FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 28 juni 2016(1)
Mål C‑304/15
Europeiska kommissionen
mot
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland
”Fördragsbrott – Direktiv 2001/80/EG om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar – Artikel 4.3 – Bilaga VI del A fotnot 3 – Omfattning av undantag – Aberthaw kraftstation – Tillämplig på”
I – Inledning
1. Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar (nedan kallat direktivet)(2) är tillämpligt på anläggningar med en installerad tillförd effekt på minst 50 MW, oavsett vilket bränsle som används (fast, flytande eller gasformigt).(3) Direktivets mål är att minska utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och stoft från sådana anläggningar.
2. Europeiska kommissionen har undersökt huruvida stora förbränningsanläggningar, bland annat Aberthaw kraftstation (Wales), uppfyller kraven i direktivet. Kommissionen fann att Förenade kungariket inte uppfyllde kraven i artikel 4.3 jämfört med bilaga VI del A i direktivet som föreskriver att medlemsstaterna ska uppnå betydande minskningar av utsläpp och att utsläppsgränsvärdet för kväveoxider (nedan kallat NOx) är 500 mg/Nm3.
3. Förenade kungariket har gjort gällande att Aberthaw kraftanläggning hade rätt att släppa ut mer NOx än 500 mg/Nm3 i luften till följd av fotnot 3 i bilaga VI del A till direktivet (nedan kallad fotnot 3). Enligt anmärkningen i fråga ska anläggningar som förbränner fasta bränslen med mindre än 10 procent flyktiga beståndsdelar undantas från det allmänt tillämpliga utsläppsgränsvärdet.
4. Det avgörande i förevarande tvist är innebörden av fotnot 3. Omfattar anmärkningen Aberthaw kraftstation?
II – Tillämpliga bestämmelser
5. I artikel 4.3 i direktiv 2001/80/EG föreskrivs följande: ”Utan att det påverkar tillämpningen av direktiv 96/61/EG och rådets direktiv 96/62/EG av den 27 september 1996 om utvärdering och säkerställande av luftkvaliteten skall medlemsstaterna senast den 1 januari 2008 ha uppnått betydande utsläppsminskningar antingen genom att
a) vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att alla drifttillstånd för befintliga anläggningar innehåller villkor för att de utsläppsgränsvärden som fastställs för nya anläggningar enligt punkt 1 respekteras, eller
b) säkerställa att befintliga anläggningar är underkastade den nationella planen för utsläppsminskning enligt punkt 6,
…
6. I bilaga VI del A till direktivet fastställs utsläppsgränsvärdena för NOx som ska gälla för nya och befintliga anläggningar enligt artikel 4.1 respektive artikel 4.3. För anläggningar som kan uppnå en tillförd effekt på mer än 500 MWt har gränsvärdet satts till 500 mg/Nm3. Från och med den 1 januari 2016 ska värdet 200 mg/Nm3 tillämpas.
7. I fotnot 3 i bilaga VI del A i direktivet föreskrivs att ”[f]ram till den 1 januari 2018 skall för anläggningar vilka under den tolvmånadersperiod som upphörde den 1 januari 2001 och vilka drevs och fortsätter att drivas med fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 %, 1 200 mg/Nm3 gälla”.
8. Direktiv 2001/80/EG har omarbetats och upphävts genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar).(4) I det nya direktivet föreskrivs lägre utsläppsgränsvärden. Vidare har undantag av den art som föreskrivs i fotnot 3 i bilaga VI del A i direktiv 2001/80/EG tagits bort.
III – Förfarandet
9. Den 29 maj 2012 inledde kommissionen ett EU pilotärende för att undersöka huruvida vissa stora förbränningsanläggningar (bland annat Aberthaw kraftstation) (nedan kallad Aberthaw) levde upp till utsläppsgränsvärdena för NOx som föreskrivits i direktivet. Under förfarandet angav Förenade kungariket att en högre utsläppsnivå på 1200mg/Nm3 for NOx, snarare än det allmänna utsläppsgränsvärdet på 500 mg/Nm3, gällde för Aberthaw i enlighet med fotnot 3 i bilaga VI del A till direktivet. Halten flyktiga ämnen (nedan kallad flykthalten) i de fasta bränslen som användes i Aberthaw under 2009 har dock angetts vara 13,5 procent, medan det av fotnot 3 följer att undantaget endast gäller om flykthalten understiger 10 procent.
