GENERALINIO ADVOKATO
MICHAL BOBEK IŠVADA,
pateikta 2016 m. birželio 28 d.(1)
Byla C‑304/15
Europos Komisija
prieš
Jungtinę Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystę
„Įsipareigojimų neįvykdymas – Direktyva 2001/80/EB dėl tam tikrų teršalų, išmetamų į orą iš didelių kurą deginančių įrenginių, kiekio apribojimo – 4 straipsnio 3 dalis – VI priedo A dalies 3 išnaša – Nukrypti leidžiančios nuostatos apimtis – Aberto elektrinė – Tinkamumas“
I – Įžanga
1. 2001 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2001/80/EB dėl tam tikrų teršalų, išmetamų į orą iš didelių kurą deginančių įrenginių, kiekio apribojimo (toliau – direktyva)(2) taikoma įrenginiams, kurių nominalus šiluminis našumas yra lygus arba didesnis kaip 50 MW, nepriklausomai nuo naudojamos kuro rūšies (kietasis, skystasis arba dujinis)(3). Jos tikslas – sumažinti tokių įrenginių išmetamus sieros dioksido, azoto oksidų ir dulkių kiekius.
2. Europos Komisija tyrė didelių kurą deginančių įrenginių, įskaitant Aberto elektrinę (Velsas), suderinamumą su direktyvos reikalavimais. Ji padarė išvadą, kad Jungtinė Karalystė (toliau – JK) nesilaikė 4 straipsnio 3 dalies reikalavimų, siejamų su direktyvos VI priedo A dalimi, kuriais valstybės narės įpareigotos smarkiai sumažinti išmetamų teršalų kiekį ir nustatyta 500 mg/Nm3 išmetamų azoto oksidų (NOx) ribinė vertė.
3. JK teigimu, Aberto elektrinei leista išmesti į orą daugiau nei 500 mg/Nm3 NOx remiantis direktyvos VI priedo A dalies 3 išnaša (toliau – 3 išnaša). Toje išnašoje numatyta nuostata, leidžianti nukrypti nuo bendrosios išmetamų teršalų ribinės vertės įrenginiams, deginantiems kietąjį kurą, turintį mažiau nei 10 % lakiųjų medžiagų.
4. Šis ginčas susijęs su tinkamu 3 išnašos aiškinimu: ar ji taikytina Aberto elektrinei?
II – Taikytinos teisės normos
5. Direktyvos 2001/80 4 straipsnio 3 dalyje numatyta: „Nepažeidžiant 1996 m. rugsėjo 27 d. Direktyvos 96/61/EB ir Tarybos direktyvos 96/62/EB dėl aplinkos oro kokybės vertinimo ir valdymo, valstybės narės ne vėliau kaip iki 2008 m. sausio 1 d. smarkiai sumažina išmetamų teršalų kiekius:
a) imdamosi atitinkamų priemonių, užtikrinančių, kad visose licencijose esamų įrenginių eksploatavimui būtų nurodytos sąlygos dėl atitikties išmetamų teršalų ribinėms vertėms, nustatytoms 1 dalyje nurodytiems naujiems įrenginiams; arba
b) užtikrindamos, kad esami įrenginiai būtų įtraukti į 6 dalyje nurodytą nacionalinį išmetamų teršalų sumažinimo planą <...>.“
6. Direktyvos 2001/80 VI priedo A dalyje nustatomos išmetamų NOx ribinės vertės, taikytinos naujiems ir esamiems įrenginiams pagal 4 straipsnio 1 ir 3 dalis. Ribinė vertė, nustatyta įrenginiams, kurių šiluminis našumas viršija 500 MWth, yra 500 mg/Nm3. Nuo 2016 m. sausio 1 d. taikoma 200 mg/Nm3 vertė.
7. Direktyvos VI priedo A dalies 3 išnašoje numatyta: „Iki 2018 m. sausio 1 d., jeigu įrenginiai yra eksploatuojami 12 mėnesių, o 2001 m. sausio 1 d. pasibaigus eksploatavimo laikotarpiui ir toliau yra eksploatuojami, kietojo kuro rūšims, kurių lakiosios dalys sudaro mažiau negu 10 %, taikoma 1 200 mg/Nm3“.
