CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MICHAL BOBEK
prezentate la 28 iunie 2016(1)
Cauza C‑304/15
Comisia Europeană
împotriva
Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord
„Neîndeplinirea obligațiilor – Directiva 2001/80/CE privind limitarea emisiilor în atmosferă a anumitor poluanți provenind de la instalații de ardere de dimensiuni mari – Articolul 4 alineatul (3) – Nota de subsol 3 din partea A din anexa VI – Sfera de aplicare a derogării – Centrala electrică de la Aberthaw – Eligibilitate”
I – Introducere
1. Directiva 2001/80/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2001 privind limitarea emisiilor în atmosferă a anumitor poluanți provenind de la instalații de ardere de dimensiuni mari (denumită în continuare „directiva”)(2) se aplică instalațiilor a căror putere termică instalată este mai mare sau egală cu 50 MW, indiferent de tipul de combustibil utilizat (solid, lichid sau gazos)(3). Directiva are ca scop reducerea emisiilor de dioxid de sulf, de oxizi de azot și de praf eliberate în atmosferă de aceste instalații.
2. Comisia Europeană a examinat compatibilitatea instalațiilor de ardere de dimensiuni mari, inclusiv a Centralei electrice de la Aberthaw (Țara Galilor), cu cerințele directivei. Ea a ajuns la concluzia că Regatul Unit a încălcat cerințele prevăzute la articolul 4 alineatul (3) coroborat cu partea A din anexa VI la directivă, care impune statelor membre să reducă semnificativ emisiile și stabilește valoarea limită de emisie de 500 mg/Nm3 pentru oxizii de azot (NOx).
3. Regatul Unit susține că Centrala electrică de la Aberthaw era autorizată să emită în atmosferă mai mult de 500 mg/Nm3 de NOx în temeiul notei de subsol 3 din partea A din anexa VI la directivă (denumită în continuare „nota de subsol 3”). Această notă de subsol stabilește o derogare de la valoarea limită de emisie aplicabilă în general instalațiilor care ard combustibili solizi al căror conținut de substanțe volatile este mai mic de 10 %.
4. Prezentul litigiu se referă la interpretarea corectă a notei de subsol 3: se aplică aceasta în cazul Centralei electrice de la Aberthaw?
II – Legea aplicabilă
5. Articolul 4 alineatul (3) din Directiva 2001/80/CE prevede că, „[f]ără a aduce atingere Directivei 96/61/CE și Directivei 96/62/CE a Consiliului din 27 septembrie 1996 privind evaluarea și gestionarea calității aerului înconjurător, statele membre realizează reduceri semnificative ale emisiilor, până la 1 ianuarie 2008, prin următoarele:
(a) luarea de măsuri adecvate pentru a garanta că toate autorizațiile de funcționare a instalațiilor existente prevăd condiții referitoare la respectarea valorilor limită de emisie stabilite pentru instalațiile noi menționate la alineatul (1) sau
(b) garantarea faptului că instalațiile existente fac obiectul unui plan național de reducere a emisiilor, menționat la alineatul (6) […]”.
6. Partea A din anexa VI la Directiva 2001/80/CE definește valorile limită de emisie pentru NOx care trebuie aplicate de instalațiile noi și de cele existente în temeiul articolului 4 alineatul (1) și, respectiv, al articolului 4 alineatul (3). Aceasta stabilește valoarea limită la 500 mg/Nm3 pentru instalațiile cu o putere termică mai mare de 500 MWth. Începând cu 1 ianuarie 2016, se aplică valoarea de 200 mg/Nm3.
7. Nota de subsol 3 din partea A din anexa VI la directivă prevede că „[p]ână la 1 ianuarie 2018, în cazul instalațiilor care în perioada de 12 luni care s‑a încheiat la 1 ianuarie 2001 funcționau și continuă să funcționeze cu combustibili solizi al cărui conținut de substanțe volatile este mai mic de 10 %, se aplică valoarea de 1 200 mg/Nm3”.