10. Förenade kungariket meddelade sedermera kommissionen att utsläppsgränsvärdet för NOx i tillståndet som de nationella myndigheterna hade utställt för Aberthaw hade minskats till 1100 mg/Nm3 och att den årliga flykthalten varierade mellan 11,39 procent och 12,89 procent under åren 2008 och 2011.
11. Enligt kommissionens uppfattning uppfyllde Aberthaw i alla händelser inte villkoret på en flykthalt under 10 procent i fotnot 3 från och med 2008 till och med 2011. Kommissionen ansåg därför att det allmänna gränsvärdet på 500 mg/Nm3 var det värde som skulle tillämpas på Aberthaw och att anläggningens utsläpp överskred detta värde.
12. Kommissionen översände därför en formell underrättelse till Förenade kungariket den 21 juni 2013 i vilken angavs att Förenade kungariket inte hade tillämpat artikel 4.3 jämförd med bilaga VI del A fotnot 3 i direktivet på rätt sätt på Aberthaw kraftstation sedan den 1 januari 2008 och därför inte hade uppfyllt sina skyldigheter enligt direktiv 2001/80/EG.
13. Förenade kungariket invände i skrivelse av den 9 september 2013 att dess skyldigheter enligt direktivet inte hade åsidosatts i fråga om Aberthaw kraftstation. Förenade kungariket menade att det undantag som hade förhandlats fram och fastställts i fotnot 3 i direktivet särskilt var avsett att omfatta Aberthaw.
14. Kommissionen delade inte denna uppfattning. Kommissionen avgav ett motiverat yttrande den 16 oktober 2014. I synnerhet angav kommissionen att en anläggning endast kunde tillåtas överskrida det allmänna utsläppsgränsvärdet om det förbränner fasta bränslen med en flykthalt under 10 procent.
15. Förenade kungariket yttrade sig rörande det motiverade yttrandet den 17 december 2014 och förklarade att Aberthaw fortsatte att göra investeringar för att förbättra sina prestationer och att utsläppen av NOx förväntades ha minskat till 450 mg/Nm3 vid utgången av 2017. Förenade kungariket angav också att utsläppsgränsvärdet i det tillstånd som de brittiska myndigheterna hade utfärdat till Aberthaw under 2013 på nytt hade minskats och fastställts till 1050 mg/Nm3 för NOx.
16. Mot denna bakgrund har kommissionen väckt talan inför domstolen. Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– fastställa att Förenade kungariket, genom att tillämpa direktiv 2001/80/EG på Aberthaw kraftstation i Wales på fel sätt, hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.3 jämförd med bilaga VI del A i direktiv 2001/80/EG, och
– förplikta Förenade kungariket att ersätta rättegångskostnaderna.
17. Förenade kungariket har angett att det hela tiden har tillämpat bestämmelserna i direktivet på rätt sätt på Aberthaw och har yrkat att kommissionens ansökan därför bör ogillas och kommissionen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
18. Båda parterna har yttrat sig skriftligen. Parterna yttrade sig också muntligen vid förhandlingen den 21 april 2016.
IV – Bedömning
19. I bilaga VI del A fotnot 3 i direktivet anges att ”[f]ram till den 1 januari 2018 skall för anläggningar vilka under den tolvmånadersperiod som upphörde den 1 januari 2001, och vilka drevs och fortsätter att drivas med fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10 procent, 1 200 mg/Nm3 gälla”.
20. I första delen av detta förslag till avgörande (del A) presenterar jag den naturligaste tolkningen av bestämmelsens omfattning. I andra delen (del B) tar jag upp argument som grundar sig på förarbetena till fotnot 3, vilka ingående har diskuterats särskilt av Förenade kungariket.
A – Omfattningen av fotnot. 3
21. Parternas uppfattningar om tolkningen av fotnot 3 skiljer sig åt på två punkter. För det första har de olika uppfattningar om hur stor andel lågflyktigt kol som krävs för att undantaget ska gälla i förhållande till en kraftstations totala bränsleintag och för det andra har de olika uppfattningar om vilken tidsperiod som ska ligga till grund för beräkningen av en kraftstations flykthalt för att undantaget ska gälla.