8. Nuo 2016 m. sausio 1 d. Direktyva 2001/80 išdėstyta nauja redakcija ir panaikinta 2010 m. lapkričio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2010/75/ES dėl pramoninių išmetamų teršalų (taršos integruotos prevencijos ir kontrolės)(4). Naujojoje direktyvoje nustatytos mažesnės išmetamų teršalų ribinės vertės. Taip pat panaikinta Direktyvos 2001/80 VI priedo A dalies 3 išnašoje buvusi nukrypti leidžianti nuostata.
III – Procedūra
9. 2012 m. gegužės 29 d. Komisija pradėjo ES pavyzdinę bylą, kad ištirtų, ar tam tikri dideli kurą deginantys įrenginiai (pirmiausia Aberto elektrinė) laikosi direktyvoje nustatytų išmetamų NOx ribinių verčių. Vykstant procedūrai JK teigė, jog remiantis direktyvos VI priedo A dalies 3 išnaša Aberto elektrinei taikytina didesnė 1 200 mg/Nm3 išmetamų NOx ribinė vertė, o ne standartinė 500 mg/Nm3 ribinė vertė. Tačiau 2009 m. praneštas Aberto elektrinės naudojamo kietojo kuro lakiųjų medžiagų kiekis (toliau – LMK) buvo 13,5 %, o pagal 3 išnašoje nustatytą sąlygą jis neturi viršyti 10 %.
10. Paskui JK pranešė Komisijai, kad išmetamų NOx ribinė vertė nacionalinių valdžios institucijų Aberto elektrinei išduotame leidime buvo sumažinta iki 1 100 mg/Nm3, o metinė anglių LMK vertė 2008–2011 m. svyravo nuo 11,39 % iki 12,89 %.
11. Komisijos nuomone, Aberto elektrinė neįvykdė 3 išnašoje nustatytos mažesnio nei 10 % LMK sąlygos nė vienais metais per 2008–2011 m. laikotarpį. Taigi, Komisijos nuomone, Aberto elektrinei buvo taikytina standartinė 500 mg/Nm3 ribinė vertė, kurios elektrinė nepasiekė.
12. Tad 2013 m. birželio 21 d. Komisija išsiuntė JK oficialų pranešimą, kad ši tinkamai netaikė direktyvos 4 straipsnio 3 dalies, siejamos su jos VI priedo A dalies 3 išnaša, Aberto elektrinei nuo 2008 m. sausio 1 d. ir taip neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvą 2001/80.
13. 2013 m. rugsėjo 9 d. JK atsakė, kad dėl Aberto elektrinės nepažeidė įsipareigojimų pagal direktyvą. Jos teigimu, suderėta nukrypti leidžianti nuostata, įtvirtinta direktyvos 3 išnašoje, skirta būtent Aberto elektrinei.
14. Komisijos tai neįtikino. 2014 m. spalio 16 d. ji paskelbė pagrįstą nuomonę. Pažymėtina, kad ji laikėsi pozicijos, jog įrenginiams gali būti leidžiama viršyti normalią išmetamų teršalų ribinę vertę tik jeigu jie degina kietąjį kurą, kurio LMK mažesnis nei 10 %.
15. JK atsakė į pagrįstą nuomonę 2014 m. gruodžio 17 d. raštu. Ji paaiškino, kad Aberto elektrinė ir toliau investuoja, siekdama pagerinti savo veiklos rezultatus ir tikėdamasi, jog išmetamas NOx kiekis iki 2017 m. pabaigos sumažės iki 450 mg/Nm3. Ji taip pat pažymėjo, kad JK valdžios institucijų Aberto elektrinei išduotame leidime 2013 m. dar kartą iki 1 050 mg/Nm3 sumažinta išmetamo NOx kiekio ribinė vertė.