8. Directiva 2001/80 a fost reformată și abrogată începând cu 1 ianuarie 2016 prin Directiva 2010/75/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării)(4). Această nouă directivă stabilește valori limită de emisie mai joase. Mai mult, ea înlătură tipul de derogare prevăzut în nota de subsol 3 din partea A din anexa VI la Directiva 2001/80/CE.
III – Procedura
9. La 29 mai 2012, Comisia a deschis un dosar EU Pilot pentru a verifica respectarea de către anumite instalații de ardere de dimensiuni mari [în special Centrala electrică de la Aberthaw (denumită în continuare „Aberthaw”)] a valorilor limită de emisie pentru NOx prevăzute de directivă. În cursul procedurii, Regatul Unit a sugerat că Aberthaw a beneficiat, în temeiul notei de subsol 3 din partea A din anexa VI la directivă, de o valoare limită de emisie mai mare, și anume de 1 200 mg/Nm3, pentru NOx, spre deosebire de valoarea limită standard de 500 mg/Nm3. Cu toate acestea, conținutul de substanțe volatile (denumit în continuare „CSV”) din combustibilul solid utilizat la Aberthaw în anul 2009 a fost raportat ca fiind de 13,5 %, în timp ce condiția stabilită în nota de subsol 3 impune un CSV de cel mult 10 %.
10. Ulterior, Regatul Unit a informat Comisia că valoarea limită de emisie pentru NOx prevăzută în autorizația emisă de autoritățile naționale pentru Aberthaw a fost redusă la 1 100 mg/Nm3, iar valoarea anuală a conținutului volatil al cărbunelui a fluctuat între 11,39 % și 12,89 % în perioada 2008-2011.
11. În opinia Comisiei, condiția care impune un CSV de cel mult 10 % stabilită în nota de subsol 3 nu a fost îndeplinită de Aberthaw în niciunul dintre anii cuprinși între 2008 și 2011 inclusiv. Așadar, Comisia a considerat că valoarea limită standard de 500 mg/Nm3 era valoarea aplicabilă Aberthaw și că aceasta nu a fost respectată de instalația respectivă.
12. În consecință, la 21 iunie 2013, Comisia a trimis Regatului Unit o scrisoare de punere în întârziere, susținând că Regatul Unit nu a aplicat în mod corect articolul 4 alineatul (3) coroborat cu nota de subsol 3 din partea A din anexa VI la directivă în cazul Centralei electrice de la Aberthaw începând cu 1 ianuarie 2008 și că, prin urmare, nu a respectat obligațiile care îi reveneau în temeiul Directivei 2001/80/CE.
13. Regatul Unit a răspuns prin scrisoarea din 9 septembrie 2013, în care a afirmat că a respectat obligațiile care îi reveneau în temeiul directivei în legătură cu Aberthaw Power Station. Regatul Unit a argumentat că derogarea negociată și consacrată în directivă în nota de subsol 3 era destinată în mod special să acopere Aberthaw.
14. Acest argument nu a convins Comisia. Ea a emis un aviz motivat la 16 octombrie 2014. În special, aceasta a exprimat opinia că o instalație poate depăși valoarea limită normală de emisie dacă arde combustibili solizi al căror CSV este de cel mult 10 %.
15. Regatul Unit a răspuns la avizul motivat prin scrisoarea din 17 decembrie 2014, în care a explicat că Aberthaw continuă să facă investiții pentru a‑și îmbunătăți performanța, estimând că emisiile de NOx vor scădea la 450 mg/Nm3 până la sfârșitul anului 2017. De asemenea, Regatul Unit a afirmat că autorizația emisă de autoritățile britanice pentru Aberthaw a fost din nou redusă în anul 2013, stabilindu‑se valoarea limită de emisie pentru NOx la 1 050 mg/Nm3.