22. Kommissionen har tolkat de två punkterna i fotnot 3 så att anläggningen hela tiden ska ha drivits med en kolblandning med en flykthalt under 10 procent beräknat som ett årsgenomsnitt.
23. Enligt Förenade kungarikets regering krävs enligt fotnot 3 endast en ”betydande andel” eller en ”minsta mängd” kol med en flykthalt under 10 procent. Enligt Förenade kungarikets regering har Aberthaw kraftstation hela tiden drivits med en huvudsakligen antracitkolsbaserad kolblandning med en flykthalt mellan 6 och 15 procent och en betydande andel kol med en flykthalt under 10 procent. Kraftanläggningen har dock aldrig drivits enbart med kol med en flykthalt under 10 procent. Förenade kungariket har vidare förklarat att det inte skulle ha varit möjligt att driva kraftanläggningen enbart med bränsle med en flykthalt under 10 procent, eftersom det skulle vara farligt att driva en anläggning med kol med en flykthalt under 9 procent och eftersom det i praktiken är nästan omöjligt att upprätthålla en flykthalt på 9 till 10 procent. Dessutom har Förenade kungariket gjort gällande att det skulle vara omöjligt att få tag på den mängd kol som krävs för att konstant uppnå en årlig flykthalt under 10 procent. Förenade kungariket har därför invänt mot kommissionens föreslagna sätt att beräkna flykthalten och istället gjort gällande att beräkningen ska baseras på en period om en månad eller till och med 48 timmar.
24. Enligt min uppfattning är Förenade kungarikets ståndpunkt ohållbar.
25. För det första, med avseende på andelen lågflyktigt kol som krävs för att undantaget i fotnot 3 ska gälla om en kraftstations totala bränsleintag beaktas finns det inget stöd i ordalydelsen för Förenade kungarikets argument att det skulle vara tillräckligt att använda en ”betydande andel” lågflyktigt kol som anläggningsbränsle.
26. Det finns bara två möjliga tolkningar av uttrycket ”vilka drevs … med fasta bränslen vars flyktiga innehåll är mindre än 10” om ordalydelsens naturliga innebörd inte helt ska förvridas. Den första innebär att allt kol som förbränns måste ha en flykthalt som understiger 10 procent. Detta skulle i praktiken innebära att det bara går att använda kol med en flykthalt under 10 procent. Den andra innebär att den använda kolblandningen i genomsnitt måste ha en flykthalt under 10 procent. Det är därför inte nödvändigt för en kraftstation att bara använda kol med en flykthalt under 10 procent för att omfattas av undantaget i fotnot 3. Det är endast så att genomsnittet, beräknat under en viss tidsperiod, måste ligga under detta värde.
27. Det står helt klart för mig att endast den andra tolkningen är skälig. Kolblandningen som förbränns i anläggningen måste, i genomsnitt, ha en flykthalt under 10 procent. Argumenten för en sådan tolkning är inte bara logiska,(5) utan också ändamålsenliga. Förvisso har Förenade kungarikets regering i detalj anfört att det skulle vara svårt, eller till och med omöjligt, att garantera att alla enskilda kolleveranser har samma flykthalt. Emellertid bör en anläggningsoperatör kunna säkerställa att den kolblandning som förbränns i anläggningen har vissa egenskaper under en viss given tidsperiod.
28. För det andra, med avseende på den tidsperiod som ska ligga till grund för beräkningen av flykthalten, är det mest naturligt att tolka fotnot 3 så att genomsnittsflykthalten ska fastställas på årsbasis.
29. Fotnot 3 avser den 12-månadersperiod som upphör den 1 januari 2001, det vill säga det totala genomsnittet för år 2000, för att undantaget över huvud taget ska gälla. Det är riktigt att fotnot 3 inte föreskriver exakt vilken tidsperiod som ska användas för den fortsatta tillämpningen av undantaget. Jag kan dock inte föreställa mig att något skulle vara lämpligare än en intern analog (och därmed närmast möjlig) tolkning inom samma mening. Således skulle samma årsgenomsnitt tillämpas analogt för följande år för att bestämma huruvida anläggningen, enligt formuleringen i fotnot 3, ”fortsätter att drivas” med fasta bränslen med en flykthalt under 10 procent.