16. Tokiomis aplinkybėmis Komisija pareiškė ieškinį Teisingumo Teisme. Ji Teisingumo Teismo prašo:
– pripažinti, kad, tinkamai netaikiusi Direktyvos 2001/80 Aberto elektrinei Velse, JK neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvos 2001/80 4 straipsnio 3 dalį, siejamą VI priedo A dalimi, ir
– priteisti iš JK bylinėjimosi išlaidas.
17. JK tvirtina, kad Aberto elektrinei visuomet tinkamai taikė direktyvos nuostatas ir kad Komisijos ieškinį reikėtų atmesti ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
18. Šalys pateikė rašytines pastabas. Abi šalys taip pat buvo išklausytos per posėdį, kuris vyko 2016 m. balandžio 21 d.
IV – Vertinimas
19. Pagal direktyvos VI priedo A dalies 3 išnašą „iki 2018 m. sausio 1 d., jeigu įrenginiai yra eksploatuojami 12 mėnesių, o 2001 m. sausio 1 d. pasibaigus eksploatavimo laikotarpiui ir toliau yra eksploatuojami, kietojo kuro rūšims, kurių lakiosios dalys sudaro mažiau negu 10 %, taikoma 1 200 mg/Nm3“.
20. Pirmojoje šios išvados (A) dalyje pateiksiu natūraliausią tos nuostatos taikymo srities išaiškinimą. Antrojoje (B) dalyje pereisiu prie argumentų, pagrįstų 3 išnašos teisėkūros istorija, kurią ypač nuodugniai aptaria pirmiausia JK vyriausybė.
A – 3 išnašos taikymo sritis
21. Komisija ir JK nesutaria dėl dviejų su 3 pastabos aiškinimu susijusių elementų: pirma, nedidelį LMK turinčių anglių dalis, kurios reikia siekiant pasinaudoti nukrypti leidžiančia nuostata, atsižvelgiant į visas elektrinėje naudojamas kuro rūšis; antra, laikotarpis, per kurį turi būti apskaičiuojamas elektrinės LMK, kad jai ir toliau būtų taikoma tos nuostatos išimtis.
22. Komisija šiuos du 3 išnašos elementus aiškina taip: reikalaujama, kad įrenginiuose visada būtų naudojamas anglių mišinys, kurio LMK, matuojamas kaip metinis vidurkis, neviršija 10 %.
23. JK vyriausybės teigimu, pagal 3 išnašą tik reikalaujama, kad būtų „didelė dalis“ ar „de minimis kiekis“ anglių, kurių LMK neviršija 10 %. Jos tvirtinimu, Aberto elektrinė visuomet naudojo anglių mišinį, daugiausia sudarytą iš antracitinių anglių, kurių LMK – nuo 6 % iki 15 %, įskaitant didelę anglių, kurių LMK mažesnis nei 10 %, dalį. Tačiau ji niekada nenaudojo vien anglių, kurių LMK mažesnis nei 10 %. Toliau JK aiškina, jog elektrinė negalėtų veikti naudodama kurą, kuris būtų sudarytas tik iš mažesnio nei 10 % LMK anglių, nes vykdyti veiklą naudojant mažesnio nei 9 % LMK anglis yra pavojinga ir praktiškai beveik neįmanoma išlaikyti LMK lygio nuo 9 % iki 10 %. Be to, JK tvirtinimu, būtų neįmanoma gauti pakankamai anglių atsargų, kad būtų nuolat užtikrinamas mažesnis nei 10 % metinis LMK. Tad ji ginčija Komisijos siūlomą LMK skaičiavimo metodą ir teigia, kad matavimą reikėtų atlikti kas mėnesį arba net kas 48 valandas.
24. Mano nuomone, JK pozicija nepagrįsta.
25. Pirma, kalbant apie mažo LMK anglių dalį, kurios reikia, kad būtų taikoma 3 išnašoje įtvirtinta nukrypti leidžianti nuostata, atsižvelgiant į visas elektrinėje naudojamas kuro rūšis, pažymėtina, jog JK argumentas, kad įrenginiuose pakaktų naudoti „didelę dalį“ tokių anglių, nepagrįstas tekstu.
