NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 28. júna 2016 (1)
Vec C‑304/15
Európska komisia
proti
Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska
„Nesplnenie povinností – Smernica 2001/80/ES o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení – Článok 4 ods. 3 – Príloha VI časť A poznámka pod čiarou 3 – Rozsah výnimky – Elektráreň Aberthaw – Spôsobilosť“
I – Úvod
1. Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/80/ES z 23. októbra 2001 o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení (ďalej len „smernica“)(2) sa vzťahuje na zariadenia, ktorých nominálny tepelný vstup sa rovná alebo je väčší ako 50 MW, bez ohľadu na druh používaného paliva (tuhé, kvapalné alebo plynné).(3) Jej cieľom je znižovanie emisií oxidu siričitého, oxidov dusíka a prachu vypúšťaných takýmito zariadeniami.
2. Európska komisia preverovala, či sú veľké spaľovacie zariadenia vrátane elektrárne Aberthaw (Wales) zlučiteľné s požiadavkami smernice. Dospela k záveru, že Spojené kráľovstvo si nesplnilo požiadavky článku 4 ods. 3 v spojení s časťou A prílohy VI smernice, ktorý členským štátom ukladá povinnosť dosiahnuť významné zníženie emisií a stanovuje hodnotu emisného limitu oxidov dusíka (NOx) na 500 mg/Nm3.
3. Spojené kráľovstvo tvrdí, že elektráreň Aberthaw mohla vypúšťať viac než 500 mg/Nm3 NOx do ovzdušia na základe poznámky pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice (ďalej len „poznámka pod čiarou 3“). Táto poznámka pod čiarou stanovuje výnimku zo všeobecne uplatniteľnej hodnoty emisného limitu pre zariadenia spaľujúce tuhé palivá s prchavým obsahom menším ako 10 %.
4. Prejednávaný spor sa týka správneho výkladu poznámky pod čiarou 3: vzťahuje sa na elektráreň Aberthaw?
II – Uplatniteľné právo
5. Článok 4 ods. 3 smernice 2001/80 stanovuje: „Bez vplyvu na smernicu 96/61/ES a smernicu Rady 96/62/ES z 27. septembra 1996 o posudzovaní a riadení kvality okolitého ovzdušia musia členské štáty dosiahnuť najneskôr do 1. januára 2008 významn[é] zníženie emisií:
a) prijatím vhodných opatrení na zabezpečenie, aby všetky povolenia na prevádzku existujúcich spaľovacích zariadení obsahovali podmienky týkajúce sa dodržiavania hodnôt emisných limitov stanovených pre nové zariadenia, na ktoré odkazuje odsek 1, alebo
b) zabezpečením, aby existujúce zariadenia boli predmetom národného programu znižovania emisií, na ktorý odkazuje odsek 6…“
6. Časť A prílohy VI smernice 2001/80 stanovuje hodnoty emisných limitov NOx, ktoré sa majú použiť na nové a existujúce zariadenia podľa článku 4 ods. 1 a 3. Stanovuje limitnú hodnotu pre zariadenia s tepelnou kapacitou vyššou ako 500 MWth na 500 mg/Nm3. Od 1. januára 2016 sa uplatňuje hodnota 200 mg/Nm3.
7. Poznámka pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice stanovuje, že „do 1. januára 2018 v prípade zariadení, ktoré boli v prevádzke v dvanásťmesačnom období končiacom 1. januárom 2001 a ktoré pokračujú v prevádzke, pri pevných palivách, ktorých prchavý obsah je menší ako 10 % sa má použiť 1 200 mg/Nm3“.
8. Smernica 2001/80 bola prepracovaná a zrušená od 1. januára 2016 smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2010/75/EÚ z 24. novembra 2010 o priemyselných emisiách (integrovaná prevencia a kontrola znečisťovania životného prostredia)(4). Táto nová smernica stanovuje nižšie hodnoty emisných limitov. Ďalej zrušuje druh výnimky uvedenej v poznámke pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice 2001/80.
III – Konanie
9. Dňa 29. mája 2012 Komisia zahájila v rámci projektu EU PILOT vyšetrovanie týkajúce sa súladu niektorých veľkých spaľovacích zariadení [predovšetkým elektrárne Aberthaw (ďalej len „Aberthaw“)] s hodnotami emisných limitov NOx stanovenými smernicou. V priebehu konania Spojené kráľovstvo tvrdilo, že na Aberthaw sa na základe poznámky pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice vzťahuje vyššia hodnota emisného limitu 1 200mg/Nm3 pre NOx než je bežná limitná hodnota 500 mg/Nm3. Obsah prchavých látok (ďalej len „OPL“) v tuhom palive používanom v elektrárni Aberthaw v roku 2009 bol však zaznamenaný vo výške 13,5 %, zatiaľ čo podmienka stanovená v poznámke pod čiarou 3 vyžaduje OPL nižší ako 10 %.