30. Av dessa skäl anser jag att fotnot 3 bör tolkas så att den innebär att kravet på en flykthalt under 10 procent avser den genomsnittliga årsflykthalten i den kolblandning som förbränns i kraftanläggningar.
31. Såsom kommissionen har anfört måste kravet på 10 procent vara uppfyllt för att undantaget över huvud taget ska gälla. Endast de kraftanläggningar som under de 12 månader som upphörde den 1 januari 2001 drevs med en kolblandning med en flykthalt under 10 procent kan tillämpa undantaget i fotnot 3.
32. Förenade kungariket bekräftade uttryckligen vid förhandlingen att detta inte var fallet i fråga om Aberthaw. Nämna kraftanläggning drevs aldrig med en kolblandning som hade en genomsnittlig årsflykthalt under 10 procent, vare sig den avsåg de 12 månader som upphörde den 1 januari 2001 eller senare år. Således råder det ingen tvist om fotnot 3 ska tolkas på det sätt som anges ovan. Aberthaw skulle inte omfattas av undantaget i fotnot 3.
B – Förarbetenas betydelse
33. Förenade kungarikets regering har gjort gällande att fotnot 3 formulerades särskilt med hänsyn till Aberthaw kraftstation. Förenade kungariket har genomgående framhållit att det skulle vara mer exakt att se fotnot 3 som en skräddarsydd bestämmelse som föreskriver ett särskilt och lämpligt utsläppsvärde för NOx, med hänsyn till Aberthaws och liknande kraftstationers egenskaper.
34. Förenade kungariket har särskilt anfört att Aberthaw kraftstation är unik bland koldrivna kraftanläggningar i Förenade kungariket. Det har angetts att kraftstationen utformats särskilt för att förbränna lågflyktigt kol i avsikt att kunna behandla den typ av kol som särskilt finns i södra Wales, det vill säga antracitkol som vanligtvis är lågflyktigt med en flykthalt på 6 till 15 procent. Det kol som används i traditionella koldrivna kraftanläggningar har däremot en flykthalt på mellan 20 och 35 procent. Eftersom det är svårare att förbränna lågflyktigt kol krävs en särskilt utformad panna jämfört med traditionella koldrivna kraftstationer. Uppenbarligen är utsläppen av NOx alltid högre med dessa speciella pannor. Det är därför omöjligt för Aberthaw att uppfylla de stränga gränsvärdena för utsläpp av NOx
35. Förenade kungariket har gjort gällande att undantaget i fotnot 3 hade formulerats särskilt med avseende på Aberthaw, eftersom kraftverket hade betydande ekonomisk vikt för södra Wales, särskilt då de kolgruvor som fortfarande fanns kvar i Wales är helt beroende av Aberthaw kraftverk som är enda köpare av det kol som bryts i gruvorna, eftersom lågflyktigt kol är olämpligt för de flesta andra marknader.
36. Enligt kommissionen innehåller fotnot 3 ett undantag som inte särskilt hade formulerats med tanke på Aberthaw, utan i allmänhet avsåg ett begränsat antal kraftverk i områden där det lokalt utvunna antracitkolet hade en naturligt låg flykthalt, såsom i Förenade kungariket, men också i Spanien.
37. Det är svårt att på grundval av handlingarna i målet otvetydigt dra slutsatsen att undantaget i fotnot 3 särskilt formulerades med hänsyn till Aberthaw.
38. För det första formulerades undantaget ursprungligen för nya anläggningar och inte befintliga anläggningar. Detta framgår tydligt vid en jämförelse mellan direktiv 2001/80/EG och dess föregångare, direktiv 88/609/EEG.(6) I bilaga VI till direktiv 88/609 fastställdes andra utsläppsgränsvärden för NOx, beroende på vilken typ av bränsle en kraftanläggning använde och nämnda direktiv tillät utsläpp på upp till 1300 mg/Nm3 för fasta bränslen med en flykthalt under 10 procent. Det är dock inget som styrker att upphovsmännen till bilaga VI till direktiv 88/609 hade Aberthaw i åtanke (en befintlig kraftanläggning), om man betänker att undantaget i det direktivet endast avsåg nya anläggningar och inte befintliga anläggningar.