26. Galima pateikti tik du sakinio dalies „eksploatuojami, [naudojant] kietojo kuro [rūšis], kurių lakiosios dalys sudaro mažiau negu 10 %“ aiškinimus, kuriais neiškraipoma natūrali teksto reikšmė: pirma, visų deginamų anglių LMK turi būti mažesnis nei 10 %. Tai faktiškai reikštų, kad bet kokiu metu gali būti naudojamos tik mažesnio nei 10 % LMK anglys. Antra, anglių mišinio vidurkio LMK turi būti mažesnis nei 10 %. Taigi elektrinė nebūtinai turi deginti tik mažesnio nei 10 % LMK anglis, kad galėtų pasinaudoti 3 išnašoje įtvirtinta nukrypti leidžiančia nuostata. Tik per tam tikrą laikotarpį apskaičiuojamas vidurkis turi būti mažesnis nei ta ribinė vertė.
27. Visiškai aišku, kad pagrįstas tik pastarasis aiškinimas: įrenginiuose deginamo anglių mišinio lakiųjų medžiagų kiekis vidutiniškai turi būti mažesnis nei 10 %. Šį aiškinimą pagrindžiantys argumentai yra ne tik sisteminio(5), bet ir praktinio pobūdžio. Iš tiesų JK vyriausybė gana išsamiai paaiškino, jog būtų sudėtinga arba netgi visai neįmanoma užtikrinti, kad visų atskirų anglių siuntų LMK būtų vienodas. Kita vertus, įrenginių operatorius turėtų galėti užtikrinti, kad per tam tikrą laiką jo deginamas anglių mišinys turėtų tam tikrų savybių.
28. Antra, kalbant apie laikotarpį, per kurį turėtų būti apskaičiuojamas LMK, pažymėtina, kad natūraliausia 3 išnašos reikšmę būtų aiškinti taip, kad vidutinis LMK turėtų būti vertinamas per metus.
29. 3 išnašoje minimas 12 mėnesių laikotarpis, kuris baigiasi 2001 m. sausio 1 d., t. y. bendrasis vidurkis per 2000 m., ir kurio reikia, kad apskritai būtų galima taikyti nukrypti leidžiančią nuostatą. Tiesa, 3 išnašoje nieko nenurodyta dėl tikslaus laikotarpio, kuris svarbus, kad toliau būtų taikoma ta pati išimtis. Tačiau negaliu įsivaizduoti tinkamesnės išvados nei vidinė (ir todėl artimiausia įmanoma) analogija to paties sakinio viduje: tas pats metinis vidurkis taip pat turėtų būti taikomas paskesniais metais siekiant įvertinti, ar įrenginiai, kaip suformuluota 3 išnašoje, „ir toliau yra eksploatuojami“ naudojant mažesnio nei 10 % LMK kietąjį kurą.
30. Dėl šių priežasčių 3 išnašą siūlau aiškinti taip, kad mažiau nei 10 % reikalavimas sietinas su metiniu elektrinėse deginamo anglių mišinio LMK vidurkiu.
31. Kaip teigia Komisija, 10 % reikalavimas yra galutinė ribinė vertė. 3 išnašoje įtvirtinta nukrypti leidžiančia nuostata gali naudotis tik tos elektrinės, kurios buvo eksploatuojamos 12 mėnesių iki 2001 m. sausio 1 d. ir yra toliau eksploatuojamos naudojant anglių mišinį, kurio lakiųjų medžiagų kiekio metinis vidurkis mažesnis nei 10 %.
32. Posėdyje JK aiškiai pripažino, jog Aberto elektrinės atveju taip nėra. Ji niekada nebuvo eksploatuojama naudojant anglių mišinį, kurio LMK vidutiniškai per metus būtų mažesnis nei 10 %, per 12 mėnesių laikotarpį iki 2001 m. sausio 1 d. arba paskesniais metais. Taigi faktiškai neginčijama, kad jeigu 3 išnaša būtų aiškinama taip, kaip jau aprašyta, Aberto elektrinė negalėtų naudotis 3 išnašoje įtvirtinta nukrypti leidžiančia nuostata.