16. În acest context, Comisia a introdus o acțiune în fața Curții. Ea solicită Curții:
– să declare că, neaplicând în mod corect Directiva 2001/80 în cazul Centralei electrice de la Aberthaw din Țara Galilor, Regatul Unit nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 4 alineatul (3) coroborat cu partea A din anexa VI la Directiva 2001/80/CE, precum și
– să oblige Regatul Unit la plata cheltuielilor de judecată.
17. Regatul Unit susține că a aplicat în permanență în mod corect dispozițiile directivei în cazul Aberthaw și că cererea Comisiei trebuie, în consecință, să fie respinsă, iar Comisia trebuie obligată la plata cheltuielilor de judecată.
18. Părțile au prezentat observații scrise. Ambele părți au prezentat și observații orale în ședința care a avut loc la 21 aprilie 2016.
IV – Analiză
19. În conformitate cu nota de subsol 3 din partea A din anexa VI la directivă, „[p]ână la 1 ianuarie 2018, în cazul instalațiilor care în perioada de 12 luni care s‑a încheiat la 1 ianuarie 2001 funcționau și continuă să funcționeze cu combustibili solizi al căror conținut de substanțe volatile este mai mic de 10 %, se aplică valoarea de 1 200 mg/Nm3”.
20. În prima parte a prezentelor concluzii (secțiunea A) vom oferi cea mai firească interpretare a sferei de aplicare a acestei dispoziții. În partea a doua (secțiunea B) aducem argumente bazate pe istoricul legislativ al notei de subsol 3, discutată în detaliu în special de Guvernul Regatului Unit.
A – Sfera de aplicare a notei de subsol 3
21. Există două elemente legate de elaborarea notei de subsol 3 asupra cărora Comisia și Regatul Unit nu cad de acord: în primul rând, proporția cărbunelui cu un CSV redus impusă pentru a beneficia de derogare, având în vedere întregul consum de combustibil al unei centrale electrice, și, în al doilea rând, intervalul de timp care se ia în considerare la calcularea CSV pentru o centrală electrică astfel încât aceasta să fie în continuare eligibilă pentru aplicarea unei excepții în temeiul dispoziției menționate.
22. Comisia interpretează cele două elemente menționate anterior din nota de subsol 3 în sensul că impun obligația ca o instalație să funcționeze în permanență cu un amestec de cărbune al cărui CSV este mai mic de 10 % măsurat ca medie anuală.
23. Potrivit Guvernului Regatului Unit, nota de subsol 3 impune doar o „proporție semnificativă” sau o „cantitate de minimis” de cărbune al cărui CSV este de cel mult 10 %. Acesta susține că Centrala electrică de la Aberthaw a funcționat întotdeauna cu un amestec de cărbune în care a predominant antracitul, cu un CSV cuprins între 6 % și 15 %, incluzând o proporție semnificativă de cărbune cu un CSV de cel mult 10 %. Cu toate acestea, centrala electrică nu a funcționat niciodată exclusiv cu cărbune cu un CSV de cel mult 10 %. Regatul Unit explică de asemenea că centrala electrică nu putea funcționa cu combustibil compus exclusiv din cărbune cu un CSV mai mic de 10 %, deoarece funcționarea cu cărbune cu un CSV mai mic de 9 % este periculoasă și pentru că este aproape imposibil în practică să se mențină nivelul CSV între 9 % și 10 %. În plus, Regatul Unit susține că ar fi imposibilă aprovizionarea cu cantități suficiente de cărbune pentru a ajunge în mod constant la un CSV anual de cel mult 10 %. În consecință, Regatul Unit contestă modul în care Comisia propune să se calculeze CSV, considerând că acesta ar trebui să fie în schimb măsurat lunar sau chiar o dată la 48 de ore.