10. Spojené kráľovstvo následne informovalo Komisiu, že hodnota emisného limitu NOx v povolení vydanom vnútroštátnymi orgánmi pre Aberthaw bola znížená na 1 100 mg/Nm3, zatiaľ čo ročná hodnota prchavého obsahu uhlia sa pohybovala medzi 11,39 % a 12,89 % v rokoch 2008 až 2011.
11. Podľa stanoviska Komisie Aberthaw nesplnila podmienku OPL nižšieho ako 10 %, stanovenú v poznámke pod čiarou 3, v žiadnom z rokov 2008 až 2011. Komisia sa preto domnievala, že bežná limitná hodnota 500 mg/Nm3 bola hodnotou uplatniteľnou na Aberthaw a že toto zariadenie ju nespĺňalo.
12. Komisia preto 21. júna 2013 zaslala Spojenému kráľovstvu formálnu výzvu, v ktorej uviedla, že nesprávne uplatnilo článok 4 ods. 3 v spojení s poznámkou pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice na Aberthaw od 1. januára 2008, a teda si neplní povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 2001/80.
13. Spojené kráľovstvo odpovedalo listom z 9. septembra 2013, pričom uviedlo, že v súvislosti s elektrárňou Aberthaw neporušuje svoje povinnosti podľa smernice. Tvrdilo, že výnimka vyjednaná a zakotvená v smernici v poznámke pod čiarou 3 bola konkrétne určená pre Aberthaw.
14. Komisiu toto tvrdenie nepresvedčilo. Dňa 16. októbra 2014 vydala odôvodnené stanovisko. Predovšetkým zaujala stanovisko, že prekračovanie bežnej hodnoty emisného limitu možno zariadeniu povoliť len vtedy, keď spaľuje tuhé palivá s OPL nižším ako 10 %.
15. Spojené kráľovstvo odpovedalo na odôvodnené stanovisko listom zo 17. decembra 2014. Vysvetlilo, že Aberthaw naďalej investuje do zlepšenia svojej prevádzky s tým, že sa očakáva, že emisie NOx sa do konca roka 2017 znížia na 450 mg/Nm3. Tiež uviedlo, že povolenie vydané britskými orgánmi elektrárni Aberthaw bolo v roku 2013 znova znížené a stanovilo hodnotu emisného limitu NOx na 1 050 mg/Nm3.
16. V tomto kontexte Komisia podala žalobu na Súdny dvor. Navrhuje, aby Súdny dvor:
– určil, že Spojené kráľovstvo si tým, že nesprávne uplatnilo smernicu 2001/80 na Aberthaw vo Walese, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 4 ods. 3 v spojení s časťou A prílohy VI smernice 2001/80, a
– uložil Spojenému kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
17. Spojené kráľovstvo tvrdí, že vždy uplatňovalo ustanovenia smernice na Aberthaw správne a navrhuje, aby bola žaloba Komisie zamietnutá a aby bola Komisii uložená povinnosť nahradiť trovy konania.
18. Účastníci konania predložili písomné pripomienky. Obaja účastníci konania predniesli aj ústne vyjadrenia na pojednávaní 21. apríla 2016.
IV – Posúdenie
19. Podľa poznámky pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice „do 1. januára 2018 v prípade zariadení, ktoré boli v prevádzke v dvanásťmesačnom období končiacom 1. januárom 2001 a ktoré pokračujú v prevádzke, pri pevných palivách, ktorých prchavý obsah je menší ako 10 % sa má použiť 1 200 mg/Nm3“.
20. V prvej časti týchto návrhov (A) navrhnem najprirodzenejší výklad rozsahu tohto ustanovenia. V druhej časti (B) sa budem zaoberať tvrdeniami založenými na histórii vzniku poznámky pod čiarou 3, ktoré do hĺbky rozoberala najmä vláda Spojeného kráľovstva.
A – Rozsah poznámky pod čiarou 3
21. Komisia a Spojené kráľovstvo sa nezhodujú na dvoch skutočnostiach týkajúcich sa výkladu poznámky pod čiarou 3: po prvé na podiele nízkeho OPL uhlia, ktorý sa vyžaduje na to, aby bolo možné využiť výnimku, s prihliadnutím na celkový objem paliva pre elektráreň, a po druhé na období, za ktoré je potrebné vypočítať OPL elektrárne na to, aby sa naďalej kvalifikovala na výnimku podľa tohto ustanovenia.