B – Teisėkūros istorijos vaidmuo
33. JK vyriausybės teigimu, direktyvos 3 išnaša buvo parengta konkrečiai Aberto elektrinei. JK pabrėžia argumentą, jog 3 išnašą reikėtų konkrečiau apibūdinti kaip specialiai parengtą nuostatą, kuria nustatoma konkreti ir tinkama išmetamų NOx ribinė vertė, atsižvelgiant į Aberto ir panašių elektrinių savybes.
34. Pirmiausia JK teigia, jog Aberto elektrinė yra unikali, palyginti su kitomis JK anglis deginančiomis elektrinėmis. Teigiama, jog ji specialiai suprojektuota mažo LMK anglims deginti, kad būtų galima naudoti Pietų Velse labiausiai paplitusias anglis, t. y. antracitines anglis, kurių LMK paprastai nedidelis, nuo 6 % iki 15 %, o įprastose anglis deginančiose elektrinėse naudojamų anglių LMK paprastai yra maždaug nuo 20 % iki 35 %. Kadangi mažesnio LMK anglis sunkiau deginti, reikalingas specialiai suprojektuotas katilas, kitoks nei tradicinėse anglis deginančiose elektrinėse. Atrodo, kad tokių specialių katilų išmetamas NOx kiekis visada didesnis. Tad Aberto elektrinė negali laikytis griežtų išmetamų NOx ribinių verčių.
35. JK teigimu, 3 išnaša buvo parengta specialiai Aberto elektrinei, atsižvelgiant į jos didelę ekonominę svarbą Pietų Velso regionui, pirmiausia dėl to, kad likusios Velso anglių kasyklos priklauso nuo jos, kaip nuo vienintelės jų išgaunamos anglių vartotojos, nes mažo LMK anglys daugeliui kitų rinkų netinka.
36. Komisijos nuomone, 3 išnašoje įtvirtinta nukrypti leidžianti nuostata, kuri ne specialiai parengta Aberto elektrinei, o apskritai skirta nedideliam skaičiui elektrinių, esančių teritorijose, kuriose vietoje išgaunamų antracitinių anglių lakiųjų medžiagų kiekis natūraliai nedidelis, kaip antai JK, taip pat Ispanijoje.
37. Iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos sunku padaryti vienareikšmišką išvadą, jog 3 išnašoje įtvirtinta nukrypti leidžianti nuostata buvo parengta specialiai Aberto elektrinei.
38. Pirma, nukrypti leidžianti nuostata iš pradžių buvo parengta naujiems, o ne egzistuojantiems įrenginiams. Tai akivaizdu lyginant Direktyvą 2001/80 su jos pirmtake Direktyva 88/609/EEB(6). Direktyvos 88/609 VI priede nustatomos įvairios išmetamų NOx ribinės vertės, priklausančios nuo elektrinėje naudojamo kuro rūšies, jos gali siekti 1 300 mg/Nm3 kietojo kuro rūšims, kurių LMK yra mažesnis negu 10 %. Tačiau nėra pagrindo manyti, jog Direktyvos 88/609 VI priedo autoriai turėjo omenyje Aberto elektrinę (egzistuojančius įrenginius), nes tos direktyvos VI priede įtvirtinta nukrypti leidžianti nuostata buvo taikoma tik naujiems, o ne egzistuojantiems įrenginiams.
39. Antra, direktyvos parengiamuosiuose dokumentuose nėra jokių įrodymų, kad 3 išnaša buvo specialiai Aberto elektrinei parengta nuostata. Teisingumo Teismui šiuo klausimu nepateikta svarių įrodymų. Savo rašytinėse pastabose JK vyriausybė rėmėsi įvairia medžiaga, kurią parengė įvairūs asmenys, Europos Parlamento nariai arba JK pareigūnai, susiję su teisėkūros procesu, kuris baigtas direktyvos priėmimu. Tačiau tą medžiagą sudaro tik tokių asmenų raštai ir pranešimai ir Europos Parlamento diskusijų įrašai. Nė viename iš tų dokumentų neatsispindi oficialioji teisėkūros procese dalyvaujančios ES institucijos pozicija, iš kurios būtų galima aiškiai suprasti visos ES institucijos teisėkūros ketinimus.