24. Suntem de părere că poziția Regatului Unit nu poate fi susținută.
25. În primul rând, în ceea ce privește proporția de cărbune cu CSV scăzut impusă pentru a beneficia de derogarea prevăzută în nota de subsol 3, având în vedere întregul consum de combustibil al unei centrale electrice, argumentul Regatului Unit conform căruia este suficientă utilizarea unei „proporții semnificative” din acest tip de cărbune în consumul de combustibil al unei instalații nu găsește nicio susținere în text.
26. Exprimarea „funcționau cu […] combustibili solizi al căror conținut de substanțe volatile este mai mic de 10 %” oferă numai două posibile interpretări care nu presupun denaturarea sensului firesc al textului: prima, fie tot cărbunele ars trebuie să aibă un CSV mai mic de 10 % – acest lucru ar însemna efectiv că numai cărbunele cu un CSV mai mic de 10 % poate fi utilizat –, a doua, fie media amestecului de cărbune utilizat trebuie să aibă un CSV mai mic de 10 %. În consecință, o instalație nu trebuie să ardă exclusiv cărbune cu un CSV mai mic de 10 % pentru a beneficia de derogarea stabilită în nota de subsol 3. Doar media, calculată pentru o anumită perioadă, trebuie să fie sub acest prag.
27. În opinia noastră, este destul de clar că numai cea de a doua interpretare este rezonabilă: amestecul de cărbune ars de instalație trebuie să aibă, în medie, un conținut de substanțe volatile mai mic 10 %. Argumentele în favoarea acestei opțiuni nu sunt doar sistemice(5), ci și operaționale. Astfel, Guvernul Regatului Unit a argumentat în detaliu că ar fi dificil, dacă nu chiar imposibil, de garantat că toate cantitățile de cărbune livrate au același CSV. Pe de altă parte, un operator de instalație ar trebui să fie în măsură să asigure că amestecul de cărbune pe care instalația îl arde are caracteristici specifice pentru o anumită perioadă.
28. În al doilea rând, în ceea ce privește perioada în care trebuie calculat CSV, sensul cel mai firesc al notei de subsol 3 sugerează că media CSV trebuie calculată anual.
29. Nota de subsol 3 se referă la perioada de 12 luni care se termină la 1 ianuarie 2001 – cu alte cuvinte, media globală în anul 2000 – pentru a beneficia de derogare în primul rând. Într‑adevăr, în nota de subsol 3 nu se face nicio precizare cu privire la perioada exactă care este relevantă pentru aplicarea continuă a aceleiași excepții. Cu toate acestea, nu putem concepe o concluzie mai adecvată decât făcând o analogie internă (și, așadar, cea mai apropiată cu putință) în cadrul aceleiași propoziții: aceeași medie anuală ar trebui aplicată prin analogie și pentru următorii ani, astfel încât să se evalueze dacă instalația, după cum se menționează în nota de subsol 3, „continuă să funcționeze” cu combustibili solizi al căror CSV este mai mic de 10 %.
30. Pentru aceste motive, am sugera ca nota de subsol 3 ar trebui să fie înțeleasă în sensul că cerința privind un conținut mai mic de 10 % se referă la media anuală a CSV pentru amestecul de cărbune care este ars în centralele electrice.
31. După cum a subliniat Comisia, cerința de 10 % este un prag limită. Numai centralele electrice care au funcționat în perioada de 12 luni anterioară datei de 1 ianuarie 2001 și care continuă să funcționeze cu un amestec de cărbune pentru care media anuală a conținutului volatil este mai mică de 10 % se pot prevala de derogarea prevăzută în nota de subsol 3.
32. Regatul Unit a recunoscut în mod explicit în ședință că nu era și cazul Aberthaw. Aceasta din urmă nu a funcționat niciodată cu un amestec de cărbune care avea, ca medie anuală, un CSV mai mic de 10 %, nici chiar în perioada de 12 luni încheiată la 1 ianuarie 2001 sau în anii ce au urmat. Prin urmare, nu există nicio îndoială că, dacă nota de subsol 3 ar fi interpretată în modul subliniat anterior, Aberthaw nu ar putea beneficia de derogarea prevăzută în nota de subsol 3.