39. För det andra är det inget i förarbetena till direktivet som styrker att fotnot 3 var en bestämmelse som var skräddarsydd för Aberthaw. Någon avgörande bevisning om detta har inte framlagts för domstolen. I sina yttranden åberopade Förenade kungarikets regering en mängd handlingar framställda av olika fysiska personer, medlemmar i Europaparlamentet eller olika brittiska myndighetspersoner i och kring lagstiftningsprocessen som ledde till att direktivet antogs. Dessa handlingar är emellertid begränsade till skrivelser, anteckningar från dessa fysiska personer och anteckningar från muntliga debatter i Europaparlamentet. Inga av dessa handlingar återspeglar emellertid en officiell ståndpunkt hos en unionsinstitution som är inblandad i lagstiftningsprocessen, som skulle kunna sägas ge uttryck för en tydlig lagstiftningsavsikt hos en unionsinstitution som helhet.
40. Till sist namnger direktivet i andra bestämmelser uttryckligen särskilda anläggningar som omfattades av undantag från de allmänna utsläppsgränsvärdena i direktivet. Det gäller i synnerhet ”två anläggningar på Kreta och Rhodos”, där särskilda utsläppsgränsvärden gäller (bilaga VI del B). Denna lagstiftningsteknik skulle också kunna ha använts för att hantera Aberthaws särskilda situation. Trots detta valde lagstiftaren att inte göra detta.
41. I alla händelser vill jag påpeka att oavsett vilken avsikt lagstiftaren hade är det min uppfattning att den i förevarande mål inte är avgörande.
42. I allmänhet framgår det tydligt av domstolens fasta praxis att förarbetena och lagstiftarens avsikt har viss betydelse för tolkningen av både sekundärlagstiftning(7) och, nu senast, primärlagstiftning.(8)
43. Det är dock viktigt att betona ordet ”tolkning” i motsats till ”juridisk omskrivning”. Argument som grundar sig på lagstiftarens avsikt kan framställas, och är förvisso värdefulla, i mål rörande textuell oklarhet eller mångtydighet. Enligt min uppfattning kan sådana argument dock inte beaktas i högre grand än vad den textuella oklarheten tillåter. Tolkningen måste förbli inom ramarna för textens ordalydelse och dess uppfattade semantiska oklarhet.
44. Därför, även om det fastställdes att fotnot 3 hade formulerats särskilt med Aberthaw i åtanke, vilket inte har styrkts i förevarande mål, skulle en sådan slutsats eventuellt kunna ha betydelse för en eventuell ogiltigförklaring(9) av en sådan teoretiskt sett oanvändbar bestämmelse. Enligt min uppfattning skulle den dock inte kunna medföra att tydliga siffror, mängder eller procentsatser som lagstiftaren valt och angett i lagens ordalydelse skrivs om i domstolen. Det skulle uppgå till en tolkning contra legem, det vill säga en tolkning som strider mot en bestämmelses tydliga ordalydelse, vilket domstolen har satt som den yttre gränsen för sin tolkning.(10)
45. En sådan tolkningsgräns har helt klart uppnåtts i förevarande mål. Det är rimligt att påstå att det föreligger oklarhet i fråga om på vilket sätt och under vilken tidsperiod flykthalten ska beräknas, såsom har beskrivits i föregående avsnitt. Det råder dock ingen oklarhet i fråga om gränsen på 10 procent. 10 procent betyder 10 procent.
46. Följaktligen kan förarbetena till fotnot 3 inte ändra slutsatsen att Förenade kungariket inte tillämpade artikel 4.3 jämförd med bilaga VI del A fotnot 3 i direktivet på Aberthaw kraftstation på rätt sätt och således har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 2001/80.
V – Rättegångskostnader
47. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats av den vinnande parten. Eftersom kommissionen har yrkat att Förenade kungariket ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna och Förenade kungariket har tappat målet, ska Förenade kungariket förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
VI – Förslag till avgörande
48. Av ovan redovisade skäl föreslår jag att domstolen ska
1) fastställa att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland tillämpade artikel 4.3 jämförd med bilaga VI del A i fotnot 3 i direktiv 2001/80/EG på fel sätt avseende Aberthaw kraftstation i Wales och således har åsidosatt sina skyldigheter enligt direktiv 2001/80,
2) förplikta Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att ersätta rättegångskostnaderna.