22. Komisia vykladá obe vyššie uvedené skutočnosti v poznámke pod čiarou 3 tak, že si vyžadujú, aby elektráreň bola vždy prevádzkovaná s uhoľnou zmesou s OPL nižším ako 10 %, meraným ako ročný priemer.
23. Podľa vlády Spojeného kráľovstva poznámka pod čiarou 3 vyžaduje len „podstatný podiel“ alebo „podiel de minimis“ uhlia s OPL nižším ako 10 %. Tvrdí, že Aberthaw bola vždy prevádzkovaná s uhoľnou zmesou založenou prevažne na antracitovom uhlí s OPL medzi 6 % a 15 %, vrátane podstatného podielu uhlia s OPL nižším ako 10 %. Nikdy však nebola prevádzkovaná výlučne s uhlím s OPL nižším ako 10 %. Spojené kráľovstvo ďalej vysvetľuje, že elektráreň nemožno prevádzkovať s palivom zloženým výlučne z uhlia s OPL nižším ako 10 %, pretože je nebezpečné používať uhlie s OPL nižším ako 9 % a je prakticky takmer nemožné udržiavať úroveň OPL medzi 9 % a 10 %. Navyše Spojené kráľovstvo tvrdí, že by bolo nemožné dodávať dostatočné dodávky uhlia tak, aby sa konzistentne dosahoval ročný OPL nižší ako 10 %. Spochybňuje teda spôsob, akým Komisia navrhuje vypočítať OPL a domnieva sa, že OPL by sa mal namiesto toho merať mesačne alebo dokonca na základe obdobia 48 hodín.
24. Domnievam sa, že stanovisko Spojeného kráľovstva je neudržateľné.
25. Po prvé, pokiaľ ide o podiel uhlia s nízkym OPL, ktorý sa vyžaduje v súvislosti s výnimkou v poznámke pod čiarou 3 z hľadiska celkového paliva elektrárne, tvrdenie Spojeného kráľovstva, podľa ktorého je dostatočné použitie „podstatného podielu“ tohto druhu uhlia ako paliva pre zariadenie, nenachádza žiadnu oporu v texte.
26. Výraz „v prevádzke… pri pevných palivách, ktorých prchavý obsah je menší ako 10 %“ ponúka len dva možné výklady, ktoré nevedú ku skresleniu prirodzeného významu jeho znenia: po prvé všetko spálené uhlie musí mať OPL nižší ako 10 %. To by skutočne znamenalo, že by bolo možné používať len uhlie s OPL nižším ako 10 %. Po druhé priemer používanej uhoľnej zmesi musí mať OPL nižší ako 10 %. Elektráreň tak nemusí spaľovať výlučne uhlie s OPL nižším ako 10 %, aby mohla využiť výnimku stanovenú v poznámke pod čiarou 3. Len priemer vypočítaný počas určitého časového obdobia musí byť nižší ako táto prahová hodnota.
27. Podľa môjho názoru je celkom zrejmé, že zmysluplný je len druhý výklad: uhoľná zmes spálená elektrárňou musí mať v priemere prchavý obsah nižší ako 10 %. Argumenty v prospech tejto možnosti sú nielen systematické,(5) ale aj prevádzkové. Vláda Spojeného kráľovstva totiž podrobne argumentovala, že by bolo zložité, ak nie nemožné zabezpečiť, aby mali všetky jednotlivé dodávky uhlia rovnaký OPL. Na druhej strane prevádzkovateľ elektrárne by mal byť schopný zabezpečiť, aby uhoľná zmes, ktorú spaľuje, mala určité vlastnosti počas určitého časového obdobia.
28. Po druhé, pokiaľ ide o obdobie, za ktoré by sa mal OPL vypočítavať, najprirodzenejší výklad poznámky pod čiarou 3 je, že priemerný OPL by sa mal vypočítavať na ročnom základe.
29. Poznámka pod čiarou 3 najprv odkazuje na dvanásťmesačné obdobie končiace 1. januára 2001 – to znamená úhrnný priemer za rok 2000 – aby bola splnená podmienka uplatnenia výnimky. Je pravda, že z poznámky pod čiarou 3 nevyplýva, ktoré obdobie je relevantné pre ďalšie použitie tej istej výnimky. Neviem si však predstaviť iný vhodnejší záver, než použitie internej (a teda čo najbližšej) analógie s tou istou vetou: rovnaký ročný priemer by sa mal tiež analogicky použiť na nasledujúce roky na účely posúdenia, či zariadenie v súlade so znením poznámky pod čiarou 3 „pokračuj[e] v prevádzke“ so spaľovaním tuhých palív s OPL nižším ako 10 %.