B – Rolul istoricului legislativ
33. Guvernul Regatului Unic susține că nota de subsol 3 din directivă a fost special elaborată pentru Centrala electrică de la Aberthaw. Regatul Unit insistă asupra argumentului că nota de subsol 3 ar trebui să fie caracterizată mai corect ca o dispoziție adaptată care impune o valoare limită de emisie specifică și adecvată pentru NOx având în vedere caracteristicile Aberthaw și ale centralelor similare.
34. Regatul Unit susține în special că Centrala electrică de la Aberthaw este unică printre centralele electrice pe bază de cărbune din Regatul Unit. Aceasta ar fi proiectată în mod special să ardă cărbune cu un CSV redus pentru a putea procesa tipul de cărbune ce se găsește în mod predominant în sudul Țării Galilor – și anume antracitul, care are în general un CSV redus, cuprins între 6 % și 15 % – în vreme ce cărbunele folosit în centralele electrice convenționale pe bază de cărbune are de obicei un CSV cuprins între aproximativ 20 % și 35 %. Întrucât arderea cărbunelui cu CSV redus este mai dificilă, este nevoie de un cazan special conceput, spre deosebire de centralele electrice convenționale pe bază de cărbune. Aparent, emisiile de NOx generate de aceste cazane speciale sunt întotdeauna mai mari. În consecință, este imposibil ca Aberthaw să respecte plafoanele stricte de emisii de NOx.
35. Regatul Unit susține că nota de subsol 3 a fost special creată pentru Aberthaw datorită importanței sale economice semnificative pentru regiunea de sud a Țării Galilor, mai ales pentru motivul că minele de cărbune încă existente în Țara Galilor se bazează pe aceasta ca fiind singurul loc de desfacere pentru cărbunele pe care îl extrag, deoarece cărbunele cu CSV redus este nepotrivit pentru majoritatea celorlalte piețe.
36. Potrivit Comisiei, nota de subsol 3 conține o derogare care nu a fost în mod special creată pentru Aberthaw, ci a vizat în general un număr limitat de centrale electrice situate în zone în care antracitul provenit din surse locale are un conținut de substanțe volatile redus, precum cel din Regatul Unit, dar și din Spania.
37. Pe baza materialelor prezentate Curții este dificil de concluzionat în mod neechivoc că derogarea cuprinsă în nota de subsol 3 a fost special creată pentru Aberthaw.
38. În primul rând, derogarea a fost inițial concepută pentru instalații noi, spre deosebire de instalațiile existente. Acest lucru este evident atunci când se compară Directiva 2001/80/CE cu predecesoarea sa, Directiva 88/609/CEE(6). Anexa VI la Directiva 88/609 stabilea diferite valori limită de emisie pentru NOx în funcție de tipul de combustibil folosit de o centrală electrică și permitea până la 1 300 mg/Nm3 pentru combustibili solizi cu un CSV mai mic de 10 %. Cu toate acestea, nimic nu indică faptul că autorii anexei VI la Directiva 88/609/CE au avut în vedere Aberthaw (o instalație existentă), dat fiind că derogarea din anexa VI la directivă s‑a aplicat numai instalațiilor noi, iar nu celor existente.
39. În al doilea rând, din lucrările pregătitoare ale directivei nu rezultă nicio dovadă care să indice că nota de subsol 3 era o dispoziție concepută pentru Aberthaw. Nicio dovadă concludentă nu a fost prezentată Curții în această privință. În observațiile sale, Guvernul Regatului Unit s‑a bazat pe o serie de materiale produse de diverse persoane, deputați în Parlamentul European sau diverși funcționari ai Regatului Unit, în cursul și în jurul procesului legislativ care a dus la adoptarea directivei. Aceste materiale sunt limitate totuși numai la scrisori și note din partea persoanelor respective și la înregistrările dezbaterilor din Parlamentul European. Niciunul din aceste documente nu reflectă însă poziția oficială a unei instituții a Uniunii implicate în procesul legislativ, în privința căreia să se poată afirma că indică o intenție legislativă clară a unei instituții a Uniunii în ansamblu.
