica non deve quindi bruciare esclusivamente carbone con meno del 10% di composti volatili. È solo la media, calcolata su un certo periodo, che deve essere al di sotto di tale soglia.
27. Mi sembra piuttosto chiaro che solo quest’ultima interpretazione è ragionevole: la miscela di carbone bruciata dall’impianto deve contenere, in media, meno del 10% di composti volatili. Gli argomenti a favore di tale opzione non sono soltanto sistemici (5), ma anche di carattere operativo. Il governo del Regno Unito ha infatti sostenuto nel dettaglio che sarebbe difficile, se non addirittura impossibile, garantire che tutti i singoli carichi di carbone abbiano lo stesso contenuto di composti volatili. Dall’altra, il gestore dell’impianto deve essere in grado di garantire che la miscela di carbone che sta bruciando abbia determinate caratteristiche su un determinato lasso di tempo.
28. In secondo luogo, per quanto attiene al periodo rispetto al quale dovrebbero essere calcolati i composti volatili, la lettura più naturale da dare della nota a piè di pagina 3 è quella secondo cui la media di tali composti deve essere stabilita su base annua.
29. Ai fini dell’ammissione alla deroga per prima cosa, la nota a piè di pagina 3 fa riferimento a un periodo di 12 mesi che si conclude il 1° gennaio 2001, ossia alla media aggregata durante l’anno 2000. È vero che la nota a piè di pagina in parola non precisa alcunché quanto all’esatto periodo rilevante per le richieste in corso della medesima deroga. Tuttavia, ritengo che la conclusione migliore sia tracciare un’analogia interna (e quindi la più stretta possibile) con detto stesso periodo: la stessa media annua dovrebbe anche applicarsi, per analogia, agli anni successivi al fine di valutare se l’impianto, stando ai termini della nota a piè di pagina 3, «continui ad utilizzare» combustibili solidi contenenti meno del 10% di composti volatili.
30. Per le ragioni che precedono, suggerisco di interpretare la nota a piè di pagina 3 nel senso che il requisito del meno del 10% si riferisce ai composti volatili medi annui della miscela di carbone che viene bruciata nelle centrali elettriche.
31. Come dichiarato dalla Commissione, il requisito del 10% è una soglia di esclusione. Solo quelle centrali elettriche che hanno utilizzato nei 12 mesi anteriori al 1° gennaio 2001 e continuano a utilizzare una miscela di carbone contenente meno del 10% di composti volatili su una media annua possono avvalersi della deroga di cui alla nota a piè di pagina 3.
32. Il Regno Unito ha riconosciuto espressamente in udienza che così non era nel caso della Aberthaw. Quest’ultima non aveva mai utilizzato una miscela di carbone contenente, su una media annua, meno del 10% di composti volatili, né nel periodo di dodici mesi conclusosi il 1° gennaio 2001, né negli anni successivi. Di fatto è quindi pacifico che se la nota a piè di pagina 3 dovesse essere interpretata nel senso sopra indicato, la Aberthaw non potrebbe beneficiare della deroga prevista nella nota a piè di pagina 3.
B – Il ruolo dell’iter legislativo
33. Il governo del Regno Unito afferma che la nota a piè di pagina 3 della direttiva era stata redatta specificamente per la centrale elettrica di Aberthaw e insiste sul fatto che detta nota a piè di pagina dovrebbe essere più accuratamente caratterizzata come disposizione su misura volta a fissare uno specifico e appropriato valore limite di emissione per il NOx, tenuto conto delle caratteristiche della Aberthaw e di impianti simili.
34. Il Regno Unito afferma, in particolare, che la centrale elettrica di Aberthaw è del tutto peculiare rispetto alle altre centrali elettriche a carbone del paese. Essa sarebbe pensata appositamente per bruciare carbone a basso contenuto di composti volatili al fine di trasformare la tipologia di carbone presente in prevalenza nel sud del Galles, ossia carbone antracite, che contiene di norma un basso contenuto di composti volatili, tra il 6% e il 15%, mentre il carbone utilizzato nelle centrali elettriche a carbone convenzionali contiene in genere composti volatili tra il 20% e il 35% circa. Posto che la combustione del carbone a basso contenuto di composti volatili è più difficoltosa, si rende necessario l’impiego di una caldaia appositamente progettata, diversamente da quanto accade nelle centrali elettriche a carbone convenzionali. A quanto pare, le emissioni di NOx generate da tali speciali caldaie sono sempre più elevate. La Aberthaw non è quindi in grado di rispettare i rigorosi tetti concernenti le emissioni di NOx.
35. Il Regno Unito afferma che la nota a piè di pagina 3 era stata pensata appositamente per la Aberthaw in ragione della sua significativa importanza economica per la regione del Sud del Galles, in particolare, in virtù del fatto che le miniere di carbone ancora esistenti in Galles facevano affidamento su di essa quale unico sbocco commerciale per il carbone da esse estratto, posto che il carbone a basso contenuto di composti volatili mal si adatta alla maggior parte degli altri mercati.
36. Secondo la Commissione, la nota a piè di pagina 3 contiene una deroga che non era pensata specificamente per la Aberthaw ma era diretta, in termini generali, a un limitato numero di centrali elettriche poste in aree in cui il carbone antracite di provenienza locale è, per sua natura, a basso contenuto di composti volatili, come nel Regno Unito, ma anche in Spagna.
37. In base ai documenti presentati alla Corte risulta difficile stabilire in modo inequivocabile che la deroga contenuta nella nota a piè di pagina 3 fosse stata prevista specificamente per la Aberthaw.