30. Z týchto dôvodov navrhujem, aby sa poznámka pod čiarou 3 vykladala tak, že požiadavka na menej ako 10 % odkazuje na ročný priemer OPL uhoľnej zmesi spálenej elektrárňami.
31. Ako uviedla Komisia, požiadavka 10 % je nepriepustnou prahovou hodnotou. Len tie elektrárne, ktoré boli v prevádzke počas dvanásťmesačného obdobia končiaceho 1. januárom 2001 a pokračujú v prevádzke s uhoľnou zmesou s prchavým obsahom nižším ako 10 % v ročnom priemere, môžu využiť výnimku stanovenú v poznámke pod čiarou 3.
32. Spojené kráľovstvo na pojednávaní výslovne uznalo, že to nie je prípad elektrárne Aberthaw. Táto elektráreň nebola nikdy prevádzkovaná s použitím uhoľnej zmesi, ktorá by mala v ročnom priemere OPL nižší ako 10 %, či už počas dvanásťmesačného obdobia končiaceho 1. januárom 2001, alebo v nasledujúcich rokoch. Nie je teda sporné, že ak by sa poznámka pod čiarou 3 mala vykladať vo vyššie uvedenom zmysle, Aberthaw by nemohla mať nárok na výnimku stanovenú v poznámke pod čiarou 3.
B – Úloha histórie vzniku
33. Vláda Spojeného kráľovstva tvrdí, že poznámka pod čiarou 3 smernice bola určená konkrétne pre Aberthaw. Spojené kráľovstvo trvá na tvrdení, že poznámka pod čiarou 3 by mala byť presnejšie charakterizovaná ako ustanovenie šité na mieru, ktoré stanovuje špecifickú a primeranú hodnotu emisného limitu NOx s prihliadnutím na charakteristiku elektrárne Aberthaw a podobných elektrární.
34. Spojené kráľovstvo najmä tvrdí, že Aberthaw je medzi uhoľnými elektrárňami v Spojenom kráľovstve jedinečná. Údajne je koncipovaná na spaľovanie uhlia s nízkym OPL, aby bola schopná použiť druh uhlia, ktoré sa nachádza prevažne v Južnom Walese – to znamená antracitové uhlie, ktoré má vo všeobecnosti nízky OPL medzi 6 % a 15 % – zatiaľ čo OPL uhlia používaného v konvenčných uhoľných elektrárňach sa typicky pohybuje približne medzi 20 % a 35 %. Keďže spaľovanie uhlia s nízkym OPL je zložitejšie, v porovnaní s konvenčnými uhoľnými elektrárňami sa vyžaduje špeciálne navrhnutý kotol. Zdá sa, že emisie NOx vypúšťané týmito špeciálnymi kotlami sú vždy vyššie. Preto je nemožné, aby Aberthaw spĺňala striktné emisné stropy pre NOx.
35. Spojené kráľovstvo tvrdí, že poznámka pod čiarou 3 bola určená konkrétne pre Aberthaw z dôvodu jej značného hospodárskeho významu pre región Južného Walesu, a to najmä preto, že sú na nej závislé zostávajúce uhoľné bane Walesu, keďže je jediným odbytiskom pre uhlie, ktoré ťažia, pretože uhlie s nízkym OPL je nevhodné pre väčšinu ostatných trhov.
36. Podľa Komisie poznámka pod čiarou 3 obsahuje výnimku, ktorá nebola určená konkrétne pre Aberthaw, ale všeobecne sa týka obmedzeného počtu elektrární v oblastiach, v ktorých má miestne antracitové uhlie prirodzene nízky prchavý obsah, ako v Spojenom kráľovstve, ale aj v Španielsku.
37. Na základe dokumentov predložených Súdnemu dvoru je zložité dospieť jednoznačne k záveru, že výnimka obsiahnutá v poznámke pod čiarou 3 bola určená konkrétne pre Aberthaw.
38. Po prvé výnimka bola pôvodne navrhnutá pre nové zariadenia, a nie pre existujúce zariadenia. Vyplýva to z porovnania smernice 2001/80 s jej predchodkyňou, smernicou Rady 88/609/EHS(6). Príloha VI smernice 88/609 stanovovala odlišné hodnoty emisných limitov NOx v závislosti od druhu paliva použitého elektrárňou, ktoré dosahovali až 1 300 mg/Nm3 pre tuhé palivo s OPL nižším ako 10 %. Nič však nenasvedčuje tomu, že autori prílohy VI smernice 88/609/EHS mali na mysli Aberthaw (existujúce zariadenie) vzhľadom na to, že výnimka v prílohe VI danej smernice sa vzťahovala len na nové zariadenia, a nie na existujúce zariadenia.