40. În sfârșit, directiva desemnează în mod explicit în alte dispoziții instalații specifice care beneficiază de o derogare de la valorile limită de emisie standard stabilite de directivă. Acesta este în special cazul a „două instalații din insulele Creta și Rhodos” cărora li se aplică o valoare limită specifică (partea B din anexa VI). Aceeași tehnică legislativă ar fi putut fi folosită și pentru tratarea situației specifice a Aberthaw. Cu toate acestea, legiuitorul a ales să nu procedeze astfel.
41. În orice caz, oricare ar fi fost intenția legislativă, sugerăm că ea nu constituie un factor determinant în speță.
42. În general, reiese cu claritate din jurisprudența constantă a Curții că istoricul legislativ și intenția legislativă au o anumită relevanță pentru interpretarea atât a dreptului secundar(7), cât și, mai recent, a dreptului primar(8).
43. Cu toate acestea, accentul ar trebui pus pe cuvântul „interpretare”, privit în opoziție cu „rescrierea” judiciară. Argumentul bazat pe intenția legislativă este unul admisibil, într‑adevăr util în situații de incertitudine sau ambiguitate textuală. Totuși, în opinia noastră, acesta poate fi interpretat numai atât cât permite însăși ambiguitatea textuală; interpretarea trebuie să rămână în limitele textului scris și ale neclarității sale semantice imaginabile.
44. În consecință, chiar dacă s‑ar stabili că nota de subsol 3 a fost special creată pentru Aberthaw, aspect care nu a fost dovedit în prezenta cauză, o astfel de concluzie ar putea probabil să aibă relevanță pentru o posibilă anulare(9) a unei asemenea dispoziții ipotetice fără efect. În opinia noastră, nu ar putea duce însă la rescrierea judiciară a unei cifre, a unui număr sau a unui procent clar, ales sau menționat de legiuitor în textul legii. Acest lucru ar echivala cu interpretarea „contra legem”, și anume interpretarea care este împotriva redactării clare a unei dispoziții, pe care Curtea a stabilit‑o ca fiind limita exterioară a oricărui demers de interpretare(10).
45. Aceste limite interpretative sunt atinse în mod clar în prezenta cauză. Am putea spune în mod rezonabil că ambiguitatea interpretativă este prezentă în ceea ce privește modul și perioada în care CSV este calculat, așa cum este subliniat în secțiunea anterioară. Nu există însă nicio ambiguitate cu privire la pragul de 10 %. Zece procente înseamnă zece procente.
46. În consecință, discutarea istoricului legislativ al notei de subsol 3 nu poate schimba concluzia că Regatul Unit nu a aplicat în mod corect articolul 4 alineatul (3) coroborat cu nota de subsol 3 din partea A din anexa VI la directivă în cazul Centralei electrice de la Aberthaw și că, prin urmare, nu și‑a respectat obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 2001/80/CE.
V – Cheltuielile de judecată
47. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Regatului Unit la plata cheltuielilor de judecată, iar Regatul Unit a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.
VI – Concluzie
48. Pentru motivele expuse mai sus, propunem Curții:
1) să declare că Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord nu a aplicat în mod corect articolul 4 alineatul (3) coroborat cu nota de subsol 3 din partea A din anexa VI la Directiva 2001/80/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2001 privind limitarea emisiilor în atmosferă a anumitor poluanți provenind de la instalații de ardere de dimensiuni mari în cazul Centralei electrice de la Aberthaw din Țara Galilor și că, prin urmare, nu a respectat obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 2001/80/CE;
2) să oblige Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord la plata cheltuielilor de judecată.