40. Galiausiai kitose direktyvos nuostatose aiškiai įvardijami konkretūs įrenginiai, kuriems taikoma nuostata, leidžianti nukrypti nuo direktyvoje nustatytų standartinių išmetamo kiekio ribinių verčių. Tai taikytina „Kretos ir Rodo salose esantiems dviem įrenginiams“, kuriems taikoma tam tikra ribinė vertė (VI priedo B dalis). Tokius pat teisėkūros metodus buvo galima taikyti siekiant atsižvelgti ir į ypatingą Aberto elektrinės padėtį. Tačiau teisės aktų leidėjas nusprendė to nedaryti.
41. Bet kuriuo atveju, kad ir kokie būtų teisėkūros ketinimai, manyčiau, kad šioje byloje tai nėra lemiamas veiksnys.
42. Apskritai iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos aišku, kad teisėkūros istorija ir teisės aktų leidėjo ketinimai tam tikra prasme svarbūs aiškinant ir antrinę(7), ir pastaruoju metu taip pat pirminę(8) teisę.
43. Tačiau reikėtų akcentuoti, kad vartojamas žodis „aiškinimas“, o ne teisminis „perrašymas“. Teisės aktų leidėjo ketinimais grindžiamas argumentas yra priimtinas ir iš tikrųjų naudingas, kai tekstas neapibrėžtas arba dviprasmiškas. Tačiau, mano nuomone, aiškintojas juo gali remtis tik tiek, kiek leidžia pats teksto dviprasmiškumas, ir aiškinant būtina laikytis rašytinio teksto ribų ir atsižvelgti į suvokiamą to teksto semantinį neaiškumą.
44. Todėl, net jeigu būtų nustatyta, kad 3 išnaša buvo parengta specialiai Aberto elektrinei, o tas faktas šioje byloje neįrodytas, tokia išvada galbūt būtų reikšminga siekiant potencialiai panaikinti(9) tokią hipotetiškai iš pat pradžių beprasmišką nuostatą. Tačiau, mano nuomone, dėl to nebūtų galima atlikti teisminio perrašymo, pakeičiant aiškų skaičių, numerį arba procentą, kurį teisės aktų leidėjas buvo pasirinkęs teisės akto tekste. Tai prilygtų aiškinimui contra legem, t. y. aiškinimui, kuris prieštarauja aiškiai nuostatos formuluotei ir kurį Teisingumo Teismas laiko kraštutine aiškinimo riba(10).
45. Šioje byloje tos aiškinimo ribos aiškiai pasiektos. Galima pagrįstai manyti, jog aiškinimas dviprasmis dėl būdo, kuriuo apskaičiuojamas LMK, ir dėl laikotarpio, už kurį jis apskaičiuojamas, kaip išdėstyta ankstesniame skirsnyje. Tačiau nėra jokio dviprasmiškumo dėl 10 % ribos. Dešimt procentų yra 10 procentų.
46. Tad dėl aptartos 3 išnašos teisėkūros istorijos negali pasikeisti išvada, kad JK tinkamai netaikė direktyvos 4 straipsnio 3 dalies, siejamos su jos VI priedo A dalies 3 išnaša, Aberto elektrinei ir taip neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvą 2001/80.
V – Išlaidos
47. Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi Komisija prašė priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas ir ši pralaimėjo bylą, Jungtinė Karalystė turi padengti išlaidas.
VI – Išvada
48. Dėl pirma išdėstytų priežasčių siūlau Teisingumo Teismui:
1) pripažinti, kad Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė tinkamai netaikė 2001 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2001/80/EB dėl tam tikrų teršalų, išmetamų į orą iš didelių kurą deginančių įrenginių, kiekio apribojimo 4 straipsnio 3 dalies, siejamos su VI priedo A dalies 3 išnaša, Aberto elektrinei Velse ir taip neįvykdė įsipareigojimų pagal Direktyvą 2001/80;
2) priteisti iš Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.