39. Po druhé z travaux préparatoires na smernici nevyplýva, že by poznámka pod čiarou 3 bola ustanovením šitým na mieru pre Aberthaw. V tejto otázke nebol Súdnemu dvoru predložený žiadny presvedčivý dôkaz. Vo svojom vyjadrení sa vláda Spojeného kráľovstva odvolávala na viaceré materiály predložené rôznymi jednotlivcami, poslancami Európskeho parlamentu alebo rôznymi úradníkmi Spojeného kráľovstva v priebehu legislatívneho procesu, ktorý viedol k prijatiu smernice. Tieto materiály sa však obmedzujú len na listy, poznámky uvedených jednotlivcov a záznamy diskusií v Európskom parlamente. Žiadny z týchto dokumentov však neodráža oficiálne stanovisko inštitúcie EÚ zúčastňujúcej sa na legislatívnom procese, o ktorom by sa dalo povedať, že uvádza jasný legislatívny zámer inštitúcie EÚ ako celku.
40. Napokon v iných ustanoveniach smernice sú výslovne uvedené konkrétne prevádzky, na ktoré sa vzťahuje výnimka z bežných hodnôt emisných limitov stanovených smernicou. Ide predovšetkým o prípad „dv[och] prevádz[ok]… na Kréte a [R]od[ose]“, keď sa uplatní osobitná limitná hodnota (príloha VI časť B). Rovnakú legislatívnu techniku bolo možné použiť na konkrétnu situáciu elektrárne Aberthaw. Normotvorca sa však rozhodol tak neurobiť.
41. Nech už bol zámer normotvorcu akýkoľvek, navrhujem, že v tomto konkrétnom prípade nie je relevantný.
42. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vo všeobecnosti vyplýva, že pre výklad sekundárneho,(7) ako aj v nedávnej dobe primárneho(8) práva sú v určitom rozsahu relevantné história vzniku právneho predpisu a zámer normotvorcu.
43. Dôraz je však potrebné klásť na slovo „výklad“ ako protiklad k súdnemu „prepisu“. Tvrdenie založené na zámere normotvorcu je prípustné a je skutočne použiteľným argumentom v prípadoch textovej neistoty alebo dvojzmyselnosti. Podľa môjho názoru však nemôže subjekt poskytujúci výklad viesť ďalej, ako to dovoľuje samotná textová dvojzmyselnosť; výklad musí zostať v medziach písaného textu a jeho mysliteľnej sémantickej nejasnosti.
44. Preto aj keby sa preukázalo, že poznámka pod čiarou 3 bola určená konkrétne pre Aberthaw, čo však nebolo v prebiehajúcom konaní dokázané, takýto záver by mohol byť prípadne relevantný na účely potenciálneho zrušenia(9) takéhoto hypoteticky nevydareného ustanovenia. Podľa môjho názoru by však nemohol viesť k súdnemu prepisu jasného údaja, čísla alebo percenta zvoleného a stanoveného normotvorcom v právnom texte. Išlo by o výklad „contra legem“, teda výklad proti jasnému zneniu ustanovenia, ktorý Súdny dvor stanovil ako vonkajšiu hranicu akéhokoľvek výkladového úsilia.(10)
45. Takéto hranice výkladu sa v prejednávanej veci zrejme dosiahli. Existenciu výkladovej nejednoznačnosti možno oprávnene konštatovať vzhľadom na spôsob, akým sa OPL vypočítava, a obdobie, za ktoré sa vypočítava, ako bolo uvedené v predchádzajúcej časti. Nejednoznačnosť však neexistuje, pokiaľ ide o prahovú hodnotu 10 %. Desať percent znamená 10 percent.
46. V dôsledku toho diskusia o histórii vzniku poznámky pod čiarou 3 nemôže zmeniť záver, že Spojené kráľovstvo si tým, že nesprávne uplatnilo článok 4 ods. 3 v spojení s poznámkou pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice na Aberthaw, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 2001/80.
V – O trovách
47. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania a Spojené kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania.
VI – Návrh
48. Z uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor:
1. určil, že Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska si tým, že nesprávne uplatnilo článok 4 ods. 3 v spojení s poznámkou pod čiarou 3 v časti A prílohy VI smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/80/ES z 23. októbra 2001 o obmedzení emisií určitých znečisťujúcich látok do ovzdušia z veľkých spaľovacích zariadení na elektráreň Aberthaw vo Walese, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice 2001/80;
2. uložil Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska povinnosť nahradiť trovy konania.