38. In primis, la deroga era inizialmente pensata per impianti nuovi, in contrapposizione a impianti esistenti. Ciò emerge da un confronto tra la direttiva 2001/80 e quella che l’ha preceduta, ossia la direttiva 88/609/CEE (6). L’allegato VI alla direttiva 88/609 prevedeva valori limite di emissione di NOx diversi a seconda del tipo di carburante utilizzato da un impianto e autorizzava sino a 1 300 mg/Nm3 per i combustibili solidi contenenti meno del 10% di composti volatili. Tuttavia nulla indica che i redattori dell’allegato VI alla direttiva 88/609 avessero in mente la Aberthaw (un impianto esistente), posto che la deroga di cui all’allegato VI alla direttiva in parola si applicava soltanto ai nuovi impianti e non a quelli preesistenti.
39. In secondo luogo, dai travaux préparatoires sulla direttiva non emerge nessun elemento di prova indicante che la nota a piè di pagina 3 fosse una disposizione pensata «su misura» per la Aberthaw. La Corte non ha ricevuto prove decisive al riguardo. Nelle sue argomentazioni, il governo del Regno Unito si riferiva a una molteplicità di documenti prodotti da vari soggetti, membri del Parlamento europeo o funzionari del Regno Unito coinvolti nell’iter legislativo che ha portato all’adozione della direttiva o a margine di essi. Tali documenti erano tuttavia solo limitati a lettere, note redatte dai soggetti sopra indicati e verbali di discussioni preparatorie in seno al Parlamento europeo. Nessuno dei suddetti documenti riflette tuttavia la posizione ufficiale di un’istituzione dell’UE coinvolta nell’iter legislativo che si possa affermare attesti un chiaro intento legislativo di un’istituzione dell’UE nel suo insieme.
40. Da ultimo, la direttiva indica esplicitamente in altre disposizioni specifici impianti che godono di una deroga rispetto ai valori limite di emissione standard da essa fissati. Si tratta, in particolare, di «due impianti di Creta e Rodi» ai quali si applica uno specifico valore limite (allegato VI, parte B). La stessa tecnica legislativa avrebbe potuto essere altresì impiegata per disciplinare la situazione specifica della Aberthaw. Il legislatore ha deciso però di non farlo.
41. In ogni caso, a prescindere da quale possa essere stato l’intento legislativo, ritengo che in questo caso specifico esso non sia decisivo.
42. In generale, da una consolidata giurisprudenza della Corte risulta chiaramente che l’iter legislativo e l’intento legislativo assumono una certa rilevanza ai fini dell’interpretazione sia del diritto secondario (7) che, più di recente, del diritto primario (8).
43. Tuttavia, occorre sottolineare il termine «interpretazione» come opposto a «reinterpretazione» in sede giurisprudenziale. L’argomento fondato sull’intento legislativo è ammissibile e, di certo, utile in casi di incertezza o ambiguità del testo. A mio parere, tuttavia, esso può condurre l’interprete solo fin dove l’ambiguità del testo permette; l’interpretazione deve restare nei limiti del testo scritto e della sua possibile vaghezza semantica.
44. Quindi, anche se si ritenesse che la nota a piè di pagina 3 era stata introdotta appositamente per la Aberthaw, aspetto questo che non è stato provato nel presente procedimento, tale conclusione potrebbe forse assumere una qualche rilevanza ai fini di un potenziale annullamento (9) di una siffatta disposizione ipoteticamente fallita sul nascere. A mio avviso, ciò non potrebbe però portare a riscrivere, in sede giudiziale, un dato, un numero o una percentuale chiari, scelti e stabiliti dal legislatore nel testo della legge. Ciò corrisponderebbe a un’interpretazione «contra legem», ossia a un’interpretazione contraria al chiaro tenore letterale di una disposizione che la Corte ha fissato quale limite esterno di ogni sforzo interpretativo (10).
45. Nel caso di specie, ci si scontra chiaramente con tali limiti interpretativi. Si può ragionevolmente sostenere che una certa ambiguità interpretativa sia presente rispetto al modo in cui e al periodo rispetto al quale sono calcolati i composti volatili, come delineato nella sezione che precede. Nessuna ambiguità sussiste invece rispetto alla soglia del 10%. Dieci per cento significa dieci per cento.
46. Di conseguenza, le discussioni sull’iter legislativo della nota a piè di pagina 3 non possono cambiare la conclusione che il Regno Unito non ha dato corretta applicazione all’articolo 4, paragrafo 3, in combinato disposto con la nota a piè di pagina 3 della parte A dell’allegato VI della direttiva nei confronti della centrale elettrica di Aberthaw, venendo meno così ai suoi obblighi ai sensi della direttiva 2001/80.
V – Spese
47. A norma dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha richiesto la condanna del Regno Unito alle spese e quest’ultimo è rimasto soccombente, occorre condannarlo alle spese.
VI – Conclusione
48. Per i motivi sopra esposti propongo alla Corte di:
1) dichiarare che il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord non ha applicato correttamente l’articolo 4, paragrafo 3, in combinato disposto con la nota a piè di pagina 3 della parte A dell’allegato VI della direttiva 2001/80/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2001, concernente la limitazione delle emissioni nell’atmosfera di taluni inquinanti originati dai grandi impianti di combustione, nei confronti della centrale elettrica di Aberthaw in Galles ed è quindi venuto meno ai propri obblighi ai sensi della direttiva 2001/80;
2) condannare il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord alle spese.